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1993 — Rapport du vérificateur général du Canada

Rapport de 1993

Annexe C — Rapports du Comité permanent des comptes publics à la Chambre des communes

RAPPORT À LA CHAMBRE

Le mercredi 16 septembre 1992

Le Comité permanent des comptes publics a l'honneur de présenter son

HUITIÈME RAPPORT

Tous s'entendent sur le fait que les parlementaires et les Canadiens sont en droit d'exiger du gouvernement fédéral qu'il publie, au moment prescrit par la loi, des renseignements concernant les dépenses, les objectifs, l'efficacité et l'efficience des divers programmes gouvernementaux. Cette information, tout en étant à la fois succincte et exhaustive, doit être publiée en temps opportun, régulièrement et selon les lois adoptées par le Parlement.

C'est au Parlement qu'il revient de prendre des décisions au nom de tous les Canadiens. Ainsi, le Parlement a l'obligation d'adopter et de modifier les lois, de voter les crédits, de décider de leur utilisation et enfin, d'imposer des limites aux fonds consacrés aux différents programmes. L'obligation de rendre compte et d'informer le Parlement s'avère donc fondamentale dans un tel régime.

Mise en situation

Ce manque d'information concernant le RAPC n'est pas nouveau. Il persiste depuis plusieurs années déjà. En 1978, le rapport Breau (intitulé « Le fédéralisme fiscal au Canada ») recommandait la présentation de meilleurs renseignements statistiques et financiers concernant le RAPC. En 1985, le rapport du groupe d'étude au Groupe de travail chargé de l'examen des programmes (groupe de travail Nielsen) signalait des lacunes sur le plan de la collecte des données relatives au RAPC. Plus récemment, en 1987, le Conseil national du Bien-être social recommandait la publication plus régulière de données statistiques.

Rapports annuels du RAPC

Après avoir discuté du problème avec les hauts fonctionnaires de Santé et Bien-être social Canada invités à témoigner devant le Comité, les membres s'interrogent sur la pratique actuelle de ne pas publier l'information sur le RAPC dans un délai raisonnable. Le gouvernement fédéral débourse donc 6 milliards de dollars dans le cadre du RAPC sans faire rapport au Parlement. Le gouvernement contrevient ainsi au Régime d'assistance publique du Canada , loi adoptée par le Parlement. D'autre part, ce sont là des dépenses statutaires pour lesquelles le Parlement n'a pas à voter de crédits. Le Comité est d'avis que cela constitue une raison de plus pour que le ministère applique la loi à la lettre en publiant à temps son rapport annuel sur le RAPC, dans le but de bien informer les parlementaires et les Canadiens.

Avec un univers financier aussi vaste et un tel programme d'aide aux Canadiens les plus démunis, le Comité des comptes publics considère que la Direction du RAPC devrait mieux rendre compte des milliards de dollars dont elle a la responsabilité.

Le temps est venu de corriger cette situation qui perdure depuis déjà trop longtemps. Les retards concernant le rapport annuel sur le RAPC ne constituent pas un cas isolé. Des rapports annuels importants comme ceux sur la sécurité de la vieillesse, sur le Régime de pensions du Canada et sur les allocations familiales sont tous en retard. Le Comité se demande si Santé et Bien-être social Canada a exprimé la volonté de produire à temps ses rapports statutaires en mettant en place les mécanismes appropriés.

Le Comité des comptes publics recommande donc:

que le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social présente son rapport annuel à temps, tel qu'exigé à l'article 18 du Régime d'assistance publique du Canada . Si le ministère ne peut présenter un rapport complet, il devrait présenter un rapport intérimaire, en attendant la compilation finale des renseignements fournis par les provinces.

Le Comité reconnaît que le ministère est, en quelque sorte, à la merci des provinces et qu'il n'est pas simple de concilier des données statistiques basées sur des définitions différentes. Après le versement de 20 millions de dollars par le gouvernement fédéral aux provinces pour les aider à acquérir du matériel informatique dans le but de faciliter la cueillette de l'information, le Comité se demande si les Canadiens en ont eu pour leur argent. En fait, le Comité est d'avis que le ministère agit avec un peu de mollesse en n'exigeant pas des provinces la présentation des renseignements à temps.

Le Comité recommande donc:

que si la situation ne s'améliore pas de façon significative au cours de la prochaine année, le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social examine sérieusement la possibilité d'imposer des sanctions pécuniaires aux provinces qui imposent des délais inacceptables et s'obstinent à ne pas fournir à temps les renseignements nécessaires à la préparation du rapport annuel sur le RAPC. Ces sanctions pourraient, par exemple, prendre la forme de retenue des paiements de transfert dans le cadre du RAPC.

Partie III du Budget des dépenses

Ainsi, les prévisions budgétaires pour 1992-1993 ne mentionnent pas l'impact de la récession économique actuelle sur le nombre d'assistés sociaux au Canada au cours des années à venir. Les prévisions budgétaires ne signalent pas non plus les effets de la Loi sur la compression des dépenses publiques sur le RAPC (projet de loi C-69 qui a reçu la sanction royale en février 1991).

Le ministère devrait aussi être plus explicite dans son analyse des besoins financiers du RAPC. Ainsi, il devrait éviter l'utilisation d'énoncés vagues et fournir, par exemple, une analyse des tendances passées et à venir. Le ministère devrait aussi s'assurer que les principales conclusions des évaluations de programmes, comme le RAPC, soient mieux divulguées dans le Budget des dépenses.

Le Comité recommande donc:

que, dans le Budget des dépenses, le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social améliore la qualité de l'information concernant le RAPC et ce, dans le but de bien informer les parlementaires et tous les Canadiens.

En vertu de l'article 109 du Règlement, le Comité prie le gouvernement de déposer une réponse globale à ce rapport.

Un exemplaire des Procès-verbaux et témoignages pertinents (fascicules no 28 et no 33 qui comprend le présent rapport) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,

JEAN-ROBERT GAUTHIER

RAPPORT À LA CHAMBRE

Le mercredi 16 septembre 1992

Le Comité permanent des comptes publics a l'honneur de présenter son

NEUVIÈME RAPPORT

Il arrive que le ministère des Finances décide de modifier la Loi de l'impôt sur le revenu suite à des éclaircissements demandés par des contribuables. Ceux-ci, à la recherche d'une interprétation technique découlant de circonstances inhabituelles non prévues par la loi, veulent s'assurer que leur interprétation de la loi reflète bien les intentions du Parlement. En réponse à leur demande, ces contribuables reçoivent une lettre d'intention les informant que le ministère recommandera des modifications à la Loi de l'impôt sur le revenu .

En 1990, le ministère a émis 20 lettres d'intention à des contribuables ou à leur représentant. Ces lettres, en confirmant l'application de certaines dispositions législatives à venir, facilitent l'interprétation de la Loi de l'impôt sur le revenu . Cependant, en vertu de la pratique actuelle, le ministère des Finances ne publie aucun avis lorsqu'il envoie une lettre d'intention à un contribuable.

Selon le Vérificateur général, cette pratique permet à certains contribuables de gérer leurs affaires avec plus de certitude mais désavantage tous ceux qui ne peuvent pas prendre connaissance des lettres d'intention. En effet, certains contribuables deviennent ainsi privilégiés puisque l'information contenue dans ces lettres n'est pas transmise aux autres contribuables qui pourraient se trouver dans une situation semblable. Au dire du Vérificateur général, un bon nombre d'entre eux ajusteraient leur planification fiscale s'ils connaissaient le contenu de ces lettres. Le Vérificateur général va plus loin en affirmant que cette pratique constitue une dérogation à l'un des engagements de la Déclaration des droits du contribuable du ministère du Revenu national, selon laquelle le gouvernement doit faire tous les efforts raisonnables pour transmettre l'information fiscale aux contribuables. Lorsque le Comité s'est penché sur cette question, le représentant du Vérificateur général a souhaité que le gouvernement s'assure de l'accessibilité de tous les contribuables à des renseignements exacts et complets concernant la Loi de l'impôt sur le revenu . Selon lui, le ministère des Finances devrait s'engager «à modifier ses pratiques et à diffuser, au moment d'envoyer une lettre d'intention, un avis pour informer le public de son intention de recommander des modifications de la Loi de l'impôt sur le revenu» (Procès-verbaux et témoignages, fascicule no 23, p. 60).

D'autre part, le ministère des Finances prétend que les lettres d'intention ne font que confirmer l'intention bien connue du législateur de modifier la loi, suite à une situation particulière; elles permettent ainsi aux contribuables de ne pas se faire piéger par une interprétation littérale impropre de la loi existante. Le sous-ministre adjoint principal a soutenu devant le Comité que ce n'était pas la politique générale qui était en cause mais plutôt l'application de la loi dans une situation particulière. D'après lui, les lettres d'intention «permettent d'interpréter d'une façon très technique et très étroite les dispositions légales dans le contexte d'une situation spécifique». (Procès-verbaux et témoignages, fascicule no 23, p. 17) Enfin, toujours selon le ministère des Finances, les lettres d'intention sont tellement spécifiques et techniques qu'il serait bien improbable qu'un autre contribuable puisse utiliser l'information qu'elles contiennent.

Dans le but de faire toute la lumière sur la question, le Comité a invité des firmes comptables à faire connaître leurs points de vue. C'est ainsi que les firmes Peat Marwick Thorne et Ernst & Young ont comparu devant le Comité, tandis que la firme Samson Bélair Deloitte & Touche a soumis un mémoire dans lequel on peut lire ceci : «Si le but d'une telle modification est d'amender la Loi pour éliminer certaines irrégularités ou certains effets qui n'avaient pas été visés par le législateur au départ, tous les contribuables devraient en être avisés.» Pour sa part, le représentant de Peat Marwick Thorne s'est dit persuadé que «les lettres d'intention donnent rarement--sinon jamais--un avantage pécuniaire par rapport aux contribuables qui les reçoivent» (Procès-verbaux et témoignages, fascicule no 30, p. 5). Par conséquent, il ne voit pas vraiment la nécessité de les publier immédiatement après leur délivrance. De toute façon, comme il le soulignait plus tard, les «autres contribuables s'intéressent rarement autant à une lettre d'intention du ministère des Finances, parce que le sujet de cette lettre est si technique et si limité qu'il ne concerne souvent qu'une seule entreprise» (Procès-verbaux et témoignages, fascicule no 30, p. 8). Enfin, les comptables croient que les lettres d'intention sont nécessaires, sinon certaines transactions commerciales importantes n'auraient pas lieu, faute de certitude. Sans ces lettres, les contribuables seraient obligés de demander à une date ultérieure des remises de droits ou un allégement fiscal rétroactif. Il ressort également de ces consultations que les comptables sont d'accord avec le point de vue du Vérificateur général, c'est-à-dire que tous les contribuables devraient être traités sur un pied d'égalité et avisés de l'intention du législateur de modifier la loi.

Le Comité est d'avis que les décisions à caractère économique ayant une incidence fiscale sont nécessairement influencées lorsque certains contribuables disposent d'une information en exclusivité. De plus, dans une entreprise, l'information de nature fiscale constitue un élément clé de toute décision importante et d'une utilité inégalée si, en plus, elle est exclusive. Comme l'information joue un rôle primordial dans la compétitivité des entreprises, il est essentiel que le gouvernement veille à ce que cette information soit rendue publique de façon équitable.

Le Comité est d'avis que, en vertu du principe d'équité, ces lettres d'intention doivent être rendues publiques, afin d'aider tous les contribuables à mieux gérer leurs affaires. Il reconnaît toutefois l'existence de trois problèmes associés à la publication de telles lettres. Ainsi, le Comité admet qu'il existe un danger de publier à grande échelle des informations fondées uniquement sur l'interprétation du ministère, mais qui n'ont pas encore force de loi. De plus, la publication de ces lettres pourrait s'avérer onéreuse. Ainsi, il faudrait allouer des ressources humaines importantes pour répondre aux demandes des contribuables. Finalement, le Comité pense qu'accroître la fréquence et la diffusion des lettres d'intention pourrait réduire leur nombre, ce qui va à l'encontre de l'opinion des firmes comptables. Le représentant de Peat Marwick Thorne a affirmé qu'il «serait très regrettable de forcer le ministère des Finances à limiter ce type d'activités à cause d'un système de publication obligatoire. Beaucoup de fonctionnaires risquent d'hésiter, de refuser d'émettre des lettres d'intention dans de telles conditions» (Procès-verbaux et témoignages, fascicule no 30, p. 19). Le Comité trouverait cette situation regrettable, car il est d'avis que ces lettres ont une utilité incontestable dans certains cas.

Le ministère des Finances a proposé de publier une fois par année un ensemble de modifications à caractère technique liées aux lettres d'intention, mais le Comité pense qu'il existerait encore là un certain avantage pour les destinataires de ces lettres.

Par conséquent, le Comité recommande :

A) que le ministère des Finances publie dans la Gazette du Canada , à tous les trois mois, une copie des lettres d'intention envoyées aux contribuables (en prenant soin d'éliminer l'identité des destinataires);

B) que, pour chaque lettre d'intention, le ministère annexe un court document technique expliquant le contexte et les objectifs des modifications à la Loi de l'impôt sur le revenu qu'il compte apporter.

En vertu de l'article 109 du Règlement, le Comité prie le gouvernement de déposer une réponse globale à ce rapport.

Un exemplaire des Procès-verbaux et témoignages pertinents (fascicules nos 23, 30 et 33 qui comprend le présent rapport) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,

JEAN-ROBERT GAUTHIER

RAPPORT À LA CHAMBRE

Le jeudi 26 novembre 1992

Le Comité permanent des comptes publics a l'honneur de présenter son

DIXIÈME RAPPORT

En vertu de l'article 109 du Règlement, le Comité prie le gouvernement de déposer une réponse globale à ce rapport.

Un exemplaire des Procès-verbaux et témoignages pertinents (fascicule no 35 qui comprend le présent rapport) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,

JEAN-ROBERT GAUTHIER

RAPPORT À LA CHAMBRE

Le mercredi 24 février 1993

Le Comité permanent des comptes publics a l'honneur de présenter son

ONZIÈME RAPPORT

Le Comité visait plusieurs objectifs dont celui de mieux comprendre la réforme de la fonction publique britannique et d'en tirer des leçons. Le Comité voulait aussi discuter de l'information destinée au Parlement, de l'évaluation de programmes et des mesures fiscales, ainsi que du contrôle financier concernant l'aide aux pays en voie de développement. De plus, le Comité cherchait à connaître les rôles, mandats et responsabilités du Comité des comptes publics, de la Commission des comptes publics, du Contrôleur et Vérificateur général du Royaume-Uni ainsi que les relations entre ces groupes. Finalement, le Comité a jugé important de discuter du rôle particulier de l'agent comptable ( Accounting Officer ) et de son utilité possible dans le contexte canadien.

A. La réforme de la fonction publique au Royaume-Uni

Afin de réduire les coûts de sa fonction publique tout en lui redonnant un nouveau souffle, le gouvernement canadien a annoncé, en décembre 1990, une nouvelle réforme. Appelée «Fonction publique 2000», elle vise à stimuler la créativité chez les fonctionnaires. Le gouvernement s'apprête donc à déréglementer, dans une certaine mesure, l'environnement bureaucratique et cherche à inspirer aux fonctionnaires le désir de se surpasser.

Le Comité des comptes publics du Canada a souligné à plusieurs occasions la difficulté pour les gestionnaires de rendre compte au Parlement, une fois Fonction publique 2000 en place. Le 14 mai 1992, lors de la déclaration d'ouverture d'une séance, le président du Comité des comptes publics et député d'Ottawa-Vanier résumait bien cette inquiétude :

Il y a un problème. Fonction publique 2000 ne prévoit pas de mécanismes qui permettront aux fonctionnaires de rendre compte et n'indique pas comment le Parlement et les députés contrôleront, au nom des Canadiens et des Canadiennes, les idées innovatrices des fonctionnaires. En fait, un régime efficace obligeant à rendre compte ainsi que les contrôles parlementaires sont demeurés les chaînons manquants dans Fonction publique 2000. (Procès-verbaux et témoignages, fascicule no 27, p. 5)

Dans le but de savoir comment le gouvernement britannique a renouvelé sa fonction publique et, en particulier, comment il a réussi à concilier une extraordinaire délégation de pouvoirs à la nécessité de rendre des comptes au Parlement, le Comité des comptes publics a rencontré les gestionnaires du projet de réforme, les fonctionnaires oeuvrant dans ce nouveau modèle de gestion, de même qu'un syndicat de professionnels. Depuis 1982, trois initiatives gouvernementales ont tenté de réorganiser la fonction publique britannique.

Le Financial Management Initiative

Le Next Steps Initiative

...en premier lieu, ...les fonctions administratives du gouvernement, ...devraient être exécutées par des groupes clairement désignés à l'intérieur des ministères et appelés dans le rapport «agences». La responsabilité du fonctionnement quotidien de chaque agence serait déléguée à un premier administrateur responsable de la gérer dans le cadre d'objectifs d'orientation et de ressources établis par le ministère responsable, en consultation avec le Trésor; en second lieu, le gouvernement doit s'engager dans un programme progressif afin d'atteindre ses objectifs; en troisième lieu, le personnel doit être formé et préparé adéquatement pour gérer l'exécution des services... et enfin, un chef de projet de niveau supérieur doit veiller à l'exécution du programme de changements. (Débats de la Chambre des communes, 18 février 1988)

La délégation de pouvoirs élargis et la flexibilité

Les principaux objectifs de cette réforme visent à améliorer l'efficacité et l'efficience de l'appareil gouvernemental sans accroître les coûts financiers, d'une part, tout en augmentant la satisfaction des contribuables, de la clientèle et des fonctionnaires, d'autre part. Les Britanniques ont donc délégué aux gestionnaires d'importants pouvoirs discrétionnaires dans le but d'accroître la flexibilité de la gestion des agences. Plutôt que d'employer une règle uniformisant le style, les fonctions et les pouvoirs décisionnels de ces agences, ces dernières ont été taillées sur mesure en fonction de leurs objectifs corporatifs et de leurs besoins respectifs. On reconnaît ainsi que les agences ont besoin d'une structure hiérarchique et opérationnelle différente et adaptée à leurs capacités spécifiques. Ainsi, plus l'agence est complexe à gérer, plus il y a de pouvoirs délégués.

Au départ, un document d'encadrement (appelé « framework document ») est signé entre l'agence et le ministère responsable. Il définit et clarifie les objectifs de l'agence, détermine la façon de mesurer l'atteinte de ces objectifs, énumère les performances attendues, les fonctions et les responsabilités du directeur général ( Chief Executive Officer ), définit l'obligation et la façon de rendre compte, le régime financier et comptable, le degré de délégation et la gestion du personnel. De plus, le document d'encadrement établit clairement la frontière entre les responsabilités du ministère, chargé du développement des politiques, et les responsabilités de l'agence, qui doit veiller strictement à la prestation des services et des biens publics.

Les agences, généralement financées par le biais de crédits alloués à chacun des ministères, négocient avec ces derniers un ensemble de pouvoirs et de règles à caractère financier ajustés à leurs besoins. Ainsi, elles contrôlent totalement la gestion de leur budget et peuvent allouer des sommes comme elles l'entendent. Les finances sont donc gérées avec pour seul objectif l'amélioration de la performance de l'agence.

Les agences générant suffisamment de recettes par la vente de services ou de biens publics sont autorisées à employer les Trading Funds . C'est le cas de huit d'entre elles. Ce cadre financier (qui existe depuis 1973 et dont l'application a été étendue aux agences) alloue plus de flexibilité et leur permet de s'autofinancer. Ainsi, par le biais des Trading Funds , on peut financer les opérations, les dépenses de capital et les emprunts. De plus, on peut y accumuler les surplus budgétaires d'une année à l'autre. En effet, les agences ne sont pas tenues de verser leurs recettes dans le Fonds du revenu consolidé du gouvernement britannique, ni leurs surplus budgétaires. La discipline de type corporative imposée par les Trading Funds fait en sorte que les agences sont davantage conscientes de leur performance, mesurée non seulement en terme de coûts, mais aussi en fonction des sommes dépensées et de la qualité des services rendus. En fait, les Trading Funds doivent être perçus comme une des pierres angulaires de la réforme de la fonction publique britannique, puisqu'on accroît ainsi considérablement les responsabilités financières des gestionnaires.

L'obligation de rendre compte

Selon les officiels britanniques, la délégation de pouvoirs s'est faite sans nuire à l'obligation de rendre compte au Parlement. En fait, le gouvernement prétend que le concept d'agence, tout en clarifiant les responsabilités et les attentes, renforce l'imputabilité. À la tête de ces agences, on trouve des directeurs généraux, personnellement comptables aux ministres responsables desdites agences et travaillant en fonction des responsabilités et des rôles qui leur sont attribués dans les documents d'encadrement. Même si c'est le ministre qui doit rendre compte au Parlement, c'est le directeur général qui devrait comparaître devant le Comité des comptes publics si, par exemple, on devait discuter d'une agence. Au dire du gouvernement britannique, cette façon de faire n'enlève aucune responsabilité au ministre.

Le document d'encadrement décrit plus haut constitue la clé et la garantie d'un système efficace d'obligation de rendre compte puisqu'il définit explicitement les attentes, les objectifs et le niveau escompté de performance négociés avec le ministère (les indicateurs de performance y sont définis). En matière d'imputabilité, ce document décrit aussi les contrôles et la structure reliant l'agence, le ministère responsable et le Parlement. Selon les officiels rencontrés, il rend plus transparent le régime d'obligation de rendre compte, ce qui, selon le gouvernement britannique, améliorera la transparence de la gestion financière des agences et la qualité de l'information sur la performance; en retour, cela devrait se répercuter sur l'ensemble de l'appareil gouvernemental. Le 8 janvier 1990, le ministre de la Fonction publique disait à la Chambre des communes :

Le Parlement aura beaucoup plus de latitude qu'avant pour examiner les activités des agences... Les objectifs et le rendement de ces dernières seront plus que jamais auparavant ouverts à l'examen du Parlement et des autres intéressés, y compris leurs clients. (Débats de la Chambre des communes, 8 janvier 1990)

Les agences sont aussi tenues de préparer des comptes annuels de style corporatif qui doivent être vérifiés par le Contrôleur et Vérificateur général. Ces rapports doivent contenir des renseignements non seulement d'ordre général et financier, mais aussi rapporter la performance, mesurée en fonction des objectifs. Il est intéressant de noter que les agences ne sont pas tenues de suivre un format préétabli. Même si le Trésor a les pouvoirs d'imposer le contenu, les principes à suivre et le format des comptes, ce sont le ministre responsable et le directeur général qui décident de ce qui est approprié en fonction des objectifs corporatifs. Fait à signaler, la firme Price Waterhouse mettait récemment sur pied un jury qui a attribué, il y a quelque temps, son premier prix annuel au meilleur rapport d'agence.

La Charte du citoyen ( Citizen's Charter )

Suite logique de Next Steps Initiative , la Charte du citoyen (Citizen's Charter) , publiée en juillet 1991, incite les gestionnaires des agences à améliorer la prestation des services en garantissant à la clientèle des services de qualité, l'application de normes et des rapports fréquents sur la performance. Le désir de se surpasser est généré par divers mécanismes tels que la privatisation et la sous-traitance, l'inspection sévère, la publication des niveaux de performance espérés et réalisés, l'accroissement de la concurrence, un système de rémunération basé sur la performance, de même que des recours en cas de plaintes.

Pour sa part, le Premier ministre Major a annoncé, en janvier 1991, la création du Charter Mark Award , prix qui sera remis aux agences ayant eu une excellente performance et tenu les engagements contenus dans la Charte du citoyen. Cela suppose que ces agences auront trouvé des façons d'innover sans augmenter les coûts.

En mai 1991, le Efficiency Unit publiait un rapport intitulé « Making the Most of Next Steps: the Management of Ministers' Departments and their Executive Agencies » (rapport Fraser). Le Premier ministre Major a accepté les recommandations de ce rapport visant à accroître encore plus la liberté et la flexibilité des agences en matière de gestion. Entre autres propositions, on y suggère l'élimination de certaines contraintes pour permettre aux agences de «magasiner» dans le but d'obtenir des services privés à meilleur coût; on propose également de donner aux directeurs généraux plus d'autorité et de responsabilités en ce qui concerne la performance. Enfin, on suggère la formation professionnelle dans le but de donner aux employés des agences les outils nécessaires à la prestation de services de meilleure qualité.

En novembre 1991, dans un rapport intitulé « Competing for Quality », le gouvernement annonçait son intention d'avoir recours au market testing , c'est-à-dire à la participation du secteur privé à la soumission d'offres afin de concurrencer le secteur public dans la prestation des services. Déjà, on prévoit que des services publics d'une valeur totale d'un quart de milliards de livres sterling auront ainsi été «testés» d'ici l'an prochain. Certains hauts fonctionnaires de Whitehall viseraient même l'objectif d'un milliard de livres.

Next Steps Initiative et la Charte du citoyen ont considérablement transformé la fonction publique britannique. À première vue, il semble que concilier la délégation de pouvoirs avec la nécessité d'exercer un contrôle demeure toujours un défi majeur. D'après les personnes rencontrées à Londres, les gestionnaires, maintenant sensibilisés aux besoins de la clientèle, ont réussi à améliorer la qualité des services rendus à la population et à se surpasser, sans nuire à l'obligation de rendre compte. En juillet 1992, on comptait près de 300 000 fonctionnaires, soit près de la moitié de la fonction publique, oeuvrant dans 81 agences gouvernementales aussi diverses que le Service des prévisions météorologiques, le Bureau des véhicules ou celui des passeports. La plus importante de ces agences (la Social Security Benefits Agency ) emploie à elle seule plus de 63 000 personnes tandis que la plus petite (la Wilton Park Conference Agency ) en emploie 30. Cinquante-quatre des 81 directeurs généraux ont été recrutés par concours ouvert. De ces cinquante-quatre, 30 proviennent de l'extérieur de la fonction publique. Le gouvernement a identifié 28 autres services susceptibles de devenir des agences, ajoutant ainsi 68 000 fonctionnaires de plus au total et, d'ici 1995, il vise à faire oeuvrer au sein d'agences les trois quarts de sa fonction publique. C'est une réelle volonté politique de changer l'appareil bureaucratique, observable depuis dix ans, qui explique cet accomplissement. Vingt ans de tentatives infructueuses et de discussions avaient pourtant précédé ces changements, mais sans succès notable.

Observations

Au dire d'un représentant du National Audit Office , le gouvernement britannique a effectivement réussi à améliorer la qualité de ses services, tout en donnant plus d'importance aux clients. En plus de déléguer suffisamment de pouvoirs aux fonctionnaires, il a mis en place un système de rémunération basé sur la performance et l'atteinte d'objectifs et a rendu plus flexible l'embauche et le renvoi du personnel. Des exemples concrets de réussite comme le Driver and Vehicle Licensing Agency et le United Kingdom Passport Agency ont été portés à l'attention de la délégation canadienne qui a également rencontré une responsable du Social Security Office , bureau composé de cinq agences où le nombre de dossiers et la vitesse de leur traitement auraient considérablement augmenté. Cette performance améliorée ne pouvait se faire, au dire des représentants du gouvernement, qu'au bénéfice des contribuables et de la clientèle. Grâce à des changements culturels importants, les fonctionnaires reconnaissent désormais l'importance de bien servir les clients. Même si le Comité des comptes publics a pu observer à Londres plusieurs changements souhaitables au Canada, on ne peut juger de la performance globale de l'initiative britannique. Bien que les discussions aient laissé entrevoir plusieurs signes encourageants, il est trop tôt pour évaluer les impacts de la Charte du citoyen sur la clientèle, les gestionnaires et les contribuables. On peut toutefois dresser une liste d'observations et de leçons qui s'avéreraient sûrement utiles dans la tentative de réforme de la fonction publique canadienne.

1) Ainsi, le Comité des comptes publics a remarqué que les syndicats n'ont pas été suffisamment consultés. Il n'est pas étonnant qu'ils résistent au market testing par exemple. Pour eux, Next Steps Initiative constitue la dernière étape avant la privatisation. Une représentante de la First Division Civil Service Association disait au Comité que les soumissionnaires du secteur privé auront toujours un avantage sur ceux du secteur public à cause de leurs coûts fixes plus faibles. De plus, cette association de professionnels faisait remarquer que les salaires et les avantages sociaux diminueraient vraisemblablement, que la stabilité et la continuité nécessaires à certaines fonctions en souffriraient, que la planification à long terme serait très difficile, qu'il y aurait des conflits d'intérêts avec les soumissionnaires, que la sécurité de certaines informations confidentielles serait en danger. Même si le syndicat a admis que Next Steps Initiative avait été un pas dans la bonne direction grâce à la prise de conscience des coûts d'opération par les fonctionnaires, il est d'avis que le market testing s'avérera un désastre.

Le Comité des comptes publics ne désire pas juger ici du recours grandissant au secteur privé par le gouvernement britannique. Il veut toutefois faire une mise en garde et souligner l'importance de consulter les syndicats et les associations professionnelles avant de se lancer dans une telle réforme. Il faudrait probablement définir un nouveau partenariat entre les fonctionnaires, les hauts gestionnaires et les politiciens avant même de penser entamer une réforme aussi ambitieuse au Canada.

2) Le Comité des comptes publics veut également souligner qu'un market testing , mené de façon trop agressive, peut impliquer des risques importants pour la gestion. D'abord, en faisant de plus en plus appel au secteur privé, il faut se demander comment s'assurer de la neutralité des fonctionnaires «privés» et garantir que le processus d'appel d'offres soit géré de façon juste et sans interférence. D'autre part, puisque les postes de gestionnaires supérieurs des agences comme les directeurs généraux seront constamment remis en question par le biais du market testing , on peut se demander si «l'instinct de survie» de ces fonctionnaires «en danger» ne les incitera pas à innover de façon inadmissible (en réduisant, par exemple, la qualité de certains services). On peut également se demander comment recruter du personnel qualifié pour occuper les postes de niveau supérieur, si ceux des gestionnaires sont constamment remis en question.

3) Étant donné que dans une agence, l'exécutif jouit d'une relation plus étroite avec le ministre responsable, il existe un danger de voir ce dernier se camoufler derrière le directeur général au moment de rendre des comptes au Parlement. De plus, avec la multiplication des unités administratives, la vérification de l'optimisation des ressources s'avérera plus difficile. Finalement, avec la sous-traitance et la privatisation, l'obligation de rendre compte sera de plus en plus repoussée vers le secteur privé. L'imputabilité et la transparence ne sont peut-être pas aussi garanties qu'on ne le croit à Londres. Seuls le temps et l'expérience nous le diront.

4) Pour imposer des changements aussi importants dans un appareil bureaucratique, il faut un appui politique puissant et un engagement ferme de changer les choses. On peut difficilement laisser à des hauts fonctionnaires le soin de mener seuls une réforme en profondeur de la fonction publique au sein de laquelle ils oeuvrent. Sans le soutien des deux derniers premiers ministres britanniques, il est probable que le succès, observé à bien des égards, n'eût pas été aussi percutant. On peut aussi se demander si cette réforme aurait pu avoir lieu sans un traitement de choc majeur. Sans l'imposition agressive d'une nouvelle culture organisationnelle visant essentiellement la satisfaction du client et la performance, la fonction publique britannique aurait fort probablement résisté à toute tentative de réforme. Vraisemblablement, sans une réforme aussi bien structurée, sans délégation de pouvoirs et de responsabilités et sans cette innovation majeure par laquelle on a donné aux gestionnaires la liberté de prendre des décisions, les changements observés n'auraient pas eu lieu et le gouvernement britannique n'aurait pu résister à la tendance naturelle à tout centraliser. Next Steps Initiative peut donc être perçu comme un catalyseur ayant incité au changement.

5) En conclusion, le Comité exprime une mise en garde : il faut faire attention à ne pas créer une fonction publique préoccupée seulement par les résultats financiers et la sécurité d'emploi, mais peu soucieuse des besoins particuliers de la clientèle.

B. L'information destinée au Parlement

Afin de savoir ce que font les Britanniques à ce sujet, le Comité des comptes publics a discuté de la question avec plusieurs hauts fonctionnaires, des politiciens et un professeur du London Business School . Dans le cas des ministères, l'information gouvernementale n'est pas aussi uniforme qu'au Canada. Certes, il existe des lignes directrices émises par le Treasury Office , au-delà desquelles les ministères peuvent décider plus ou moins librement du format. En ce qui concerne les 81 agences gouvernementales, tel que souligné précédemment, il existe encore plus de liberté d'action. Le sujet de l'information destinée au Parlement soulève peu de passion au Royaume-Uni, mais les parlementaires ne semblent pas s'en plaindre. Le président du Comité britannique des comptes publics a affirmé que les députés ne se souciaient guère de l'information qui leur était transmise. Aussi, les prévisions budgétaires sont adoptées telles quelles, sans modification possible. Les House Select Committees n'examinent pas les rapports ni les plans de dépenses soumis. Il n'est donc pas étonnant qu'avec si peu d'influence, les députés ne s'intéressent pas à l'information qui leur est destinée. De toute façon, au London Business School , on a affirmé à la délégation canadienne que cette information, même si elle croît de façon exponentielle depuis quelques années, n'est pas comprise parce que souvent trop technique et peu pertinente. À ce sujet, le gouvernement britannique n'utilise aucun moyen électronique pour transmettre cette information. Cette situation ressemble étrangement à l'expérience canadienne où les parlementaires n'ont pas besoin de plus de renseignements, mais d'une information de meilleure qualité, plus pertinente, à défaut de quoi ils continueront à peu s'y intéresser.

Observations

C. L'évaluation de programmes

Quiconque veut optimiser l'utilisation des ressources doit être informé du rendement des programmes. L'évaluation des programmes permet justement de connaître si la raison d'être, les objectifs, les résultats escomptés et observés, et la conception des programmes sont satisfaisants. Lorsque ces évaluations... sont rendues publiques, elles augmentent l'imputabilité du gouvernement et de ses fonctionnaires... L'évaluation de programmes est d'autant plus importante dans le contexte actuel de contraintes budgétaires... (L)e gouvernement doit sans cesse améliorer l'allocation de ressources de plus en plus limitées. (Procès-verbaux et témoignages, fascicule no 9, p. 4)

Dans le but de connaître la politique au Royaume-Uni en matière d'évaluation de programmes, le Comité des comptes publics a cru nécessaire de rencontrer les gestionnaires responsables au Treasury Office . À sa grande surprise, le Comité a découvert que le gouvernement britannique ne possède pas de directives claires et précises forçant l'évaluation périodique et indépendante des programmes; seuls les nouveaux programmes importants sont évalués dans l'année suivant leur implantation. Aucun processus formel d'évaluation des mesures fiscales n'est en place et le gouvernement ne publie pas non plus de compte des dépenses fiscales. Il semble certes y avoir un intérêt dans ce dossier, mais rien de plus. En fait, un responsable a qualifié la façon actuelle de fonctionner de « patchy system ». Les instances supérieures semblent plutôt se fier aux vérifications du Contrôleur et Vérificateur général pour évaluer la performance des programmes.

Les discussions tenues à Londres ont convaincu le Comité de l'importance qu'il faut accorder à l'évaluation de programmes. Avec sa réforme de la fonction publique, le gouvernement canadien s'apprête à déléguer davantage de pouvoirs décisionnels à ses gestionnaires. Les raisons d'être des programmes et l'atteinte des objectifs doivent être revues, évaluées périodiquement et corrigées si nécessaire et les mesures fiscales ne doivent pas échapper à cette règle fondamentale.

Par conséquent, le Comité des comptes publics recommande :

que tous les programmes soient évalués de façon régulière et indépendante.

D. La gestion de l'aide financière aux pays en voie de développement

l'Agence prétend que si toutes les transactions de ce type faisaient l'objet d'études de faisabilité complètes, cela imposerait un coût administratif élevé et monopoliserait des ressources précieuses. (Procès-verbaux et témoignages, fascicule no. 13, p. 4)

Le Comité y recommandait :

que l'ACDI procède, tel que prescrit par le Conseil du Trésor, à des évaluations complètes des risques d'échec pour tous les projets... L'effort associé à ces évaluations devrait évidemment être proportionnel aux sommes investies par l'ACDI. (Procès-verbaux et témoignages, fascicule no 13, p. 6)

Dans le but de savoir comment le gouvernement britannique gère les risques et le partage des responsabilités de l'aide financière aux pays en voie de développement, le Comité des comptes publics a visité l' Overseas Development Administration (ODA) qui relève du Foreign and Commonwealth Office et qui a la responsabilité de gérer et de superviser l'aide financière à l'étranger. En 1991-1992, cette aide aux pays en voie de développement se situait autour de 1,8 milliard de livres sterling. À la lueur de la discussion tenue avec un gestionnaire de l' ODA , le Comité est d'avis que l'ACDI aurait tout intérêt à imiter leurs pratiques de gestion. En effet, même si l' ODA joue essentiellement un rôle de bailleur de fonds, elle s'assure que les risques et la faisabilité de tous les projets auxquels elle participe ont été évalués convenablement ex-ante et ce, peu importe le mode de financement et les sommes impliquées. Les pays bénéficiaires ont la responsabilité de mener les études de faisabilité et les évaluations de risques et l' ODA met à leur disposition les ressources nécessaires si le besoin s'en fait sentir. Le représentant de l' ODA faisait remarquer que ce n'était pas là leur option préférée, souhaitant plutôt voir les pays bénéficiaires développer leur propre expertise en matière d'évaluation de projets. L' ODA prépare aussi de façon indépendante et systématique, cinq à dix ans après le début du projet, des rapports d'évaluation ex-post où la performance de chaque projet est évaluée en fonction des objectifs initialement fixés. Ces évaluations lui permettent de tirer des leçons des erreurs commises. Toute l'aide est attribuée sous forme de partenariat et l' ODA s'attend à ce que le pays bénéficiaire gère bien le projet. Toutefois, tout comme l'ACDI, elle opère dans un environnement à risque élevé où les échecs sont possibles. Contrairement à son équivalent canadien, la responsabilité de l' ODA est partagée en cas d'échec : en effet, les participants signent une entente de principe visant le partage des responsabilités. De plus, des gestionnaires de l' ODA veillent, sur le terrain, aux intérêts du gouvernement britannique et du pays bénéficiaire. Tout en s'assurant de la bonne marche du projet, ces gestionnaires peuvent alerter les autorités britanniques en cas de défaillance.

Il est à noter que même si l' ODA finance des projets dans plus de 150 pays, elle concentre son aide dans une trentaine. Ainsi, il est plus facile de bien gérer les risques, puisqu'ils sont associés à un nombre limité de bénéficiaires. C'était là l'une des remarques contenues dans le quatrième rapport du Comité à la Chambre. En effet, le Comité notait : «Il faudrait peut-être que l'ACDI en fasse moins, mais le fasse mieux». (Procès-verbaux et témoignages, fascicule no 13, p. 6)

Observations

E. Le cadre opérationnel entre le Bureau du Contrôleur et Vérificateur général, le Comité des comptes publics et la Commission des comptes publics.

Le Bureau du Contrôleur et Vérificateur général (National Audit Office)

Tout comme au Canada, le Vérificateur général britannique est un serviteur de la Chambre des communes nommé par la Couronne. Par contre, en Grande-Bretagne, il exerce également la fonction de contrôleur général. Contrairement à la situation canadienne où le mandat est de dix ans, il jouit d'un mandat à vie, révocable par la Reine seulement. Fait important à souligner, c'est le président du Comité des comptes publics qui recommande quelqu'un à ce poste, après consultation avec le président de la Commission.

Observations

À la lueur de l'expérience britannique, le Comité des comptes publics est d'avis que le futur Vérificateur général du Canada devrait être nommé après consultation du président du Comité des comptes publics. Cette façon de procéder augmenterait l'indépendance du Vérificateur général.

Le Comité est d'avis que le Bureau du Vérificateur général du Canada devrait pouvoir présenter ses rapports dès que la rédaction est terminée ou lorsqu'il le juge à propos. En effet, l'expérience britannique a démontré au Comité des comptes publics que la présentation régulière de rapports inciterait les hauts fonctionnaires à mieux gérer les deniers publics à cause de l'attention médiatique constante et aussi à réagir plus rapidement aux observations du Vérificateur général et du Comité.

Par conséquent, le Comité des comptes publics recommande

que la Loi sur le vérificateur général du Canada soit modifiée pour permettre le dépôt, en temps opportun et approprié, des vérifications intégrées du Vérificateur général, plutôt que d'attendre leur publication sous forme de chapitres dans un rapport annuel.

Le Comité des comptes publics

Ce Comité étudie environ 40 des quelque 50 rapports publiés par le Bureau du Contrôleur et Vérificateur général, au fur et à mesure que les études sont présentées au Parlement et publie, de façon presque systématique, un rapport pour chacun des sujets examinés; ces rapports du Comité sont rédigés par ceux-là mêmes qui ont effectué la vérification intégrée.

Observations

La Commission des comptes publics

La Commission des comptes publics n'a pas d'équivalent au Canada. Composée de neuf membres se réunissant ocassionnellement, son rôle principal est d'examiner les prévisions budgétaires du Bureau du Contrôleur et Vérificateur général et de faire rapport à la Chambre des communes en consultation avec le Comité des comptes publics et le Treasury Office . Le Bureau du Contrôleur et Vérificateur général présente à la Commission un plan corporatif quinquennal. Les officiels et les politiciens rencontrés à Londres trouvent normal que ce soit le Parlement seul, par le biais de la Commission, qui décide des ressources nécessaires au bon fonctionnement de ce Bureau, puisque le Contrôleur et Vérificateur général est un serviteur du Parlement britannique. D'ailleurs, ses besoins budgétaires sont établis par l'organisation elle-même. Le Trésor britannique n'a aucun contrôle sur l'élaboration du budget d'opération. Comme autres fonctions importantes, la Commission participe à la nomination du Contrôleur et Vérificateur général et détermine son salaire. Elle prépare aussi un rapport annuel où elle évalue les travaux du Bureau et choisit la firme responsable d'en faire la vérification. Le président de la Commission a aussi la responsabilité de répondre en Chambre aux questions adressées au Contrôleur et Vérificateur général.

Observations

Le rôle de l'agent comptable (Accounting Officer)

Observations

En vertu de l'article 109 du Règlement, le Comité prie le gouvernement de déposer une réponse globale à ce rapport.

Un exemplaire des Procès-verbaux et témoignages pertinents (fascicule no 41 qui comprend le présent rapport) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,

JEAN-ROBERT GAUTHIER

RAPPORT À LA CHAMBRE

Le vendredi 23 avril 1993

Le Comité permanent des comptes publics a l'honneur de présenter son

DOUZIÈME RAPPORT

Introduction

Fort de ce mandat, le Vérificateur général a cru important de signaler que, à cause des arrangements fiscaux pour corporations étrangères affiliées, le Canada a vraisemblablement perdu des centaines de millions de dollars en recettes fiscales.

L'ingéniosité des quelques centaines de contribuables concernés semble sans limite et le Comité est inquiet à l'idée qu'un certain nombre d'entreprises réussissent à obtenir indument des avantages fiscaux.

Il est aussi important de souligner que ce ne sont pas tant les observations, pour le moins inquiétantes, du Vérificateur général qui ont incité le Comité à étudier plus à fond cette question, mais plutôt le ton du long commentaire du ministère des Finances, en réponse au Rapport du Vérificateur général. L'assurance presque arrogante avec laquelle le ministère des Finances a rejeté les observations du Vérificateur général a incité le Comité à faire toute la lumière sur la question de l'imposition des filiales étrangères et à consulter quelques témoins experts.

Mise en situation

Dans son rapport annuel, il montre que des sociétés canadiennes ont reçu près de 600 millions de dollars sous forme de dividendes francs d'impôt de la Barbade, de Chypre, d'Irlande, du Libéria, des Pays-Bas et de la Suisse. Ces observations étaient fondées sur la banque de données T106 de Revenu Canada. Cela représente, aux dires du Vérificateur général, une perte de recettes fiscales d'environ 240 millions de dollars pour le Canada, puisque les autres pays n'ont perçu aucun impôt sur ces sommes. Le 11 mars 1993, le ministère des Finances a fait parvenir au Comité une lettre signalant une erreur dans la banque de données T106. Cette correction ne touche que l'estimation des dividendes reçus des pays désignés où les impôts sont prélevés à des taux similaires aux taux canadiens. L'estimation des dividendes reçus de certains pays désignés où les impôts sont faibles demeure donc inchangée. La découverte de cette erreur dans les données de Revenu Canada ne modifie pas la substance des observations du Vérificateur général. En fait, l'erreur semble amplifier ses préoccupations, puisque les dividendes reçus de certains pays désignés où les impôts sont faibles ne représentent plus 14 p. cent des dividendes totaux reçus, mais 23 p. cent.

Il ne fait aucun doute que le régime de taxation des filiales étrangères est essentiellement équitable et approprié. Brian Arnold, de l'Université Western Ontario, a d'ailleurs affirmé : «(J)e crois que la structure de base de notre système fiscal permettant de percevoir des impôts sur le revenu des multinationales canadiennes gagné à l'étranger est bon, fondamentalement sain.» (Procès-verbaux et témoignages, fascicule no 40, p. 22) Il avait dit précédemment que «le régime fiscal appliqué aux filiales étrangères [ ... fonctionnait] raisonnablement bien à la satisfaction de tous les intéressés.» ( ibid ., p. 6) Le Comité admet aussi que plusieurs transactions internationales concernant les filiales étrangères ne portent pas atteinte aux dispositions actuelles de la Loi de l'impôt sur le revenu .

Le Comité est toutefois d'avis que ce n'est pas parce que plusieurs de ces transactions sont conformes aux dispositions de la loi, et donc tout à fait légales, que les règles ne devraient pas être changées. Brian Arnold a ajouté que, même si le régime fiscal fonctionnait bien, cela «ne [voulait] pas dire pour autant qu'il ne pourrait pas se prêter à des améliorations.» ( ibid ., p. 6) Le Comité pense que plusieurs stratagèmes d'évitement fiscal ne sont pas justifiables et faussent l'intention du législateur et les objectifs de la Loi de l'impôt sur le revenu . Dans ce rapport, le Comité recommande donc certaines modifications visant la taxation des filiales étrangères qui rendraient la loi conforme à l'intention du législateur et mettraient vraisemblablement fin à une bonne partie de l'érosion fiscale.

L'importance des pertes fiscales

En réponse à la demande du Comité, le Vérificateur général a indiqué, le 8 décembre 1992, que son Bureau et le ministère des Finances s'entendaient sur le fait que des arrangements fiscaux pour corporations étrangères affiliées pouvaient éroder l'assiette fiscale. Il a toutefois signalé qu'ils ne pouvaient toujours pas s'entendre sur l'importance des recettes fiscales déjà perdues.

Selon le ministère des Finances, dans un univers dynamique, toute modification au régime d'imposition entraînerait des changements importants de comportement chez les contribuables qui trouveraient d'autres moyens d'échapper à l'impôt. Par conséquent, il n'y aurait pas de revenus additionnels à imposer.

Plusieurs témoins ont fait remarquer qu'il ne fallait pas s'attendre à percevoir des recettes supplémentaires provenant de l'imposition des activités étrangères des multinationales canadiennes.

Premièrement, le Comité est d'avis qu'il faut protéger l'intégrité de l'assiette fiscale canadienne. Brian Arnold disait justement : «Il s'agit [...] de protéger l'assiette fiscale nationale. Il n'est pas question d'essayer de percevoir des impôts sur les activités étrangères des multinationales canadiennes car cela ne rapporterait pas grand-chose et cela serait excessivement difficile.» ( ibid ., p. 9)

Deuxièmement, le Comité pense qu'il faut aussi veiller à ce que le régime fiscal soit juste et équitable et qu'il n'existe aucune raison, dans notre régime d'imposition, pour que les revenus gagnés dans un paradis fiscal bénéficient d'un traitement préférentiel par rapport aux revenus gagnés au Canada et assujettis à l'impôt canadien. Le ministère des Finances a soutenu, à plusieurs reprises, que le régime fiscal devait protéger la compétitivité des entreprises canadiennes. Toutefois, le Comité pense qu'offrir aux multinationales canadiennes une double déduction des frais d'intérêt, dans le but de maintenir leur degré de compétitivité, rend le régime d'imposition inéquitable. En effet, offrir aux multinationales un subside déguisé sous forme d'un traitement fiscal préférentiel, sans faire de même pour les autres entreprises canadiennes n'oeuvrant pas à l'étranger, rend le régime fiscal inéquitable.

La liste des pays désignés et les paradis fiscaux

Toutefois, le Vérificateur général souligne qu'il arrive fréquemment que certaines multinationales abusent des règles permettant à une entreprise canadienne de rapatrier en franchise d'impôt un revenu d'entreprise exploitée activement, grâce à l'utilisation de paradis fiscaux énumérés dans la liste des pays désignés. Cela signifie qu'on laisse entrer au Canada des revenus gagnés non imposés ou imposés à un taux plus faible.

Le sous-ministre des Finances, David Dodge, a déclaré au Comité : «Tous les pays avec lesquels le Canada a signé des conventions fiscales imposent les sociétés à des taux élevés.» (Procès-verbaux et témoignages, fascicule no 37, p. 13) Il existe toutefois une exception en ce qui concerne les pays en voie de développement : «(L)e Canada a toujours tenu compte de ces concessions (fiscales) accordées par les pays du Tiers-monde et évité de les décevoir en imposant les revenus découlant de leurs encouragements fiscaux.» ( ibid ., p. 13) Le sous-ministre a poursuivi en affirmant :

Dans le cadre de notre politique générale à l'égard du développement économique dans les pays moins développés, [...] nous nous sommes engagés, comme la plupart des pays de l'OCDE, à ne pas compenser par notre régime fiscal les incitations fiscales qu'ils offrent pour essayer d'augmenter les revenus dans des économies à très faible revenu. ( ibid ., p. 23)

Le Comité rejette les propos du ministère des Finances lorsqu'il met en doute la bonne foi de plusieurs filiales étrangères de sociétés canadiennes, oeuvrant dans ces pays en voie de développement considérés comme des paradis fiscaux. Brian Arnold a contredit le ministère des Finances lorsqu'il a déclaré au Comité :

On ne fait pas de vraies affaires dans la plupart de ces refuges fiscaux [...] en général [...] il s'agit plutôt de services bancaires. Les banques et la communauté professionnelle locale en bénéficieront jusqu'à un certain point, mais en général, il n'y a pas de vraies activités. Ces sociétés sont des conduits. L'argent est vraiment investi ailleurs. (Procès-verbaux et témoignages, fascicule no 40, p. 20)

Il faut donc revoir régulièrement la liste des pays désignés. Brian Arnold a suggéré d'éliminer tous les pays qui n'ont pas de convention fiscale. Même le ministère des Finances semble d'accord avec cette proposition puisqu'un de ses représentants a affirmé au Comité : «Lorsqu'il est évident que nous ne serons pas en mesure de conclure les négociations (avec ces pays), il faudrait manifestement envisager de supprimer ces pays de la liste.» (Procès-verbaux et témoignages, fascicule no 38, p. 35). Robert Brown, de la firme Price Waterhouse, a appuyé les propos de Brian Arnold lorsqu'il a déclaré : «La liste ne joue pas tout à fait son rôle. Il conviendrait de la revoir et ce se demander si certains des pays qui y sont inscrits devraient y figurer.» (Procès-verbaux et témoignages, fascicule no 43, p. 10) Cette révision de la liste des pays désignés aurait peu d'effets sur la compétitivité des multinationales canadiennes. Robert Brown a indiqué à cet égard : «On pourrait peut-être envisager de supprimer quelques îles de la liste, mais cela ne changera aucunement la position des entreprises canadiennes, ni les différences entre le régime fiscal du Canada et celui d'autres pays». ( ibid . p. 10-11)

Par conséquent, le Comité des comptes publics recommande

A) que le ministère des Finances révise immédiatement, et ensuite de façon régulière, la liste des pays désignés que l'on retrouve au règlement 5907(11) afférent à la Loi de l'impôt sur le revenu afin d'éliminer tous les pays avec qui le Canada n'a pas signé de convention fiscale ou avec qui des négociations seront vraisemblablement impossibles à conclure;

B) que le ministère des Finances évalue le bien-fondé de pouvoir rapatrier, franc d'impôt au Canada, tout revenu provenant de filiales oeuvrant dans ces paradis fiscaux.

Les règles sur le revenu étranger accumulé tiré de biens (FAPI) et les revenus d'entreprises exploitées activement à l'étranger.

La difficulté à administrer ces règles réside dans le fait que le ministère des Finances n'a pas encore défini ce qui constitue un revenu d'une entreprise exploitée activement. Pourtant, Revenu Canada a signalé le problème au ministère des Finances à plusieurs reprises.

L'absence d'une définition précise est préoccupante. Le Comité se demande comment peut s'appliquer la règle générale anti-évitement, alors qu'on n'a jamais défini ce qui constituait un revenu actif. Le Comité pense qu'on ne peut interdire ce qui est implicitement permis par la Loi de l'impôt sur le revenu . Modifier cette loi dans le but de clarifier ce qu'est un revenu actif n'affaiblirait pas la règle de l'imposition du revenu de source étrangère et mettrait fin aux stratagèmes d'évitement fiscal qui grèvent l'assiette fiscale nationale. Brian Arnold a d'ailleurs indiqué à ce propos qu'il fallait «que ces règles (FAPI) soient modifiées, renforcées, élargies pour qu'elles deviennent plus efficaces. Ces modifications permettraient d'augmenter les recettes ou empêcheraient de perdre des recettes équivalentes ailleurs dans le système.» (Procès-verbaux et témoignages, fascicule no 40, p. 10)

Contrairement à ce que certains témoins ont affirmé, le Comité est aussi d'avis qu'il ne faut pas laisser aux tribunaux la responsabilité de trouver la bonne définition. Le temps est venu d'agir. Puisqu'il n'est pas question d'un changement à la structure fondamentale des règles, le Comité est d'avis que l'on peut élaborer des définitions. Même le ministère des Finances est d'accord sur la nature du problème puisqu'il a affirmé : «Le problème consiste donc essentiellement à formuler la définition.» (Procès-verbaux et témoignages, fascicule no 37, p. 28)

Par conséquent, le Comité recommande

A) que le ministère des Finances clarifie immédiatement ce qui constitue un revenu d'une entreprise exploitée activement dans le contexte des règles sur le revenu étranger accumulé tiré de biens;

B) que l'on apporte les modifications nécessaires à la Loi de l'impôt sur le revenu afin de protéger l'intégrité de l'assiette fiscale du Canada.

Les règles FAPI et le transfert de pertes étrangères au Canada

D'ailleurs, Brian Arnold a indiqué à ce sujet : «Je ne connais aucun autre pays où il est permis de compenser les pertes de revenu actif d'une société étrangère affiliée grâce au revenu de placement passif.» (Procès-verbaux et témoignages, fascicule no 40, p. 11) Robert Brown a d'autre part déclaré qu'on pouvait «certes s'interroger sur la pertinence de telles mesures.» (Procès-verbaux et témoignages, fascicule no 43, p. 6) Il a aussi indiqué que ce changement ne nuirait pas à la position concurrentielle du Canada et qu'il n'inciterait pas les entreprises canadiennes à quitter le pays. Il ne croit pas que «cela provoquerait un exode massif de sociétés canadiennes.» ( ibid ., p. 16) Selon Allan R. Lanthier, de l'Institut canadien des comptables agréés, la règle générale anti-évitement ne pourrait rien contre le rapatriement au Canada de pertes étrangères.

Le Comité est d'avis que modifier la Loi de l'impôt sur le revenu protégerait notre assiette fiscale et n'enlèverait rien à la compétitivité des entreprises canadiennes.

Par conséquent, le Comité recommande :

que l'on modifie la Loi de l'impôt sur le revenu de façon à empêcher les sociétés canadiennes exploitant des filiales dans des pays étrangers d'utiliser des pertes fiscales de ces filiales pour réduire leur revenu imposable au Canada.

La déductibilité des intérêts et les prix de transfert

Le Comité recommande donc

A) que le ministère des Finances étudie en profondeur le sujet de la déductibilité des intérêts avant d'apporter des changements à la Loi de l'impôt sur le revenu .

B) qu'il fasse parvenir au Comité des comptes publics les résultats de cette étude.

La question de la déductibilité des intérêts est étroitement liée aux prix de transfert (Transfer Pricing). Le capital est un «bien» ayant un prix et pour lequel des coûts peuvent être déduits aux fins de l'impôt sur le revenu. Le ministère des Finances et Revenu Canada devraient donc examiner plus à fond la question des prix de transfert (prix équitable de vente de biens et services, incluant le capital investi, à des entreprises canadiennes par des entreprises affiliées étrangères). Robert Brown a d'ailleurs affirmé à ce sujet : «Si les autorités canadiennes ne réussissent pas à résister aux changements en cours à l'étranger au sujet des prix de transfert, ces changements pourraient miner l'assiette du revenu du Canada.» ( ibid ., p. 6)

Le Comité recommande donc

A) que le ministère des Finances étudie attentivement les problèmes associés à l'établissement des prix de transfert;

B) que Revenu Canada augmente ses efforts quant à la surveillance des prix de transfert.

Des problèmes de communication entre Revenu Canada et le ministère des Finances

Les arrangements fiscaux pour les corporations étrangères affiliées constituent un secteur de préoccupation pour le ministère du Revenu national, Impôt (RNI). À maintes reprises, ce ministère a avisé le ministère des Finances de ses inquiétudes au sujet de la loi existante.

Dans son témoignage devant le Comité, Revenu Canada a indiqué que son intérêt pour cette question s'était accru et les fonctionnaires de ce ministère ont affirmé avoir signalé au ministère des Finances certaines de leurs préoccupations.

Il semble en effet que, à plusieurs reprises, Revenu Canada ait suggéré au ministère des Finances des recommandations visant à modifier la Loi de l'impôt sur le revenu en matière de revenus de provenance étrangère. Le conseiller principal du sous-ministre du Revenu national, Robert Beith, a d'ailleurs fait parvenir au Comité, le 25 janvier 1993, une liste des changements suggérés au ministère des Finances.

La première de ces recommandations se lit comme suit :

Envisager des modifications provisoires dans le cadre du budget concernant les règles sur les corporations étrangères affiliées qui visent à aborder les pratiques fiscales abusives les plus évidentes dans ce domaine, avant que ne soient repris et terminés l'étude et l'examen approfondis de ces règles [...]

Le ministère des Finances semble tout simplement ignorer la sonnette d'alarme lorsqu'elle se fait entendre. Il est évident qu'il existe des problèmes de communication entre les deux ministères. Si on veut que Revenu Canada applique plus énergiquement les règles sur le revenu étranger accumulé tiré de biens, par exemple, il faudrait que le ministère des Finances soit plus réceptif à ses commentaires et lui accorde les outils nécessaires.

À cet égard, Robert Brown a indiqué qu'il fallait resserrer la communication entre le ministère des Finances et Revenu Canada en ce qui concerne l'évitement et les questions qui semblent découler d'anomalies ou d'iniquités dans l'imposition du revenu de source étrangère. La communication doit être aussi directe et continue que possible. ( ibid ., p. 5)

Alan M. Schwartz, de l'Association du barreau canadien, a pour sa part déclaré «qu'il y aurait une certaine tension interne entre le percepteur et le grand frère». ( ibid ., p. 30)

D'autre part, Revenu Canada devrait appliquer de façon plus énergique la Loi de l'impôt sur le revenu , grâce à des ressources qualifiées et plus nombreuses. Allan R. Lanthier a indiqué à cet égard : «Je pense effectivement que Revenu Canada devrait appliquer rigoureusement ses règles d'établissement de la cotisation». ( ibid ., p. 31) Comme l'a mentionné Robert Brown : «La loi doit être efficace, mais les efforts d'exécution doivent l'être également. C'est le jeu conjugué de ces deux aspects qui donnera des résultats.» ( ibid ., p. 18)

Le Comité recommande donc

A) que le ministère des Finances et Revenu Canada développent conjointement une politique précise pour mieux communiquer et bien tenir compte des observations et commentaires de Revenu Canada. Le Comité des comptes publics demandera à Revenu Canada de signaler au Comité toutes les occasions où des observations ou des suggestions sont rejetées de façon arbitraire par le ministère des Finances.

B) que Revenu Canada applique de façon plus dynamique les dispositions de la Loi de l'impôt sur le revenu et les règlements afférents (comme la règle générale anti-évitement). S'il y a lieu, le ministère devrait embaucher du personnel qualifié et expérimenté supplémentaire.

La règle générale anti-évitement

(D)ans la mesure où les contribuables abusent des règles gouvernant les sociétés étrangères affiliées, nous croyons que la règle générale anti-évitement, adoptée en 1988, permettra à Revenu Canada de protéger le gouvernement contre les transactions abusives dans l'avenir. (Procès-verbaux et témoignages, fascicule
no 37, p. 15)

Pourtant le Vérificateur général, certains témoins experts et plusieurs fiscalistes doutent que cette règle puisse effectivement contrecarrer les abus soulevés dans la note de vérification. Brian Arnold a indiqué à ce propos : «Je ne pense pas que la règle générale anti-évitement soit une panacée pour Revenu Canada en ce sens qu'elle permettra d'éliminer tous ces arrangements abusifs d'évitement fiscal.» (Procès-verbaux et témoignages, fascicule no 40, p. 28) Robert Brown a appuyé en quelque sorte les propos de Brian Arnold lorsqu'il a affirmé : Dans le domaine général des sociétés étrangères affiliées, la RGAE ne serait que d'application limitée [...]. Elle pourrait s'appliquer dans certains domaines, mais elle exige des mesures d'exécution fermes de la part de Revenu Canada et une certaine interprétation par les tribunaux.» (Procès-verbaux et témoignages, fascicule no 43, p. 17) Il est important de noter que la RGAE n'a jamais été appliquée.

Le Comité recommande donc

que le ministère des Finances et Revenu Canada soumettent annuellement au Comité des comptes publics un rapport sur l'efficacité de la règle générale anti-évitement à contrecarrer les stratagèmes d'évitement fiscal employés dans le contexte des sociétés étrangères affiliées.

Conclusion

Comme l'a affirmé Robert Brown : «Il importe que le régime d'imposition du revenu international soit équitable, qu'il assure aux entreprises canadiennes un environnement concurrentiel pour qu'elles puissent faire affaire à l'étranger, et qu'il ne permette pas d'éviter l'impôt canadien sur le revenu de source canadienne.» (Procès-verbaux et témoignages, fascicule no 43, p. 5) Il faut, par exemple, éviter la double imposition et faciliter le rapatriement des revenus au Canada.

Toutefois, le Comité ne croit pas que la compétitivité des entreprises canadiennes doit se fonder sur un régime d'impôt inéquitable et mettant en danger l'intégrité de l'assiette fiscale canadienne, comme c'est le cas présentement. Brian Arnold a déclaré à ce propos :

(I)1 faut aussi des règles qui empêchent les multinationales basées au Canada et les contribuables canadiens en général d'abuser de ce système qui est fiable en soi. Cependant il faut avoir des limites. La vraie question est comment définir ces limites. [...] Actuellement, il y a des cas où ces limites ne fonctionnent pas aussi bien qu'elles devraient et nous devons nous en occuper. (Procès-verbaux et témoignages, fascicule no 40, p. 22)

Le Comité des comptes publics est convaincu que le législateur n'avait pas l'intention de promouvoir la compétitivité internationale des sociétés canadiennes par le biais de pratiques d'évitement fiscal abusives ou inappropriée. Plusieurs arrangements fiscaux pour sociétés étrangères, actuellement tolérés, faussent cette intention.

Il faut donc que le ministère des Finances s'engage à éliminer les arrangements fiscaux de nature abusive pour corporations étrangères affiliées, de manière à protéger les revenus de l'État et à s'assurer que certains contribuables ne seront pas désavantagés.

Ces modifications importantes, bien qu'intérimaires, donneraient enfin les outils nécessaires à Revenu Canada pour faire respecter l'intention du législateur et protéger l'assiette fiscale. Cela est d'autant plus important dans un contexte de contraintes budgétaires et d'assainissement des finances publiques, comme c'est le cas présentement. Le Comité des comptes publics ne pense pas que des modifications aux règles actuelles, visant à stopper l'érosion fiscale, auraient pour résultat le déménagement à l'étranger d'un grand nombre d'entreprises canadiennes, comme le prétend le ministère des Finances. Selon les experts consultés, les changements nécessaires, à l'exception de la déductibilité, des intérêts et des prix de transfert, sont relativement simples et sans conséquences négatives. Brian Arnold a d'ailleurs indiqué qu'il n'est pas aisé pour une compagnie de déménager ses opérations dans une autre juridiction. Le Comité pense également qu'avec les changements suggérés dans le présent rapport, on mettrait fin à une bonne partie de l'érosion fiscale, sans nuire aux opérations commerciales légales menées à l'étranger par des contribuables canadiens.

Par conséquent, le Comité recommande

A) que le ministère des Finances, avant même de terminer les études commencées en 1987, s'engage à faire modifier de façon intérimaire la Loi de l'impôt sur le revenu pour mettre fin aux stratagèmes d'évitement fiscal employés par les sociétés canadiennes exploitant des filiales étrangères, tel que recommandé dans le présent rapport;

B) que le ministère des Finances s'engage, une fois les mesures provisoires en place, à terminer les études entamées en 1987 afin de pouvoir élaborer des modifications précises à la Loi de l'impôt sur le revenu visant à protéger à long terme l'intégrité de l'assiette fiscale;

C) que le ministère des Finances continue à revoir constamment les mesures législatives et réglementaires afin de s'assurer qu'elles soient toujours adaptées aux circonstances, à l'évolution des lois fiscales à l'étranger et à l'interprétation des tribunaux.

Finalement, le gouvernement devrait s'assurer que tous les contribuables et les experts-conseils en fiscalité aient accès à des renseignements clairs, exacts, précis et complets concernant la taxation des filiales étrangères.

Par conséquent, le Comité recommande

que le ministère des Finances s'engage à clarifier le langage légal se rapportant à la Loi de l'impôt sur le revenu et à la taxation des filiales étrangères.

ANNEXE

L'honorable Donald Frank Mazankowski
Ministre des Finances
Pièce 209-S
Édifice du Centre

Monsieur le ministre,

Dans le cadre de son mandat, le Comité permanent des Comptes publics a étudié les paragraphes 2.28 à 2.61 du Rapport du vérificateur général pour 1992. Lors de la réunion du 9 mars dernier, j'ai demandé aux témoins, MM. Lanthier, Schwartz et Brown, s'ils avaient eu des conversations ou des échanges de vues avec votre ministère relativement à leur comparution. J'ai surtout cherché à savoir si votre ministère avait tenté d'influencer de façon quelconque le témoignage de ces experts.

Bien que les témoins aient déclaré avoir eu des conversations avec certains fonctionnaires de votre ministère, ils ont tous affirmé ne pas croire que le ministère cherchait à les influencer. Le Comité s'inquiète de cette pratique de communiquer avec des témoins avant leur comparution à une séance.

Étant donné les efforts investis, le Comité ne souhaite nullement voir mise en doute la pertinence des conclusions de son rapport à cause d'une telle intervention. Enfin, le Comité aimerait connaître le bien-fondé de cette démarche et vos explications concernant cette façon de faire.

Dans l'attente d'une réponse prochaine, je vous prie d'agréer, Monsieur le ministre, mes salutations distinguées.

Le député d'Ottawa-Vanier,
Jean-Robert Gauthier

c.c. M. David Dodge, sous-ministre

En vertu de l'article 109 du Règlement, le Comité prie le gouvernement de déposer une réponse globale à ce rapport. Toutefois, vu la nature extraordinaire du problème et la dissolution probable du Parlement avant l'expiration du délai de 150 jours prescrit par le Règlement, le Comité des comptes publics apprécierait recevoir une réponse du gouvernement dans les 40 jours qui suivent la présentation de ce rapport.

Un exemplaire des Procès-verbaux et témoignages pertinents (fascicules nos. 37, 38, 40, 43 et 48 qui comprend le présent rapport) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,

JEAN-ROBERT GAUTHIER

RAPPORT À LA CHAMBRE

Le vendredi 23 avril 1993

Le Comité permanent des comptes publics a l'honneur de présenter son

TREIZIÈME RAPPORT

Un exemplaire des Procès-verbaux et témoignages pertinents (fascicules no 45 et no 48 qui comprend le présent rapport) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,

JEAN-ROBERT GAUTHIER

RAPPORT À LA CHAMBRE

Le mercredi 9 juin 1993

Le Comité permanent des comptes publics a l'honneur de présenter son

QUATORZIÈME RAPPORT

Le Comité est d'avis que les ressources affectées à l'emploi doivent de plus en plus servir à l'adaptation des travailleurs, compte tenu des pressions exercées sur le marché du travail actuel. En 1991-1992, le ministère de l'Emploi et de l'Immigration a consacré 2,858 milliards de dollars aux programmes d'emploi dont le résultat se reflète sur le taux de chômage et, par conséquent, sur l'économie. L'intérêt porté à leur gestion s'en trouve donc amplifié. C'est dans cet esprit que le Comité s'est penché sur la question de l'efficacité des programmes d'emploi du ministère et sur sa capacité à promouvoir un fonctionnement efficace du marché canadien du travail.

Le Comité s'est donc réjoui des engagements pris par le ministère de l'Emploi et de l'Immigration lorsque M. François Pouliot, sous-ministre délégué, lui a fait part de son intention d'élargir le champ de ses évaluations de programmes.

Dans le but de s'assurer que l'évaluation de l'interdépendance des composantes de programme soit effectuée dans un délai raisonnable, le Comité recommande

que le ministère de l'Emploi et de l'Immigration présente, d'ici 60 jours, un calendrier détaillé de son plan de travail.

Toutefois, le Comité n'est pas tout à fait convaincu de la capacité du ministère de mener à bien cette évaluation de programmes, faute de posséder tous les outils nécessaires à sa réalisation.

Selon le Comité, pour que le ministère exerce une surveillance pertinente du rendement, il faut qu'il possède une information fiable sur le résultat de ses efforts. Le Vérificateur général a mentionné à ce propos que, dans le passé, le ministère a éprouvé maintes difficultés à choisir et à mettre au point des indicateurs de rendement pour ses programmes et ses services d'emploi.

Le Comité reconnaît qu'avec un marché du travail en constante évolution, le ministère doit souvent rajuster son tir quant à l'établissement d'indicateurs de rendement. Malgré cela, le Comité estime que le ministère devrait se donner les moyens de relever ce défi.

Par conséquent, dans le but de permettre une meilleure surveillance des projets, le Comité recommande

que le ministère de l'Emploi et de l'Immigration améliore la mesure du rendement

- en présentant en temps opportun les données déjà disponibles et nécessaires à l'établissement d'indicateurs de rendement;

- en développant de nouveaux indicateurs de rendement relatifs aux objectifs propres des différents programmes, à mesure que ceux-ci sont mis en place ou modifiés.

Un exemplaire des Procès-verbaux et témoignages (fascicules no 53 et no. 54 qui comprend le présent rapport) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,

JEAN-ROBERT GAUTHIER