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2001 octobre — Rapport de la commissaire à l'environnement et au développement durable
Chapitre 1 — Sommaire — Un héritage à conserver
Introduction
Un milieu unique et menacé
1. Le bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent est le lieu de résidence de 16 millions de Canadiens, de Thunder Bay à Québec, de Severn Sound à Trois-Rivières. Ceux-ci dépendent des ressources abondantes du bassin pour l'air pur et l'eau potable, la nourriture et le logement, la santé, l'emploi, le sport et les activités récréatives. Le bassin, qui contient environ 20 p. 100 de l'eau douce de la planète, est une merveille de la nature et fait l'envie du monde entier.
2. Le bassin est également un puissant moteur économique pour le Canada. Ses lacs, rivières et cours d'eau soutiennent la plus grande concentration industrielle du pays. En 1998, le bassin a généré des produits agricoles d'une valeur de 11,8 milliards de dollars, qui ont contribué à nourrir non seulement les Canadiens, mais aussi des gens de partout dans le monde.
3. Malgré cela, les Canadiens — et les 25 millions d'Américains avec qui ils partagent le bassin — le soumettent à d'énormes pressions : pollution industrielle, municipale et agricole de l'eau; espèces envahissantes de plantes et de poissons; pollution atmosphérique, pluies acides et smog; perte d'espèces utiles et d'aires de biodiversité; changement climatique. La santé des habitants du bassin est menacée par des infections bactériennes, virales et parasitaires; par des contaminants toxiques; et par des produits chimiques qui perturbent le système endocrinien. De plus, les fermetures de plages, les limites fixées pour la consommation du poisson et les mises en garde à l'intention des consommateurs d'eau potable portent atteinte au bien-être social des collectivités du bassin.
L'objet de la vérification
4. En tant que vérificateurs législatifs, nous avons pour mandat de communiquer à la Chambre des communes les « questions d'importance » liées à la gestion par le gouvernement des enjeux portant sur l'environnement et le développement durable. Compte tenu de l'importance du bassin et des préoccupations des Canadiens, nous avons mené cette vérification afin de répondre à trois questions :
- Quel est l'état du bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent? Cette question est abordée dans ce sommaire, à la section sur l'état du bassin.
- Quel rôle le gouvernement fédéral joue-t-il en matière de protection et de préservation de cet écosystème vital, et comment s'acquitte-t-il de ce rôle? Lors de l'examen du rôle et du rendement du gouvernement fédéral dans chacun des domaines d'intérêt, notre objectif de vérification était de répondre aux questions suivantes :
- Le gouvernement fédéral a-t-il rempli son mandat, s'est-il acquitté de ses responsabilités législatives et a-t-il respecté d'autres engagements d'intérêt public?
- Le gouvernement fédéral a-t-il appliqué de saines pratiques de gestion?
- Le gouvernement fédéral a-t-il mis en place des structures de régie (gouvernance) satisfaisantes?
- Ces questions sont abordées dans la section de ce sommaire qui décrit ce que nous avons constaté dans chaque domaine d'intérêt. Nos critères de vérification sont présentés à la pièce 1.
- Comment le gouvernement fédéral peut-il mieux jouer son rôle et promouvoir le développement durable du bassin pour les générations futures? Cette question est abordée à la fin de ce sommaire qui contient nos recommandations.
Couverture géographique
5. Du point de vue géographique, notre vérification couvre le système d'eau douce du bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent, qui s'étend de Thunder Bay à l'ouest jusqu'à la ville de Québec à l'est. Nous avons toutefois mis l'accent sur l'écozone des plaines à forêts mixtes (voir la pièce 2).
Autres questions
6. Nous avons cherché à brosser un tableau complet et global des dépenses fédérales liées aux questions d'environnement et de développement durable dans le bassin. Cela s'est avéré impossible, en partie parce que les ministères fédéraux ne comptabilisent pas leurs opérations financières à l'échelle régionale. Lorsqu'il y avait de l'information financière sur une activité ou un programme précis qui entrait dans le cadre de notre vérification, nous en avons discuté dans la section sur le domaine d'intérêt pertinent.
7. Lorsque nous avons examiné les stratégies de développement durable les plus récentes du gouvernement fédéral (publiées en février 2001), nous avons constaté qu'on mentionnait très peu le bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent. Néanmoins, les stratégies comprennent des engagements; nous examinons ces derniers dans les sections du présent chapitre relatives aux domaines d'intérêt connexes.
Domaines d'intérêt
8. Au cours des dix dernières années, le Bureau du vérificateur général et du commissaire à l'environnement et au développement durable a effectué des vérifications et des études qui portaient sur plusieurs des nombreuses questions liées au développement durable dans le bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent. Mentionnons, entre autres, le changement climatique, les substances toxiques, le smog, l'évaluation environnementale, la biodiversité et les sites contaminés. On trouvera une description de ces questions à l'annexe A. Pour la présente vérification, quatre domaines d'intérêt ont retenu notre attention : l'eau, l'agriculture, les pêches et les espèces en péril.
9. Nous avons aussi examiné certaines pratiques du gouvernement fédéral au chapitre de la gouvernance et de la gestion des initiatives touchant l'écosystème régional : Saint-Laurent Vision 2000 et Grands Lacs 2000. Nous avons vérifié la relation du gouvernement fédéral avec la Commission mixte internationale, compte tenu de la grande influence que cette dernière exerce sur les programmes fédéraux dans le bassin.
Structure administrative du bassin et répartition géographique des compétences
10. Peu importe le critère d'évaluation utilisé, la structure administrative, le partage des compétences et le cadre juridique de cet immense bassin hydrographique sont complexes. Ses frontières politiques ne correspondent pas à ses limites géographiques naturelles. De nombreux paliers de gouvernement participent à la gestion des questions d'environnement et de développement durable : deux gouvernements fédéraux, deux provinces, huit États américains, ainsi que des centaines d'administrations régionales et municipales. Dans le cadre de la présente vérification, nous avons examiné seulement le rendement du gouvernement fédéral canadien. L'annexe B (à déplier) énumère les principales ententes, organismes et programmes se rapportant aux questions traitées dans le chapitre.
Deux administrations fédérales
11. La frontière entre le Canada et les États-Unis divise en deux parties égales tous les Grands Lacs, sauf le lac Michigan qui est situé entièrement aux États-Unis. Notre voisin du sud a une influence profonde sur les lacs. Les Américains représentent près des trois quarts de la population qui vit autour des Grands Lacs; ils consomment plus de 80 p. 100 de l'eau utilisée par toutes les municipalités du bassin et environ 90 p. 100 de l'eau utilisée par toutes les industries du bassin. Les mesures prises (ou qui n'ont pas été prises) par les administrations des deux pays ont des effets sur la santé des lacs. Pour gérer les mesures prises et leurs effets, le Canada et les États-Unis ont signé le Traité des eaux limitrophes (1909) et l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs (1972, 1978, 1987). Ils ont créé la Commission mixte internationale pour administrer ces deux ententes.
12. Compétence internationale. Le Parlement est habilité à prendre des mesures pour résoudre les questions environnementales dont le Canada partage la responsabilité avec les États-Unis (par contre, le Canada ne peut faire appel à son autorité de conclure des traités internationaux pour se donner des pouvoirs législatifs que ne prévoit pas la Constitution).
Le partage des pouvoirs fédéraux et provinciaux
13. Étant donné le partage constitutionnel des pouvoirs législatifs, la responsabilité du Canada en ce qui a trait à la protection du bassin est encore plus compliquée. Les deux paliers de gouvernement, fédéral et provincial, ont compétence au chapitre de la protection de l'environnement. Les gouvernements fédéral et provinciaux partagent la responsabilité de presque tous les domaines d'intérêt dont traite le présent chapitre — eau, agriculture, espèces et espaces en péril, et pêches.
Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs
14. Les gouvernements fédéraux du Canada et des États-Unis ont signé la première version de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs en 1972. L'Accord continue à exercer une influence prépondérante sur les activités fédérales dans les Grands Lacs. Il a été mis à jour et modifié à plusieurs reprises. Chaque modification a donné lieu à de nouvelles obligations.
15. Au départ, l'Accord était centré sur la présence de quantités excessives de nutriments dans les lacs. Les révisions de 1978 à l'Accord mettaient l'accent sur l'« élimination virtuelle » de certaines substances toxiques persistantes que l'on retrouve dans les Grands Lacs. Les substances en question étaient de plus en plus liées à la détérioration de l'état des poissons et de la faune du bassin.
16. Les révisions de 1978 ont élargi les objectifs de l'Accord, qui consistaient à restaurer et à améliorer « la qualité de l'eau dans le système des Grands Lacs », pour mettre l'accent sur la nécessité de rétablir et de conserver « l'intégrité chimique, physique et biologique des eaux de l'écosystème du bassin des Grands Lacs ». L'optique de l'Accord est donc passée de la protection des lacs à la protection de l'écosystème.
17. L'Accord a été de nouveau modifié en 1987 afin d'exiger des mesures correctives dans des lieux fortement détériorés ou « secteurs préoccupants » en bordure des lacs. Les modifications de 1987 prévoyaient également l'élaboration et la mise en oeuvre de plans d'aménagement panlacustre. Lors des modifications de 1987, les annexes de l'Accord ont été remaniées, et le Canada et les États-Unis ont pris les engagements suivants : lutter contre la pollution venant de sources diffuses; déterminer la nature et l'étendue de la pollution causée par les sédiments et élaborer des méthodes pour évaluer les répercussions des sédiments contaminés et les possibilités techniques des programmes visant à assainir ces sédiments.
La présence fédérale dans le bassin
18. La présence fédérale actuelle dans le bassin se traduit de plusieurs façons. Il y a notamment les politiques nationales et les programmes ministériels qui sont appliqués dans les régions. Mentionnons, par exemple, la Politique fédérale relative aux eaux, la Politique de gestion de l'habitat du poisson, des recherches et contrôles scientifiques, des programmes d'intendance environnementale des espèces, ainsi que des programmes d'appui au revenu agricole. Les efforts déployés par les gouvernements fédéral et provinciaux sont coordonnés par l'entremise de l'Accord Canada-Ontario et de l'Entente Canada-Québec. Il y a aussi les initiatives régionales axées sur l'écosystème : le Programme des Grands Lacs 2000 et le partenariat (ou programme) Saint-Laurent Vision 2000. Certaines politiques nationales sont exécutées par l'intermédiaire d'initiatives ayant trait à l'écosystème, d'autres non. Ces initiatives se ressemblent sous bien des aspects, mais elles présentent aussi des différences importantes.
19. La façon dont la société envisage les enjeux environnementaux a beaucoup évolué au cours des dernières années. Il en est de même des attentes de la population et des institutions à l'égard des gouvernements, et des réponses présentées par ces derniers au moyen de leurs orientations de politique, de leurs approches et de leurs organismes. Notre travail nous a permis de mieux évaluer l'importance des défis auxquels fait face le gouvernement. Ces défis comprennent, entre autres, un programme environnemental chargé et changeant, la nécessité de répondre à de multiples attentes et priorités, le passage au bénévolat et à la prévention, la demande accrue de participation du public et de transparence, et la promotion de partenariats et d'une reddition de comptes efficace au public.
L'état du bassin
20. Quel est l'état du bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent? Il n'y a pas de réponse simple à cette question, et on peut y répondre selon différentes perspectives. Nous en avons choisi trois : historique, scientifique et internationale.
21. Perspective historique. Si l'on regarde ce qui s'est passé dans le bassin au cours des 100 dernières années, on peut voir les changements dramatiques que la présence anthropique grandissante lui a fait subir. Dans son neuvième rapport biennal, la Commission mixte internationale disait ceci : « L'environnement des Grands Lacs s'est grandement amélioré au cours des vingt-cinq dernières années. » Cette affirmation est confirmée par la diminution de la pollution, l'adoption de pratiques agricoles plus durables, le rétablissement de certaines espèces et les efforts déployés pour protéger les milieux humides et les habitats vitaux qui n'ont pas été éliminés.
22. Nous avons également observé une augmentation des types d'activités anthropiques industrielles, agricoles et autres, ainsi qu'un changement dans la combinaison de ces activités. Cela a eu des conséquences à la fois prévues et imprévues. En outre, si nous voyons se multiplier les impacts sur le bassin, nous avons par ailleurs constaté que certains problèmes persistaient et que d'autres, que l'on croyait réglés, réapparaissaient.
23. Toutefois, les conditions locales — une population en hausse, la poursuite de l'expansion urbaine et industrielle, les pratiques agricoles actuelles, la progression des utilisations récréatives — demeurent d'importants problèmes pour l'état du bassin. Il en est de même des facteurs planétaires comme le changement climatique et la migration de polluants atmosphériques de source éloignée.
24. Il est important de noter que les succès des 30 dernières années sont dus à d'âpres efforts, ainsi qu'à une attention ciblée et soutenue. Ils sont le fait de moyens scientifiques appréciables acquis à la suite de la sensibilisation à l'environnement qui a eu lieu dans les années 1970. Ces moyens garderont leur raison d'être à mesure que de nouveaux problèmes se manifesteront — par exemple le changement climatique et les perturbateurs du système endocrinien (des produits chimiques qui peuvent nuire à la santé humaine et à celle des écosystèmes en perturbant les systèmes hormonaux) — et tant que l'urbanisation et les progrès technologiques continueront de modifier le paysage du bassin.
25. Perspective scientifique. Les scientifiques canadiens et américains s'efforcent de comprendre l'état du bassin. L'état des lacs, tel qu'il a été mesuré par 33 des indicateurs, a été présenté à la Conférence sur l'état des écosystèmes lacustres (CEEL) de 2000 selon une échelle de cinq cotes qualitatives : faible, mixte en voie de détérioration, mixte, mixte en voie d'amélioration, bon. L'état du fleuve Saint-Laurent et des lacs Supérieur, Michigan, Huron et Ontario a été jugé « mixte », tandis que celui du lac Érié a été considéré comme « mixte en voie de détérioration ». Même si la cote octroyée à l'indicateur « eau potable » est « bonne » et que celle octroyée aux indicateurs « avis — baignade » et « avis — consommation de poisson » est « mixte en voie d'amélioration », de nombreux autres indicateurs suscitent des inquiétudes concernant l'état du bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent (voir les pièces 3 et 4).
26. Perspective internationale. Le bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent est parmi les plus célèbres bassins d'eau douce au monde. Bon nombre des menaces auxquels il fait face existent de par le monde. L'activité humaine laisse son empreinte, du Rhin et de la mer Baltique en Europe au lac Victoria et au lac Tchad en Afrique, du Rio Grande en Amérique du Nord à la mer d'Aral en Asie centrale. Certains des problèmes qui frappent les bassins hydrographiques susmentionnés sont plus graves que ceux que connaissent les Grands Lacs et le Saint-Laurent. Dans bien des cas, on s'attend à ce que les problèmes s'aggravent progressivement au lieu de se résoudre.
27. Le bassin de la mer d'Aral est l'un des plus immondes. Il offre probablement l'exemple le plus frappant des conséquences graves que peuvent avoir pour un plan d'eau une gestion et une planification qui laissent à désirer.
Rôle et rendement du gouvernement fédéral : constatations par domaine d'intérêt
L'eau
28. L'eau est l'élément dominant du bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent. Le Canada est incroyablement riche en ce qui a trait aux ressources en eau. Il compte plus de lacs que tout autre pays et plus d'eau par habitant que tout autre grand pays. Les Canadiens se classent parmi les plus grands consommateurs d'eau du monde, mais ils utilisent moins de deux pour cent de l'eau douce que renouvellent chaque année les cours d'eau du pays.
29. Les eaux du bassin fournissent l'eau potable, représentent une source d'activités récréatives et sont la force motrice des industries et de l'agriculture. Les lacs et les rivières constituent un habitat aussi bien pour les espèces terrestres que les espèces aquatiques. Dans le bassin, la pollution industrielle, municipale et agricole influe sur la qualité de cette ressource d'importance vitale et a une incidence sur la santé et la qualité de vie. L'intérêt que suscite le prélèvement massif d'eau des Grands Lacs pourrait avoir des conséquences graves pour l'approvisionnement local et l'utilisation future de l'eau. Il faut faire en sorte de pouvoir continuer à l'utiliser.
L'objet de la vérification
30. Nous avons examiné les efforts que le gouvernement fédéral a déployés pour réduire la contamination de l'eau par les effluents industriels et municipaux et pour assainir les sédiments contaminés _ en particulier dans 17 secteurs préoccupants autour des Grands Lacs.
31. Nous avons examiné le rôle du gouvernement fédéral dans la sauvegarde de l'eau potable et son rendement en ce qui a trait à la surveillance des eaux de surface et de la quantité d'eau dans les aquifères. Nous avons aussi porté attention à ce qu'il fait pour empêcher les prélèvements d'eau à grande échelle en vue de l'exportation, ainsi qu'aux mesures qu'il prend pour encourager une utilisation plus efficiente de l'eau par les Canadiens.
32. Nous avons ensuite évalué le rendement du gouvernement fédéral à un niveau plus vaste. Comment a-t-il planifié ses activités dans les aires d'alimentation du bassin? Comment fixe-t-il ses priorités en matière d'eau douce, et comment a-t-il mis en oeuvre sa Politique fédérale relative aux eaux de 1987?
Nos constatations
33. En général. Le gouvernement fédéral et ses partenaires sont actifs depuis plusieurs décennies dans le bassin et ont obtenu certains résultats positifs. Les règlements fédéraux et provinciaux visant à limiter les émissions toxiques de l'industrie, les investissements dans des installations de traitement des eaux d'égout, et les mesures visant à empêcher les prélèvements d'eau à grande échelle sont des exemples d'actions qui ont eu des résultats positifs dans le bassin. Le travail est toutefois loin d'être terminé; les tendances récentes montrent en effet que certains aspects de la qualité de l'eau dans le bassin pourraient être en train de se détériorer.
34. Dans ce contexte, l'ambiguïté des engagements du gouvernement fédéral constitue donc notre principale préoccupation. Nous avons souvent vu des ministères fédéraux faire des choses sans avoir clairement défini ce qu'ils voulaient réaliser. Assainir les sédiments contaminés, faire retirer des secteurs préoccupants de la liste, promouvoir une tarification réaliste de l'eau, et protéger la santé humaine en s'assurant que la population sait quand il peut être dangereux de boire l'eau ou de manger les poissons du bassin — ce sont là des domaines dans lesquels les engagements du fédéral sont mal définis. En fait, les ministères fédéraux définissent souvent leur rôle comme étant d'appuyer les priorités des autres plutôt que les leurs.
35. Le gouvernement ne dispose pas de l'information de base dont il a besoin pour élaborer des priorités et des plans d'action. Ainsi, il n'a pas de vue d'ensemble des nombreux contaminants présents dans le bassin, ni de la contribution de l'eau souterraine au bassin. Il se trouve donc impliqué dans de nombreuses mesures d'assainissement alors qu'il n'a aucun moyen de déterminer lesquelles sont les plus importantes ou ce à quoi contribueront ces mesures.
36. Contaminants. L'engagement continu du gouvernement fédéral et les mesures prises depuis 30 ans pour faire en sorte que l'industrie réduise son apport de contaminants dans le bassin ont aidé à améliorer la qualité de l'eau dans tout le bassin.
37. Toutefois, les effluents municipaux demeurent une grave source de contamination. Les systèmes municipaux qui ne sont pas conçus pour éliminer tout l'éventail des substances présentes dans les effluents laissent ces dernières se déverser dans les plans d'eau sans avoir subi de traitement approprié. Après 30 ans d'améliorations, 40 p. 100 des effluents municipaux des villes que nous avons considérées ne reçoivent toujours qu'un traitement primaire. Ce genre de progrès pourrait ne pas suffire pour atteindre les objectifs du gouvernement fédéral.
38. L'approche du gouvernement fédéral face aux effluents des stations d'épuration et des points de déversement municipaux a été extrêmement différente de celle adoptée vis-à-vis des effluents industriels. Il n'a pas eu recours à ses pouvoirs de réglementation, mais s'est plutôt attaché à fournir un appui financier aux municipalités. Plus récemment, Environnement Canada a élaboré avec les provinces une stratégie nationale à l'égard des effluents d'eaux usées municipales.
39. Sédiments contaminés. Les sédiments contaminés sont le résultat d'années d'inaction du gouvernement, pendant lesquelles les installations industrielles et les municipalités ont rejeté d'importants volumes d'effluents traités insuffisamment, voire pas du tout, directement dans les lacs et cours d'eau du bassin. Il y a des sédiments contaminés dans tous les secteurs préoccupants ainsi que dans des douzaines de sites le long du fleuve Saint-Laurent. Le gouvernement fédéral a mené des études sur les sédiments contaminés et participé à l'assainissement de certains des sites. Il n'a toutefois pas pris d'engagement précis et n'a pas élaboré de plan d'action à long terme pour assainir les sédiments contaminés. Dans de nombreux sites, on attend encore que des mesures soient prises.
40. Secteurs préoccupants. En 1985, la Commission mixte internationale ainsi que les gouvernements fédéraux du Canada et des États-Unis, le gouvernement de l'Ontario et les gouvernements de certains États américains ont désigné, le long des berges des Grands Lacs, 42 secteurs géographiques préoccupants qui s'étaient considérablement détériorés; un autre a été ajouté en 1991. Douze sont situés en Ontario et cinq autres, le long de cours d'eau reliant les lacs, sont partagés par le Canada et les États-Unis. Le gouvernement fédéral a établi des structures permettant d'intervenir dans les secteurs préoccupants. De manière générale, il a bien géré son Fonds d'assainissement en aidant à la mise en oeuvre de projets dans des secteurs préoccupants, même s'il devrait mieux justifier ses dépenses dans l'avenir.
41. Seize des 17 secteurs préoccupants recensés au Canada en 1985 demeurent préoccupants. Le gouvernement fédéral n'a pas encore décidé ce qu'il veut accomplir en priorité dans les secteurs préoccupants. On ne sait pas trop quand ni comment il a l'intention de restaurer les secteurs préoccupants qui restent et de les faire retirer de la liste. Le gouvernement fédéral doit faire preuve d'un appui et d'un leadership plus marqués dans l'établissement des priorités, la création de liens solides entre les interventions proposées et les critères de retrait de la liste des secteurs préoccupants, ainsi que dans son rôle d'intermédiaire dans la coordination des mesures d'autres gouvernements ou organismes.
42. Eau potable. En général, la qualité de l'eau potable au Canada est considérée comme bonne, mais des événements récents ont miné la confiance du public. L'eau potable est principalement de compétence provinciale. Depuis 1968, Santé Canada a joué un rôle clé dans l'élaboration de lignes directrices en matière de qualité de l'eau potable afin de protéger la santé des Canadiens. Toutefois, le Ministère ne connaît pas la qualité de l'eau potable dans l'ensemble du pays et ne sait pas si les provinces utilisent les lignes directrices.
43. Surveillance et planification de la qualité de l'eau. Environnement Canada respecte ses obligations de base en ce qui a trait à la surveillance de l'eau pour vérifier la présence de contaminants visés par l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs. La connaissance des changements de la qualité de l'eau par le gouvernement fédéral est cependant basée sur un nombre limité de substances reconnues comme nocives pour la santé humaine. De nombreuses substances ne sont pas surveillées du tout.
44. Le gouvernement fédéral, de concert avec ses partenaires, a beaucoup de travail à faire pour comprendre les risques qui pèsent sur la qualité de l'eau dans les Grands Lacs et le Saint-Laurent. Il doit aussi mieux centrer ses efforts. On sait en général quels sont les contaminants critiques présents, mais on ne connaît pas toujours leurs sources. Près de 14 ans après que le gouvernement s'est engagé à élaborer des plans d'aménagement panlacustre, la plupart de ceux-ci en sont encore aux premiers stades de développement. Au sein du bassin, les plans qui existent ont tendance à présenter certaines lacunes. On ne voit pas clairement quand les plans seront terminés et on ne sait pas si le gouvernement les utilisera comme orientation stratégique pour la prise de mesures d'assainissement des Grands Lacs, par d'autres ou par lui-même.
45. Prélèvement massif d'eau. L'exportation massive ou le détournement d'eau préoccupent grandement les Canadiens. Le gouvernement fédéral a pris des mesures afin de mettre en oeuvre, en collaboration avec les provinces, une stratégie visant les prélèvements massifs d'eau. Nous remarquons toutefois qu'il a fallu plus de dix ans pour que le gouvernement prenne des mesures après l'engagement qu'il a pris dans sa politique de 1987. La stratégie n'était pas encore complète à la fin de notre vérification, et il n'est pas certain qu'elle suffira pour empêcher les exportations de grandes quantités d'eau douce du Canada.
46. Eau souterraine. Les nappes d'eaux souterraines sont la principale source d'eau potable pour 28 p. 100 des résidants de l'Ontario et du Québec. En 1987, constatant que les connaissances des eaux souterraines dans le bassin étaient incomplètes, le gouvernement fédéral s'est engagé à parfaire ses connaissances sur les nappes d'eaux souterraines. Depuis lors, il a toutefois peu amélioré ses connaissances sur les eaux souterraines dans le bassin. Ses connaissances sont demeurées fragmentées et incomplètes.
47. La Politique fédérale relative aux eaux. En 1987, le gouvernement fédéral a adopté sa politique relative aux eaux. Celle-ci a néanmoins été laissée de côté, car les fonds et les responsabilités précises des ministères n'ont pas été attribués. La question de savoir lesquelles des 5 stratégies ou des 25 énoncés de principe et activités connexes de la Politique fédérale relative aux eaux demeuraient des priorités est devenue peu claire. Au fil des années, le gouvernement n'a pas adopté de stratégie cohérente et claire pour mettre à jour la Politique. Le calendrier de mise à jour de la politique, et des rôles et responsabilités connexes des ministères, qu'ils fassent partie d'une stratégie nationale ou non, n'est pas clair.
48. La Politique fédérale relative aux eaux de 1987 a engagé le gouvernement fédéral à faire la promotion des principes d'une tarification réaliste et de l'utilisateur payeur, et à les mettre en oeuvre. Le gouvernement fédéral n'a pas bien mis en oeuvre sa politique visant à réduire la consommation domestique d'eau au pays par le biais de la gestion de la demande et d'une tarification réaliste. La conception de ses programmes de financement n'encourage pas expressément la tarification de l'eau telle qu'énoncée dans sa politique sur l'eau.
L'agriculture
49. En Ontario et au Québec, l'agriculture se classe au premier rang des activités liées à l'utilisation des terres dans le bassin. Elle représente environ 40 p. 100 de la valeur de la production agricole canadienne. Plus de 100 000 fermes produisent une gamme variée de cultures, qui contribuent à nourrir plus de 16 millions de consommateurs de la région et représentent une partie des exportations du Canada.
50. L'agriculture a aussi une incidence considérable sur l'environnement. Elle représente entre 5 p. 100 et 20 p. 100 de la consommation d'eau totale. Elle provoque l'érosion du sol, pollue l'eau et entraîne une perte de diversité biologique, ce qui a des répercussions sur la durabilité à long terme du bassin hydrographique.
L'objet de la vérification
51. Nous avons examiné les incidences de l'utilisation du fumier et des engrais sur le sol et l'eau ainsi que la façon dont le gouvernement fédéral participe à la gestion de l'érosion du sol. Nous avons ensuite déterminé la mesure dans laquelle Agriculture et Agroalimentaire Canada évalue les répercussions environnementales de ses politiques et de ses programmes qui favorisent des buts économiques, mais qui peuvent avoir des conséquences imprévues sur l'environnement. Ensuite, nous avons évalué l'efficacité des mesures que prend le gouvernement fédéral pour réaliser le développement durable de l'agriculture dans le bassin.
52. Nous avons examiné les différents rôles du gouvernement fédéral - promouvoir l'intendance, élaborer la réglementation, exécuter et coordonner la recherche et, enfin, surveiller l'état du bassin. Nous nous sommes demandés dans quelle mesure il a établi ses propres rôles et responsabilités et contribué à définir ceux des autres intervenants.
Nos constatations
53. En général. Le gouvernement fédéral s'efforce de gérer les effets de l'agriculture sur l'environnement. Il est confronté à des problèmes de longue date et doit aussi satisfaire aux nouvelles exigences. Il a jeté quelques-unes des bases d'une gestion efficace, notamment en accordant une priorité marquée à l'accroissement de la durabilité de l'agriculture du point de vue environnemental. Toutefois, il n'a pas comblé certaines lacunes importantes. Il n'a pas décidé qui fera quoi. L'information n'est pas à jour. Certains plans d'action n'ont pas été mis au point. Il ne mesure pas les résultats des programmes principaux. Il n'y a pas d'harmonie entre les politiques et les programmes fédéraux.
54. Ces lacunes sont importantes. Certains effets de l'agriculture s'accentuent et entraînent une détérioration de l'environnement du bassin. Il faut une gestion efficace pour renverser ces tendances.
55. Gestion du fumier et des engrais. Les élevages de l'Ontario et du Québec génèrent du fumier en quantités équivalentes aux eaux usées de plus de 100 millions de personnes. De plus, le problème de la gestion sécuritaire de ces déchets va en s'aggravant. La mauvaise utilisation du fumier et des engrais sur les terres agricoles a endommagé l'écosystème du bassin.
56. Malgré les efforts d'Agriculture et Agroalimentaire Canada, d'Environnement Canada, des provinces et des associations agricoles au cours de la dernière décennie, les éléments nutritifs s'accumulent dans les sols des exploitations agricoles du bassin. Leurs effets sur l'environnement continuent d'augmenter. Les teneurs en azote de quelque 70 p. 100 des terres agricoles en Ontario et au Québec étaient beaucoup plus fortes en 1996 qu'en 1981. Dans plus de 30 p. 100 des terres agricoles, les teneurs en azote résiduel atteignent des niveaux tels qu'il y a risque de contamination de l'eau.
57. Il importe que de nombreux producteurs améliorent leurs pratiques agricoles. Agriculture et Agroalimentaire Canada ainsi qu'Environnement Canada ont offert des incitatifs financiers et fait la promotion de saines pratiques afin d'encourager une gestion avisée du fumier. Le gouvernement fédéral n'a pas déterminé quel effet ces mesures ont eu sur la qualité de l'environnement. Il existe des objectifs fédéraux concernant le contrôle des teneurs en azote et en phosphore, mais non celui des bactéries. Aucun plan n'indique clairement à qui incombe la responsabilité de concrétiser les objectifs. Il est temps que le gouvernement fédéral repense son approche et reconnaisse ainsi qu'il s'agit d'un problème de longue durée.
58. Agriculture et Agroalimentaire Canada a apporté son aide à plusieurs initiatives de recherche et de transfert de technologie, y compris à la stratégie de gestion environnementale pour le secteur porcin. Il n'est pas évident, à l'heure actuelle, que ces mesures diverses aboutiront à l'effort stratégique et bien coordonné qui s'impose en matière de recherche.
59. Érosion des sols. Dans presque la moitié du territoire agricole de l'Ontario, le sol risque d'être emporté dans les eaux de ruissellement plus vite qu'il n'est renouvelé. Les mesures mises en oeuvre depuis plus de 10 ans par les gouvernements fédéral et provincial ont bien ralenti l'érosion, mais à ce rythme, il faudra 90 ans avant que les pertes de sol soient abaissées à un niveau qui soit soutenable. Agriculture et Agroalimentaire Canada a fixé des objectifs de réduction globaux, mais aucun plan d'action ne précise comment le Ministère doit atteindre ces objectifs.
60. Pour prendre des décisions éclairées en gestion des sols, il est essentiel d'avoir des données de référence sur les sols; or, plus le temps passe, plus les données actuelles se font désuètes et perdent de leur utilité. Aujourd'hui, on ne recueille que peu, — voire pas — de nouvelles données sur les sols. Les gouvernements fédéral et provinciaux n'ont pas de mécanisme de coordination officiel pour la gestion des données.
61. Évaluation des répercussions environnementales des politiques et des programmes. Agriculture et Agroalimentaire Canada consacre beaucoup plus d'argent aux programmes agricoles tels l'assurance-récolte et l'aide en cas de catastrophe, dans le bassin, qu'il n'en dépense directement pour réduire l'incidence de l'agriculture sur l'environnement. Confronté à des objectifs potentiellement conflictuels, le Ministère doit analyser avec soin et explicitement les répercussions de ses politiques et de ses programmes sur l'environnement. Il n'a pas pleinement respecté son engagement d'évaluer les conséquences environnementales des politiques et des programmes existants et prévus.
62. En 1996, le gouvernement fédéral s'est engagé devant le Parlement à ce que les ministères évaluent les répercussions environnementales de leurs mesures fiscales, de leurs contributions et de leurs subventions actuelles. Agriculture et Agroalimentaire Canada a réalisé des progrès restreints dans l'étude de ses mesures fiscales, de ses contributions et de ses subventions actuelles, mais n'a pas achevé cette étude et il n'en a pas non plus précisé l'état d'avancement.
63. En 1990, le Cabinet a demandé aux ministères fédéraux d'évaluer les répercussions environnementales de leurs nouveaux programmes et politiques. Agriculture et Agroalimentaire Canada n'a pas mis en place de mécanisme officiel systématique pour effectuer ces évaluations. Le ministre ne peut donc garantir que son ministère se conforme à la directive du Cabinet.
64. La Loi sur la protection du revenu agricole exige qu'Agriculture et Agroalimentaire Canada mène des évaluations environnementales de ses programmes de soutien du revenu agricole, lesquels comprennent les programmes les plus coûteux dans le bassin. Plusieurs programmes importants ne sont pas soumis à cette exigence mais, en dépit de cela, on observe des lacunes pour ce qui est de la conformité du Ministère aux exigences. Le Ministère ne tente pas de vérifier les incidences réelles de ses politiques sur l'environnement en vue de déterminer si les prévisions formulées dans ses évaluations étaient exactes.
65. Agriculture et Agroalimentaire Canada effectue des travaux de recherche sur l'augmentation de la production animale et végétale. Cependant, il n'a pas suffisamment évalué les résultats de ses recherches pour connaître leur incidence sur le développement durable. L'information utilisée pour sélectionner des projets de recherche particuliers manque de précision au chapitre de leurs effets éventuels sur l'environnement. Nous constatons également que les évaluations de certains grands domaines de recherche du Ministère dans le bassin ne tiennent pas compte de leurs incidences éventuelles sur l'environnement. Les évaluations de ses centres de recherche portent principalement sur les retombées économiques des travaux et sur la capacité des centres de répondre aux besoins du secteur agricole.
66. Vers une agriculture durable du point de vue environnemental. Les pratiques agricoles dans le bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent ont des effets environnementaux qui ne peuvent être maintenus. Tandis que certains effets tels que l'érosion des sols s'améliorent lentement, d'autres comme la contamination des eaux et la perte d'habitat faunique empirent. Outre les problèmes de l'érosion des sols et de la pollution attribuable au fumier et aux engrais, le gouvernement fédéral doit gérer des problèmes tels les risques liés à l'utilisation des pesticides, la perte de la biodiversité et les émissions de gaz à effet de serre.
67. Le gouvernement fédéral a eu recours à des stimulants financiers et a encouragé de saines pratiques d'exploitation agricole pour influencer la manière dont les agriculteurs gèrent les effets de leurs activités sur l'environnement. Il a obtenu un certain succès : des pratiques telles que les méthodes culturales de conservation du sol, qui réduisent l'érosion des sols et dont les agriculteurs peuvent tirer profit sur le plan économique, sont largement utilisées. Mais il n'a pas évalué de manière suffisamment précise l'incidence de ses programmes environnementaux sur la qualité de l'environnement, de sorte qu'il n'est pas possible de dire si les progrès sont suffisants.
68. Le gouvernement fédéral partage avec les provinces, et de plus en plus avec l'industrie, la responsabilité de favoriser une pratique durable de l'agriculture. Il n'y a pas de cadre actualisé des rôles et des responsabilités en ce qui concerne la collaboration avec les provinces afin de fixer et de réaliser des objectifs environnementaux pour l'agriculture dans le bassin. Agriculture et Agroalimentaire Canada n'a pas intégré de manière efficace ses politiques et ses programmes ayant trait au bassin, aux politiques et aux programmes de ses partenaires fédéraux et provinciaux.
69. Au cours de la dernière décennie, le financement des programmes agroenvironnementaux a chuté et l'accent a été déplacé sur la sensibilisation du public et l'appui aux groupes bénévoles. On ne sait pas avec précision qui est responsable de quels résultats à long terme.
70. Agriculture et Agroalimentaire Canada doit améliorer la façon dont il établit ses priorités en recherche agricole, l'un de ses principaux outils. Le Ministère doit également mieux orienter les fonds des programmes en les affectant là où ils seront les plus utiles. Le Ministère pourrait rendre ses politiques et ses programmes plus efficaces en les jumelant; par exemple, il pourrait lier les programmes de soutien du revenu agricole à des programmes de protection de l'environnement.
71. Le Ministère a mis au point des indicateurs agroenvironnementaux qui constituent une synthèse impressionnante de plusieurs années de travail. Ces indicateurs jouent un rôle clé dans la gestion des enjeux environnementaux. Au terme de notre vérification, le Ministère n'avait pas affecté les ressources et les effectifs nécessaires pour soutenir ce cadre de communication de l'information.
72. Le gouvernement fédéral n'a pas indiqué de quelle manière il entendait réaliser l'objectif d'établir dans le bassin une pratique durable de l'agriculture. Il a établi certains objectifs mesurables ayant trait à ce secteur, y compris un calendrier précis. Toutefois, il n'a pas indiqué de quelle manière ses propres activités contribueront à la réalisation des objectifs.
Les espèces et les espaces en péril
73. Les plantes, les mammifères et les poissons ainsi que leur habitat constituent des éléments importants de la diversité biologique du Canada et du bassin. La protection et le rétablissement des espèces en péril, de même que l'intendance de l'habitat faunique, et notamment des milieux humides, font partie intégrante du maintien à long terme de la diversité biologique et de la santé environnementale globale du bassin.
L'objet de la vérification
74. Notre examen a porté sur trois volets des efforts du gouvernement fédéral pour conserver les espèces et les espaces en péril : la protection et le rétablissement des espèces en péril; la conservation des milieux humides (ce qui comprend la gestion des réserves nationales de faune et des refuges d'oiseaux migrateurs); et la promotion de l'intendance — c'est-à-dire des actions volontaires menées pour assurer la conservation des habitats.
75. L'importance de l'habitat est au coeur de ces trois volets. La destruction et la détérioration des habitats, dont les milieux humides, sont deux des principales raisons pour lesquelles certaines espèces sont en péril — sans habitat, ces espèces ne peuvent en effet survivre. L'intendance consiste à préserver les habitats existants.
Nos constatations
76. Les espèces en péril. En théorie, lorsqu'on a établi scientifiquement qu'une espèce est en péril, le processus de rétablissement est simple. Un organisme directeur est choisi, un plan de rétablissement est élaboré, les activités de rétablissement sont menées par les divers intervenants, les résultats sont mesurés, puis le plan est corrigé au besoin. Dans la pratique, les choses sont plus compliquées : le processus scientifique s'avère ardu. Dans certains cas, on doit clarifier l'attribution des responsabilités; l'organisme directeur ne peut contraindre les partenaires qui ne veulent pas contribuer; et, jusqu'à récemment, on manquait de ressources et les résultats n'étaient pas adéquatement mesurés et présentés.
77. Il y a dans le bassin 50 espèces relevant du fédéral et qui sont menacées ou en voie de disparition. Il s'agit là d'estimations sommaires; il n'existe pas d'inventaire complet des espèces présentes sur les terres fédérales. Près de la moitié de ces espèces ne font pas l'objet d'un plan de rétablissement; même si des engagements ont été pris au niveau fédéral quant à leur élaboration. Traditionnellement, Pêches et Océans ne s'occupait pas de la gestion des espèces d'eau douce en péril dans le bassin. Toutefois, à mesure que le Ministère participe aux efforts de rétablissement, il devra clarifier son rôle vis-à-vis des provinces — particulièrement lorsqu'une province s'occupe déjà activement du rétablissement ou de la protection d'une espèce de poisson d'eau douce.
78. Seulement 10 p. 100 des espèces relevant de la compétence du gouvernement fédéral dans le bassin ont des populations stables ou à la hausse; pour les 90 p. 100 restants, les tendances sont soit à la baisse, soit non déclarées. Les plans et mesures de rétablissement ne sauraient garantir le rétablissement d'une espèce. Les plans ne sont pas contraignants; et les équipes de rétablissement n'ont pas l'autorité voulue pour en assurer la mise en oeuvre.
79. Le gouvernement fédéral est conscient de la nécessité d'une législation fédérale sur les espèces en péril. Cependant, remplir les engagements d'adopter une telle loi constitue encore un défi. En 1997, la Loi canadienne sur la protection des espèces en péril proposée est morte au feuilleton à l'annonce de l'élection fédérale, tout comme, en 2000, le projet de loi C-33 (Loi sur les espèces en péril), à l'annonce de l'élection fédérale de l'automne de cette année-là. En février 2001, le projet de loi C-5 (version révisée de la Loi proposée) a été déposé à la Chambre des communes.
80. Dans son budget de février 2000, le gouvernement fédéral a annoncé qu'il allait financer, à raison de 180 millions de dollars sur 5 ans, un nouveau programme pour les espèces en péril, comprenant des initiatives d'intendance. Malgré cet accroissement important des fonds, les ministères et les organismes fédéraux participant au programme craignent de graves lacunes.
81. L'information que les rapports sur les mesures de rétablissement fournissent n'est ni complète ni uniforme. Cependant, le gouvernement fédéral a élaboré un ensemble détaillé d'indicateurs de rendement pour son nouveau programme des espèces en péril. Si les progrès mesurés par les indicateurs sont présentés de façon rigoureuse, il y aura amélioration notable de la situation actuelle en matière de rapports.
82. Les milieux humides. Le gouvernement fédéral a participé à la restauration et à la protection des milieux humides. Ces activités sont encourageantes, mais l'information sur l'état actuel des milieux humides est insuffisante pour déterminer si la situation s'améliore ou empire. Environnement Canada et Pêches et Océans participent à des initiatives visant à améliorer l'information sur les milieux humides dans les régions des Grands Lacs et du Saint-Laurent.
83. Les réserves nationales de faune et les refuges d'oiseaux migrateurs sont des ressources biologiques importantes sous la responsabilité d'Environnement Canada. Dans le bassin, la plupart des réserves nationales de faune et des refuges d'oiseaux migrateurs comportent des milieux humides, certains d'entre eux présentant une importance internationale. Cependant, ce ministère n'a ni les ressources humaines ni les ressources financières pour bien les gérer. La plupart des plans de gestion pour les réserves nationales de faune n'ont pas été actualisés depuis le début ou le milieu des années 1980. Il n'y a qu'une surveillance limitée de l'accès du public à ces réserves et de l'utilisation que celui-ci en fait, et les études scientifiques que le gouvernement fédéral y a menées sont limitées. En outre, Environnement Canada n'assure pas suffisamment la conformité à sa réglementation en vertu de la Loi sur les espèces sauvages du Canada et de la Loi sur la Convention concernant les oiseaux migrateurs, en ce qui a trait aux réserves nationales de faune et aux refuges d'oiseaux migrateurs.
84. Aucun ministère ni aucun organisme fédéral ne sont en particulier officiellement responsables des milieux humides. Le fait de désigner un ministère ou un organisme directeur permettrait d'assurer une meilleure reddition de comptes aux chapitres de la surveillance, de l'évaluation et de l'établissement de rapports sur les activités fédérales concernant les milieux humides.
85. Intendance. Étant donné le peu de terres qu'il possède dans le bassin, le gouvernement fédéral doit influer sur ce qui se passe sur les terres qui ne lui appartiennent pas. À cette fin, il a fait de l'intendance l'une des trois priorités de sa stratégie nationale de protection des espèces en péril.
86. Ainsi, il met en oeuvre une quinzaine de programmes et d'initiatives appuyant l'intendance; ceux-ci offrent un soutien et des incitatifs financiers, des récompenses et des marques de reconnaissance, ainsi que des services d'éducation et de sensibilisation. Cependant, le gouvernement fédéral n'a pas de stratégie uniforme d'intendance pour exécuter ces programmes. Une telle stratégie permettrait de faire en sorte que les programmes individuels aient des buts complémentaires, et les rapports sur les résultats de ces efforts pourraient montrer une certaine cohérence. En outre, le gouvernement fédéral ne fait pas de rapport sommaire présentant les efforts déployés, leurs coûts et les résultats obtenus.
87. Le rendement des projets d'intendance financés par le gouvernement fédéral est mesuré et fait l'objet de rapports, mais on fait peu état de leurs résultats à long terme. On fait également peu rapport des pertes d'habitats et du poids de ces pertes par rapport aux gains obtenus par les projets d'intendance. Il devient donc difficile de déterminer les avantages nets des projets d'intendance et d'évaluer si la situation des habitats dans le bassin s'améliore ou se détériore.
Les pêches
88. Pour les personnes qui vivent dans le bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent, la pêche représente une source d'alimentation, un moyen de subsistance ou une activité récréative. Chaque année, les lacs et les rivières du bassin fournissent des débarquements de poisson représentant plus de 40 millions de dollars et soutiennent une activité économique s'élevant à 100 millions de dollars. On estime que la pêche sportive dans la partie canadienne du bassin a des retombées économiques additionnelles de quelque 350 millions de dollars par année.
89. La santé des poissons et des populations de poissons est un baromètre de la condition des lacs. La pollution chimique dans l'eau a contaminé les poissons, et des avis de consommation à l'intention des consommateurs ont été diffusées pour chacun des Grands Lacs et pour le fleuve Saint-Laurent. Le stockage de poissons pour la pêche sportive et la présence d'espèces exotiques envahissantes ont eu des répercussions énormes sur l'écosystème.
L'objet de la vérification
90. Nous avons examiné quatre aspects différents des responsabilités du gouvernement fédéral en matière de pêches dans le bassin. Nous avons examiné les mesures prises par le gouvernement fédéral pour prévenir l'apparition d'espèces aquatiques envahissantes et les combattre. Nous nous sommes demandé si le gouvernement fédéral prend suffisamment de mesures pour protéger, restaurer et améliorer les habitats du poisson. Nous avons vérifié si Pêches et Océans obtient et utilise l'information scientifique dont il a besoin pour fonder ses décisions. Enfin, nous avons cherché à obtenir un point de vue global : nous nous sommes demandé si le gouvernement fédéral s'acquitte de sa responsabilité de sauvegarder et de protéger le poisson du bassin en vue de son utilisation durable par les générations actuelles et à venir.
Nos constatations
91. En général. Pêches et Océans est le ministère fédéral qui a la responsabilité première en matière d'écosystèmes aquatiques. Les compressions budgétaires imposées au Ministère ainsi que la décision du gouvernement fédéral de conserver ses responsabilités à l'égard de la gestion de l'habitat du poisson en eau douce, ont eu un effet prononcé sur la capacité du Ministère de remplir son mandat dans le bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent.
92. Définition du rôle du gouvernement fédéral. Bien que Pêches et Océans soit responsable en général de protéger et de sauvegarder les ressources halieutiques, le Ministère s'appuie sur des programmes connexes mis en oeuvre par les provinces et d'autres organismes fédéraux. Cependant, il n'effectue pas de suivi régulier pour déterminer les effets de ces programmes sur l'écosystème aquatique. Il n'a pas non plus précisé clairement son rôle à l'égard des pêches en eau douce ni fixé clairement ses attentes quant à la protection de l'écosystème aquatique, et par conséquent à la protection des poissons du bassin. Pêches et Océans n'a pas évalué s'il contribue de manière optimale aux activités de la Commission des pêcheries des Grands Lacs.
93. Le Ministère n'a pas élaboré de vision claire de l'écosystème aquatique qu'il souhaite promouvoir dans le bassin. Il n'a établi aucun critère pour déterminer à quel moment il devrait intervenir pour protéger le poisson. Il n'a pas non plus communiqué au Parlement ses plans en ce qui a trait au bassin ni les résultats de ses programmes jusqu'ici. Il collabore à l'heure actuelle avec les provinces à l'élaboration d'une stratégie nationale des pêches en eau douce, une démarche nécessaire en vue d'établir des relations redditionnelles claires. Il reste à voir si le gouvernement fera de cette stratégie une priorité et s'il débloquera les fonds nécessaires pour la mettre en oeuvre et obtenir des résultats durables.
94. Les espèces aquatiques envahissantes. Les espèces aquatiques envahissantes représentent pour l'écosystème du bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent une menace grave et grandissante que le gouvernement fédéral n'est pas en mesure de contrer à l'heure actuelle, en dépit de ses engagements. Il n'existe aucune politique fédérale ni aucun plan pour coordonner les interventions fédérales visant à contrer les effets environnementaux, économiques et sociaux de ces espèces. De plus, aucun ministère n'est chargé d'assumer la responsabilité première à cet égard. Le gouvernement fait peu pour prévenir l'introduction de nouvelles espèces envahissantes.
95. L'eau de ballast des navires commerciaux constitue une importante voie d'entrée des espèces envahissantes dans le bassin. Le Canada compte sur le fait que les navires doivent se conformer à la réglementation des États-Unis en la matière. D'autre part, il n'applique que des lignes directrices facultatives pour l'échange d'eau de ballast en vertu de la Loi sur la marine marchande du Canada, laquelle est administrée par Transports Canada. Ces lignes directrices n'assurent pas une protection suffisante.
96. La boue qui se trouve au fond des réservoirs vides peut contenir non seulement des espèces envahissantes, mais aussi des agents pathogènes comme le bacille du choléra. Les navires étrangers sans eau de ballast représentent une menace plus importante que l'échange d'eau de ballast car ils ne sont soumis ni à la réglementation américaine ni aux lignes directrices canadiennes. De façon générale, les lignes directrices facultatives et le règlement américain régissant l'échange d'eau de ballast ne sont efficaces que dans une proportion de 3 à 17 p. 100.
97. Le Programme de lutte contre la lamproie marine mis en place par la Commission des pêcheries des Grands Lacs s'est révélé efficace. Par la voie de cette initiative, Pêches et Océans aide la Commission à lutter contre la lamproie marine depuis plus de 40 ans. Mais, par suite des compressions que le gouvernement a imposées au milieu des années 1990, le financement accordé par le gouvernement du Canada à ce programme n'a pas été assuré de façon continue.
98. Protection de l'habitat du poisson. Le déclin des populations de poissons est surtout attribuable aux dommages faits à leur habitat. La Politique de gestion de l'habitat du poisson de 1986 du gouvernement fédéral touche les obligations du gouvernement découlant de la Loi sur les pêches, c'est-à-dire les activités de protection et de mise en valeur de l'habitat du poisson menées par Pêches et Océans, et les dispositions de la Loi ayant trait à la prévention de la pollution, activité qui est administrée par Environnement Canada. Quinze ans après son adoption, la Politique n'a pas encore été mise en application de façon complète. Le Ministère ne sait pas s'il marque des points à l'égard de son objectif ultime, celui de voir l'habitat du poisson enregistrer un gain net.
99. Pêches et Océans a cherché tant bien que mal à renforcer son programme de gestion de l'habitat en Ontario depuis 1997, date à laquelle la province a décidé de ne plus administrer les activités de gestion de l'habitat du poisson au nom du gouvernement fédéral. Le personnel du Ministère a travaillé d'arrache-pied pour absorber la charge de travail, mais ceux qui avaient demandé des avis, des conseils ou des autorisations se sont plaints de la longueur des périodes d'attente.
100. Pêches et Océans n'a aucun agent des pêches au Québec et n'a pas non plus d'entente officielle avec la province en vue de surveiller la protection de l'habitat du poisson en eau douce ou de mettre en application la Loi sur les pêches. Bien que la province soit dotée de son propre programme de protection de l'habitat du poisson, celui-ci ne touche pas les terres privées comme le fait le programme fédéral. Pêches et Océans estime qu'il y a des pertes d'habitats de poissons d'eau douce au Québec.
101. Le Ministère reconnaît qu'il y a des difficultés en ce qui a trait à son programme de gestion de l'habitat. En 1999, il a obtenu une augmentation annuelle de 28 millions de dollars pour renforcer son programme et favoriser l'uniformité d'un bout à l'autre du pays. Toutefois, seulement certaines parties de ces améliorations seront mises en oeuvre au Québec.
102. Environnement Canada administre les dispositions de la Loi sur les pêches relatives à la prévention de la pollution dans les eaux où vit le poisson. Toutefois, la responsabilité ultime à l'égard de toutes les dispositions de la Loi, y compris les précédentes, relève de Pêches et Océans. Ce dernier ministère n'a toujours pas déterminé si les mesures qu'il prend, combinées à celles d'Environnement Canada, respectent les prescriptions de la Loi sur les pêches. Plus particulièrement, il n'a pas énoncé clairement la façon dont Environnement Canada devrait mettre en application les dispositions de la Loi qui ont trait à la prévention de la pollution.
103. L'information scientifique en ce qui a trait à la prise de décision. Les décisions avisées reposent sur l'information scientifique. Le Ministère n'a pas l'information scientifique dont il a besoin pour s'acquitter de son mandat de manière efficace. Il y a un manque de renseignements en ce qui a trait aux stocks de poissons, à la quantité et à la qualité des poissons, aux habitats, aux contaminants présents dans les poissons et à la présence des espèces aquatiques envahissantes. En même temps, l'adoption de nouvelles lois comme la Loi sur les océans impose un fardeau supplémentaire au Ministère en matière de connaissances scientifiques.
104. Au début des années 1990, les niveaux de financement fédéral des activités de recherche scientifique menées par le Ministère en Ontario étaient instables. La situation dans la province s'est détériorée depuis. Les compressions fédérales ont coïncidé avec des compressions provinciales et ont eu pour effet d'aggraver les lacunes existantes en matière de connaissances et de recherche, et d'en créer de nouvelles. Au Québec, Pêches et Océans n'a effectué presque aucun travail de recherche en eaux douces. À l'heure actuelle, le gouvernement fédéral ne s'engage pas à financer à long terme les projets qui fournissent des données essentielles.
105. Pêches et Océans n'a pas encore préparé de stratégie lui permettant de déterminer les travaux scientifiques que le Ministère doit assumer lui-même, les recherches qu'il devrait effectuer en partenariats et ce qu'il peut obtenir d'autres organismes.
Initiatives axées sur l'écosystème
106. La plupart des enjeux et des risques environnementaux dont traite le présent chapitre sont l'objet de politiques et de programmes fédéraux d'envergure nationale ou ministérielle. Certains de ces instruments sont regroupés et traités par la voie des initiatives régionales du gouvernement axées sur l'écosystème. Grands Lacs 2000 (désormais connu sous la désignation de Grands Lacs 2020) et Saint-Laurent Vision 2000 sont deux programmes, parmi les six initiatives actuelles axées sur l'écosystème, du gouvernement fédéral.
L'objet de la vérification
107. Nous nous sommes demandé si les programmes sont dotés d'une structure efficace qui leur permet d'atteindre leurs objectifs. Nous avons également vérifié dans quelle mesure le gouvernement fédéral avait appliqué de saines pratiques de gestion. Nous n'avons pas cherché à savoir si les programmes Saint-Laurent Vision 2000 et Grands Lacs 2000 portent sur les bons problèmes. Nous n'avons pas non plus évalué la qualité des mesures prises dans le contexte des programmes.
Nos constatations
108. Rôles, interventions et responsabilisation. La plus grande partie des fonds consacrés à Saint-Laurent Vision 2000 par le gouvernement fédéral a effectivement été dépensée. Toutefois, la plupart des ministères fédéraux autres qu'Environnement Canada ont sensiblement réduit leur apport financier et leur participation au programme Grands Lacs 2000 à la suite des compressions budgétaires de 1995. Sur les 125 millions de dollars en fonds nouveaux annoncés par le ministre de l'Environnement, seuls 14,9 millions de dollars ont été distribués aux ministères participant au programme Grands Lacs 2000. Même si un certain nombre d'interventions ont été menées en vertu des deux programmes, les résultats escomptés n'ont pas été obtenus en totalité ni pour l'un ni pour l'autre des programmes.
109. Les rôles et les responsabilités clés des partenaires fédéraux et provinciaux de Saint-Laurent Vision 2000 sont clairs et les principaux résultats attendus des partenaires sont précisés. Les gestionnaires de programme ont mis en place des mécanismes de responsabilisation solides et des systèmes de gestion qui permettent de faire le suivi des interventions en fonction des objectifs fixés.
110. Le concept initial de Grands Lacs 2000 énonçait clairement le rôle de chaque ministère fédéral participant. Les compressions budgétaires ont eu des répercussions importantes sur la participation de ces ministères. Toutefois, leurs interventions et leurs objectifs prévus ainsi que les obligations s'y rapportant n'ont jamais fait l'objet d'une révision qui en aurait tenu compte. L'Accord Canada-Ontario connexe ne précisait pas les rôles et les responsabilités des ministères fédéraux et provinciaux concernés. L'Accord a expiré en 2000; au terme de notre vérification, il n'avait pas été renouvelé.
111. Collectivités locales. Les responsables des deux programmes ont voulu mettre en place des structures qui assureraient la participation des collectivités locales, mais pour des motifs différents dans les deux cas. Les deux groupes ont tiré des enseignements valables concernant les défis à relever pour mobiliser des groupes communautaires bénévoles, et les deux se sont heurtés à des difficultés. L'un des principaux défis à relever dans la région des Grands Lacs sera d'instaurer un sens de permanence, ou de durabilité, en qui a trait aux structures locales mises en place en vue de s'attaquer aux questions environnementales. Les collectivités ont besoin de l'appui des gouvernements pour lancer leurs initiatives, mais aussi d'un soutien continu pour mener à bien les activités dont l'ampleur dépasse les ressources ou les compétences locales. Dans le cadre du programme Saint-Laurent Vision 2000, on a mis sur pied les comités des zones d'intervention prioritaire devant servir de forums de concertation entre les gouvernements et les représentants des collectivités en vue d'interventions dans des dossiers locaux. Le programme procure aux groupes un financement stable et une surveillance efficace.
112. Rapports sur les résultats. Les rapports d'étape de Saint-Laurent Vision 2000, publiés tous les deux ans, présentent de l'information sur les dépenses réelles ventilées par partenaire et les résultats obtenus en vue de la réalisation des principaux objectifs. Les résultats du programme Grands Lacs 2000 sont présentés dans les rapports d'étape découlant de l'Accord Canada-Ontario. Ces rapports résument les progrès accomplis en fonction des objectifs mais passent sous silence les dépenses fédérales. Les rapports sur le programme Grands Lacs 2000 ne sont pas à jour. Nous avons jugé très préoccupant le fait que ni l'un ni l'autre des programmes n'étaient à même de montrer le rapport entre la réalisation des résultats escomptés et l'évolution de l'état de l'environnement.
113. L'approche écosystémique élargie. L'approche écosystémique est l'un des principes qui sous-tendent les deux programmes. Les deux présentent certaines caractéristiques de cette approche; les deux traitent non pas d'un seul aspect de l'environnement mais plutôt d'un ensemble d'enjeux interreliés en matière d'environnement et de développement durable.
114. Lorsqu'on gère un programme selon une approche écosystémique, l'on prend en compte les effets que les activités du programme dans un secteur de l'écosystème peuvent avoir sur d'autres secteurs. Sachant que quelque 40 p. 100 de la pollution du Saint-Laurent provient des Grands Lacs, nous nous attendions à constater une certaine forme de coordination entre les programmes Grands Lacs 2000 et Saint-Laurent Vision 2000.
115. Une perspective englobant l'ensemble du bassin. En 1997, des fonctionnaires affectés aux deux programmes ont recensé plusieurs domaines dans lesquels une meilleure intégration des activités en amont et en aval profiterait à l'environnement, à savoir :
- les substances toxiques;
- les niveaux des eaux, y compris les critères environnementaux et la réglementation connexe;
- les technologies d'assainissement des sédiments et des sols contaminés;
- les indicateurs de l'état de l'environnement.
Nous avons constaté, toutefois, que la coordination entre les deux programmes était plutôt restreinte.
116. Nous jugeons particulièrement inquiétant que les responsables des deux programmes aient déployé peu d'efforts pour coordonner leur utilisation des indicateurs de l'état de l'environnement. Grâce à des indicateurs communs, les gestionnaires, le Parlement et le public comprendraient plus facilement l'évolution de l'ensemble de l'écosystème du bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent.
117. En dernier lieu, nous n'avons relevé aucun mécanisme officiel qui permettrait d'échanger de l'information ou de communiquer les enseignements tirés des différentes activités. À l'échelon des collectivités, les comités des zones d'intervention prioritaire au Québec et les comités consultatifs publics en Ontario connaissent peu les réalisations de l'autre groupe dans la province voisine. Par exemple, les comités des zones d'intervention prioritaire du Haut-Saint-Laurent et de Jacques-Cartier ont tous deux participé à des projets de décontamination de sédiments. Cependant, ils ignoraient que le comité consultatif public du secteur préoccupant de Collingwood avait mené à bien des travaux de dépollution comparables en 1994.
La Commission mixte internationale
118. Établie en vertu du Traité relatif aux eaux limitrophes conclu entre le Canada et les États-Unis en 1909, la Commission mixte internationale joue un rôle important dans la protection des eaux transfrontalières du bassin des Grands Lacs. La Commission mixte internationale veille à ce que les gouvernements des deux pays rendent des comptes sur les progrès réalisés par rapport aux engagements pris dans l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs. Il est dans l'intérêt du Canada de faire appel à la Commission et de s'assurer qu'elle puisse jouer son rôle.
L'objet de la vérification
119. Nous n'avons pas vérifié les travaux de la Commission mixte internationale. Nous avons examiné la relation du gouvernement fédéral avec celle-ci et le soutien qu'il apporte aux activités de la Commission destinées à protéger les eaux du bassin des Grands Lacs.
Constatations
120. Le gouvernement fédéral n'a pas fourni à la Commission mixte internationale suffisamment d'information pour que celle-ci puisse évaluer correctement les progrès réalisés par le Canada en ce qui a trait à l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs. Il a tardé à répondre aux demandes de renseignements de la Commission ainsi qu'à ses recommandations. Le gouvernement fédéral n'effectue pas de suivi structuré qui lui permettrait de s'assurer que les mesures indiquées dans ses réponses aux recommandations de la Commission seront prises.
121. Au fil des ans, les fonctionnaires fédéraux ont fourni un soutien en matière de connaissances techniques aux conseils et aux équipes d'étude de la Commission. Toutefois, la réduction de la capacité scientifique et technique résultant des compressions budgétaires risque de changer les choses. En outre, le gouvernement a reporté le paiement de sa part du financement des études découlant des renvois à la Commission.
Conclusion
Une odyssée qui remonte loin dans le temps
122. Planifier et assurer le développement durable dans le bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent représentent un défi formidable pour les gouvernements du Canada. Depuis des décennies, l'état du bassin et le rendement des gouvernements font l'objet d'études et de débats en profondeur, en particulier pour ce qui concerne les Grands Lacs. Diverses parties intéressées, y compris des institutions internationales, des universitaires, des scientifiques, des représentants de l'industrie, des environnementalistes, des syndicats et les Premières nations, ont produit des centaines de rapports et formulé des centaines de recommandations.
123. Dans notre vérification, nous avons voulu constater comment le gouvernement fédéral a géré les importantes menaces à l'environnement du bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent. La présente section a pour objet de résumer nos principales constatations, de faire ressortir les tendances communes et de signaler au Parlement les questions qui ont, à notre avis, une importance particulière.
Des réalisations remarquables à ce jour
124. D'un point de vue historique, des réalisations remarquables ont eu lieu dans le bassin, et celui-ci a été à l'origine d'un grand nombre d'innovations. Nous avons souligné plusieurs points forts de l'activité fédérale et des domaines qui se distinguent par les progrès qui ont été réalisés :
- Une infrastructure complexe d'institutions, de lois, de politiques et de programmes a été mise en place.
- Des accords ont été négociés, des partenariats ont été noués et des collectivités ont été mobilisées.
- Nous comprenons mieux, d'un point de vue scientifique, les menaces qui pèsent sur le bassin et les écosystèmes en général.
- Les quantités de certains contaminants chimiques et biologiques rejetés dans l'air, dans l'eau et sur terre ont été réduites.
- Le lac Érié, considéré autrefois comme une zone morte, a été réanimé.
- Certaines espèces en péril et certaines populations de poissons sont en voie de se rétablir. Des milieux humides et des paysages ont été restaurés et protégés.
- L'érosion du sol a ralenti, grâce, en partie, à l'adoption généralisée de méthodes de conservation du sol.
- Les volumes d'ingrédient actif des pesticides ont diminué, notamment en Ontario.
125. Bien qu'il soit difficile de cerner précisément la contribution du gouvernement fédéral à ces progrès, il faut reconnaître son influence positive. Fonctionnaires, scientifiques et autres ont fait preuve d'un leadership et d'un dévouement peu communs. Dans certains cas, l'apport du fédéral peut être observé directement : élaboration de politiques, négociation d'accords, financement de projets, aide apportée à des collectivités. Dans d'autres, il est moins évident, notamment en raison de l'intervention de nombreux organismes et de nombreuses personnes.
Principales constatations et préoccupations
126. La pièce 5 résume, d'un point de vue plus général, les faiblesses de la stratégie du gouvernement de même que ses forces qui confèrent à ce dernier des assises solides pour ses efforts à venir. Le passé a engendré bon nombre de défis, mais ceux que réserve l'avenir seront encore plus imposants. Jusqu'ici il s'agissait de naviguer en eaux relativement calmes, mais très bientôt il faudra franchir des eaux tumultueuses. Cela dit, on trouvera ci-après nos grandes préoccupations à cet égard.
Des questions importantes sont négligées
127. De façon générale, le gouvernement fédéral connaît les menaces actuelles et futures qui pèsent sur le bassin. Au fil du temps, il y a réagi en prenant des centaines d'engagements sous diverses formes, auprès de la population. Certains sont fondés sur des accords internationaux ou des lois fédérales ou énoncés dans des politiques gouvernementales. D'autres proviennent de stratégies ministérielles de développement durable, de discours de ministres ou de la réponse donnée par le gouvernement à divers rapports. Pour chaque domaine d'intérêt et chaque question que nous avons examinés, nous avons voulu vérifier si le gouvernement donnait suite à ses déclarations, s'il tenait ses engagements auprès des Canadiens.
128. La position du gouvernement n'est pas toujours évidente. Dans l'ensemble, nous sommes gravement préoccupés par le manque de transparence et de clarté des engagements et des priorités du gouvernement. De nombreux engagements sont formulés en des termes vagues et généraux qui ne peuvent être mesurés. D'autres engagements sont périmés; bien qu'ils existent toujours sur papier, dans la pratique ils ont été abandonnés depuis longtemps.
129. Des engagements qui ne sont pas respectés; des politiques qui ne sont pas mises en oeuvre. Les résultats de notre vérification indiquent que tantôt le gouvernement fédéral a respecté ses engagements, tantôt il ne les a pas tenus. De nombreux engagements d'importance sont restés sans suite. Face à des priorités multiples et à un financement grandement réduit, les ministères mettent un frein à leurs activités. À plusieurs égards, les progrès sont marqués par la lenteur. Dans certains cas, l'absence de progrès est largement connue, le gouvernement en ayant lui-même fait état.
130. Des priorités trop nombreuses compte tenu des ressources. Les conséquences d'un financement en diminution et instable nous sautent aux yeux. Comme nous le précisons dans nos observations sur les programmes Grands Lacs 2000 et Saint-Laurent Vision 2000, les ministères ont eu du mal à remplir leurs obligations à cause des compressions budgétaires. Cela est particulièrement vrai du programme Grands Lacs 2000 : une grande partie du financement promis n'a jamais été reçu et les budgets ont été sabrés. Le plan d'aménagement soigneusement préparé s'est désagrégé, à mesure que les ministères se retiraient tout simplement du programme. Le programme Saint-Laurent Vision 2000 a également subi des compressions, bien que moins importantes par rapport au programme Grands Lacs 2000. Les compressions budgétaires fédérales ont également touché des programmes autres que ceux qui concernaient l'écosystème.
131. Même si le gouvernement fédéral a bien réussi son programme de réduction du déficit, notre vérification a révélé de nombreux écarts importants entre les engagements qu'il avait pris et les ressources qu'il consacrait à leur réalisation. Il est évident que l'ampleur des engagements fédéraux dépasse les ressources disponibles. Il faut donc rajuster soit les uns soit les autres.
132. Mais un financement réduit n'est pas la seule raison qui explique pourquoi le gouvernement manque à ses principaux engagements. L'exercice restreint des pouvoirs fédéraux, des fonctions élémentaires de gestion et de reddition de comptes qui laissent à désirer et la dynamique des relations fédérales-provinciales en sont d'autres raisons.
133. Les rapports présentés au Parlement et à d'autres. Notre vérification a permis de relever de nombreux cas de rapports incomplets présentés à la population, à certains organismes internationaux (p. ex., la Commission mixte internationale) et aux parlementaires. Il faut apporter des améliorations importantes à plusieurs facettes de l'information communiquée, notamment à l'égard des aspects suivants : les crédits budgétaires et les dépenses; les progrès réalisés par rapport aux engagements précis; l'état du bassin. À ce propos, un système intégré de présentation de cette information pourrait se révéler avantageux.
Absence de stratégies fédérales relatives aux enjeux clés
134. De nombreuses menaces auxquelles le bassin est exposé à l'heure actuelle existent depuis des décennies, et bien des pressions dont il est l'objet ne disparaîtront pas; les gens exigent beaucoup de l'environnement. L'expérience nous montre qu'il ne faut jamais cesser d'être vigilants; il faut en outre une vision à long terme, des interventions soutenues, de la recherche et une surveillance, ainsi qu'un financement stable à la mesure des engagements. Les programmes fédéraux présentent peu de ces aspects.
135. Nous avons constaté plutôt une approche à court terme à l'égard de la plupart des enjeux. Le gouvernement procède par étapes pour montrer qu'il marque des progrès : un peu plus de recherches, une nouvelle étude, un nouveau règlement, un autre plan de rétablissement des espèces. Ces mesures sont nécessaires, mais elles font que la population a du mal à saisir l'orientation prise, le but visé. Il n'existe pas de vision à long terme à l'égard de nombreux enjeux dans bien des programmes que nous avons examinés.
136. Nous ne prétendons pas que le gouvernement puisse concevoir une solution universelle qui mettra fin à tout besoin d'intervention. Certains problèmes ne se prêtent pas à une telle solution. Toutefois, nous sommes d'avis qu'il est nécessaire d'élaborer un plan à long terme qui respecte la capacité de l'écosystème et qui, en même temps, réponde à une certaine vision et prévoie des mesures concrètes, une définition claire des rôles, l'affectation des ressources à une fin particulière et des démarches de suivi. À l'heure actuelle, même si l'engagement du gouvernement fédéral envers une activité ou un résultat particulier est clair, il arrive que son rôle à long terme et celui des partenaires avec lesquels il assure la gestion du dossier ne le soient pas.
137. Une perspective à l'échelle du bassin. Les Grands Lacs et le Saint-Laurent forment un seul bassin hydrographique dont les limites naturelles échappent aux distinctions politiques. Le gouvernement fédéral occupe une place qui le rend particulièrement apte à constater les risques globaux et à décider des priorités ayant trait au bassin dans son ensemble, mais il ne le fait pas. Aucun organe fédéral n'énonce un point de vue concerté et cohérent sur les enjeux clés qui concernent les deux régions du bassin. Les programmes régionaux axés sur l'écosystème sont relativement isolés les uns par rapport aux autres. Les représentants des deux programmes axés sur l'écosystème ont relevé des activités qui, si elles étaient mieux intégrées, profiteraient à l'environnement.
Les activités de recherche scientifique ainsi que les systèmes de surveillance et de mesure sont faibles
138. En cas de dérive, quelqu'un saura-t-il s'en apercevoir? Une espèce disparaît, le sol d'une ferme est emporté par l'eau de ruissellement, les effluents d'une ville ne sont pas traités, une zone de terres humides est perdue, une espèce envahissante altère l'écosystème, un rivage est grugé par l'érosion : individuellement, chaque cas n'est pas critique. De nombreux scientifiques s'inquiètent plutôt de l'effet cumulatif de ces facteurs sur le bassin.
139. La capacité de déceler et de mesurer le changement influence directement la qualité des décisions à prendre. Il faut disposer d'une information scientifique de qualité pour pouvoir comprendre le fonctionnement élémentaire des écosystèmes. De plus, ces renseignements sont nécessaires à l'évaluation de l'efficacité des interventions passées et à la détection de tendances et de problèmes nouveaux qui pourraient justifier des interventions à venir.
140. Plusieurs de nos vérifications antérieures ont révélé que le gouvernement avait de la difficulté à effectuer les recherches et les contrôles scientifiques nécessaires. Nos travaux sur la biodiversité, le changement climatique, les substances toxiques et le smog ont abouti à des conclusions semblables. Le gouvernement a souvent affirmé qu'il assurera le leadership en matière scientifique pour soutenir la prise de décisions, mais la présente vérification nous oblige à formuler une conclusion déjà connue : les décideurs sont loin de posséder l'information essentielle dont ils ont besoin.
141. Cela n'étonnera personne. Plusieurs rapports et études de la Commission mixte internationale, de la Conférence sur l'état des écosystèmes lacustres (CEEL), d'organismes de recherche scientifique, ainsi que des publications du gouvernement même (notamment le rapport provisoire de 2001 du groupe de travail sur un système canadien d'information environnementale) ont mentionné et déploré l'état lamentable de l'information scientifique provenant du gouvernement fédéral. En effet, la plupart des évaluations scientifiques de l'état du bassin portent une mise en garde concernant les données incomplètes et non uniformes utilisées. La réduction du financement de la recherche et des contrôles scientifiques a aggravé une situation déjà détériorée.
142. Des indicateurs constituent une partie de la solution mais il faut une coordination. Une part du défi en matière scientifique consiste à décider de ce qu'il faut mesurer. Cela explique le mouvement récent en faveur de l'élaboration d'indicateurs fondamentaux de l'état de l'environnement et du développement durable dans le bassin, ailleurs au Canada, et même, de par le monde. Comme nous le mentionnons dans le chapitre, même après des années d'activité, les travaux sont encore en bonne partie aux étapes préliminaires. Nous jugeons inquiétant le manque de progrès.
143. Cependant, nous trouvons encore plus préoccupante l'absence d'une approche uniforme de la part du gouvernement fédéral. Des activités distinctes sont en cours en vertu des deux programmes axés sur l'écosystème des Grands Lacs et du Saint-Laurent. Bien que les défis à relever soient essentiellement les mêmes, l'un et l'autre programmes suivent leur propre cours, et la coordination entre les deux est insuffisante.
144. Absence d'indicateurs fondamentaux. L'information recueillie à l'intention du public et du gouvernement n'est pas suffisante pour juger si l'état du bassin s'améliore ou s'il s'aggrave dans l'ensemble. Mais avant tout et par-dessus tout, le gouvernement fédéral parvient difficilement à montrer la relation entre ses activités et interventions et l'amélioration de l'état du bassin.
145. Il y a beaucoup à faire pour comprendre le fonctionnement des écosystèmes. Au cours de la seconde moitié du xxe siècle, la science a permis de mettre clairement en évidence les rapports réciproques entre différentes composantes de l'environnement. Des recherches de pointe menées par des Canadiens et d'autres scientifiques ont permis de comprendre beaucoup mieux le fonctionnement des écosystèmes aquatiques et terrestres. On a ainsi pu élaborer des solutions fondées sur la connaissance scientifique comme les restrictions à l'égard de l'utilisation du phosphore et des pesticides rémanents. Mais aujourd'hui, au moment où se fait sentir plus que jamais le besoin de recherches scientifiques fondamentales, par exemple, pour comprendre l'importance et les effets du changement climatique, de la perturbation du système endocrinien ou encore de la diversité génétique, ces recherches diminuent en nombre. Dans certains domaines, tels que les eaux souterraines et les habitats du poisson, les activités de cartographie fondamentale sont fragmentées et incomplètes, à cause de l'indécision et de l'incertitude qui ont persisté pendant des années au sein du gouvernement fédéral quant à la désignation des responsables. Dans d'autres domaines, comme celui des pêches, le gouvernement n'est même pas certain du type d'activité scientifique dont il a besoin.
L'évolution et le déclin du rôle fédéral
146. La gestion de la durabilité du bassin exige des interventions concertées de nombreux gouvernements, industries et particuliers. On ne peut s'attendre à ce que le gouvernement fédéral se charge de tout. Cependant, on peut s'attendre à ce qu'il se concentre sur son rôle distinct, énonce explicitement et ouvertement ce dont il est responsable et utilise les divers pouvoirs et ressources dont il dispose.
147. Le rôle du gouvernement fédéral est restreint en partie par des contraintes constitutionnelles. Toutefois, le gouvernement a choisi de le restreindre encore davantage. Il n'utilise pas les pouvoirs et les instruments législatifs dont il dispose. Au cours des dernières décennies, et surtout depuis dix ans, le rôle fédéral s'est transformé et le gouvernement s'est retiré de nombreux champs d'activité. Il renonce à son rôle de leader en faveur d'un rôle de facilitateur, passe de plus en plus de la décision à la consultation, de l'action à l'étude, de l'intervention directe à une dépendance envers d'autres parties.
148. Le recours grandissant au partenariat : un travail qui reste à faire. L'importance d'établir et de maintenir des liens est un thème qui revient souvent dans les travaux de notre bureau. Il est nécessaire d'établir des liens entre le gouvernement fédéral et les autres intervenants dans le bassin, de même qu'entre les ministères et les programmes fédéraux.
149. Dans le bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent, le gouvernement fédéral s'est efforcé d'établir les liens qui manquaient avec ses partenaires, au Canada et à l'étranger. Il existe maintenant de nombreux partenariats efficaces. Mais cette situation, à son tour, a soulevé des questions fondamentales concernant le rôle du gouvernement pour ce qui est de surveiller les interventions de ses partenaires et de veiller réellement à ce que les objectifs fédéraux et nationaux soient réalisés.
150. Tous les ministères qui mènent des activités ayant trait au bassin doivent s'engager de manière plus directe. Le gouvernement fédéral doit s'appliquer davantage à établir des liens internes. Bien qu'il ait réalisé d'importants progrès en reconnaissant les relations entre les enjeux et les programmes particuliers, il ne les a pas véritablement intégrés ou liés les uns aux autres. Les programmes demeurent morcelés et cloisonnés. Si les ministères fédéraux reconnaissent le besoin d'un effort concerté pour gérer les « questions horizontales », nous croyons qu'il existe un sentiment répandu selon lequel il incomberait avant tout à Environnement Canada de protéger le bassin.
151. Les questions difficiles : là où le gouvernement n'ose pas s'aventurer. Des principes comme « le pollueur payeur », « la précaution d'abord », « prévenir plutôt que guérir » et « la prévention de la pollution » sont des thèmes courants des politiques et des programmes importants du gouvernement fédéral. En les exprimant, le gouvernement donne l'impression qu'il est déterminé à appliquer ces principes. Mais les applique-t-il vraiment? Utilise-t-il les ressources dont il dispose pour garantir la réalisation des tâches à accomplir à cet égard?
152. Notre vérification a révélé bien des cas où le gouvernement fédéral n'exerçait pas pleinement ses pouvoirs législatifs. Dans les secteurs où le gouvernement utilise des instruments législatifs, il ne se préoccupe pas de l'interaction des divers programmes, de la façon dont les politiques et programmes environnementaux divers pourraient mieux s'appuyer réciproquement et se compléter. Sous d'autres aspects, le gouvernement fédéral ne s'est pas muni des outils scientifiques ou stratégiques nécessaires.
153. L'inaction du gouvernement fédéral face à bon nombre des questions soulevées par la présente vérification pose la question essentielle du rôle que joue le gouvernement. En quoi est-il utile de prendre des engagements à l'échelle nationale ou internationale si, dans certains cas, le gouvernement est incapable de les tenir? Lorsque le gouvernement fédéral a conclu l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs, par exemple, il avait l'obligation de veiller à ce que des mesures soient prises. Il a décidé de compter sur les autres, et lorsque les autres n'ont pas agi, il n'a pas assumé le leadership. À notre avis, le gouvernement fédéral demeure responsable de l'accomplissement de ce qui doit être fait. Il doit maintenant assumer la responsabilité de ses engagements ou les modifier.
L'avenir : tracer la voie du développement durable
154. Personne ne contestera que le bassin constitue une ressource cruciale pour la population du Canada. Il est tout aussi certain que des menaces et des pressions constantes, croissantes et changeantes pèsent sur lui. Cependant, son état représente-t-il une crise environnementale? Cela dépend largement de la perspective adoptée.
155. D'un certain point de vue, l'état des lacs et du fleuve — surtout comparativement à d'autres bassins hydrographiques de la planète — témoigne de la résolution et de la capacité des Canadiens de gérer le bassin en tenant compte de l'avenir. Les gouvernements ont mis en place un ensemble complexe d'institutions, de lois et de programmes qui visent à gérer les conditions actuelles et à assurer l'avenir. L'expérience du passé témoigne de l'aptitude des Canadiens à résoudre les crises lorsqu'elles se manifestent.
156. D'autres perspectives conduiront à des conclusions différentes. Le niveau actuel de leadership, d'innovation, d'activité scientifique et de diligence n'est plus aussi élevé qu'auparavant. Le sentiment dominant est la complaisance et non l'urgence, la résignation et non l'inspiration.
157. Le bassin dont hériteront nos enfants sera bien différent de celui d'aujourd'hui. Le défi que pose le développement durable est notamment celui de veiller à ce que l'avenir soit porteur et sûr. À notre avis, le gouvernement fédéral ne parvient pas à se mettre au diapason des besoins à venir. Certes la tâche d'assurer la durabilité du bassin n'est pas l'apanage du gouvernement fédéral; plusieurs autres gouvernements et organismes doivent aussi prendre des mesures en ce sens. Néanmoins le gouvernement fédéral a un rôle essentiel et distinct à jouer à cet égard. Nous nous tournons vers le gouvernement fédéral pour qu'il fixe le cap et l'itinéraire à suivre (vision, énoncés de politique, plans), prévoie les difficultés et les obstacles qui pourraient survenir (solides activités scientifiques et de surveillance), se dote d'instruments appropriés (moyens d'intervention et programmes intégrés), et dans un effort concerté, en collaboration avec ses partenaires, mobilise le savoir-faire et les équipes dont il a besoin pour mener la barque à bon port.
Recommandations et réponses du gouvernement
158. Dans les sections suivantes de ce chapitre, nous présentons nos recommandations sur chaque domaine d'intérêt. Nous pensons qu'à un niveau plus général, les points suivants représentent des éléments que le gouvernement fédéral peut améliorer :
- Prendre des engagements précis en vue de faire face aux principales menaces quant à la durabilité du bassin.
- Financer adéquatement ses engagements.
- Exprimer clairement les résultats visés à long terme pour le bassin en les traduisant en des plans d'action concrets.
- Le cas échéant, utiliser une approche systématique, à l'échelle du bassin, pour les questions touchant l'ensemble du bassin.
- Réévaluer si les outils législatifs et autres sont suffisants pour gérer les menaces qui pèsent sur le bassin.
- Reconstituer ou acquérir les connaissances scientifiques nécessaires pour comprendre et gérer les menaces qui pèsent sur le bassin.
- Établir un système uniforme de collecte de données qui permettra de comprendre la nature et les tendances des principales menaces qui pèsent sur le bassin.
- Analyser et montrer de quelle façon les activités du gouvernement fédéral ont amélioré la durabilité du bassin.
- Renforcer les mécanismes redditionnels établis avec les partenaires pour assurer la réalisation des objectifs du gouvernement fédéral.
- Préciser qui est responsable de quoi au sein du gouvernement fédéral.
- Communiquer au Parlement et aux autres parties une information donnant une image claire des progrès réalisés par le gouvernement fédéral.
Réponse interministérielle conjointe
La réponse suivante constitue un effort de collaboration des ministères auxquels s'adressent les recommandations de cette vérification (Environnement Canada, Pêches et Océans, Agriculture et Agroalimentaire Canada, Santé Canada, Ressources naturelles Canada, l'Agence Parcs Canada et le ministère des Affaires extérieures et du Commerce international). Des réponses aux recommandations individuelles ont également été préparées par les ministères concernés de façon spécifique.
Le Bureau de la commissaire a réalisé une analyse poussée des enjeux et des arrangements institutionnels complexes qu'impliquent l'élaboration et la mise en oeuvre de programmes gouvernementaux mettant l'accent sur l'écosystème du bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent. Il a également analysé la multiplicité des intérêts et des pressions qui influencent ce bassin. Le chapitre cerne les défis que constitue la gestion du bassin et montre le besoin continu d'une approche de gestion intégrée qui engage les gouvernements aux niveaux national et international, ainsi que les partenaires principaux.
Le bassin des Grands lacs et du Saint-Laurent est maintenant plus propre qu'il ne l'a été au cours des 50 dernières années. On peut attribuer une partie de ce résultat à l'approche écosystémique utilisée dans la gestion des menaces auxquelles le bassin fait face, approche qui continue à être utilisée comme un modèle à l'échelle mondiale. Cette approche reconnaît la corrélation directe et indirecte entre les systèmes écologiques, la santé des collectivités et la force de l'économie. Cette approche impliquant plusieurs secteurs et compétences a mis — et continue à mettre — à l'épreuve la capacité des organisations à trouver une voie commune, à partager l'information et les ressources, à adopter des processus intégrés de prise de décision et à mettre collectivement en oeuvre des politiques et des programmes. Jusqu'à présent, l'expérience a montré que l'approche résulte en une efficience accrue à remplir les engagements fédéraux et en une plus grande efficacité à atteindre les résultats environnementaux visés.
Simultanément, toutefois, la croissance de la population et de l'activité économique de cette région, combinée à la menace du changement climatique, à une consommation accrue de l'eau, à une production plus importante de déchets, à une utilisation intensive des terres et à l'introduction d'espèces envahissantes contribuent à exercer de fortes pressions sur l'écosystème. Ces facteurs exigent que les ministères fédéraux continuent à améliorer leur compréhension des enjeux auxquels le bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent fait face. Les politiques et stratégies visant à protéger et à conserver l'eau douce continueront d'évoluer sur la base de partenariats renforcés et de l'action communautaire. Elles fourniront aux Canadiens de l'information sur les objectifs, les actions et les progrès accomplis dans la résolution des questions prioritaires. Les ministères fédéraux feront fond sur les initiatives écosystémiques et travailleront à l'échelle du bassin, en partenariat avec les provinces de l'Ontario et du Québec — qui ont des responsabilités majeures — ainsi qu'avec les autres intervenants, de façon à progresser sur la voie durable dans tout le bassin.
Le but de la nouvelle entente Canada-Ontario, ainsi que de la nouvelle collaboration avec la province de Québec est de mettre en place les mécanismes interministériels requis et d'améliorer la capacité du gouvernement fédéral à régler les problèmes et menaces liés à l'écosystème du bassin. Le maintien et l'élargissement de ces initiatives répondront à plusieurs des recommandations formulées par la commissaire pour améliorer et renforcer les régimes de responsabilisation et de gestion supportant les programmes du bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent. Les menaces qui pèsent sur l'écosystème continueront d'être examinées du point de vue de l'efficacité du cadre politique et législatif actuel, de la capacité scientifique, de la recherche, des implications en matière de données et de surveillance ainsi que des ressources financières disponibles.
L'eau
Nos recommandations
159. Nos constatations montrent que le gouvernement fédéral doit fixer ses priorités en matière d'eau douce et clarifier ses engagements afin de les atteindre. En collaboration avec ses partenaires, il doit élaborer des plans réalistes assortis d'échéanciers et d'une responsabilisation claire, s'en tenir à ses plans, et fournir de l'information ouverte et transparente sur les résultats atteints.
160. Recommandation. Environnement Canada devrait réévaluer son rôle et énoncer clairement ses responsabilités et ses engagements en matière de gestion des eaux douces dans le bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent. Le Ministère devrait aussi préciser l'engagement auquel il s'attend de la part d'autres ministères fédéraux, notamment en ce qui concerne les points suivants :
- parachever les interventions requises pour faire retirer les secteurs préoccupants de la liste;
- assainir les sédiments contaminés dans les secteurs préoccupants et autres endroits du bassin où ils constituent un problème environnemental important;
- élaborer des plans d'aménagement panlacustre pour les Grands Lacs;
- promouvoir la notion de « tarification réaliste » telle qu'énoncée dans la Politique fédérale relative aux eaux.
Réponse d'Environnement Canada
D'accord. Les politiques et stratégies visant à protéger et à conserver l'eau douce continueront d'évoluer sur la base de partenariats renforcés et de l'action communautaire. Elles fourniront aux Canadiens de l'information sur les objectifs, les actions et les progrès accomplis dans la résolution des questions prioritaires. Le nouvel Accord Canada-Ontario sur l'écosystème du bassin des Grands Lacs décrit clairement les engagements pour cinq ans des gouvernements fédéral et provincial, y compris ceux d'Environnement Canada. Le Ministère est en train d'élaborer, avec ses partenaires fédéraux, un protocole d'entente qui définit les rôles et obligations des différents ministères. Les annexes détaillées de l'Accord énumèrent les engagements particuliers de chaque gouvernement pour la réalisation des objectifs et l'obtention des résultats. Des plans de travail quinquennaux détaillés, qui seront élaborés et mis à jour chaque année, fourniront une meilleure description des rôles et obligations des gouvernements fédéral et provincial.
Au cours des derniers mois, Environnement Canada a entrepris des consultations avec d'autres ministères fédéraux dans le cadre d'un processus visant à mettre en oeuvre un plan d'action pour le Saint-Laurent en 2003, après la phase III actuelle. D'autres consultations sont prévues pour l'automne 2001 avec les ministères du Québec.
- D'accord. L'annexe sur les secteurs préoccupants, de l'Accord Canada-Ontario, décrira les engagements particuliers de chaque ordre de gouvernement quant aux mesures à prendre en vue de retirer de la liste les secteurs préoccupants.
- D'accord. L'annexe sur les secteurs préoccupants comprend des résultats précis concernant les sédiments contaminés. Les mesures correctrices touchant les sédiments contaminés qui se trouvent dans le bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent, mais en dehors des secteurs préoccupants, ne seront pas prises directement par Environnement Canada. Le Ministère déterminera cependant quels sont les sédiments contaminés du bassin qui constituent des sources de polluants nocifs et élaborera des stratégies de gestion des sédiments.
- D'accord. L'annexe sur les plans d'aménagement panlacustre décrit les engagements particuliers de chaque ordre de gouvernement quant aux mesures requises pour élaborer ces plans.
- D'accord. Compte tenu des attributions provinciales et municipales en matière de tarification de l'eau et des eaux usées, Environnement Canada continuera de favoriser une « répartition équitable des coûts de l'eau ». À cette fin, il fournira de l'information sur la tarification de l'eau, la consommation d'eau et les avantages associés à l'utilisation et à la conservation judicieuses de l'eau, et il collaborera avec des partenaires provinciaux et non gouvernementaux de façon à intégrer ces objectifs aux programmes coopératifs.
161. Recommandation. Environnement Canada, avec dans la mesure du possible la participation d'autres organismes, devrait élaborer des plans d'action clairs pour honorer ses engagements en matière de gestion d'eau douce. Le Ministère devrait aussi élaborer des initiatives pour mettre ces plans en oeuvre, en particulier dans les domaines suivants :
- assainir les sédiments contaminés, en collaboration avec les provinces et l'industrie dans la mesure du possible;
- promouvoir une tarification réaliste de l'eau, gérer la demande d'eau et traiter les eaux d'égout des municipalités (ce volet pourrait inclure un appui des programmes de financement administrés par le Secrétariat du Conseil du Trésor ou d'autres ministères fédéraux);
- améliorer la qualité de l'eau dans le bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent, par l'entremise de plans d'aménagement panlacustre ou d'autres plans de gestion exhaustifs, comme l'indique la Loi sur les ressources en eau du Canada.
Réponse d'Environnement Canada
- D'accord. L'assainissement des sédiments contaminés n'est toutefois pas la responsabilité d'Environnement Canada uniquement. Des plans d'action précis pour les initiatives d'assainissement des sédiments contaminés seront élaborés et mis en oeuvre là où il est possible d'obtenir l'accord et les fonds nécessaires des gouvernements fédéral et provinciaux, de l'industrie et, s'il y a lieu, des collectivités locales.
En vertu de l'annexe sur les secteurs préoccupants du nouvel Accord Canada-Ontario, des plans de travail annuels seront élaborés pour régler le problème des sédiments contaminés hautement prioritaires dans les secteurs préoccupants qui requièrent un assainissement.
- D'accord. Environnement Canada maintiendra ses programmes de sensibilisation et de vulgarisation en vue de fournir l'information et les outils dont peuvent se servir les particuliers et les collectivités pour promouvoir une tarification réaliste de l'eau, comme instrument favorisant la consommation efficace de cette ressource. Les prix et la mesure de la consommation continueront de faire partie des critères de sélection en vue de l'attribution de fonds aux projets proposés, en vertu du programme Travaux d'infrastructure Canada (administré par le Secrétariat du Conseil du Trésor) et des programmes de fonds écologiques de la Fédération canadienne des municipalités. Environnement Canada appuiera également les travaux futurs du Conseil canadien des ministres de l'Environnement (CCME) afin d'étudier la question de la demande et de la consommation d'eau.
- D'accord. En vertu de l'annexe sur les plans d'aménagement panlacustre du nouvel Accord Canada-Ontario, des plans de travail annuels basés sur les niveaux de financement existants seront élaborés. Ils comprendront des initiatives de suivi et de réduction des sources ponctuelles et diffuses des polluants critiques connus. Des rapports d'étape bisannuels du Canada et des États-Unis seront préparés pour chaque plan d'aménagement panlacustre, qui comprendra des plans d'action binationaux mis à jour.
L'amélioration de la qualité de l'eau dans le bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent exige une approche concertée, multi-instances entre le Canada et les États Unis, et ne peut être accomplie par Environnement Canada uniquement. La prise de mesures perfectionnées visant à améliorer la qualité de l'eau dans le bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent est tributaire des fonds additionnels dont disposera le programme, à la fois au Canada et aux États-Unis.
162. Recommandation. Le gouvernement fédéral devrait recueillir l'information nécessaire pour gérer l'eau douce, et ce de la manière suivante :
- Ressources naturelles Canada, de concert avec Environnement Canada, devrait établir une base de connaissances sur les eaux souterraines du bassin qui permette de comprendre leur contribution à la disponibilité d'eau de surface. Il faudrait porter une attention particulière aux aquifères clés, à leur géologie, aux apports potentiels d'eau et aux prélèvements actuels.
- Environnement Canada devrait recueillir suffisamment d'information sur les contaminants clés dans le bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent et sur leurs sources, afin de fixer les priorités d'action.
Réponse conjointe d'Environnement Canada et de Ressources naturelles Canada
- D'accord. Ressources naturelles Canada et Environnement Canada ont entrepris des projets visant à améliorer la compréhension des questions relatives aux eaux souterraines dans le bassin des Grands Lacs. Ressources naturelles Canada, par l'entremise de la Commission géologique du Canada (CGC), a effectué des recherches sur les eaux souterraines dans les principales zones du bassin comme la moraine d'Oak Ridges; d'autres études du genre sont aussi prévues. En outre, Ressources naturelles Canada a l'intention de répertorier et de délimiter d'autres aquifères régionaux dans le bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent, en coopération avec des partenaires provinciaux. Ces plans font partie de la stratégie nationale des eaux souterraines actuellement préparée par un comité national spécial sur les eaux souterraines.
Environnement Canada fait aussi des recherches sur les eaux souterraines dans les Régions et à l'Institut national de la recherche sur les eaux (INRE). Au cours de l'année écoulée, l'INRE et la CGC ont signé un protocole d'entente afin de collaborer à des recherches sur les ressources en eaux souterraines. Ces dernières représentent une importante source d'approvisionnement en eau dans le bassin et sont aussi essentielles aux écosystèmes aquatiques. Les recherches réalisées dans le bassin porteront sur ces deux fonctions. Des programmes efficaces de surveillance et de suivi sont indispensables à la constitution d'une base de données appropriée sur les principaux contaminants des plans d'eau.
Réponse d'Environnement Canada
- D'accord. Environnement Canada examine présentement l'état de ses programmes de surveillance à l'échelle nationale en vue de s'assurer que le réseau de surveillance est bien élaboré et financé de façon à atteindre les objectifs établis. La surveillance des Grands Lacs fait partie de cet examen. Les initiatives de surveillance visant à suivre les sources des polluants critiques connus seront entreprises en vertu de l'annexe sur les plans d'aménagement panlacustre, du nouvel Accord Canada-Ontario. Dans cet examen, on évaluera dans quelle mesure chaque compétence doit perfectionner ses programmes de surveillance, afin de fournir une meilleure information sur les principaux contaminants des Grands Lacs et du Saint-Laurent et d'améliorer la prise de décisions et l'établissement des priorités pour les mesures correctrices.
163. Recommandation. Santé Canada devrait énoncer clairement ses responsabilités dans le bassin en matière de protection de la santé humaine contre les contaminants potentiels de l'eau potable. Dans le cadre de cet effort, il devrait entreprendre, en collaboration avec le Sous-comité fédéral-provincial-territorial sur l'eau potable, si possible, de revoir l'état de la qualité de l'eau potable, y compris la conformité avec les lignes directrices pour la qualité de l'eau potable, l'accès du public à de l'information sur la qualité de l'eau potable, et le besoin de normes nationales exécutoires pour l'eau potable.
Réponse de Santé Canada
D'accord. Santé Canada mettra à jour son feuillet de renseignements Votre santé et vous sur les Lignes directrices pour la qualité de l'eau potable, afin d'expliquer aux Canadiens le partage des relations et des responsabilités au Canada en ce qui concerne l'eau potable. Santé Canada documentera également ses responsabilités sur la protection de la santé humaine contre les contaminants potentiels dans les eaux du bassin. Le Sous-comité fédéral-provincial-territorial sur l'eau potable, auprès duquel Santé Canada joue le rôle de secrétariat technique, a entrepris un examen de la qualité de l'eau potable au Canada. Le Sous-comité a également commencé à établir un cadre national pour la qualité de l'eau potable, qui touchera des points comme le respect des lignes directrices pour la qualité de l'eau potable et l'accès du public à des renseignements sur la qualité de cette eau. Enfin, Santé Canada a amorcé une consultation avec les provinces et les territoires, notamment par l'entremise du Sous-comité, au sujet du besoin de normes nationales obligatoires pour la qualité de l'eau potable.
L'agriculture
Nos recommandations
164. Selon nos constatations, le gouvernement fédéral, de concert avec les autres responsables, doit travailler plus activement au développement durable de l'agriculture dans le bassin. Une meilleure évaluation, des rôles mieux définis, des interventions ciblées et des engagements plus clairs et mesurables sont nécessaires.
165. Recommandation. Agriculture et Agroalimentaire Canada et Environnement Canada devraient évaluer les effets de leurs programmes agroenvironnementaux sur l'environnement du bassin, en particulier dans les secteurs où les dommages à l'environnement s'intensifient ou encore où les progrès sont lents. Ils devraient se servir de cette information pour réévaluer les divers programmes et politiques, et notamment pour déterminer si les activités doivent être intégrées davantage aux initiatives axées sur l'écosystème du bassin.
Réponse d'Agriculture et Agroalimentaire Canada
D'accord. Agriculture et Agroalimentaire Canada reconnaît le bien-fondé de cette recommandation et continuera d'évaluer le rendement de ses programmes agroenvironnementaux. L'un des défis qui se posent consiste à cerner les impacts environnementaux qui ne sont pas directement liés aux programmes du Ministère et à en rendre compte. Par son travail sur les indicateurs agroenvironnementaux, Agriculture et Agroalimentaire Canada continuera de surveiller les effets de l'activité agricole sur l'environnement. De plus, le travail dans ce domaine lui permettra de mieux élaborer et évaluer ses politiques et ses programmes actuels et nouveaux.
Réponse d'Environnement Canada
D'accord. Environnement Canada améliorera les interfaces de ses programmes avec Agriculture et Agroalimentaire Canada et collaborera avec ce dernier à des initiatives précises visant à mieux comprendre et/ou à atténuer les répercussions environnementales des activités agricoles dans le bassin.
166. Recommandation. Agriculture et Agroalimentaire Canada devrait veiller à établir clairement les rôles et les responsabilités, à formuler des engagements mesurables et à établir des plans d'action clairs pour le développement durable de l'agriculture dans le bassin. Pour ce faire, le Ministère devrait susciter la participation d'Environnement Canada et des gouvernements provinciaux.
Réponse d'Agriculture et Agroalimentaire Canada
D'accord. Agriculture et Agroalimentaire Canada travaille avec ses partenaires provinciaux, territoriaux et autres à établir un cadre stratégique agricole intégré qui, entre autres priorités, portera sur la protection de l'environnement. À leur conférence de Whitehorse (Yukon) tenue le 29 juin 2001, les ministres fédéral, provinciaux et territoriaux de l'Agriculture sont parvenus à un accord de principe sur un plan d'action relatif à un cadre stratégique agricole. Ce plan d'action vise à accélérer l'adoption de saines pratiques environnementales dans les fermes et précisera les indicateurs, les objectifs, les échéances et les approches nécessaires pour atteindre les objectifs de protection de l'environnement. Pour préparer et appliquer ce cadre, il faudra qu'il y ait coordination avec les ministres de l'environnement et de la santé. On peut trouver ce plan d'action à http://www.agr.ca/cb/index_f.php?page=newsroom-salle_de_presse.
De plus, le Ministère travaille avec Environnement Canada à l'établissement d'un protocole d'entente visant à clarifier les responsabilités d'Agriculture et Agroalimentaire Canada dans la mise en oeuvre de l'Accord Canada-États-Unis relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs, l'Accord Canada-Ontario sur l'écosystème du bassin des Grands Lacs et la réalisation des objectifs du programme fédéral canadien du bassin des Grands Lacs 2020.
167. Recommandation. Agriculture et Agroalimentaire Canada devrait veiller à ce qu'une information adéquate, y compris des indicateurs agroenvironnementaux et des données sur les sols, soit disponible pour orienter l'action et mesurer les progrès à l'égard de l'agriculture durable dans le bassin.
Réponse d'Agriculture et Agroalimentaire Canada
D'accord. Agriculture et Agroalimentaire Canada a mis sur pied un groupe de travail dans le cadre du Programme national d'analyse et de compte rendu de la santé agroenvironnementale. Son objectif est de suivre le travail qui se fait sur les indicateurs agroenvironnementaux dans le but d'évaluer les progrès du secteur dans la protection de l'environnement et de veiller à ce qu'une information stratégique soit continuellement fournie pour l'élaboration des politiques.
De plus, Agriculture et Agroalimentaire Canada, en collaboration avec ses partenaires, dirigera le développement et le maintien d'un Système national d'information sur les terres et les eaux, accessible par Internet. Grâce à cette initiative, les municipalités ainsi que d'autres utilisateurs des terres et planificateurs auront accès à une information qui les aidera à prendre des décisions écologiques dans le domaine de la gestion des terres.
168. Recommandation. Agriculture et Agroalimentaire Canada devrait faire en sorte que ses priorités de recherche correspondent à ses objectifs environnementaux et qu'elles soutiennent l'élaboration de ses politiques. Le Ministère devrait en outre s'assurer que ses objectifs environnementaux soient pris en considération lorsqu'il détermine et évalue ses activités de recherche.
Réponse d'Agriculture et Agroalimentaire Canada
D'accord. Agriculture et Agroalimentaire Canada a établi des équipes nationales regroupant plusieurs directions générales. Quatre équipes travaillent dans l'optique de la priorité environnementale du Ministère. Leur travail porte sur les thèmes suivants : élaboration d'une stratégie intégrée sur l'environnement; état de l'environnement; impact de l'agriculture sur l'environnement; gestion et intendance de l'environnement. Par l'entremise de ces équipes et d'autres mécanismes en place, Agriculture et Agroalimentaire Canada reverra régulièrement ses activités de recherche pour s'assurer qu'elles l'aident à atteindre ses objectifs environnementaux et qu'elles soutiennent l'élaboration de ses politiques.
De plus, pour s'assurer que ses objectifs environnementaux sont pris en compte dans l'évaluation et la sélection des projets de recherche, Agriculture et Agroalimentaire Canada s'est doté d'un nouveau système de gestion des études. Grâce à ce système, il sera plus facile d'évaluer et d'approuver les projets de recherche ainsi que d'en faire le compte rendu. Ainsi, chaque étude sera évaluée à l'aide d'une série bien précise de critères, comme son « attractivité » et son respect des règlements. L'« attractivité » mesure les avantages à escompter d'une recherche fructueuse, y compris les suivants : les bienfaits potentiels pour l'environnement; une incidence nulle ou positive sur l'environnement; et l'acceptation de la technologie d'un point de vue social, politique et environnemental. Le respect des règlements indique si l'évaluation environnementale est nécessaire.
169. Recommandation. Agriculture et Agroalimentaire Canada devrait examiner de façon périodique les répercussions environnementales des programmes de soutien du revenu fédéraux-provinciaux et mener une évaluation environnementale de ces programmes avant qu'ils soient appliqués.
Réponse d'Agriculture et Agroalimentaire Canada
D'accord. Conformément aux impératifs de la Loi sur la protection du revenu agricole (LPRA), Agriculture et Agroalimentaire Canada examinera périodiquement les impacts environnementaux des programmes fédéraux-provinciaux de soutien du revenu. Chose plus importante, dans sa Stratégie de développement durable de 2001 — Agriculture en harmonie avec la nature II, Agriculture et Agroalimentaire Canada s'est engagé à établir, d'ici le 31 mars 2004, un processus officiel pour garantir l'analyse et l'examen des politiques, initiatives et programmes nouveaux et existants dans l'optique du développement durable.
Comme énoncé dans les principes du programme exposés dans l'Entente cadre fédérale-provinciale actuelle sur la gestion des risques associés à l'agriculture, aucun des programmes réalisés en vertu de l'Entente (qui comprend le Compte de stabilisation du revenu net (CSRN) et le Programme canadien du revenu agricole (PCRA)) ne devraient nuire à la bonne gérance de l'environnement. L'application de cette entente nécessite une évaluation des programmes de la part du Canada et des provinces signataires. Cette évaluation doit se faire, entre autres, à la lumière du principe de la bonne gérance de l'environnement et être terminée au plus tard le 31 mars 2002. Le travail sur l'évaluation des programmes est en cours.
Les espèces et les espaces en péril
Nos recommandations
170. Nos constatations mettent en évidence la nécessité d'améliorer les informations de base, d'établir plus clairement les rôles et engagements ainsi que les stratégies, et d'améliorer les rapports sur les tendances et les résultats.
171. Recommandation. Le gouvernement fédéral devrait recueillir de meilleures informations de base sur les espèces et les espaces en péril, et ce de la façon suivante :
- Environnement Canada, Pêches et Océans et l'Agence Parcs Canada, avec un apport d'autres ministères et organismes fédéraux propriétaires de terres, devraient établir un inventaire détaillé de toutes les espèces en péril sous leur compétence, y compris celles présentes sur les terres fédérales du bassin. Ils devraient rendre cet inventaire accessible au public, dans la mesure où l'information ne compromet pas la protection des espèces.
- Environnement Canada devrait évaluer de façon exhaustive l'état environnemental et la gestion des réserves nationales de faune et des refuges d'oiseaux migrateurs dans le bassin.
Réponse conjointe d'Environnement Canada, de Pêches et Océans et de l'Agence Parcs Canada
- D'accord. Les données sur les espèces en péril sont recueillies par les ministères fédéraux, les provinces et d'autres organismes. Environnement Canada, Pêches et Océans et l'Agence Parcs Canada continueront à travailler avec les détenteurs de cette information à établir une base de données de l'information actuelle sur les espèces en péril et à rendre cette information plus largement accessible. Une base de données plus complète pourra être développée advenant que des ressources additionnelles soient disponibles. L'information recueillie sera mise à la disposition du public, à condition que sa divulgation ne menace pas la protection des espèces.
Environnement Canada supervise la préparation du rapport quinquennal Espèces sauvages 2000: Situation générale des espèces au Canada, le premier ayant été produit en collaboration avec Pêches et Océans, l'Agence Parcs Canada, les provinces et les territoires en avril 2001.
Réponse d'Environnement Canada
- D'accord. Une évaluation exhaustive de l'état des réserves nationales de faune et des refuges d'oiseaux migrateurs dans le bassin prendra du temps et nécessitera la réaffectation de ressources. Environnement Canada effectuera une telle évaluation par étape, échelonnée sur les cinq prochaines années.
172. Recommandation. Le gouvernement fédéral devrait définir les responsabilités et les engagements, et établir des stratégies pour les espèces et les espaces en péril, de la façon suivante :
- Environnement Canada, Pêches et Océans et l'Agence Parcs Canada devraient veiller à ce que les stratégies de rétablissement élaborées pour des espèces en péril soient pleinement mises en oeuvre dans un laps de temps donné. Ils devraient réévaluer la suffisance du financement des mesures de rétablissement et des mesures préventives, et prendre des engagements clairs correspondant au financement offert.
- Pêches et Océans devrait, en consultant d'autres parties, clarifier son rôle et prendre des engagements clairs concernant le rétablissement des espèces de poissons d'eau douce en péril.
- Le gouvernement fédéral, conseillé par le Forum fédéral sur les milieux humides, devrait choisir un ministère directeur pour la surveillance et l'évaluation des activités fédérales relatives aux milieux humides, ainsi que pour la réalisation des rapports sur ces activités.
- Environnement Canada devrait élaborer une stratégie pour assurer une gestion efficace des réserves nationales de faune et des refuges d'oiseaux migrateurs dans le bassin.
- Environnement Canada, avec la participation d'autres organismes fédéraux, devrait élaborer une stratégie fédérale pour tous les programmes fédéraux d'intendance visant les habitats dans le bassin.
Réponse conjointe d'Environnement Canada, de Pêches et Océans et de l'Agence Parcs Canada
- D'accord. Environnement Canada, Pêches et Océans et l'Agence Parcs Canada ont adopté un cadre de gestion coopérative pour l'implantation de la stratégie fédérale sur les espèces en péril, incluant les actions de rétablissement. Des réunions régulières de la haute direction sont tenues afin de considérer des stratégies de gestion pour les initiatives liées aux espèces en péril. Des discussions stratégiques portant sur la suffisance du financement, les priorités et les engagements se poursuivront dans le cadre de ces réunions. Les ministères fédéraux fourniront des réponses sur les espèces en péril relevant de leur compétence, ce qui rendra officiels les engagements touchant la protection et la conservation, incluant les échéanciers pour le rétablissement.
Réponse de l'Agence Parcs Canada
- D'accord. L'Agence Parcs Canada s'efforcera d'adopter une démarche coordonnée et élaborera, à cette fin, des stratégies de rétablissement qui préciseront clairement ses responsabilités et ses engagements, de même qu'un échéancier précis. L'Agence, en collaboration avec d'autres ministères fédéraux, a adopté une stratégie de gestion coopérative visant à coordonner et à intégrer la mise en oeuvre des plans de rétablissement et d'autres plans de conservation, notamment la conservation de l'habitat.
- D'accord. L'Agence Parcs Canada sera chargée de surveiller et d'évaluer les mesures prises par le gouvernement fédéral concernant les milieux humides situés dans les parcs nationaux et d'en rendre compte, ainsi que de transmettre l'information pertinente au ministère fédéral responsable.
- D'accord. L'Agence Parcs Canada participera avec d'autres organismes fédéraux à l'élaboration d'une stratégie fédérale plus intégrée pour les programmes fédéraux d'intendance de l'habitat mis en oeuvre dans le bassin.
Réponse de Pêches et Océans
- D'accord. Pêches et Océans participe activement à l'élaboration d'ententes bilatérales avec les provinces qui définissent les rôles et responsabilités respectifs des parties en ce qui concerne la protection et le rétablissement des espèces en péril, sous l'égide du Conseil canadien de conservation des espèces en péril. Ces ententes clarifieront les rôles concernant les espèces d'eau douce. Les discussions sur les stratégies de pêche en eau douce du Conseil canadien des ministres des pêches et de l'aquaculture contribueront également à mieux définir les rôles concernant les espèces d'eau douce en péril. Pêches et Océans, en collaboration avec d'autres instances, diffusera des réponses résumant les engagements pris pour la protection et le rétablissement des espèces en péril, y compris les espèces d'eau douce.
Réponse d'Environnement Canada
- D'accord. Environnement Canada soumettra cette recommandation au Forum fédéral sur les milieux humides.
- D'accord. Environnement Canada élaborera une stratégie de gestion des réserves nationales de faune et des refuges d'oiseaux migrateurs dans le bassin. Cependant, la rapidité avec laquelle sera mise en oeuvre la stratégie doit refléter le niveau de ressources disponibles ainsi que l'appui et la collaboration des propriétaires fonciers et autres partenaires.
- D'accord. Environnement Canada consultera d'autres organismes fédéraux en vue de concevoir une démarche plus intégrée concernant les programmes fédéraux d'intendance des habitats dans le bassin.
173. Recommandation. Pour améliorer les rapports au Parlement et à la population sur la situation des espèces et des espaces en péril, sur les tendances, de même que sur les cibles et les résultats des programmes de protection et de rétablissement de ces espèces, le gouvernement fédéral devrait veiller à ce que les points suivants soient mis en oeuvre :
- Le ministère directeur pour les milieux humides devrait ajouter, dans ses rapports sur les milieux humides du bassin, des informations sur le financement par le gouvernement fédéral des activités visant la conservation de ces milieux, leur état et les tendances connexes.
- Environnement Canada devrait régulièrement faire rapport au public sur la situation des réserves nationales de faune et des refuges d'oiseaux migrateurs du bassin. Ces rapports traiteraient notamment des domaines suivants : état de la santé environnementale des réserves et des refuges, accès du public et utilisation faite par celui-ci, recherches scientifiques, et activités d'application de la législation.
- Environnement Canada, avec la participation d'autres ministères et organismes fédéraux, devrait produire un rapport annuel couvrant toutes les activités fédérales relatives à l'intendance des habitats dans le bassin. Ce rapport devrait faire état des progrès dans l'atteinte des cibles, de la situation des habitats et des tendances afférentes, ainsi que des résultats prévus à long terme, de sorte que l'avantage net des programmes d'intendance fédéraux puisse être déterminé.
Réponse d'Environnement Canada
- D'accord. Environnement Canada appuiera l'élargissement des comptes rendus concernant les milieux humides dans le bassin.
- D'accord. Environnement Canada élaborera une stratégie de compte rendu concernant les réserves nationales de faune et les refuges d'oiseaux migrateurs dans le bassin. Une telle stratégie sera élaborée en prenant en considération les ressources. Toutefois, la rapidité avec laquelle cette stratégie sera implantée doit refléter l'importance des ressources disponibles.
- D'accord. La surveillance, l'évaluation et le compte rendu touchant les habitats, ainsi que l'évaluation des programmes de conservation de l'habitat seront plus efficaces si les organismes et agences travaillent main dans la main. Environnement Canada a acquis une expérience considérable dans l'établissement des comptes rendus et des évaluations dans le cadre du Plan nord-américain de gestion de la sauvagine, un programme d'intendance pour les oiseaux migrateurs. Environnement Canada applique maintenant cette expérience aux programmes d'intendance nouvellement établis, tel le Programme d'intendance de l'habitat des espèces en péril, établi en 2000-2001, et présentera les résultats sur une base annuelle.
Réponse de l'Agence Parcs Canada
- D'accord. L'Agence Parcs Canada fournira au ministère directeur des rapports plus complets sur les milieux humides situés dans les parcs nationaux.
- D'accord. La surveillance et l'évaluation des habitats, l'établissement de rapports à ce sujet, de même que l'évaluation des programmes de conservation des habitats seront des plus efficaces si les organisations et organismes fédéraux, provinciaux, non gouvernementaux et autres travaillent en collaboration. L'Agence Parcs Canada collaborera avec ses partenaires en vue d'améliorer la coordination et l'intégration de ces activités, de façon à ce que le bénéfice net de tous les programmes de conservation (intendance et aires protégées) puisse être déterminé. Dans la mesure où des fonds supplémentaires seront disponibles, cette approche inclura les rapports sur l'état des aires protégées.
Les pêches
Nos recommandations
174. Nos constatations révèlent que Pêches et Océans doit élaborer une vision de l'écosystème aquatique qu'il souhaite promouvoir dans le bassin. Il doit en outre définir son rôle et ses responsabilités quant à la sauvegarde et à la protection des pêcheries; offrir une meilleure protection contre les espèces envahissantes; mieux protéger et gérer les habitats du poisson; obtenir l'information scientifique dont il a besoin.
175. Recommandation. Pêches et Océans devrait prendre les mesures suivantes pour assurer la réalisation des objectifs de la Loi sur les pêches :
- Se donner une vision à l'égard des pêches en eau douce qu'il souhaite promouvoir dans le bassin.
- Clarifier son rôle en matière de sauvegarde et de protection des ressources halieutiques d'eau douce dans le bassin.
- Prendre des engagements clairs et prévoir un financement adéquat relativement aux activités du Ministère.
- Mettre en place des régimes de responsabilisation adéquats avec ses partenaires, c'est-à-dire les ministères fédéraux, les provinces et les autres parties intéressées dont il dépend pour atteindre les objectifs de la Loi sur les pêches.
- Surveiller les résultats des activités du Ministère et de celles de ses partenaires et présenter des rapports au Parlement sur la question.
Réponse de Pêches et Océans
- D'accord. Toutefois, s'il est essentiel que Pêches et Océans élabore sa vision pour les pêches en eau douce dans le bassin, cela doit se faire en collaboration avec les partenaires fédéraux et provinciaux. Pour ce faire, Pêches et Océans travaille, sous les auspices du Conseil canadien des ministres des pêches et de l'aquaculture (CCMPA), à une stratégie fédérale-provinciale pour les pêches en eau douce en vue d'améliorer l'établissement des priorités et la coordination, entre les gouvernements fédéral et provinciaux, de la gestion des pêches, de la protection de l'habitat du poisson et des travaux scientifiques sur les pêches en eau douce. De plus, Pêches et Océans partage, avec la Commission des pêcheries des Grands Lacs et la Commission mixte internationale, la vision d'un écosystème aquatique sain. Pêches et Océans a mis en oeuvre un programme plus solide de protection de l'habitat du poisson dans le bassin et collabore avec les provinces pour en coordonner la réalisation.
- D'accord. La responsabilité de Pêches et Océans s'étend à la sauvegarde des ressources halieutiques et de leur habitat dans le bassin. Les gouvernements provinciaux partagent quant à eux la responsabilité de la gestion des ressources halieutiques d'eau douce du bassin. Pêches et Océans s'assure que son rôle est clairement précisé et bien compris dans le cadre des travaux du CCMPA et d'accords comme Grands Lacs 2020 et l'Accord Canada-Ontario sur les pêches.
- D'accord. Pêches et Océans considère comme prioritaire le fait de trouver des ressources supplémentaires qui lui permettraient de se pencher sur des questions telles que les espèces exotiques, les eaux de ballast, les activités de surveillance ainsi que le programme de lutte contre la lamproie marine. Il passera à l'action en fonction des fonds disponibles.
- D'accord. Compte tenu de la compétence partagée des pêches en eau douce, les accords de responsabilisation doivent être élaborés en collaboration avec les provinces. Pêches et Océans prendra la recommandation en considération dans le cadre de ses travaux avec le CCMPA, qui constitue une tribune permettant d'améliorer les ententes de responsabilisation et les rapports présentés aux Canadiens. Quant au programme de gestion de l'habitat du poisson, Pêches et Océans a déjà conclu ou est en train d'élaborer des ententes avec la province de l'Ontario, des offices de protection de la nature et d'autres groupes. Ces ententes comprennent des accords de responsabilisation.
- D'accord. Pêches et Océans inclura les travaux de ses partenaires sur la mise en oeuvre des ententes de gestion de l'habitat dans les rapports futurs au Parlement qui traiteront de l'administration et de l'application des dispositions de protection de l'habitat du poisson et de prévention de la pollution. Le Ministère tiendra compte de la recommandation pour les rapports sur d'autres activités, dans le cadre de ses travaux avec ses partenaires par le truchement du CCMPA.
176. Recommandation. Pêches et Océans devrait prendre les mesures suivantes pour veiller à ce que les poissons et leurs habitats soient protégés comme l'exigent la Loi sur les pêches et la Politique de gestion de l'habitat du poisson :
- Évaluer ses progrès par rapport à l'objectif final, celui de réaliser un gain net des habitats du poisson. À cette fin, il devrait, dans un premier temps, contrôler l'efficacité de ses conseils et de ses décisions en ce qui a trait aux projets particuliers.
- Mener à terme le renouvellement de son programme de gestion des habitats et en assurer l'application uniforme dans tous les secteurs du bassin.
- Définir clairement les interventions qu'il attend d'Environnement Canada en vue de protéger efficacement les poissons et leurs habitats et d'appliquer les dispositions ayant trait à la prévention de la pollution énoncées dans la Loi sur les pêches.
Réponse de Pêches et Océans
- D'accord. Pêches et Océans établit un cadre de gestion du rendement pour le programme de gestion de l'habitat qui permettra de mesurer les progrès par rapport à l'objectif de gain net des habitats du poisson. Il revient aux promoteurs de surveiller l'efficacité des mesures d'atténuation et de conservation ainsi que les répercussions de projets individuels sur l'habitat du poisson. Le Ministère évalue les résultats de ces études et apporte les rajustements nécessaires.
- D'accord. Pêches et Océans collabore avec les organismes gouvernementaux provinciaux, d'autres ministères fédéraux, des groupes de l'industrie, des organisations non gouvernementales ainsi qu'avec le public canadien pour mettre en oeuvre de façon uniforme son programme renforcé de protection de l'habitat. Cette initiative l'a amené à accroître ses capacités en Ontario et, dans une moindre mesure, au Québec. Pêches et Océans applique les résultats de son examen du programme de l'habitat à ses activités courantes.
- D'accord. Pêches et Océans collabore avec Environnement Canada pour accroître les capacités en matière de protection de l'habitat du poisson. Le protocole d'entente conclu avec Environnement Canada en 1985 sera examiné bientôt en vue de préciser les rôles respectifs et les attentes des deux ministères concernant l'administration des dispositions relatives à la prévention de la pollution.
Réponse d'Environnement Canada
- D'accord. Environnement Canada collaborera avec Pêches et Océans et d'autres agences et organismes fédéraux, provinciaux et non gouvernementaux afin de définir clairement les mesures requises pour protéger efficacement l'habitat du poisson au moyen d'un protocole d'entente avec Pêches et Océans et d'autres organismes.
177. Recommandation. Pêches et Océans devrait redoubler ses efforts pour lutter contre les espèces aquatiques envahissantes et en prévenir l'introduction, et ainsi remplir ses engagements, en prenant les mesures suivantes :
- Lorsque cela est réalisable, élaborer des programmes dont l'objet est d'éliminer les espèces envahissantes dans le bassin ou d'empêcher qu'elles s'y répandent.
- Déterminer les menaces posées par les espèces aquatiques qui pourraient envahir le bassin et en évaluer les risques éventuels pour l'écosystème aquatique. Là où le risque est important, élaborer des plans d'action afin d'intervenir, de concert avec d'autres parties intéressées, en cas d'infestation.
- Effectuer de nouvelles recherches et proposer de nouvelles méthodes afin de prévenir le rejet d'espèces aquatiques envahissantes avec l'eau de ballast des navires.
- Concevoir, avec la participation de Transports Canada, des modifications législatives pour lutter contre les espèces aquatiques envahissantes ou en prévenir l'introduction. (À cet égard, le Ministère devrait consulter les États-Unis en vue d'assurer une action coordonnée.)
Réponse de Pêches et Océans
- D'accord. Pêches et Océans convient qu'il s'agit d'une question importante à laquelle il faut porter davantage attention. Le Ministère cerne actuellement les enjeux, notamment les espèces exotiques et l'eau de ballast, en dirigeant une initiative fédérale visant à financer un programme d'élimination ou de traitement de l'eau de ballast, en collaboration avec Transports Canada et Environnement Canada.
- D'accord. Pêches et Océans croit que la prévention est le meilleur moyen de lutter contre les espèces exotiques. On déterminera les risques importants selon une évaluation scientifique, et des fonds seront demandés afin de mettre en oeuvre les plans d'action nécessaires.
- D'accord. Pêches et Océans a rédigé, en collaboration avec la Garde côtière américaine et Transports Canada, les trois derniers rapports bisannuels sur la qualité de l'eau des Grands Lacs, présentés à la Commission mixte internationale dans lesquels il est signalé que les espèces exotiques posent des risques importants pour les Grands Lacs. Pêches et Océans a aussi participé à l'élaboration d'une stratégie de recherche binationale et à celle de la politique de gestion de l'eau de ballast du groupe de travail sur les espèces aquatiques nuisibles. D'autres méthodes visant à prévenir la libération d'espèces aquatiques envahissantes avec les eaux de ballast comprennent des zones d'échange, l'établissement de technologies d'identification et de surveillance et des études concernant les navires étrangers qui ne transportent pas d'eau de ballast.
- D'accord. Transports Canada, Pêches et Océans et la Garde côtière américaine ont convoqué un groupe de travail sur les eaux de ballast, dans le cadre de la tribune sur la gestion des voies navigables des Grands Lacs, pour leur demander de formuler des recommandations sur les mesures réglementaires proposées. Transports Canada et Pêches et Océans sont membres du Groupe de travail national sur les eaux de ballast du Conseil consultatif maritime canadien (CCMC) et ils coprésident le Groupe de travail régional des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent sur les eaux de ballast du CCMC. Les deux groupes ont examiné des points particuliers sur les règlements proposés. En ce qui a trait aux mesures réglementaires en vertu de la Loi sur la marine marchande du Canada, des instructions relatives à la rédaction ont été fournies au ministère de la Justice en juillet 2001 concernant les eaux de ballast de navires qui entrent dans le système des Grands Lacs et du Saint-Laurent.
Réponse de Transports Canada
- D'accord.
178. Recommandation. Pêches et Océans devrait prendre les mesures suivantes pour faire en sorte que le Ministère dispose de l'information scientifique dont il a besoin pour s'acquitter de son mandat dans le bassin :
- Clarifier ses responsabilités en matière de recherche.
- Élaborer une stratégie qui guiderait ses recherches et la collecte d'informations d'autres sources.
- Faire en sorte que le financement aux fins de la recherche soit adéquat et stable pour répondre aux besoins du Ministère en matière d'information scientifique.
Réponse de Pêches et Océans
- D'accord. Pêches et Océans tiendra compte de la recommandation pour déterminer les recherches prioritaires que devront effectuer Pêches et Océans et les provinces par le truchement du Conseil canadien des ministres des pêches et de l'aquaculture (CCMPA). Les activités précises seront définies davantage dans l'Entente auxiliaire Canada-Ontario sur les sciences, dans le cadre de l'Accord Canada-Ontario sur les pêches.
- D'accord. Pêches et Océans a rédigé des documents qui constituent ensemble une stratégie visant à répondre au besoin de recherches scientifiques et d'activités connexes. Le Ministère a mis en place des mécanismes pour coordonner les efforts liés aux activités scientifiques afin de régler d'autres enjeux prioritaires, notamment les espèces en péril, les espèces aquatiques nuisibles, la gestion des pêches en eau douce, les répercussions des contaminants toxiques et le changement climatique — dont bon nombre de cas touchent le gouvernement fédéral américain et celui des États, de même que des organismes multifédéraux et multiprovinciaux. Pêches et Océans continuera de collaborer avec les provinces et d'autres sources d'information scientifique (universités, secteur privé, etc.) afin de s'assurer que cette information est disponible et sert à évaluer les activités scientifiques courantes ainsi qu'à établir les priorités de celles-ci, en tenant compte des fonds disponibles.
- D'accord. Pêches et Océans continuera de s'assurer que les activités scientifiques prioritaires sont suffisamment financées et que les propositions de financement à l'appui des besoins nouveaux seront préparées et présentées en temps opportun.
179. Recommandation. Pêches et Océans devrait accorder un financement stable à la Commission des pêcheries des Grands Lacs. Le Ministère devrait examiner le rendement de ses interventions passées et déterminer le moyen de participer de la manière la plus efficace possible aux activités de la Commission.
Réponse de Pêches et Océans
D'accord. Il importe d'appuyer financièrement la Commission des pêcheries des Grands Lacs. Pêches et Océans fournit déjà des fonds à la Commission pour la recherche et l'administration. Le principal rôle de la Commission est de faciliter la lutte contre la lamproie marine en coordonnant un programme entre le Canada et les États-Unis. La Commission des pêcheries des Grands Lacs a également reçu des fonds des États-Unis.
Initiatives axées sur l'écosystème
Nos recommandations
180. Nos constatations indiquent la nécessité d'appliquer les mesures suivantes : énoncer une description claire et précise des rôles, des interventions et des responsabilités du gouvernement fédéral; améliorer l'information communiquée sur la manière dont les résultats du programme ont contribué à l'amélioration de l'environnement; mieux coordonner les activités à l'échelle du bassin.
181. Recommandation. Environnement Canada, peut-être de concert avec ses partenaires, devrait élaborer et adopter des indicateurs clés communs de l'état de l'environnement du bassin. Il devrait en outre utiliser les indicateurs de rendement des programmes pour renseigner le public et lui montrer comment les résultats du programme renouvelé Grands Lacs 2020 et du programme Saint-Laurent Vision 2000 contribuent aux changements environnementaux.
Réponse d'Environnement Canada
D'accord. Depuis 1997, Environnement Canada collabore avec ses partenaires fédéraux et provinciaux à établir et à mettre en oeuvre des indicateurs de la santé des écosystèmes en vue d'évaluer l'état et l'évolution de l'environnement des Grands Lacs et du Saint-Laurent. Bien que ces programmes aient été mis en place de façon indépendante dans les deux régions, ils comportent certains indicateurs communs, reconnaissant que les caractéristiques environnementales des deux sections du bassin imposent certaines limites à l'utilisation des mêmes espèces biologiques ou des mêmes variables physiques. Les initiatives concernant tant les Grands Lacs que le Saint-Laurent visent à améliorer la détermination et l'intégration des indicateurs communs dans le bassin. Les indicateurs du bassin des Grands Lacs dont les résultats sont présentés à la conférence bisannuelle sur l'état des écosystèmes lacustres, ainsi que ceux qui sont définis dans le cadre du nouveau programme de surveillance de l'écosystème du Saint-Laurent seront examinés afin d'en optimiser l'intégration.
Réponse de l'Agence Parcs Canada
D'accord. L'Agence Parcs Canada collaborera avec d'autres ministères fédéraux en vue de préciser les rôles, les interventions et les responsabilités du gouvernement fédéral et de mieux rendre compte de la façon dont les résultats des programmes contribuent à améliorer l'environnement. L'Agence continuera de participer à des activités coordonnées dans tout le bassin afin d'appuyer les exigences liées à son mandat. Elle participera à l'élaboration d'indicateurs communs de l'état de l'environnement dans le bassin.
182. Recommandation. Avant de mesurer l'évolution de l'environnement, Environnement Canada et ses partenaires devraient consacrer des ressources permanentes, en quantité suffisante, à la surveillance de l'état de l'environnement dans le bassin.
Réponse d'Environnement Canada
D'accord. Environnement Canada examine présentement ses programmes de surveillance à l'échelle nationale afin de s'assurer que les ressources consacrées aux activités de surveillance favorisent un rendement maximum et de relever les lacunes des activités de surveillance, s'il y a lieu. En vertu de l'annexe sur la surveillance et la gestion de l'information de l'Accord Canada-Ontario, huit ministères fédéraux et trois ministères ontariens examineront régulièrement les besoins courants et nouveaux de surveillance par rapport aux programmes existants et collaboreront afin de combler ces lacunes lorsque c'est possible.
Réponse de l'Agence Parcs Canada
D'accord. L'Agence Parcs Canada finance actuellement ses programmes à même les services votés existants.
183. Recommandation. Environnement Canada devrait faire en sorte que le programme Grands Lacs 2020 et l'Accord Canada-Ontario renouvelé définissent clairement les responsabilités et les rôles respectifs des ministères fédéraux et provinciaux ainsi que les ressources dont ils ont besoin pour s'en acquitter.
Réponse d'Environnement Canada
D'accord. Dans le nouvel Accord Canada-Ontario, les engagements quinquennaux des gouvernements fédéral et provincial seront clairement indiqués. Les ressources ne sont pas comprises dans cet Accord. Les plans quinquennaux, qui seront préparés pour chaque annexe et mis à jour chaque année, tiendront compte des activités des gouvernements fédéral et provincial auxquelles des ressources sont affectées, y compris celles des ministères fédéraux dans le cadre du programme Grands Lacs 2020.
Réponse de l'Agence Parcs Canada
D'accord. L'Agence Parcs Canada collaborera avec Environnement Canada afin de préciser son rôle dans le programme Grands Lacs 2020 et dans l'Accord Canada-Ontario renouvelé.
184. Recommandation. Dans le contexte du programme renouvelé Grands Lacs 2020, Environnement Canada devrait faire état des dépenses de chaque partenaire fédéral au moins tous les deux ans et établir la corrélation entre ces dépenses et les résultats obtenus.
Réponse d'Environnement Canada
D'accord. Environnement Canada élabore des protocoles d'entente avec ses partenaires fédéraux. Ces protocoles définissent les rôles et responsabilités de chaque ministère. Un des éléments clés de chaque protocole est la préparation de rapports, et les ministères devront s'engager à fournir de l'information annuelle sur les progrès, les réalisations et les dépenses. Ces rapports seront préparés suivant des présentations, des mécanismes et des calendriers établis par les comités de gestion du programme Grands Lacs 2020.
Réponse de l'Agence Parcs Canada
D'accord. Chaque ministère ou organisme devra rendre compte de ses affectations, de ses dépenses et de ses résultats par rapport aux buts et aux objectifs approuvés pour son ministère ou son organisme.
La Commission mixte internationale
Nos recommandations
185. Nos constatations montrent que le gouvernement fédéral doit mieux renseigner, et dans de meilleurs délais, la Commission mixte internationale, donner suite aux recommandations de celle-ci et mobiliser les ressources nécessaires.
186. Recommandation. Le gouvernement fédéral, par l'entremise du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, avec l'appui d'Environnement Canada et de tous les autres ministères fédéraux qui participent au programme des Grands Lacs ainsi que d'autres partenaires le cas échéant, devraient faire un examen complet des progrès accomplis par le Canada quant à l'application de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs et en faire rapport à la Commission mixte internationale conformément à cet accord.
Réponse conjointe du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international et d'Environnement Canada
D'accord. Le gouvernement fédéral, en consultation avec celui des États-Unis et la Commission mixte internationale, procède actuellement à l'examen des exigences et des pratiques en matière d'établissement de rapport en vertu de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs, afin de renforcer le lien avec les exigences de l'Accord et de s'assurer que les rapports présentés par le Canada sur la qualité de l'eau sont complets.
187. Recommandation. Le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international devrait établir un processus officiel pour faire en sorte que les recommandations de la Commission mixte internationale soient prises en considération et fassent l'objet d'un suivi systématique.
Réponse du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international
D'accord. Le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international reconnaît que les anciennes procédures de formulation de réponses aux recommandations de la Commission dans le cadre de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs ont parfois été ponctuelles et informelles. Le Ministère, de concert avec d'autres ministères fédéraux, travaillera à la mise en place d'un processus plus formel, plus transparent, opportun et mieux coordonné, afin d'examiner les recommandations de la Commission et d'y répondre.
188. Recommandation. Avant d'effectuer un renvoi à la Commission mixte internationale pour l'examen d'une question, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international devrait s'assurer que le gouvernement fédéral peut dégager les fonds nécessaires sans tarder.
Réponse du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international
D'accord. En vertu du Traité des eaux limitrophes de 1909, chaque pays peut demander à la Commission mixte internationale d'enquêter puis de faire rapport sur des questions ou des points litigieux soulevés le long de la frontière. C'est ce qu'on appelle la fonction de renvoi. Selon la nature des questions portées devant les gouvernements du Canada et des États-Unis, la nécessité de les résoudre par l'entremise de la fonction de renvoi pourrait évoluer avec le temps ou pourrait être immédiate. Si la nécessité de recourir à la fonction de renvoi a évolué, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international est d'avis que le gouvernement du Canada doit allouer des fonds suffisants avant d'entreprendre la procédure. Cependant, dans les cas où une prompte décision de renvoi est requise afin de résoudre d'urgence une question, l'affectation de la somme totale requise avant le renvoi peut ne pas s'avérer toujours faisable.
Dès lors, considérant que les renvois sont un important mécanisme pour régler les questions environnementales d'une manière indépendante et impartiale et considérant que les ministères fédéraux ne reçoivent aucun budget annuel pour l'utilisation de cet outil, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international procède à la réévaluation, en partenariat avec d'autres ministères, de la façon dont le Canada finance les renvois. Suite à cette évaluation, le Ministère recherchera des solutions appropriées, afin de s'assurer que la Commission dispose des moyens nécessaires pour traiter adéquatement les questions qui sont soulevées.