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Avant-propos

En 1995, on a promulgué une loi afin d'aider le gouvernement à renforcer sa capacité de protéger l'environnement et de promouvoir le développement durable. Cette loi, en vertu de laquelle mon poste a été créé, exige que les ministres préparent une stratégie de développement durable pour leur ministère et la déposent à la Chambre des communes. Une partie importante de mon mandat consiste à surveiller les progrès du gouvernement fédéral en matière de développement durable et à faire rapport à ce sujet.

Je crois qu'en tant que plus grande entreprise du pays, le gouvernement fédéral peut faire une grande différence pour ce qui est des perspectives du développement durable au Canada. Il partage la responsabilité du cadre juridique qui influe sur la façon dont nous utilisons l'environnement. Les services et les programmes qu'il offre contribuent au bien-être des Canadiens sur les plans social, économique et environnemental. Enfin, en tant que premier employeur, propriétaire et acheteur au pays, le gouvernement fédéral peut faire preuve de leadership en gérant ses opérations courantes de façon durable.

Je considère les stratégies comme vitales à l'avancement du programme global de développement durable du gouvernement fédéral. La première série de stratégies, publiée en 1997, constituait une première étape importante. Les ministères préparent actuellement leur deuxième stratégie qu'ils présenteront à la Chambre des communes d'ici décembre 2000. Pour les ministères, la difficulté consiste à « avancer dans la voie du progrès ». Le présent document présente mes vues sur la façon d'y parvenir.

Le commissaire à l'environnement et
au développement durable

Brian Emmett

Points saillants

1. Les ministères et les organismes fédéraux commencent maintenant à préparer leur deuxième stratégie de développement durable qui sera déposée à la Chambre des communes d'ici décembre 2000. Les stratégies initiales, publiées en 1997, constituaient une première étape importante. La difficulté pour les ministères consiste maintenant à « avancer dans la voie du progrès » et à intégrer les leçons apprises dans l'élaboration et la mise en oeuvre de leur première stratégie.

2. Le présent document précise mes attentes pour la deuxième série de stratégies de développement durable. Pour cette série, j'aimerais pouvoir constater une amélioration substantielle de la qualité. Je m'attends surtout à ce que les ministères axent leurs efforts sur trois secteurs :

• Évaluer leur première stratégie - déterminer ce que cette première stratégie a permis d'accomplir, ce qui a changé, et ce qui doit être fait différemment - et utiliser leur évaluation au cours des consultations qui serviront à préparer la deuxième stratégie.
• Consolider la planification des stratégies - établir des liens clairs entre les activités des ministères, les incidences importantes de ces activités et les mesures à prendre en priorité.
• Accélérer le développement des systèmes de gestion nécessaires pour que les stratégies permettent de passer de la parole aux actes.

Dans chacun de ces secteurs, le soutien, la participation et l'engagement de la haute direction seront essentiels pour que l'organisation continue de progresser.

3. Les responsabilités relatives à l'environnement et au développement durable sont partagées dans l'ensemble du gouvernement. Dès lors, le gouvernement a choisi d'adopter une approche décentralisée pour promouvoir son programme global de développement durable; chaque ministre doit rendre compte des progrès accomplis en conformité avec son mandat.

4. Toutefois, de nombreux participants à la première série de stratégies ont insisté sur l'importance de créer une vision du développement durable qui soit propre au « gouvernement du Canada ». Les ministères pourraient alors travailler de concert en s'appuyant sur un cadre commun et cohérent d'objectifs de développement durable.

5. Dans les rapports précédents, j'ai indiqué que certains des problèmes les plus pressants auxquels les gouvernements font face aujourd'hui relèvent du mandat de plusieurs ministères et de compétences de plusieurs administrations. Une coordination efficace, au-delà des mandats particuliers et des sphères de compétences, est donc essentielle pour atteindre les objectifs de développement durable du Canada. Je m'attends à ce que les ministères unissent le urs efforts dans les secteurs de responsabilité partagée.

Contexte

6. En tant que plus grande entreprise du pays, le gouvernement fédéral peut faire une grande différence pour ce qui est des perspectives du développement durable au Canada. Il partage la responsabilité du cadre juridique qui influe sur la façon dont nous utilisons l'environnement. Les services et les programmes qu'il offre contribuent au bien-être des Canadiens sur les plans social, économique et environnemental. En tant que premier employeur, propriétaire et acheteur au pays, le gouvernement fédéral peut faire preuve de leadership en gérant ses activités courantes de façon durable.

7. En 1995, on a promulgué une loi afin d'aider le gouvernement à renforcer sa capacité de protéger l'environnement et de promouvoir le développement durable. Les ministres étaient tenus de préparer une stratégie de développement durable pour leur ministère et de la déposer à la Chambre des communes. La loi a défini cette stratégie comme étant les objectifs et les plans d'action des ministères à l'appui du développement durable.

8. Les stratégies publiées en 1997 ont pour la première fois montré comment 28 ministères et organismes percevaient le développement durable et comment chacun d'eux se proposait de le promouvoir. Dans mes rapports de 1998 et de 1999 à la Chambre des communes, j'ai fait des commentaires sur les forces et les faiblesses de ces stratégies. Certains points saillants de ces commentaires ont été inclus dans le présent document.

Introduction

Le défi du développement durable

9. Déjà en 1915, la Commission canadienne de la conservation a reconnu le défi que représente le développement durable. Elle a déclaré : « Nous sommes prospères maintenant, mais n'oublions pas qu'il est aussi important que les générations à venir le soient également. Chaque génération a droit à l'intérêt sur le capital naturel, mais le principal devrait être transmis intact. » Aujourd'hui, nous parlons de « répondre aux besoins du présent sans compromettre la possibilité pour les générations futures de satisfaire les leurs. »

10. Au cours des années 80, le Canada était l'un des premiers pays à faire du développement durable un objectif d'intérêt public. D'autres pays l'ont imité peu de temps après. En 1992, des représentants de 178 pays se sont réunis au Sommet de la Terre, à Rio de Janeiro, afin d'élaborer un plan pour faire face aux enjeux environnementaux et de développement durable à ce moment-là et au XXI^e siècle. Ils ont adopté un plan d'action - Action 21 - et recommandé que tous les pays produisent des stratégies de développement durable.

11. Cinq ans plus tard, les pays se sont de nouveau réunis lors d'une session extraordinaire de l'Assemblée générale des Nations Unies afin d'évaluer leurs progrès et d'établir les priorités futures. Comme je l'ai signalé en 1998, ils ont alors conclu qu'ils avaient réalisé certains progrès. À l'échelle mondiale, la croissance de la population ralentissait, la production alimentaire était en hausse, la plupart des gens vivaient plus longtemps et étaient en meilleure santé et la qualité de l'environnement s'était améliorée dans certaines régions.

12. Toutefois, ces pays éprouvaient aussi de vives inquiétudes parce que les tendances générales en ce qui concerne le développement durable étaient moins bonnes en dépit d'une prolifération de stratégies nationales et régionales de développement durable, de stratégies de conservation et de plans d'action environnementaux. Ils ont mentionné l'accroissement des niveaux d'émissions de gaz à effet de serre, des polluants toxiques et des déchets solides, la surutilisation des ressources renouvelables, en particulier l'eau douce, les forêts, la terre arable et les pêches ainsi que la progression de l'écart entre les riches et les pauvres.

13. La communauté mondiale est déterminée à améliorer sa performance. Les pays ont déclaré que d'ici 2002 - dix ans après le Sommet de la Terre - ils feront état de progrès mesurables plus importants en regard de l'objectif de développement durable. Le Canada comptait parmi ces pays.

14. L'approche du Canada à l'égard du développement durable. Depuis 1994, le gouvernement fédéral s'est attaché à mettre de l'ordre dans ses propres politiques, programmes et activités. Le Parlement a adopté une loi, en 1995, pour aider le gouvernement fédéral à renforcer sa capacité de protéger l'environnement et de promouvoir le développement durable.

15. En vertu des modifications à la Loi sur le vérificateur général, les ministres étaient tenus de demander à leur ministère de préparer une stratégie de développement durable. Étant donné que les responsabilités relatives à l'environnement et au développement durable sont partagées par l'ensemble du gouvernement, chaque ministre est responsable des progrès accomplis en conformité avec son mandat.

16. Les stratégies de développement durable avaient pour objet d'aider les ministères à considérer dans une perspective plus large ce qu'ils font et comment ils le font - à intégrer de façon plus systématique des considérations environnementales, économiques et sociales à leurs politiques, programmes et activités. Il s'agissait de les aider à passer de la parole aux actes en matière de développement durable. Les stratégies de développement durable fournissent aussi des points de repère à partir desquels les ministères peuvent mesurer leurs progrès.

17. Afin de préparer la première série de stratégies, les ministères ont eu recours au Guide de l'écogouvernement. Le Guide contenait les objectifs initiaux du développement durable et proposait une approche commune pour préparer les stratégies. La pièce 1 présente certaines étapes clés.

18. En décembre 1997, 28 ministères et organismes avaient préparé leur première stratégie de développement durable et l'avaient déposée à la Chambre de communes. Ces stratégies nous apprennent comment chacun des ministères perçoit le développement durable et quelles mesures il entend prendre pour le promouvoir. Depuis ce temps, les ministères ont centré leurs efforts sur la mise en oeuvre de leur stratégie et la communication de l'information sur leurs progrès.

19. Lorsqu'il a lancé le processus de la stratégie, le gouvernement fédéral a reconnu que le développement durable n'était pas un état stationnaire que nous pourrions atteindre par un seul coup de collier. En effet, il faudrait plutôt procéder étape par étape - par la planification, l'action, l'apprentissage et l'amélioration.

20. Conformément à cette approche d'amélioration continue, les ministères sont tenus de mettre à jour leur stratégie au moins tous les trois ans, et la première mise à jour doit être faite d'ici décembre 2000. Les ministères réfléchissent maintenant à la manière dont ils procéderont.

Objet du présent document

21. Le présent document décrit mes attentes pour la prochaine série de stratégies de développement durable. Il prend en compte les observations que j'ai formulées dans les trois rapports que j'ai présentés à la Chambre des communes. Il s'inspire aussi des discussions que nous avons eues avec les représentants des ministères fédéraux et d'organisations à l'extérieur du gouvernement fédéral. J'ai également mis à profit les commentaires de mon groupe de conseillers.

22. En tant que plus grande entreprise au pays, le gouvernement fédéral peut, je crois, faire une grande différence en ce qui touche les perspectives du développement durable au Canada. Il partage la responsabilité de l'établissement du cadre juridique qui influe sur la façon dont nous utilisons l'environnement. De plus, il fournit des services et des programmes qui contribuent au bien-être des Canadiens sur les plans social, économique et environnemental. En tant que premier employeur, propriétaire et acheteur au pays, le gouvernement fédéral peut faire preuve de leadership en gérant ses activités courantes de façon durable.

23. Je considère les stratégies comme vitales à l'avancement du programme global de développement durable du gouvernement fédéral. La première série de stratégies constituait une étape importante. La difficulté pour les ministères au cours de la deuxième série consiste à « avancer dans la voie du progrès ». Le présent document présente mes vues sur la façon d'y parvenir.

Avancer dans la voie du progrès

24. La première série de stratégies de développement durable nous a appris comment chaque ministère perçoit le développement durable et comment il compte le promouvoir. En préparant leur stratégie, les ministères - de même que leurs clients et les groupes intéressés - sont devenus plus conscients des enjeux du développement durable.

25. Cependant, notre premier examen (voir la pièce 2) a révélé que les stratégies comportaient des faiblesses, dont deux sont déterminantes :

• Presque tous les ministères n'avaient pas établi de cibles claires que les parlementaires, le public et eux-mêmes auraient pu utiliser pour juger si la stratégie avait ou non été mise en oeuvre avec succès.
• Bon nombre des stratégies semblaient être davantage une reformulation du statu quo qu'un engagement à changer afin de mieux protéger l'environnement et de promouvoir le développement durable.

26. Depuis, les ministères ont pris des mesures additionnelles pour mieux définir les cibles, cibles dont j'inclurai une évaluation dans mon prochain rapport. Toutefois, les ministères doivent encore remplacer leur stratégie axée sur les réalisations passées et le statu quo par une stratégie axée sur le changement des pratiques et la détermination des orientations futures.

27. Les organisations du secteur privé examinent aussi comment intégrer les considérations liées à l'environnement et au développement durable à la conduite de leurs affaires. À l'instar de certaines des premières stratégies de développement durable, les rapports d'entreprise initiaux avaient tendance à mettre surtout l'accent sur les aspects positifs de la performance environnementale de l'organisation.

28. Cependant, à mesure que les organisations acquéraient de l'expérience et utilisaient un système de gestion qui appuyait leur stratégie, leurs rapports s'amélioraient. Ils traitaient plus en détail et plus en profondeur des enjeux auxquels elles étaient confrontées et de la manière dont elles s'y prenaient pour les surmonter. En d'autres mots, les organisations continuaient à faire des progrès (voir la pièce 3). Les ministères fédéraux doivent suivre cet exemple.

Renforcer les pratiques de gestion

29. Dans chacun de mes rapports, j'ai déclaré que pour améliorer sa performance, le gouvernement fédéral devait accorder une plus grande attention à l'aspect gestion de l'équation du développement durable. Je suis impressionné par l'engagement à l'égard du développement durable des organisations qui sont des chefs de file, tant dans le secteur privé que public, de même que par la rigueur dont elles font preuve dans la gestion de leurs programmes globaux environnementaux et de développement durable. La pièce 4 illustre le type de modèle qu'utilisent ces organisations pour transformer leur engagement en résultats concrets.

30. Ce modèle est conforme à l'orientation que propose aux ministères le Guide de l'écogouvernement. Je crois que s'ils l'utilisent pour préparer et mettre en oeuvre leur stratégie de développement durable, les ministères amélioreront grandement leur performance. Je continuerai donc de m'appuyer sur le modèle pour évaluer les stratégies ministérielles.

31. Pour la prochaine série de stratégies, je m'attends à ce que les ministères axent leurs efforts sur trois secteurs :

• Évaluer leur première stratégie - déterminer ce que cette première stratégie a permis d'accomplir, ce qui a changé et ce qui doit être fait différemment - et utiliser leur évaluation lors des consultations qui serviront à préparer la deuxième stratégie.
• Consolider la planification de la stratégie - établir des liens clairs entre les activités des ministères, les incidences importantes de ces activités et les mesures à prendre en priorité.
• Accélérer le développement des systèmes de gestion nécessaires pour que les stratégies permettent de passer de la parole aux actes.

Dans chacun de ces secteurs, le soutien, la participation et l'engagement de la haute direction seront essentiels pour que progresse l'organisation.

Partir du bon pied : évaluer la première stratégie de développement durable

32. Les ministères se trouvent déjà à plus de la moitié du cycle de la première stratégie. Les stratégies de la première génération ont été préparées et leur mise en oeuvre suit son cours. Le moment est maintenant venu de les examiner et de les améliorer.

33. Les représentants des organisations internationales que nous avons rencontrés ont fait valoir que les volets participation et apprentissage du processus de la stratégie sont tout aussi importants que le document de la stratégie lui-même (voir la pièce 5). Pour apprendre, les ministères doivent examiner périodiquement ce qu'ils ont accompli jusqu'à ce jour et ce qui a changé. Ils doivent ensuite déterminer ce qu'ils devraient faire différemment.

34. Cette évaluation est une partie essentielle de la gestion de la stratégie de développement durable. Pour améliorer cette gestion, la haute direction doit prendre part à l'évaluation de la première stratégie.

35. L'évaluation devrait comprendre l'examen des éléments suivants :

• les buts, les objectifs et les cibles définis dans la première stratégie et la performance en regard de ceux-ci;
• les constatations de nos vérifications et des vérifications internes des ministères ou les autoévaluations des processus de gestion du développement durable;
• les circonstances nouvelles, y compris l'orientation stratégique, la législation, les activités, les progrès dans le domaine des sciences et des technologies et les intérêts des groupes intéressés.

Ce processus se terminerait par une évaluation de la pertinence de la stratégie actuelle et du besoin de la modifier.

36. Les participants aux premières consultations nous ont dit souhaiter que les consultations de la prochaine série de stratégies portent sur ce que le ministère a accompli par sa première stratégie, sur ce qui a changé et sur ce qui doit être fait différemment.

37. Je m'attends à ce que chaque ministère, documents à l'appui, évalue sa première stratégie de développement durable et qu'il utilise cette évaluation au cours des consultations qui serviront à préparer sa deuxième stratégie. Je m'attends aussi à ce que la deuxième stratégie décrive le processus d'évaluation et ses résultats.

La deuxième étape : consolider le processus de planification

38. Au cours de la phase de planification, les ministères établissent le fondement logique de leur stratégie suivante. Ils établissent des liens entre ce qu'ils font, comment ils le font et les incidences importantes de leurs activités sur le développement durable. Ils fixent ensuite des objectifs de performance pour atténuer les incidences négatives et renforcer les incidences positives et ils définissent des cibles pour atteindre ces objectifs au cours d'une période donnée. Chaque ministère prépare un plan d'action pour atteindre ses objectifs et ses cibles.

39. Les principaux éléments de la phase de planification sont les suivants :

• cerner et évaluer les incidences du développement durable sur les politiques, les programmes et les activités du ministère que celui-ci peut contrôler ou influencer - et lesquelles sont les plus importantes;
• définir toutes les exigences législatives, stratégiques et autres qui régissent les activités du ministère;
• obtenir les vues des groupes intéressés sur les priorités du ministère et leur réalisation;
• établir des cibles et des objectifs clairs;
• préparer un plan d'action qui porte sur chacun des objectifs de développement durable du ministère et attribuer la responsabilité de la gestion, de la surveillance et de la communication de l'information sur les progrès.

40. Bon nombre des personnes que nous avons consultées lors de la préparation du présent document ont insisté sur l'importance pour les ministères d'orienter leurs efforts - relever les secteurs où ils peuvent faire une plus grande différence et se concentrer sur ceux-ci. La même conclusion a été tirée à la suite d'une analyse de l'expérience acquise, à l'échelle internationale, avec les stratégies environnementales nationales (voir la pièce 6).

41. La consultation des partenaires, des clients et autres représente une partie importante du processus de planification. Dans mon rapport de 1999, j'ai examiné les consultations menées dans le cadre de la première série de stratégies de développement (voir la pièce 7). Les participants à ce processus ont recensé trois lacunes principales qu'il faut combler au cours de la prochaine série, à savoir : coordination interministérielle limitée; participation limitée de la haute direction; rétroaction limitée fournie aux participants.

42. J'ai aussi parlé de l'importance de fixer des cibles claires que les ministères, les parlementaires et le public puissent utiliser pour déterminer si la stratégie a été mise en oeuvre avec succès ou non (voir la pièce 2). Je continuerai de demander aux ministères d'indiquer clairement comment ils mesureront les progrès.

43. La première série de stratégies de développement durable a permis de tirer des leçons, et je m'attends donc à une amélioration marquée du processus de planification de la stratégie. En outre, je m'attends à ce que les ministères établissent des liens clairs entre leurs activités, les incidences importantes de ces activités et les mesures à prendre en priorité.

Passer de la parole aux actes : appuyer la mise en oeuvre

44. Un plan - aussi convaincant ou stimulant qu'il soit - ne peut être efficace que s'il est mis en oeuvre dans un but précis. Tant à l'échelle nationale qu'internationale cependant, nous avons constaté un écart important entre les plans et les actions. Nous devons supprimer cet écart - non pas en diminuant nos attentes, mais en améliorant notre performance.

45. Pour mettre en oeuvre leur stratégie de manière satisfaisante, les ministères doivent perfectionner les capacités et les mécanismes de soutien dont ils ont besoin pour atteindre leurs objectifs et leurs cibles, notamment :

• définir clairement les rôles et les responsabilités au regard de la mise en oeuvre de la stratégie;
• affecter les ressources appropriées à la mise en oeuvre;
• dispenser une formation visant à accroître la sensibilisation aux incidences des activités ministérielles sur le développement durable et améliorer la gestion du développement durable;
• préparer une bonne information pour la prise de décisions;
• mesurer et communiquer les progrès.

46. Comme je l'ai indiqué en 1999, les ministères en sont maintenant aux premiers stades de la conception de processus et de procédures centrés sur la gestion efficace de la mise en oeuvre de leur stratégie (voir la pièce 8). Nous avons recommandé que les ministères redoublent d'efforts pour mettre en place des systèmes de gestion appropriés, donnent la priorité aux besoins en formation et appliquent les pratiques d'autoévaluation et d'examen de la gestion nécessaires pour faciliter la prise de mesures correctives.

47. Je m'attends à ce que les ministères redoublent d'efforts pour mettre en place des systèmes de gestion à l'appui de la mise en oeuvre de la stratégie - à ce qu'ils passent de la parole aux actes.

Créer une vision propre au « gouvernement du Canada »

48. Les responsabilités relatives à l'environnement et au développement durable sont partagées dans l'ensemble du gouvernement. Dès lors, le gouvernement a choisi d'adopter une approche décentralisée pour promouvoir son programme global de développement durable; chaque ministre doit rendre compte des progrès accomplis en conformité avec son mandat.

49. Toutefois, de nombreux participants à la première série de stratégies ont insisté sur l'importance de créer une vision du développement durable qui soit propre au « gouvernement du Canada ». Les ministères pourraient alors travailler de concert en s'appuyant sur un cadre commun et cohérent d'objectifs de développement durable.

50. Dans les rapports précédents, j'ai indiqué que certains des problèmes les plus pressants auxquels les gouvernements font face aujourd'hui relèvent du mandat de plusieurs ministères et de compétences de plusieurs administrations. Une coordination efficace, au-delà des mandats particuliers et des sphères de compétences, est donc essentielle pour atteindre les objectifs de développement durable du Canada. Je m'attends à ce que les ministères unissent leurs efforts dans les secteurs de responsabilité partagée.

Conclusion

51. Les pays du monde entier travaillent à améliorer leur performance à l'égard de la protection de l'environnement et de la promotion du développement durable. La date pour démontrer des progrès mesurables en vue du développement durable a été fixée à 2002, soit dix ans après le Sommet de la Terre de Rio.

52. Les stratégies de développement durable que les ministères sont en train de préparer constituent un outil important pour remplir l'engagement du Canada. Avec leur première stratégie, les ministères se sont mis en route; ils doivent maintenant avancer à grand pas.

53. Le présent document présente mes vues sur la manière d'y parvenir. Les ministères doivent évaluer leur première stratégie, en consolider la planification et accélérer le développement des systèmes de gestion nécessaires pour que les stratégies permettent de passer de la parole aux actes. Le soutien, la participation et l'engagement de la haute direction sont essentiels pour que l'organisation avance dans la voie du progrès.

Annexe A

Organisations tenues par la Loi sur le vérificateur général de préparer une stratégie de développement durable

Présentement, vingt-cinq organisations sont tenues par la Loi de préparer une stratégie de développement durable et de la déposer à la Chambres des communes.

• Affaires indiennes et du Nord Canada
• Agence canadienne de développement international
• Agence canadienne des douanes et du revenu
• Agence de développement économique du Canada pour les régions du Québec
• Agence de promotion économique du Canada atlantique
• Agence Parcs Canada
• Agriculture et Agroalimentaire Canada
• Anciens Combattants Canada
• Citoyenneté et Immigration Canada
• Défense nationale
• Développement des ressources humaines Canada
• Diversification de l'économie de l'Ouest Canada
• Environnement Canada
• Industrie Canada
• Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international
• Ministère des Finances
• Ministère de la Justice
• Ministère du Patrimoine canadien
• Pêches et Océans
• Ressources naturelles Canada
• Santé Canada
• Secrétariat du Conseil du Trésor
• Solliciteur général Canada
• Transports Canada
• Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

Organisations ayant présenté volontairement une stratégie de développement durable

En 1997, quatre organisations ont volontairement préparé une stratégie de développement durable et l'ont déposée à la Chambre des communes.

• Agence canadienne d'évaluation environnementale
• Bureau du vérificateur général du Canada
• Gendarmerie royale du Canada
• Service correctionnel Canada

Annexe B

Comment avoir accès aux premières stratégies de développement durable

Tous les ministères et organismes ont affiché leur stratégie de développement durable sur Internet. Nous avons établi, sur le site Web du vérificateur général du Canada, des liens à ces stratégies.

Pour y avoir accès, veuillez suivre les étapes suivantes :

tapez l'adresse : http://www.oag-bvg.gc.ca/

cliquez sur : commissaire à l'environnement et au développement durable

cliquez sur : stratégies de développement durable

cliquez sur : stratégies fédérales

cliquez sur : le ministère ou l'organisme de votre choix