Présentation des commissaires à l’environnement du Canada et du Québec à la Conférence des Nations Unies sur le développement durable (Rio + 20)

Leçons à tirer en matière de bonne gouvernance : audit de performance et rapport sur le rendement en ce qui a trait aux questions environnementales et de développement durable au Canada

Pour examen lors de la réunion intersession du deuxième Sommet de la Terre de 2012

Résumé

  • Le présent document contient des observations et des leçons apprises sur la bonne gouvernance qui découlent des travaux menés par deux commissaires indépendants à l’environnement et au développement durable au Canada.
  • Les audits portant sur l’environnement et le développement durable peuvent jouer un rôle déterminant en permettant la réalisation d’examens pratiques, objectifs et rigoureux de la gestion et de la mise en œuvre de lois, de réglementations, de politiques et de programmes en matière d’environnement et de développement durable et en permettant la réalisation d’examen sur les moyens utilisés pour atteindre les objectifs visés à l’échelle infranationale, nationale et internationale. Les audits favorisent la bonne gouvernance en permettant de faire progresser la reddition de comptes.  
  • La comparaison effectuée entre les observations formulées lors des audits en matière d’environnement et de développement durable visant la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto du Canadaet le respect des obligations du Canada aux termes du Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone indique bien que la bonne gouvernance et la reddition de comptes sont des facteurs prépondérants qui conditionnent le succès des instruments juridiques nationaux et internationaux.
  • Les mécanismes de mise en œuvre et de reddition de comptes et un cadre pour le rapport sur le rendement devraient être intégrés aux accords multilatéraux sur l’environnement en vigueur et à venir. 

Contexte

Depuis la Conférence des Nations Unies sur l’environnement humain, qui a eu lieu à Stockholm en 1972, les gouvernements de toute la planète s’emploient à trouver des solutions aux problèmes environnementaux grâce à la création, à l’échelle nationale et infranationale, de ministères, d’organismes, de politiques, de programmes et de réglementations et à des dépenses, et à la mise sur pied ou à l’adaptation d’institutions, de traités et de directives internationaux n’ayant pas caractère obligatoire (comme des déclarations internationales). À cet égard, la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement (CNUED) de 1992 à Rio de Janeiro et son programme Action 21 ont été une étape clé. Cependant, en dépit des accords multilatéraux sur l’environnement signés et des institutions établies, les études scientifiques actuelles révèlent que bon nombre des écosystèmes de la planète se sont détériorés rapidement au cours des vingt dernières années.

Au cours de cette même période, les citoyens se sont de plus en plus attendus à ce que les organisations qui nuisent à l’environnement soient tenues de rendre compte de leurs actions. De nombreux citoyens sont désormais d’avis que les déclarations faites par les gouvernements à l’égard de l’environnement et du développement durable devraient être soumises à des audits indépendants afin d’évaluer la mesure dans laquelle ces outils sont mis en œuvre.    

Objet

Le présent rapport vient enrichir les discussions portant sur le deuxième thème de la Conférence Rio + 20, « Le cadre institutionnel du développement durable ». Il porte sur le deuxième objectif de ce thème, à savoir l’évaluation des progrès accomplis et des lacunes à l’égard de la mise en œuvre du développement durable. Il présente les points de vue qui se sont dégagés des travaux menés par le commissaire à l’environnement et au développement durable du Canada et son homologue du Québec, travaux visant à améliorer la mise en œuvre des politiques, des programmes, des réglementations et des partenariats en faveur de l’environnement. Nous avons lieu d’espérer que les leçons tirées seront particulièrement utiles aux pays qui n’ont pas fini d’établir leurs cadres et leurs institutions de gouvernance environnementale.

Audit et bonne gouvernance

Une bonne gouvernance est essentielle pour veiller à ce que les engagements en matière de protection de l’environnement et de développement durable produisent des résultats crédibles. Les audits nationaux et infranationaux (provinciaux) portant sur l’environnement et le développement durable contribuent grandement à favoriser la bonne gouvernance en faisant la promotion de la reddition de comptes et en permettant la réalisation d’examens pratiques, objectifs et rigoureux de la gestion et de la mise en œuvre des lois, des règlements et des programmes en matière d’environnement et de développement durable à l’échelle nationale et internationale par rapport aux objectifs et aux cibles établis.

Les audits de performance et les rapports connexes constituent des moyens avérés, reconnus internationalement et respectés pour déterminer si les pouvoirs publics ont été à la hauteur des engagements qu’ils avaient pris. Ces outils peuvent aider à demander des comptes aux pouvoirs publics sur le respect de leurs engagements politiques et la prestation des programmes, et à favoriser l’amélioration de la mise en œuvre d’accords internationaux et nationaux.    

Sujets de préoccupation recensés lors d’évaluations et d’audits environnementaux 

Les commissaires à l’environnement et au développement durable du Canada et du Québec réalisent depuis de nombreuses années des travaux qui ont permis de recenser un certain nombre de sujets de préoccupation communs dans le cadre des audits de programmes et d’activités des pouvoirs publics. Un sondage mené en 2011 auprès des 71 pays membres du Groupe de travail sur la vérification environnementale de l’Organisation internationale des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI) a permis de cerner des problèmes importants relevés lors d’audits environnementaux. (L’annexe A présente un aperçu des travaux des commissaires et de l’INTOSAI). Les réponses à ce sondage font ressortir les mêmes problèmes qui ont été constatés par les deux commissaires, notamment :

  • Manque de coordination entre les niveaux infranationaux et le niveau national — Grâce aux audits réalisés, nous avons pu observer que les problèmes environnementaux se produisaient à toutes les échelles. Ainsi, tous les pouvoirs publics, qu’ils soient municipaux, régionaux ou nationaux, doivent prendre les mesures nécessaires. Il importe d’accroître l’intégration et la coordination entre les différents niveaux des institutions de gouvernance. Lorsque des entités locales contribuent à la mise en œuvre de politiques nationales, il est primordial de disposer de moyens crédibles et vérifiables pour communiquer de l’information sur l’utilisation des fonds publics et les résultats obtenus, et ce, dans l’intérêt de la transparence et de la reddition de comptes à l’égard des fonds publics nationaux engagés et des résultats obtenus.
  • Évaluation insuffisante de l’incidence environnementale des politiques et des programmes gouvernementaux — Les audits ont permis de constater que les pouvoirs publics n’utilisaient pas leurs mécanismes d’intervention pour veiller à ce que l’incidence environnementale ou les répercussions négatives soient examinées en temps opportun avant l’affectation de sommes importantes à une politique, à un programme ou à un projet. Beaucoup de gouvernements n’utilisent pas encore systématiquement des études d’impact environnemental réglementaires de haut niveau ou des évaluations environnementales stratégiques ou ne les utilisent pas efficacement pour appuyer la prise de décisions stratégiques éclairées.
  • Analyses (économiques, sociales et environnementales) insuffisantes à l’appui des décisions — Certains audits ont permis de constater que les décideurs ne tenaient pas compte des trois axes du développement durable –économique, social et environnemental – lorsqu’ils prenaient leurs décisions. Plusieurs audits ont permis de constater que la comptabilisation du coût complet est rarement faite. La gouvernance en matière de développement durable exige une analyse plus approfondie et une meilleure intégration des politiques économiques, sociales et environnementales, et la reconnaissance des compromis, en particulier dans le contexte plus vaste de la planification du développement.
  • Planification à long terme insuffisante pour la mise en œuvre des politiques et des programmes environnementaux — Des audits ont permis de constater que les problèmes dont le règlement exigeait une planification à long terme, par exemple, l’adaptation aux changements climatiques, n’étaient pas assortis de processus de planification ni de plan. Cette situation pourrait entraîner des lacunes dans la planification ou la reddition de comptes qui pourraient accroître le risque de manquement à des engagements à long terme.
  • Gestion financière inadéquate des politiques et des programmes environnementaux — Des audits ont relevé des problèmes de gestion financière qui pouvaient avoir diverses causes : une planification insuffisante entraînant des coûts élevés et imprévus liés à l’application des politiques et des programmes environnementaux et pouvant par la suite nécessiter des fonds supplémentaires imprévus et considérables; l’absence d’un cadre de gestion financière approprié pour appuyer la mise en œuvre des politiques et des programmes environnementaux; une faible aptitude à la gestion financière et l’utilisation abusive de fonds.
  • Mise en application lacunaire des lois nationales en matière d’environnement — Des audits nationaux et infranationaux ont permis de constater que les lois en matière d’environnement n’étaient appliquées automatiquement. Les gouvernements doivent donc assurer le respect des lois environnementales nationales en prenant des mesures stratégiques appropriées, efficaces et proportionnées. Pour ce faire, un gouvernement doit posséder les capacités administratives nécessaires et prendre des engagements concrets pour mettre en œuvre et faire respecter son cadre de réglementation.
  • Systèmes de surveillance et de production de rapports lacunaires — Les audits ont permis de constater l’absence de systèmes de responsabilisation et de production de rapports de grande qualité. L’évaluation des principaux choix stratégiques ainsi que de l’efficacité et de l’efficience des instruments utilisés pour mettre ces choix en œuvre ne se fait pas toujours. Sans une bonne évaluation, il est difficile pour les gouvernements de mesurer leurs progrès en matière de développement durable et de faire rapport à cet égard, et de déterminer les initiatives gouvernementales complémentaires qui sont requises.
  • Manque de données environnementales pour la prise de décisions — Les audits ont permis de constater que les organismes publics ne disposaient pas de données environnementales suffisantes et étayées pour appuyer leurs décisions relatives aux politiques et aux programmes et évaluer leur rendement par rapport aux objectifs établis. La disponibilité, le caractère opportun, la qualité et l’exactitude des données posent problème. Dans l’ensemble, on constate un manque de connaissances et de renseignements sur les écosystèmes et leurs réponses aux pressions qu’ils subissent et on n’utilise pas adéquatement l’information existante pour étayer les décisions en matière de gestion. Des audits environnementaux indépendants peuvent permettre de recueillir de tels renseignements et d’en faire rapport aux décideurs lorsque cela s’avère nécessaire.

Leçons tirées en matière de bonne gouvernance et de reddition de comptes

En nous fondant sur les problèmes recensés, nous pouvons tirer des leçons clés pour une mise en œuvre efficace des engagements en faveur de l’environnement. Pendant des années, les commissaires à l’environnement et au développement durable du Canada ont souligné l’importance d’appliquer les principes de bonne gouvernance, à savoir des mécanismes efficaces de reddition de comptes, une transparence adéquate, la production de rapports crédibles et la protection de l’intérêt public, dans le cadre des programmes, des partenariats et des pratiques à l’échelle fédérale. Nous sommes convaincus, plus que jamais, que ces principes sont les conditions du succès des lois, des politiques, des plans et des programmes internationaux et nationaux et qu’ils permettront de déterminer si les engagements pris par les gouvernements à l’égard des objectifs établis en faveur de l’environnement et du développement durable sont atteints. Concrètement, la conception de ces instruments et mesures doit :     

  1. Fournir une description en langage clair de l’engagement ainsi que des conséquences et résultats attendus;
  2. Décrire les nouvelles mesures nécessaires, de même que celles qui sont en cours en établissant des échéances et des étapes clés réalistes;
  3. Attribuer des rôles et des responsabilités clairs et précis aux ministères et aux organismes qui sont chargés de la mise en œuvre des mesures nécessaires;
  4. Définir des attentes concrètes en matière de rendement et des indicateurs permettant de mesurer les progrès réalisés;
  5. Fournir les ressources nécessaires à la mise en œuvre des mesures cernées;
  6. Faire un suivi et un examen des progrès réalisés;
  7. Présenter régulièrement des rapports au public, et ce, sous le signe de la transparence.

Leçons à tirer en matière de bonne gouvernance — Comparaison des observations formulées lors des audits du Protocole de Montréal et de la Loi de mise en œuvre du protocole de Kyoto du Canada

En 2011, le commissaire à l’environnement et au développement durable du Canada a réalisé un audit de la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto du Canada. Il a alors constaté que le gouvernement fédéral n’avait pas instauré les systèmes et outils de gestion nécessaires pour réduire et mesurer les émissions de gaz à effet de serre et faire rapport sur ces réductions. Le rapport indiquait qu’il manquait des éléments clés, comme des rôles et des responsabilités clairement définis, des objectifs et buts ainsi que des indicateurs efficaces de rendement, notamment d’information financière transparente et de procédures d’assurance de la qualité des données sur les émissions de gaz à effet de serre déclarées. Le rapport révélait aussi que les plans canadiens relatifs aux changements climatiques n’étaient pas conformes à la Loi fédérale de mise en œuvre du Protocole de Kyoto et que le Canada n’était pas en voie d’atteindre l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre prévu dans le Protocole de Kyoto.

En 1997, lors de l’audit de la mise en œuvre du Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone par le gouvernement fédéral, le Bureau du vérificateur général du Canada a constaté que le Canada avait respecté, voire surpasser dans certains cas, ses obligations aux termes du Protocole de Montréal. Jusqu’à maintenant, le Protocole a connu un succès remarquable dans l’atteint de ses objectifs, à la fois à l’échelle internationale et nationale. À titre d’accord multilatéral sur le développement, il a innové dans de nombreux domaines et il est souvent cité en modèle pour la résolution de problèmes environnementaux de même nature. De nombreux facteurs ont contribué à son succès à ce jour, notamment :

  • La communication obligatoire des données a facilité le suivi du rendement des différents pays par rapport à leurs engagements et aux comparaisons entre pays;
  • Des cibles précises et mesurables et des calendriers clairs de réduction progressive des émissions ont permis de mesurer efficacement les progrès accomplis;
  • l’adoption et l’application de technologies de remplacement ont été grandement favorisées par des initiatives de coopération et de collaboration, notamment des projets d’aide bilatéraux, des ateliers donnés par l’industrie et des aides techniques et des programmes de formation mis en œuvre par des gouvernements pour des gouvernements;
  • l’établissement du Groupe d’évaluation scientifique a permis d’obtenir efficacement un consensus au sein de la communauté scientifique internationale et des instituts de recherche et de faire rapport à cet égard, et d’appuyer ainsi les décisions politiques;
  • des dispositions particulières pour les pays en développement, fondées sur le principe de responsabilités mutuelles, mais différenciées, par exemple un délai de grâce pour l’élimination progressive des substances appauvrissant la couche d’ozone et une aide financière directe par l'entremise du Fonds multilatéral.

Ces exemples montrent bien que des mécanismes de bonne gouvernance et de reddition de comptes sont des facteurs importants sur les lesquels repose le succès de la mise en œuvre d’accords juridiques internationaux et le respect par les gouvernements nationaux de leurs obligations respectives.

Aspirations pour la Conférence Rio + 20

Nous estimons que des mécanismes plus efficaces de reddition de comptes et de mise en œuvre permettraient d’optimiser les accords et d’obtenir des résultats tangibles. Nous formulons donc les propositions suivantes pour considération lors de la Conférence :

  • Les accords multilatéraux sur l’environnement en vigueur et à venir pourraient prévoir des mécanismes améliorés de mise en œuvre et de reddition de comptes. Ces mécanismes pourraient être intégrés aux accords et un cadre pour le rapport sur le rendement devrait être établi. Le Plan stratégique de la Convention des Nations Unies sur la diversité biologique ainsi que les objectifs d’Aichi pour la diversité biologique sont susceptibles de fournir des exemples pertinents.  
  • Les audits nationaux, internationaux et infranationaux et les rapports sur les progrès réalisés peuvent jouer un rôle prépondérant en faveur de la bonne gouvernance en faisant progresser la reddition de comptes et en permettant la réalisation d’examens pratiques, objectifs et rigoureux de la gestion et de la mise en œuvre des politiques, des programmes, des règlements, des objectifs et des lois en matière d’environnement et de développement durable.
  • L’élargissement des mécanismes nationaux et internationaux en vigueur ou l’établissement de nouveaux mécanismes en vue d’accroître la reddition de comptes et la transparence pourraient être envisagés.
  • Le renforcement des capacités et des institutions dans les pays en développement devrait être amélioré dans le domaine de la gouvernance environnementale, des audits de performance et des rapports sur le rendement.

Annexe A

Information générale sur les commissaires

Le commissaire à l’environnement et au développement durable du Bureau du vérificateur général du Canada et le commissaire au développement durable du Québec sont de hauts fonctionnaires indépendants qui relèvent d’assemblées législatives élues démocratiquement. Dans le cadre des travaux qu’ils ont menés au cours des vingt dernières années, ils ont étudié, observé, audité et vérifié la mesure dans laquelle les pouvoirs publics ont respecté les engagements pris en faveur de la protection de l’environnement et de la promotion d’un développement respectueux de l’environnement au moyen d’engagements et d’accords nationaux et internationaux.

Depuis la création du poste de commissaire à l’environnement et au développement durable du Canada en 1995, le commissaire a réalisé pas moins de 100 audits de performance et études sur des questions environnementales aussi variées que la qualité de l’air et de l’eau, les changements climatiques, les déversements de produits dangereux et les espèces en voie de disparition. Il a notamment examiné la mise en œuvre de divers règlements, programmes et partenariats fédéraux et d’accords multilatéraux visant l’environnement. Le commissaire a de plus joué un rôle important dans le suivi de la mise en œuvre des plans fédéraux de lutte contre les changements climatiques et de la Stratégie fédérale de développement durable, qui vise l’intégration des facteurs environnementaux, économiques et sociaux dans toutes les décisions prises par le gouvernement. Le commissaire assure également la gestion d’un outil qui favorise la reddition de comptes et la transparence, à savoir le processus de pétitions en matière d’environnement, qui permet de porter à l’attention d’un ministre fédéral en particulier ou de plusieurs d’entre eux parfois, des questions relatives à l’environnement et au développement durable.

Le commissaire au développement durable du Québec formule des commentaires et des recommandations sur l’application de la Loi sur le développement durable du Québec. Cette Loi établit un cadre de gestion au sein du gouvernement provincial qui permet de garantir que l’exercice des pouvoirs et des responsabilités du gouvernement s’inscrit dans la recherche d’un développement durable. Le commissaire a pour mission de porter à l’attention des parlementaires des questions relatives au développement durable, d’assurer la reddition de comptes des ministères provinciaux à l’égard de leurs plans d’action en faveur du développement durable; et d’intégrer les principes établis dans la Loi sur le développement durable du Québec aux critères d’évaluation qui sont appliqués lors de ses audits de l’optimisation des ressources.

L’Organisation internationale des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI) tient lieu d’association professionnelle des institutions supérieures de contrôle (ISC) des pays membres des Nations Unies ou des organismes spécialisés des Nations Unies. L’INTOSAI a formé le Groupe de travail sur l’audit environnemental en 1992. Au dernier congrès triennal international des institutions supérieures de contrôle, qui a eu lieu en 2010, à Johannesburg (Afrique du Sud), les accords de Johannesburg établis stipulaient ce qui suit : « En respectant les valeurs les plus élevées du professionnalisme, de l’indépendance, de l’objectivité et de la transparence, et à travers une coopération efficace avec les autres ISC sur les questions environnementales d’intérêt commun, les ISC peuvent apporter une contribution significative en traitant des questions du développement durable qui deviennent, par nature, de plus en plus régionales, voire internationales. »