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2008 mai — Rapport de la vérificatrice générale du Canada

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Points saillants

Objet

La Société d'habitation du Nunavut est une agence publique qui a été fondée en 1999 pour créer, coordonner et administrer des programmes de logement offrant aux familles et aux particuliers du Nunavut un vaste éventail de possibilités de logement abordable, dans des conditions d'équité. Le programme de logement social de la Société est doté d'un budget annuel de plus de 120 millions de dollars, ce qui représente 75 p. 100 du budget de fonctionnement de l'organisme. La Société possède un parc immobilier d'au-delà de 4 000 logements. Dans le cadre d'ententes conclues avec elle, 25 partenaires locaux sont chargés de l'attribution, de l'entretien et de la réfection de logements, ainsi que de l'évaluation et de la perception des loyers.

En 2006, le gouvernement fédéral a versé 200 millions de dollars au gouvernement du Nunavut pour accroître le nombre de logements abordables disponibles dans le territoire. Cet investissement clé, appelé fiducie pour le logement au Nunavut, permettra de construire environ 725 nouveaux logements sociaux dans 25 localités du Nunavut.

Nous avons examiné si la Société gérait comme il faut la mise en œuvre de son programme de logement social et s'assurait que ses partenaires locaux respectaient ses politiques et les modalités des ententes conclues. Nous avons examiné le mode d'exécution de la Société en vue de déterminer si elle avait planifié et livré les nouveaux logements sociaux conformément à la stratégie d'exécution de la fiducie pour le logement au Nunavut et à l'accord sur la Fiducie pour le logement dans le Nord. Nous avons aussi cherché à déterminer si la Société avait des pratiques de gouvernance appropriées en vue de favoriser une saine gestion et si elle communiquait ses résultats comme il se doit.

Pertinence

Le Nunavut éprouve des problèmes de logement particuliers. En effet, il y règne un climat nordique et son territoire, qui équivaut au cinquième du bloc continental canadien, abrite une population d'environ 29 000 habitants dispersés dans 25 localités isolées qui ne sont accessibles que par avion ou par bateau. Les logements sociaux gérés par la Société représentent plus de la moitié de toutes les habitations au Nunavut.

Il est indispensable de bien entretenir les logements sociaux existants et d'en construire de nouveaux, selon la fiducie pour le logement au Nunavut, en raison du surpeuplement des logements au Nunavut et d'une croissance démographique qui a atteint 10 p. 100 entre 2001 et 2006. Selon les données du recensement de 2006 de Statistique Canada, les unités d'habitation qui comptent plus d'une personne par pièce (indicateur marqué de surpeuplement) représentent 18 p. 100 de tous les logements au Nunavut, contre une moyenne nationale de 1,5 p. 100. Les logements inadéquats et surpeuplés peuvent causer des problèmes sociaux, comme la violence conjugale, et des problèmes de santé, tels les troubles respiratoires. La construction de logements et l'amélioration des habitations existantes sont des mesures capitales pour amorcer la solution des problèmes sociaux qui frappent les enfants et les familles du territoire.

Constatations

• La Société ne surveille pas suffisamment les activités de ses partenaires locaux pour avoir l'assurance qu'ils se conforment à ses politiques et procédures dans la mise en œuvre du programme de logement social. Elle ne surveille pas suffisamment, non plus, l'entretien des logements sociaux et l'état général de son parc immobilier. Notre propre examen des dossiers des partenaires locaux de la Société a révélé que ceux-ci ne respectaient pas entièrement les politiques de la Société lors de l'étude des demandes de logement, de l'attribution des logements sociaux et de l'évaluation de l'état de ceux-ci. De plus, la Société ne s'acquitte pas de l'obligation qui lui est faite d'évaluer régulièrement les activités de ses partenaires locaux, même s'il s'agit d'une activité de surveillance clé qui est requise aux termes des ententes qu'elle a conclues avec eux.
• La Société a mené comme il se doit des consultations et des évaluations des besoins de logement, comme le prévoit la stratégie d'exécution de la fiducie pour le logement au Nunavut. En 2006, la Société canadienne d'hypothèques et de logement a primé un de ses modèles d'habitation au titre des pratiques exemplaires pour le logement abordable. Par ailleurs, la stratégie d'exécution n'a pas été définie en tenant compte des risques connus, notamment le peu d'intérêt des entrepreneurs à l'égard des travaux de construction et la piètre assiduité des travailleurs sur certains chantiers. Par conséquent, le calendrier des travaux de la première année n'a pas été respecté et les objectifs de la stratégie en matière d'enseignement et de formation, de même que celui de construire 725 logements sociaux d'ici à 2010, pourraient ne pas être atteints.
• Assurer la gestion de ses propres programmes constitue un défi de taille pour la Société qui n'avait pas réussi à pourvoir 23 de ses 89 postes à la fin de 2007. La stratégie alourdit beaucoup la charge de travail d'un personnel déjà débordé. La Société doit dresser un plan stratégique à long terme qui décrit clairement les mesures qu'elle compte prendre pour s'acquitter de ses responsabilités avec les ressources financières et humaines dont elle dispose.

Réaction de la Société. La Société accepte le rapport et les recommandations qu'il contient. Dans ses réponses à chaque recommandation tout au long du rapport, elle a indiqué les mesures qu'elle prend, prendra ou envisagera de prendre.

Introduction

1. La Société d'habitation du Nunavut (la Société), agence publique du gouvernement du Nunavut (le gouvernement), a été créée en 1999 aux termes de la Loi sur la Société d'habitation du Nunavut. La Société fait rapport à l'Assemblée législative du Nunavut par l'entremise du ministre qui en est responsable. Elle a pour mandat de créer, de coordonner et d'administrer des programmes de logement donnant aux familles et aux particuliers du Nunavut un vaste éventail de possibilités de logement abordable, dans des conditions d'équité.

2. La Société compte 89 postes à temps plein et a un budget annuel de fonctionnement d'environ 160 millions de dollars — dont elle consacre plus de 120 millions (environ 75 p. 100) à son programme de logement social.

3. La Société a son administration centrale à Arviat et une direction à Iqaluit. Ses programmes de logement sont mis en œuvre dans 25 localités, aux termes d'ententes conclues avec des partenaires locaux : organismes locaux d'habitation, offices d'habitation et hameaux. Les services sont offerts aux 25 localités grâce au concours de trois bureaux de district de la Société : Cape Dorset pour la région de Baffin (Qikiqtaaluk), Arviat pour la région de Kivalliq et Cambridge Bay pour la région de Kitikmeot.

4. Le programme de logement social vise à fournir des logements abordables à des gens qui autrement devraient consacrer plus de 30 p. 100 du revenu total de leur ménage à un logement de taille et de qualité convenables — c'est-à-dire un ménage considéré comme ayant un « besoin impérieux » de logement. Les ménages dont le revenu brut est inférieur au plafond déterminant le besoin impérieux peuvent présenter une demande d'aide.

5. Les logements sociaux que gère la Société, au nombre de plus de 4 000, représentent plus de la moitié de tous les logements au Nunavut. Ces logements lui ont été cédés, pour la plupart, par la Société canadienne d'hypothèques et de logement à la fin des années 1990. La moitié de ces logements existe depuis au moins 25 ans.

6. Le surpeuplement des logements est un problème grave qui concerne la gestion du programme de logement social. Selon les données du recensement de 2006 de Statistique Canada, les logements qui comptent plus d'une personne par pièce (indicateur marqué de surpeuplement) représentent 18 p. 100 de tout le parc immobilier du Nunavut, contre une moyenne nationale de 1,5 p. 100. Dans 13 localités du Nunavut, les taux sont supérieurs à 20 p. 100. À Repulse Bay et à Kugaaruk, les taux de surpeuplement dépassent 40 p. 100.

7. Selon les spécialistes du domaine, des logements inadéquats et surpeuplés peuvent causer des problèmes sociaux, comme la violence conjugale, et des problèmes de santé, tels les troubles respiratoires.

8. En 2007, plus de 1 200 personnes figuraient sur les listes d'attente de logements sociaux au Nunavut. Selon le Plan d'action décennal en matière de logement pour les Inuits du Nunavut, le territoire doit fournir 273 logements de plus par année uniquement pour répondre à la croissance démographique. À l'heure actuelle, il faudrait 3 000 logements de plus pour réduire les taux de surpeuplement des logements au Nunavut et les aligner sur la moyenne nationale.

9. En 2006, dans le cadre de l'accord sur le logement dans le Nord, le gouvernement fédéral a versé au Nunavut 200 millions de dollars pour construire de nouveaux logements abordables. Le gouvernement du Nunavut prévoit consacrer cet investissement clé à la construction d'environ 725 unités de logement abordables d'ici à 2010. Cet investissement représente environ 10 p. 100 du montant de 1,9 milliard de dollars qui a été jugé nécessaire selon le plan d'action en matière de logement.

Objet de la vérification

10. Nous avons examiné la mise en œuvre du programme de logement social de la Société afin de déterminer si elle le gère comme il faut et si elle respecte ses propres politiques et les ententes conclues avec les partenaires locaux.

11. Nous avons aussi examiné le mode d'exécution de la Société en vue de déterminer si elle avait planifié et livré les nouveaux logements sociaux conformément à la stratégie d'exécution de la fiducie pour le logement au Nunavut et à l'accord sur la Fiducie pour le logement dans le Nord. De plus, nous avons vérifié si la Société dispose de pratiques de gouvernance appropriées en vue de favoriser une saine gestion et si elle communique fidèlement ses résultats.

12. Notre vérification n'a porté ni sur le programme de logement pour le personnel, ni sur le programme d'accès à la propriété.

13. La section intitulée À propos de la vérification, à la fin du rapport, fournit d'autres détails sur les objectifs, l'étendue, la méthode et les critères de la vérification.

Observations et recommandations

La gestion et la mise en œuvre du programme de logement social

Les ententes conclues entre la Société et ses partenaires précisent les rôles et les responsabilités de chaque partie

14. Le programme de logement social de la Société est mis en œuvre par 25 partenaires locaux, conformément à des ententes qui précisent les rôles et les responsabilités de la Société et des partenaires. Parmi ces partenaires figurent des organismes locaux d'habitation dans 21 localités, un office d'habitation à Iqaluit et trois hameaux qui mettent en œuvre le programme de logement. Chaque partenaire a un conseil d'administration ou un organe équivalent. Il a également une direction et un personnel qui assurent les services de logement et la mise en œuvre, au jour le jour, des activités concernant le logement social dans la localité.

15. Nous avons constaté que les ententes définissaient clairement les rôles et responsabilités de chacune des parties participant à la mise en œuvre du programme de logement social. La Société est chargée de surveiller et d'évaluer régulièrement les activités de ses partenaires de manière à avoir l'assurance qu'ils mettent en œuvre son programme de logement social avec efficacité et dans le respect des politiques et des procédures établies.

16. Ces ententes précisent également les échéances, les responsabilités et les sources d'où doivent émaner les rapports que les partenaires locaux sont tenus de présenter à la Société. De plus, les ententes recensent avec précision les politiques et les procédures que les partenaires locaux doivent respecter.

Les partenaires locaux ne respectent pas uniformément les procédures d'attribution de logements

17. Aux termes des ententes, les partenaires locaux sont tenus de respecter les politiques et les procédures de la Société lors de l'attribution des logements sociaux. Ils doivent notamment consigner en dossier suffisamment de renseignements pour étayer leurs décisions. Selon les politiques et les procédures de la Société, l'attribution des logements sociaux doit se fonder sur les besoins des demandeurs par rapport à ceux des autres demandeurs; c'est donc dire que les ménages qui en ont le plus besoin devraient être les premiers à bénéficier d'une aide.

18. Les partenaires locaux doivent évaluer chacune des demandes de logement social en fonction des éléments suivants (voir la pièce 1) :

• les critères d'admissibilité, qui doivent être respectés avant de tenir compte de tout autre critère;
• les critères déterminant le besoin impérieux, qui concernent l'accessibilité économique, la qualité et la taille convenables du logement actuel du demandeur;
• les autres critères, propres à chacun des partenaires locaux.

Pièce 1 — Les critères d'admissibilité, les critères déterminant le besoin impérieux et les critères propres aux localités

19. Nous nous attendions à ce que la Société surveille régulièrement les activités des partenaires locaux afin de déterminer s'ils respectent ses politiques et procédures lors de l'attribution des logements sociaux.

20. Application des critères d'admissibilité. Pour obtenir un logement social, les demandeurs doivent respecter les critères d'admissibilité de base avant d'être évalués en fonction des critères déterminant le besoin impérieux de logement et des critères propres à leur localité de résidence. Nous nous attendions à trouver, dans les dossiers des partenaires locaux, des documents prouvant que les demandeurs retenus avaient respecté tous les critères d'admissibilité. Or rien dans les dossiers examinés ne nous permet de croire que les critères d'admissibilité ont été appliqués uniformément.

21. L'examen de 80 dossiers de locataires possibles chez six partenaires locaux nous a permis de constater ce qui suit :

• 71 dossiers ne contenaient aucune donnée sur le revenu des demandeurs;
• 53 dossiers ne contenaient aucun document prouvant que les partenaires locaux avaient vérifié si les demandeurs avaient des dettes envers la Société ou les partenaires locaux ou s'ils étaient admissibles à avoir un compte auprès de la Société d'énergie du Nunavut;
• 29 dossiers ne contenaient aucune information sur le lieu de résidence des demandeurs.

22. C'est donc dire que, pour au moins 71 des 80 dossiers examinés, nous n'avons pas été en mesure de déterminer si les demandeurs étaient admissibles à un logement social.

23. Recommandation. La Société d'habitation du Nunavut devrait prendre des mesures pour veiller à ce que ses partenaires locaux évaluent les demandeurs d'après tous les critères d'admissibilité et que les demandes soient étayées par les documents requis.

Réponse de la direction. La Société accepte la recommandation. Les agents de programme de développement locaux ont la responsabilité de surveiller l'attribution des logements sociaux et l'évaluation des loyers ainsi que la prestation des programmes d'accès à la propriété. La Société est consciente que ces deux fonctions sont très exigeantes et doit revoir les fonctions du poste et les activités connexes pour déterminer s'il conviendrait de scinder les responsabilités de l'agent de programme entre l'appui au logement et l'accès à la propriété afin d'assurer que des ressources adéquates sont affectées à la surveillance régulière du processus d'attribution des logements. Cet examen sera effectué en 2008.

24. Application du système de notation. Une fois que les demandeurs ont satisfait aux critères d'admissibilité, les partenaires locaux doivent remplir un formulaire d'évaluation pour leur attribuer une note. Les partenaires locaux inscrivent sur ce formulaire les points attribués en fonction du niveau de surpeuplement du logement du demandeur, ainsi que de l'état de son logement et de son loyer. D'autres facteurs propres à une localité donnée (notamment le temps passé sur une liste d'attente, l'état de santé et les problèmes sociaux comme la violence familiale) donnent également droit à des points. Le total des points accordés par le personnel du partenaire local détermine le classement du demandeur sur la liste d'attente pour le type approprié de logement. Les demandeurs peuvent être disqualifiés s'ils ont des arriérés de loyer ou des dettes pour dommages causés à des propriétés.

25. Nous avons examiné 80 demandes de locataires possibles chez les six partenaires locaux que nous avons visités. Nous avons constaté que ceux-ci :

• n'avaient consigné aucune évaluation de l'état du logement actuel du demandeur et de son loyer — et cela, dans les 80 dossiers;
• avaient attribué plus de points que le maximum (10) permis pour le temps passé sur une liste d'attente — dans 41 dossiers;
• avaient enregistré des situations de surpeuplement sans avoir de données suffisantes — dans 23 dossiers;
• n'avaient pas évalué correctement l'information donnée par le demandeur pour déterminer l'ampleur du surpeuplement — dans 20 dossiers;
• avaient accordé plus de points que le maximum (40) permis pour les critères propres aux localités — dans 11 dossiers;
• avaient alloué des points pour des critères propres à une localité en fonction de lettres d'appui de parties autres que celles reconnues dans les politiques de la Société — dans 4 dossiers.

26. En raison de ces irrégularités dans l'étude des demandes, un grand nombre de demandeurs n'ont pas reçu le bon nombre de points. C'est donc dire que le classement des demandeurs sur les listes d'attente peut ne pas avoir été équitable et que les logements n'ont peut-être pas été attribués aux ménages qui en avaient le plus besoin.

27. Modalités d'attribution des logements. Chez les six partenaires locaux visités, nous avons retenu 72 dossiers de locataires ayant obtenu un logement en vue d'examiner les modalités d'attribution. Cet examen nous a permis de constater que 45 des 72 décisions d'attribution de logement (63 p. 100) étaient conformes aux politiques de la Société.

28. Par ailleurs, nous avons aussi constaté que 14 des 72 dossiers ne contenaient pas suffisamment d'informations pour nous permettre de tirer une conclusion quant aux modalités d'attribution. Nous avons également constaté que les partenaires locaux avaient mal appliqué une ou plusieurs procédures lors du traitement de certains dossiers. Sans avoir consigné comme il faut en dossier les raisons de leurs décisions ou y avoir versé des documents justificatifs, les partenaires locaux :

• ont accordé la priorité à sept demandeurs admissibles à une aide, qui avaient toutefois obtenu moins de points que d'autres demandeurs admissibles;
• ont attribué des logements à quatre demandeurs qui avaient été notés mais n'étaient pas inscrits sur une liste d'attente;
• ont attribué des logements à deux demandeurs qui n'auraient normalement pas été admissibles à une aide au logement parce qu'ils avaient des arriérés de loyer ou des dettes pour des dommages causés à des propriétés;
• ont attribué des points de manière discrétionnaire, dans deux cas, attribuant ainsi un logement au demandeur.

29. Lors des entrevues que nous avons menées, on nous a indiqué que certains partenaires locaux avaient un taux élevé de roulement de personnel. Nous avons noté que, même si les bureaux de district de la Société ont donné une formation à certains membres du personnel des partenaires locaux, la Société n'a pas donné une formation uniforme à tout le personnel des partenaires locaux chargé d'évaluer les demandes et d'attribuer les logements. Une formation uniforme contribuerait à faire en sorte que les partenaires locaux appliquent le système de notation uniformément lorsqu'ils évaluent les demandes d'aide et attribuent les logements.

30. Enfin, nous avons noté que, pour les demandeurs qui ont le sentiment d'avoir été injustement traités par les partenaires locaux dans le cadre du processus d'attribution des logements sociaux, la Société n'a prévu à leur intention aucun processus d'appel indépendant. Les représentants de la Société nous ont indiqué qu'un processus d'appel officieux fonctionnait déjà grâce à divers mécanismes. Nous encourageons la Société à préciser les mécanismes d'appel destinés aux demandeurs et aux locataires et à officialiser le processus interne de la Société en clarifiant les procédures qui serviront à gérer les appels.

31. Recommandation. La Société d'habitation du Nunavut devrait :

• donner au personnel des partenaires locaux une formation uniforme sur la bonne application de ses politiques et procédures;
• veiller à ce que ses partenaires locaux respectent les politiques de la Société lors de l'attribution des logements et consignent dans les dossiers l'information étayant leurs décisions à cet égard;
• examiner périodiquement les dossiers des demandeurs pour avoir l'assurance que le système de notation est correctement utilisé et que les logements sont attribués correctement;
• préciser le processus d'appel pour les demandeurs et les locataires qui ont le sentiment d'avoir été traités injustement et clarifier les procédures internes de la Société pour gérer les appels.

Réponse de la direction. La Société accepte la recommandation. Il faudrait offrir une formation et surveiller régulièrement le système de notation pour déterminer si le processus est appliqué. La Société prévoit offrir d'ici peu des ateliers sur l'administration du soutien au logement pour former les agents de programme et les agents des relations avec les locataires des organismes locaux d'habitation et mettre à jour leurs connaissances. Cette formation comprendra l'obligation pour les agents de programme d'effectuer périodiquement des vérifications au hasard des dossiers de location de ces organismes locaux. Les demandeurs qui estiment injustes les notes et les loyers attribués font généralement appel de la décision par l'entremise du conseil d'administration local élu ou de leur député à l'assemblée législative, ou encore directement auprès de la Société. La Société étudiera la possibilité de rendre les procédures plus claires pour la gestion des appels.

La surveillance des inspections et des évaluations de l'état des logements sociaux est insuffisante

32. La Société est chargée d'assurer une gestion et une intendance prudentes de son parc de logements sociaux, qui représente un important investissement continu pour le gouvernement. Aux termes des ententes qu'elle a conclues avec les partenaires locaux, la Société leur délègue la responsabilité de tous les travaux d'entretien et leur octroie chaque année des fonds pour la réfection et l'entretien des logements.

33. En 2007-2008, le budget de la Société pour l'entretien de ses logements, au nombre de plus de 4 000, dépassait 19 millions de dollars. Nous nous attendions donc à ce que la Société surveille régulièrement l'état de son parc de logements sociaux et fasse rapport à cet égard en vue de disposer de renseignements lui permettant de prendre des décisions et de rendre des comptes.

34. Aux termes des ententes conclues avec la Société, les partenaires locaux sont tenus de procéder tous les ans à l'inspection des logements, d'en évaluer l'état et de faire rapport à cet égard, et ce, conformément au programme de gestion de l'entretien de la Société. Ils sont également tenus de recourir au Système de gestion de l'entretien de la Société pour lui présenter des rapports réguliers sur les activités d'entretien des logements. Le programme de gestion de l'entretien contribue à assurer la sûreté et la sécurité des logements ainsi qu'à protéger et à entretenir le parc de logements de la Société grâce à des activités régulières d'entretien et de réfection.

35. « L'évaluation de l'état des logements » vise à aider les partenaires locaux à évaluer l'état matériel et le rendement fonctionnel des logements ainsi qu'à établir des budgets annuels d'entretien et de réfection et des programmes de travaux. Si le parc de logements de la Société n'est pas inspecté tous les ans et ne fait pas l'objet d'un entretien régulier, la Société pourrait voir ses coûts d'entretien et de réfection augmenter dans l'avenir. De plus, elle risque d'avoir une responsabilité légale associée à des problèmes de santé et de sécurité.

36. Nous avons constaté que la Société utilisait des données incomplètes et désuètes sur l'état de ses logements. Selon le bilan des évaluations de l'état des logements établi par la Société (en décembre 2006), il manquait plus de 550 rapports d'évaluation (14 p. 100) et plus de 1 800 rapports (47 p. 100) n'étaient pas à jour. La Société s'emploie actuellement à achever les évaluations pour 2007.

37. Nous avons examiné 110 rapports d'évaluation de l'état des logements dans six localités en vue de vérifier si la compilation des données par les partenaires locaux était uniforme et de déterminer les modalités d'établissement des rapports et de calcul des notes.

38. Nous avons constaté que 59 rapports d'évaluation (54 p. 100) contenaient des erreurs. Pour 33 des 59 rapports, la méthode de notation n'avait pas été appliquée comme il faut pour évaluer les logements comptant plusieurs chambres à coucher, et pour 29 rapports, les notes accordées comportaient des erreurs de calcul. Par conséquent, les évaluations de l'état des logements ne donnaient pas une image exacte de l'état réel des logements.

39. Nous avons aussi constaté que certaines évaluations étaient incomplètes. En effet, un seul des six partenaires locaux a chiffré les coûts estimatifs des éléments suivants :

• réparations et entretien;
• modernisation et amélioration;
• dommages causés par les locataires aux propriétés.

40. Or les procédures de la Société obligent les partenaires locaux à fournir ces estimations. Sans cette information, la Société peut difficilement évaluer l'état général de ses logements, estimer les coûts futurs d'entretien et de réfection et définir ses priorités.

41. Recommandation. La Société devrait :

• mieux surveiller ses partenaires locaux pour avoir l'assurance qu'ils exécutent les inspections annuelles des logements et fournissent des rapports d'évaluation sur l'état des logements en temps voulu;
• exécuter des inspections inopinées des propriétés pour déterminer si les évaluations sont convenables;
• s'assurer que tous les partenaires locaux estiment les coûts d'entretien et de réfection, enregistrent les estimations dans le Système de gestion de l'entretien et recourent à ce système pour faire rapport régulièrement de leurs activités d'entretien;
• offrir une formation sur les modalités d'utilisation du système, au besoin;
• communiquer régulièrement aux parties prenantes de l'information sur l'état de son parc de logements sociaux.

Réponse de la direction. La Société accepte les recommandations et convient que la surveillance et la communication régulières d'information sur l'état du parc de logements sociaux sont l'une des principales responsabilités de la direction et un outil de gestion essentiel. La Société appuie la recommandation d'effectuer des inspections inopinées des propriétés. De plus, dans le cadre de son engagement à surveiller le portefeuille de logements sociaux et à en rendre compte, la Société a chargé un expert-conseil d'examiner et d'évaluer l'utilisation que les organismes locaux d'habitation (OLH) et la Société font du Système de gestion de l'entretien (SGE), des contrôles du parc de logements et du soutien de l'infrastructure comme l'entreposage. La formation du personnel technique de la Société commencera en avril 2008 et celle du personnel des OLH suivra. La Société demandera aux OLH des rapports réguliers sur l'état du parc de logements sociaux. Les manuels seront mis à jour pour faciliter l'utilisation du SGE.

Il faut examiner et mettre à jour régulièrement les manuels des opérations de la Société

42. Lors de la création du Nunavut, la Société a hérité des politiques, des procédures opérationnelles et des manuels — qui précisent comment la Société et ses partenaires locaux doivent fonctionner — de la Société d'habitation des Territoires du Nord-Ouest. Des manuels actualisés peuvent contribuer au respect des programmes, des politiques et des procédures de la Société par les partenaires locaux.

43. Nous avons noté que les politiques et les procédures ont été mises à jour depuis et qu'une formation ponctuelle a été donnée aux partenaires locaux. Cependant, deux manuels de référence clés n'ont toujours pas été revus ni mis à jour :

• Manuel des conseils des organismes locaux d'habitation. Ce manuel n'a pas été actualisé depuis 1995. Or il est le seul ouvrage de référence complet dont disposent les conseils des partenaires locaux. Il contient de l'information sur la gouvernance des conseils, les responsabilités de ceux-ci en matière de logement, les programmes de la Société et l'éthique.
• Manuel du programme de gestion de l'entretien. Ce manuel, qui décrit les activités courantes d'entretien, vise à garantir le même niveau d'entretien de base des logements dans toutes les localités. Il n'a pas été mis à jour depuis 1996.

44. À la lumière des diverses constatations concernant les partenaires locaux — notamment les processus d'attribution et les évaluations de l'état des logements —, il est important que la Société tiennent ces manuels à jour.

45. Recommandation. La Société d'habitation du Nunavut devrait revoir périodiquement ses manuels et ses procédures pour s'assurer qu'ils sont complets et à jour.

Réponse de la direction. La Société accepte la recommandation qu'elle devrait revoir périodiquement ses manuels et ses procédures pour s'assurer qu'ils sont complets et à jour. La Société a révisé le manuel du personnel des organismes locaux d'habitation auxquels elle l'a distribué au début de 2007. Elle met à jour son manuel des agents des relations avec les locataires selon le temps et les ressources dont elle dispose.

La Société doit revoir son obligation d'évaluer les activités de ses partenaires locaux et de faire rapport à cet égard

46. Il incombe à la Société de surveiller ses partenaires locaux et de les appuyer. Les ententes qu'elle a conclues avec ses partenaires locaux décrivent les 29 rapports distincts que ceux-ci doivent présenter. Elles prévoient également que la Société est chargée d'évaluer les activités de chacun de ses partenaires locaux et de faire rapport à cet égard tous les deux ans — les responsabilités de surveillance figurent aussi dans les descriptions de tâches de certains employés de la Société.

47. Nous avons constaté que la Société n'avait pas obtenu de rapports réguliers de ses partenaires locaux et qu'il n'y avait pas grand-chose permettant de croire qu'elle avait analysé ceux qu'elle avait reçus. Nous n'avons vu aucune ligne directrice indiquant aux employés de la Société ce qu'ils devaient chercher dans les rapports et les mesures qu'ils devaient prendre s'ils repéraient des différences.

48. Par ailleurs, nous avons constaté que la Société n'avait pas effectué les rapports d'évaluation obligatoires qui auraient fourni de l'information clé sur la situation financière, technique et administrative de chacun de ses partenaires locaux, ainsi que sur leur gouvernance.

49. De fait, nous avons constaté que la Société n'avait établi qu'un seul rapport d'évaluation d'un partenaire local en 2006 et un seul en 2005. Depuis 2000, la Société :

• a établi seulement huit rapports d'évaluation de partenaires locaux;
• a commencé six autres rapports sans toutefois les finir;
• n'a pas évalué les onze partenaires locaux restants.

50. Faute de rapports d'évaluation complets, la Société n'est pas en mesure de déterminer si les partenaires locaux fonctionnent comme prévu. Cette information lui permettrait de déterminer si davantage de cours de formation et d'activités de soutien sont nécessaires.

51. Exercer en temps voulu une surveillance permanente des activités des partenaires locaux permettrait de déceler hâtivement les contraintes financières et opérationnelles et de prendre les mesures correctives qui s'imposent.

52. Recommandation. La Société devrait déterminer :

• si elle a besoin de toutes les informations qui sont exigées aux termes des ententes conclues avec ses partenaires locaux;
• comment elle compte utiliser ces informations;
• à quelle fréquence et sous quelle forme les partenaires locaux devraient communiquer l'information requise;
• si elle doit adapter les ententes en conséquence.

La Société devrait aussi :

• établir, en temps voulu, des rapports d'évaluation de ses partenaires locaux;
• communiquer cette information aux partenaires locaux;
• faire le suivi de toutes les mesures correctives requises.

Réponse de la direction. La Société accepte la recommandation. Elle convient qu'elle doit examiner la nature des informations exigées des organismes locaux d'habitation (OLH) ainsi que la fréquence et la forme suivant lesquelles ils doivent les fournir. La Société est en train d'effectuer une analyse des rapports des OLH, qui sont mentionnés dans les ententes avec les partenaires locaux, pour déterminer lesquels sont réellement nécessaires. La liste des rapports nécessaires sera disponible plus tard cette année. Par la suite, la Société envisage de modifier la quantité des rapports exigés des OLH.

La Société a embauché des entrepreneurs pour effectuer six ou sept évaluations d'OLH qui devraient être terminées à l'automne de 2008. Elle étudiera les rapports de ces évaluations et les communiquera à ses partenaires locaux, et elle prendra les mesures correctives qui s'imposeront.

La stratégie d'exécution de la fiducie pour le logement au Nunavut

53. En 2006, dans le cadre de la Fiducie pour le logement dans le Nord, le gouvernement fédéral a versé 200 millions de dollars au gouvernement du Nunavut pour financer de nouveaux logements abordables. Ceux-ci devaient être livrés selon la stratégie d'exécution de la fiducie pour le logement au Nunavut. Cette stratégie vise à construire environ 725 nouveaux logements sociaux au Nunavut (le territoire) d'ici 2010 et à contribuer à la formation de 35 à 40 apprentis dans le secteur du bâtiment pour leur permettre de devenir des ouvriers qualifiés. Par la suite, il sera avantageux pour les localités de disposer d'ouvriers qualifiés sur place — facteur crucial pour le développement des économies locales.

54. Nous nous attendions à ce que la Société ait planifié comme il faut la construction de nouveaux logements sociaux aux quatre coins du territoire et livré les logements prévus pour 2007, conformément à la stratégie d'exécution de la fiducie pour le logement au Nunavut.

55. La stratégie d'exécution doit s'étaler sur trois ans. Cependant, notre vérification n'a porté que sur les activités qui ont précédé le 21 décembre 2007 — date à laquelle nos travaux sur le terrain ont pris fin. Tout événement ou activité ultérieur à cette date n'est pas visé par le présent rapport.

Les types de logements nécessaires ont été évalués comme il faut

56. Étant donné le surpeuplement des logements et l'accroissement des besoins de logement, il importe que la Société détermine les types de logements sociaux qui sont nécessaires au Nunavut. Nous avons constaté que la Société avait recensé comme il faut les types de logements requis.

57. La Société a recueilli les commentaires et avis des fonctionnaires, des localités et de diverses autres parties prenantes du territoire, notamment les hameaux et les organismes locaux d'habitation, de la Nunavut Tunngavik Inc. (qui a reçu des terres et des contreparties financières dans le cadre de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut) et des fonctionnaires de la Société canadienne d'hypothèques et de logement (SCHL). Elle a aussi recueilli des commentaires sur les besoins particuliers de chacune des localités.

58. De plus, la Société a mis à profit l'expérience acquise en 2005 lors de la construction de quintuplex, financée par le Fonds canadien sur l'infrastructure stratégique. En 2006, ce nouveau concept a valu à la Société le prix d'excellence de la SCHL pour pratiques exemplaires en matière de logement abordable. Ce prix récompense les apports significatifs à l'avancement du logement au Canada, comme les pratiques exemplaires en faveur des économies d'énergie et des maisons saines, ainsi que d'autres aspects importants, tels les concepts rentables et respectueux des valeurs culturelles.

59. Pendant les deux à trois premières années de mise en œuvre de la stratégie d'exécution de la fiducie pour le logement au Nunavut, la Société prévoit surtout livrer des quintuplex. Notre examen des listes d'attente de logements sociaux a permis de confirmer que ce sont les logements de deux chambres à coucher qui sont le plus en demande dans tout le territoire. Les autres besoins propres aux localités, comme les logements unifamiliaux, seront envisagés pour l'été 2010 (dernière année de construction, selon la stratégie).

La Société n'était pas entièrement prête pour le projet de logements

60. La Société gère généralement un budget annuel d'environ 160 millions de dollars. La mise en œuvre de la stratégie d'exécution de la fiducie pour le logement au Nunavut lui a valu une hausse de budget de 74 millions de dollars pour l'exercice de 2007-2008, de 54 millions pour 2008-2009 et de 55 millions pour 2009-2010. L'ampleur des travaux de construction prévus dans le cadre de la stratégie est sans précédent au Nunavut. Souffrant déjà d'un sous-effectif en raison des 23 postes (sur 89) qui étaient vacants à la fin de décembre 2007, la Société éprouve de grandes difficultés à mettre en œuvre la stratégie, même en tenant compte des postes supplémentaires autorisés à cette fin.

61. Nous n'avons pas relevé de plan de travail détaillé qui explique les modalités de mise en œuvre de la stratégie. Nous n'avons pas non plus trouvé d'évaluation des effets qu'une charge de travail alourdie pourrait avoir sur les rôles et les responsabilités des employés de la Société.

La gestion des risques n'a pas été adéquate

62. La réalisation de grands projets exige généralement qu'on planifie ce qui doit être fait et à quel moment il faut le faire et qu'on prévoie les problèmes éventuels et les mesures qui peuvent être prises pour atténuer les risques ou les répercussions.

63. Nous avons constaté que la Société n'avait pas planifié comme il faut la gestion des risques associés à sa stratégie d'exécution de la fiducie pour le logement au Nunavut. De fait, des difficultés ont surgi dès le début de la stratégie, notamment :

• le peu d'intérêt des entrepreneurs à exécuter les travaux;
• les absences des ouvriers sur les chantiers;
• les retards dans la livraison des matériaux;
• l'incertitude à savoir si les apprentis pourraient accumuler le nombre requis d'heures de travail pour devenir des ouvriers qualifiés.

64. Faute d'avoir cerné et évalué les risques ou d'en avoir planifié la gestion, la Société a dû réagir aux événements au fur et à mesure qu'ils se sont produits. Cela a soumis à des pressions constantes la mise en œuvre de la stratégie pour le logement par la Société et pourrait entraver sa capacité de surveiller les activités menées dans le cadre de la stratégie ainsi que de déceler et gérer d'autres problèmes éventuels.

65. Recommandation. La Société d'habitation du Nunavut devrait établir un processus pour définir les mesures qu'elle doit prendre afin de réussir à livrer les nouveaux logements prévus et à former les apprentis, pour déterminer si elle a la capacité de le faire et pour recenser les principaux risques, notamment :

• la disponibilité des entrepreneurs;
• la capacité des entrepreneurs ou des partenaires locaux de construire les logements à temps;
• les autres problèmes éventuels et la manière de les gérer.

La Société devrait aussi mesurer périodiquement les progrès réalisés par rapport aux objectifs de la stratégie d'exécution de la fiducie pour le logement au Nunavut et, au besoin, prendre des mesures correctives ou adapter sa stratégie.

Réponse de la direction. La Société accepte la recommandation. Elle convient qu'il y a lieu d'établir un processus pour réussir à mettre en œuvre la fiducie pour le logement au Nunavut, de gérer les risques connexes et de mesurer les progrès par rapport aux objectifs de la stratégie d'exécution de la fiducie pour le logement au Nunavut.

La Société surveillera l'exécution de la fiducie pour le logement au Nunavut et produira des rapports réguliers sur les activités de la fiducie au sujet des logements construits en 2006-2007 et en 2007-2008, par localité. Ces rapports permettront à la Société de prendre des mesures correctives en cas de problèmes imprévus, le cas échéant, de rendre compte au Ministre et à l'Assemblée législative des progrès de la fiducie pour le logement au Nunavut, et de répondre aux demandes. De plus, la Société a commandé à un expert-conseil une évaluation des mesures à prendre pour atteindre les objectifs de la fiducie pour le logement au Nunavut. Lorsqu'elle recevra son rapport d'évaluation, la Société pourra prendre des mesures correctives pour adapter la stratégie de manière à en atteindre les objectifs.

Il y a des retards dans la construction des nouveaux logements

66. La stratégie d'exécution de la fiducie pour le logement au Nunavut prévoyait la construction de 96 logements sociaux pendant l'été 2007. Or à la fin de décembre 2007, seulement 20 logements étaient terminés. Cependant, dans les 76 logements restants, les travaux étaient en moyenne achevés :

• à 66 p. 100 dans le district de Kivalliq;
• à 48 p. 100 dans le district de Kitikmeot;
• à 81 p. 100 dans le district de Baffin.

67. La stratégie d'exécution de la fiducie pour le logement au Nunavut prévoyait la construction de 725 logements avant la fin de 2010, selon les échéances annuelles suivantes :

• 2007 — 96 logements
• 2008 — 236 logements
• 2009 — 310 logements
• 2010 — 83 logements

68. Le fait que le processus d'appel d'offres pour la main-d'œuvre n'a pas été fructueux dans tout le Nunavut a retardé les travaux. Dans six localités, soit les entrepreneurs n'étaient pas intéressés à soumissionner les contrats, soit le contrat n'a pas été adjugé parce les montants des soumissions étaient trop élevés. Au début, la Société avait prévu confier à des partenaires locaux la gestion de la construction des nouveaux logements dans neuf localités. Elle a cependant délégué cette tâche aux partenaires locaux de 12 localités. Nous avons constaté que deux entrepreneurs qui voulaient, à l'origine, offrir leurs services ont retiré leur proposition, craignant de ne pas pouvoir respecter les objectifs de la stratégie en matière de formation et d'enseignement. Les bureaux de district de la Société ont agi à titre de gestionnaires de projet dans les 12 localités, ce qui a alourdi la charge de travail de leur personnel, déjà débordé.

69. La livraison de certains matériaux de construction a été retardée. D'autres ont été envoyés aux mauvaises localités, laissés dans un entrepôt à Montréal ou endommagés. De plus, les travailleurs n'étaient pas très assidus aux chantiers dans certaines localités. Ces retards pourraient empêcher la Société d'atteindre les objectifs définis dans la stratégie, notamment celui de construire le nombre prévu de logements dans le respect des échéances et du budget établis.

Le processus de sélection d'un entrepreneur pour livrer les matériaux de construction présentait des faiblesses

70. La stratégie d'exécution de la fiducie pour le logement au Nunavut prévoyait l'embauche d'un entrepreneur pour recevoir et remballer les matériaux de construction et pour les livrer directement aux localités au Nunavut. Les entrepreneurs ont été invités à soumettre des propositions dans le cadre d'un appel d'offres concurrentiel. Les attentes étaient décrites clairement dans la demande de propositions, tout comme les exigences de la politique Nunavummi Nangminiqaqtunik Ikajuuti (politique du gouvernement du Nunavut visant à optimiser la participation des entreprises nunavoises, inuites et locales dans les appels d'offres publics).

71. Dans l'ensemble, nous avons constaté que le processus d'évaluation des propositions comportait des faiblesses. Notre examen nous a permis de constater qu'aucune des trois propositions présentées par les entrepreneurs à la Société n'était complète. Les propositions n'expliquaient pas, par exemple, les modalités de livraison des matériaux aux localités. Elles ne précisaient pas non plus l'expérience de l'entrepreneur dans la réalisation de travaux semblables, le cas échéant. Nous avons aussi constaté que la Société n'avait pas vérifié l'information reçue. Ainsi, elle a accordé des points aux entrepreneurs qui employaient des Inuits dans le cadre du projet. Or un entrepreneur a indiqué qu'il emploierait un certain nombre d'employés inuits dans une région éloignée en omettant de préciser quel serait leur apport au projet.

72. Nous nous attendions à ce que la Société demande des explications sur l'information présentée par les entrepreneurs et en vérifie l'exactitude. Cependant, nous n'avons trouvé dans les dossiers aucun document expliquant le nombre de points accordés lors de l'évaluation de chacune des propositions.

73. Ainsi, si la Société avait vérifié les antécédents professionnels inscrits dans l'une des propositions que nous avons examinées, elle aurait pu découvrir que l'entrepreneur retenu avait une expérience limitée du triage et du remballage de matériaux de construction et que son aire d'entreposage était limitée. Une évaluation plus poussée de la proposition de l'entrepreneur aurait permis à la Société de mieux évaluer la capacité de celui-ci à exécuter les travaux et elle aurait peut-être ainsi pu prévenir les problèmes qui sont survenus dans la livraison des matériaux aux localités.

74. En décembre 2007, la Société avait annulé ce contrat et déboursé au-delà de 500 000 $ de plus pour acheminer vers les installations du nouvel entrepreneur des matériaux qui avaient été laissés à Montréal. Ces frais n'englobent ni les coûts engagés pour remplacer les matériaux endommagés ou en livrer de nouveaux aux collectivités touchées, ni les autres coûts connexes. De plus, la Société poursuivait toujours l'inventaire des matériaux qui avaient été envoyés aux localités et l'évaluation des dommages causés aux biens.

75. Recommandation. Lors de l'évaluation des propositions, la Société d'habitation du Nunavut devrait :

• demander des explications sur l'information présentée par les soumissionnaires et en vérifier l'exactitude;
• veiller à avoir toute l'information dont elle a besoin avant d'adjuger le contrat;
• consigner dans les dossiers les raisons qui expliquent le nombre de points accordés aux propositions au cours des évaluations.

Réponse de la direction. La Société accepte la recommandation. Elle convient que le processus d'évaluation des propositions doit être rigoureux. La Société a tiré des leçons du processus utilisé au cours de l'exercice 2007-2008 et elle a modifié sa méthode d'évaluation des propositions pour 2008-2009 et 2009-2010. Elle a retenu les services d'un expert-conseil pour évaluer les processus contractuels utilisés en 2006-2007 et 2007-2008 pour les matériaux de construction et les services de triage afin de déterminer si le processus utilisé était conforme au processus contractuel du gouvernement du Nunavut. L'étude est censée permettre d'établir si la Société a pris des mesures suffisantes pour atténuer les risques pouvant découler de circonstances imprévues. Le rapport est attendu pour juin 2008.

La Société doit préciser ses attentes

76. Dans tous les cas sauf deux, nous avons noté que, lorsque la Société a demandé à certains partenaires locaux de gérer la construction de nouveaux logements sociaux dans le cadre de la stratégie d'exécution de la fiducie pour le logement au Nunavut, elle n'a pas précisé officiellement les rôles et les responsabilités de chacun. En plus de construire de nouveaux logements, certains partenaires locaux étaient également responsables du personnel supplémentaire requis pour construire les logements et gérer le projet.

77. Nous avons constaté que seulement 2 des 12 partenaires locaux avaient conclu avec la Société une entente précisant leurs responsabilités supplémentaires et les modalités de financement. Si les rôles et les responsabilités ne sont pas clairement définis, des malentendus ou des conflits pourraient survenir et entraîner des pertes et des actions en responsabilité civile. Nous avons aussi constaté qu'un mécanisme de règlement des différends avait été établi dans seulement une des deux ententes. En conséquence, cela pourrait gêner les travaux des partenaires locaux et de la Société et empêcher la stratégie d'être menée à bien.

78. Recommandation. Lorsqu'elle demande aux partenaires locaux de construire de nouveaux logements, la Société d'habitation du Nunavut devrait préciser officiellement les rôles et les responsabilités de chacun, notamment la source et le montant du financement accordé.

Réponse de la direction. La Société accepte la recommandation, à savoir qu'il est important de préciser les rôles et les responsabilités des partenaires locaux en vue de l'exécution de la fiducie pour le logement au Nunavut. La Société applique les leçons tirées de l'exercice 2006-2007 afin d'améliorer l'exécution de la fiducie dans les localités en 2007-2008. Cela comprend une plus grande précision des rôles et des responsabilités ainsi que la prestation d'un soutien et de consultations supplémentaires au sujet de la source et du montant du financement devant être accordé.

L'objectif de la stratégie en matière d'enseignement et de formation peut ne pas être complètement atteint

79. Un des grands objectifs de la stratégie d'exécution de la fiducie pour le logement au Nunavut est de former de 35 à 40 ouvriers qualifiés dans le secteur du bâtiment (par exemple, des charpentiers, des électriciens et des plombiers).

80. Pour devenir un ouvrier qualifié, il faut d'abord réussir l'examen d'admission à un métier et devenir apprenti. Ceux qui réussissent l'examen peuvent ensuite s'inscrire à un programme d'apprentissage. Ces programmes s'étalent en général sur trois ou quatre ans, selon le métier choisi. À chaque niveau du programme, les apprentis doivent d'abord accumuler 900 heures de formation en cours d'emploi avant de pouvoir commencer leur formation technique en classe.

81. Dans le cadre de notre examen, nous avons constaté que, sur les 29 apprentis inscrits au programme d'apprentissage :

• dix ont réussi à accumuler les 900 heures requises pour passer à l'étape de la formation technique, prévue pour l'hiver 2008;
• neuf n'ont pas réussi à accumuler les 900 heures requises;
• dix n'ont pas participé à l'étape suivante de l'apprentissage, pour d'autres raisons.

82. Compte tenu du temps qu'il faut pour former un apprenti, la construction des nouveaux logements sociaux pourrait ne pas suffire à permettre à tous les apprentis inscrits d'acquérir la formation en cours d'emploi dont ils ont besoin pendant le délai établi de trois ans. Les fonctionnaires de la Société nous ont indiqué qu'ils étaient confiants que les apprentis seraient en mesure d'acquérir cette formation en travaillant à d'autres projets. La Société est cependant consciente du fait que les apprentis inscrits à compter de 2008 ne pourront pas devenir des ouvriers qualifiés d'ici à 2010, à moins que la stratégie ne soit modifiée ou reconduite.

83. Recommandation. Pour atteindre l'objectif en matière d'enseignement et de formation de la stratégie d'exécution de la fiducie pour le logement au Nunavut, la Société d'habitation du Nunavut, en collaboration avec le ministère de l'Éducation, devrait :

• surveiller le nombre d'heures travaillées par les apprentis;
• déterminer si les apprentis auront le nombre d'heures requis pour être admissibles à une formation;
• recenser toutes les mesures correctives nécessaires.

Réponse de la direction. La Société accepte la recommandation. Elle convient qu'il est crucial d'atteindre l'objectif de former de 35 à 40 apprentis et d'en faire des ouvriers qualifiés. Elle a donc mis sur pied un groupe de travail interministériel de cadres supérieurs de la fiducie pour le logement au Nunavut, composé notamment de représentants du ministère de l'Éducation et du Collège de l'Arctique du Nunavut, et l'a chargé de réaliser les objectifs de la stratégie de la fiducie pour le logement au Nunavut. La Société continuera, avec la direction générale de l'apprentissage du ministère de l'Éducation, de veiller à l'inscription des apprentis en temps voulu, de comptabiliser les heures travaillées par eux et de leur donner la possibilité de suivre les cours d'apprentissage nécessaires pour progresser d'une étape à l'autre de leur programme et devenir des ouvriers qualifiés.

Il faut des rapports plus complets sur la stratégie

84. Les rapports internes et la surveillance des activités sont des actions clés qui servent à assurer la gestion des projets, à mesurer les progrès et à prendre les mesures correctives qui s'imposent. La communication de rapports aux parties prenantes est un autre élément clé de la stratégie qui contribue à assurer la reddition de comptes.

85. Nous avons noté qu'au fil du temps, la Société avait établi divers rapports internes sur des éléments clés de la stratégie d'exécution de la fiducie pour le logement au Nunavut. Ainsi, dès l'été 2007, les bureaux de district étaient tenus de produire des rapports mensuels sur le taux d'achèvement de chaque immeuble en chantier. La Société reçoit aussi, sur la main-d'œuvre, un rapport émanant des localités, accompagné d'une liste des travailleurs, précisant leur statut et le nombre d'heures travaillées pendant la période visée. De plus, dans le cadre de réunions de la direction, la Société est informée de la progression de la stratégie et des difficultés qui surgissent.

86. Par ailleurs, nous n'avons relevé aucun rapport global sur l'ensemble des éléments de la stratégie. Or si la Société ne dispose pas d'un tableau complet et actualisé de la progression de la stratégie, notamment des difficultés actuelles ou éventuelles, elle ne peut pas présenter de rapports complets en temps voulu aux parties prenantes.

87. Aux termes de la stratégie d'exécution de la fiducie pour le logement au Nunavut, la Société doit communiquer des rapports d'étape périodiques sur les principales activités aux parties prenantes, tels le Comité directeur des sous-ministres, le Conseil de gestion financière, le Cabinet (selon les instructions données) et le Comité permanent des infrastructures, de l'habitation et du développement économique. Il reste à préciser le type et la fréquence des rapports.

88. Nous avons noté que le ministre chargé de la stratégie d'exécution de la fiducie pour le logement au Nunavut était informé de la progression de celle-ci au moyen de notes d'information. Nous avons cependant constaté que ces notes ne contenaient pas de renseignements sur les difficultés auxquelles se heurte la Société, ni sur les mesures correctives qu'elle prend. De tels renseignements fourniraient au Ministre un tableau plus complet de l'ensemble du projet et permettraient de prendre les mesures correctives nécessaires.

89. Recommandation. La Société devrait :

• surveiller la progression de tous les éléments de la stratégie d'exécution de la fiducie pour le logement au Nunavut et établir un processus permettant de communiquer en temps voulu une information interne qui soit complète et à jour;
• analyser les résultats de la surveillance et faire un suivi, s'il y a lieu (par exemple, prendre les mesures correctives qui s'imposent);
• préciser les attentes des diverses parties prenantes en ce qui touche les rapports et élaborer des rapports répondant à leurs besoins.

Réponse de la direction. La Société accepte la recommandation. Elle convient que les rapports sur la stratégie d'exécution de la fiducie pour le logement au Nunavut doivent être complets et à jour. La Société continuera de produire des rapports réguliers, par localité, sur l'état de la construction des logements de la fiducie, de l'emploi inuit et de la main-d'œuvre de la fiducie. Ces rapports servent à informer le Ministre, à faire le point pour le Cabinet et les députés à l'Assemblée législative et à aider à répondre aux demandes qui se présentent. Le groupe de travail interministériel de cadres supérieurs de la fiducie pour le logement au Nunavut se réunit tous les mois pour surveiller les progrès et l'exécution de la fiducie, régler les problèmes et recommander des mesures correctives.

Planification et rapports

90. Les organisations appliquent des processus de planification stratégique, de gestion des risques, de mesure du rendement et d'établissement de rapports pour :

• définir les orientations stratégiques, les objectifs et les résultats attendus;
• recenser les principaux risques et établir des stratégies pour y faire face;
• mesurer les progrès réalisés par rapport aux objectifs établis et aux résultats attendus, et faire rapport à cet égard.

91. Par ailleurs, si les organisations définissent clairement les rôles et les responsabilités, toutes les parties concernées par la mise en œuvre des programmes et des activités sont mieux placées pour s'acquitter efficacement de leurs fonctions et obligations. Cela leur permet également de faire connaître les résultats obtenus, de rendre des comptes à cet égard et de satisfaire aux attentes qui ont été établies en collaboration avec toutes les parties.

La Société a besoin d'un plan stratégique pour répondre aux besoins des Nunavummiut en matière de logement

92. Selon le Plan d'action décennal de 2005 du Nunavut en matière de logement pour les Inuits, les Nunavummiut (habitants du Nunavut) ont besoin de 3 000 logements de plus pour réduire le taux de surpeuplement des logements à un niveau qui ne dépasse pas le taux moyen du reste du Canada. Le territoire a besoin d'environ 273 logements de plus par année uniquement pour répondre à la croissance démographique.

93. Dans son plan d'entreprise de 2007-2008, la Société a indiqué qu'elle continuerait à collaborer avec toutes les parties prenantes pour obtenir du gouvernement fédéral un financement pluriannuel à l'égard du logement au Nunavut.

94. Nous nous attendions à ce que la Société dispose d'un plan stratégique décrivant clairement comment elle compte répondre à long terme aux besoins de logement de tous les Nunavummiut — particulièrement, les besoins recensés dans le Plan d'action décennal en matière de logement pour les Inuits du Nunavut. Or nous avons constaté que la Société ne dispose pas d'un tel plan.

95. La Société affirme certes qu'il est impérieux de collaborer avec d'autres parties prenantes, mais elle n'a pas précisé ce qu'elle doit faire, ni comment elle compte y arriver. Dans ses lettres d'attentes de 2005 et de 2006, le Ministre a chargé le président de la Société de définir, à l'égard du logement pour le Nunavut, une stratégie globale qui aille au-delà de la stratégie d'exécution de la fiducie pour le logement au Nunavut. À la fin de décembre 2007, la Société n'avait toujours pas terminé une telle stratégie.

96. Recommandation. La Société d'habitation du Nunavut devrait finaliser dans les meilleurs délais sa stratégie globale à l'égard du logement. Dans cette stratégie, elle devrait décrire clairement comment elle prévoit répondre à long terme aux besoins de logement de tous les Nunavummiut dans le cadre des programmes et des services existants. Elle devrait également intégrer ces plans dans son plan d'entreprise.

Réponse de la direction. La Société accepte la recommandation, à savoir qu'il est important de finaliser la stratégie visant à répondre aux besoins de logement des Nunavummiut. La Société travaille avec un promoteur sur leur proposition et doit recevoir un rapport à l'automne 2008.

Le comité exécutif de la Société ne remplit pas son rôle

97. Assurer la gestion de ses propres programmes d'habitation est, en soi, un défi de taille pour la Société. En raison de ses nouvelles responsabilités liées à la stratégie d'exécution de la fiducie pour le logement, il importe plus que jamais que la Société ait un organe de gouvernance efficace pour lui donner une orientation stratégique, approuver ses politiques ainsi que surveiller la gestion des risques et son rendement.

98. Aux termes de la Loi sur la Société d'habitation du Nunavut, le président de la Société relève directement du Ministre. La Société n'est pas dirigée par un conseil d'administration. Un comité exécutif — formé du président, du vice-président, du directeur général/directeur financier et du directeur des opérations — s'est vu confier le mandat suivant :

• mettre en œuvre les directives émises par le Ministre et le Cabinet et faire rapport de cette mise en œuvre;
• définir des politiques, des programmes et des procédures pour mener les affaires de la Société dans le respect d'un cadre financier;
• évaluer l'efficience, l'économie et l'efficacité des activités de la Société;
• examiner et approuver les plans de dépenses et de revenus à long terme de la Société;
• approuver le plan d'entreprise annuel et toutes les modifications qui s'imposent;
• planifier et gérer les ressources humaines de la Société;
• établir des objectifs à long terme et des priorités stratégiques.

99. Nous avons constaté que le comité exécutif de la Société ne s'acquittait pas entièrement de ses mandats ainsi que de ses rôles et de ses responsabilités. De fait, nous avons constaté que les discussions et les décisions du comité portaient principalement sur des questions opérationnelles (comme l'acquisition d'immobilisations, les dommages causés par le feu, la radiation de dettes), et non sur les responsabilités supplémentaires qui lui sont confiées aux termes de son mandat — notamment, les finances, les programmes et les politiques et l'évaluation. Plus particulièrement, peu d'éléments nous permettent de croire que le comité exécutif a discuté ou traité des volets suivants de son mandat, ou les a planifiés :

• établir des objectifs à long terme et des priorités stratégiques;
• planifier et gérer les ressources humaines de la Société;
• approuver le plan d'entreprise annuel, notamment les budgets, et toutes les modifications qui s'imposent;
• évaluer l'efficience, l'économie et l'efficacité des activités de la Société.

100. Nous avons aussi constaté que le comité de la haute direction discutait de certaines fonctions clés dont la Société doit s'acquitter — comme la stratégie d'exécution de la fiducie pour le logement au Nunavut, l'appui aux activités des partenaires locaux, les priorités définies dans la lettre d'attentes du Ministre. Le comité de la haute direction regroupe les quatre membres du comité exécutif, ainsi que le contrôleur de la Société, le directeur du soutien opérationnel, le vice-président de la fiducie pour le logement au Nunavut et les directeurs des trois bureaux de district. Par ailleurs, nous n'avons pas pu déterminer quelle était l'influence du comité de la haute direction sur l'orientation générale de la Société, car l'ordre du jour de ses réunions et ses rapports n'étaient pas tous consignés en dossier. De même, les comptes rendus de ses réunions n'étaient pas établis de façon uniforme et le comité n'avait pas de mandat officiel.

101. Recommandation. La Société d'habitation du Nunavut devrait :

• revoir le mandat du comité exécutif pour déterminer s'il convient de le modifier;
• veiller à ce que le comité exécutif s'acquitte de son mandat;
• revoir le rôle du comité de la haute direction pour déterminer s'il convient de le modifier;
• veiller à ce que l'ordre du jour des réunions du comité soit établi à l'avance et que les comptes rendus des réunions soient consignés en dossier de manière que les grandes décisions soient documentées et approuvées.

Réponse de la direction. La Société accepte la recommandation et entreprend un examen du mandat du comité exécutif de la Société au regard de l'évolution de la relation avec le gouvernement du Nunavut, le Conseil de gestion financière le Cabinet et le conseil des organismes d'État. La Société conserve les ordres du jour, comptes rendus et rapports de décision complets des réunions du comité exécutif et veille à les faire circuler avant les réunions. La Société examinera le rôle du comité de la haute direction, qui consiste actuellement à discuter de l'orientation générale de la Société et à donner son point de vue à ce sujet. La Société conserve et fait circuler les ordres du jour et les comptes rendus des réunions du comité restreint de la haute direction (forums de discussion) ainsi que les mesures de suivi qui en découlent et elle surveille l'état de mise en œuvre de ces mesures. Toutes les décisions prises au cours de ces réunions seront consignées en dossier ou transmises officiellement au comité exécutif de la Société pour qu'il les approuve.

La mesure du rendement et les rapports doivent être améliorés

102. Nous nous attendions à ce que la Société ait des indicateurs de rendement précis et adéquats pour évaluer dans quelle mesure elle atteint ses objectifs de programme. Nous nous attendions également à ce qu'elle ait établi des rapports sur le rendement permettant de communiquer aux gestionnaires et aux parties prenantes externes une information complète, exacte et équilibrée en vue d'assurer la reddition de comptes.

103. La Société établit un plan d'entreprise et un rapport annuel dans le cadre du cycle annuel de planification et de rapport des activités du gouvernement. Le but de son rapport annuel est de communiquer de l'information sur les progrès qu'elle a réalisés par rapport aux objectifs de programme établis dans son plan d'entreprise de l'exercice précédent, ainsi que sur l'utilisation des ressources publiques

104. Nous avons constaté que le plan d'entreprise de la Société englobait certes les priorités fixées par le Ministre dans sa lettre d'attentes, mais qu'il n'énonçait pas d'indicateurs de rendement directement liés aux objectifs de programme. Par exemple, l'objectif du programme de logement social est d'accroître le nombre de logements abordables, de taille et de qualité convenables au Nunavut. Or peu d'éléments nous permettent de croire que des indicateurs ont été élaborés pour évaluer la qualité, la taille et l'accessibilité économique des logements au Nunavut.

105. De plus, nous avons constaté que la Société a présenté en retard son rapport annuel à l'Assemblée législative. Ainsi, à la fin de décembre 2007, elle n'avait pas encore déposé son rapport annuel de 2005-2006. Résultat : les députés à l'Assemblée législative et les parties prenantes externes n'avaient pas encore reçu d'information complète et actualisée sur les réalisations de la Société face à la situation du logement au Nunavut.

106. Il importe de présenter des rapports indiquant si la situation globale du logement s'améliore au Nunavut. Pour cerner les tendances dans les résultats enregistrés sur une longue période, il serait utile d'examiner les données de périodes antérieures et de déterminer :

• si les listes d'attente sont moins longues;
• quel est le nombre des nouveaux logements qui ont été construits;
• dans quelle mesure l'état général du parc de logements sociaux se maintient.

107. II peut être difficile d'établir des indicateurs de rendement. Cependant, sans un système permettant d'évaluer les progrès, il est impossible de déterminer dans quelle mesure la Société s'acquitte de son mandat à long terme.

108. Recommandation. La Société d'habitation du Nunavut devrait :

• indiquer clairement l'information dont elle a besoin pour surveiller les progrès réalisés par rapport à ses objectifs et aux résultats attendus;
• faire rapport sur les progrès à des fins de communication interne et externe;
• envoyer en temps voulu, aux parties prenantes, des rapports sur les résultats des activités.

Réponse de la direction. La Société accepte la recommandation et convient de l'importance de mesurer le rendement et de rendre compte des résultats. La Société déterminera quelles attentes en matière de rendement pourraient être établies dans le sens de ses objectifs de programme et elle établira des indicateurs de rendement et mesurera son rendement par rapport à ces indicateurs; enfin, elle fera rapport annuellement aux parties prenantes au sujet de l'atteinte des objectifs.

Conclusion

109. La Société ne fait pas en sorte que le programme de logement social soit mis en œuvre conformément à ses politiques et aux ententes conclues avec les partenaires locaux. Elle ne surveille pas suffisamment l'exécution du programme par ses partenaires locaux.

110. Nous avons constaté que les partenaires locaux devraient inclure davantage de documents dans les dossiers pour étayer leurs décisions d'attribution de logements. Nous avons aussi constaté qu'ils ne respectaient pas entièrement les politiques de la Société dans l'application des critères d'admissibilité et du processus de notation, l'attribution des logements ou l'évaluation de l'état de ceux-ci. De plus, la Société ne respecte pas son obligation d'évaluer ses partenaires locaux, ce qui est une activité de surveillance clé aux termes de ses ententes avec les partenaires locaux.

111. La Société n'a ni planifié ni livré les logements sociaux conformément à la stratégie d'exécution de la fiducie pour le logement au Nunavut et à la Fiducie pour le logement dans le Nord. Elle a certes mené des consultations et des évaluations de besoins adéquates à l'égard des logements visés par la stratégie, mais elle n'a pas tenu compte des risques connus lors de la planification des modalités de mise en œuvre de la stratégie. En conséquence, elle n'a pas été en mesure de respecter le calendrier de construction fixé pour la première année de la stratégie.

112. Comme le nombre de logements à construire au cours des prochaines années va en augmentant, nous craignons que la Société continue d'éprouver des difficultés à respecter les objectifs établis dans la stratégie d'exécution de la fiducie pour le logement au Nunavut, et notamment à :

• prendre les dispositions pour livrer 725 nouveaux logements entre 2006 et 2010;
• veiller à ce que de 35 à 40 apprentis dans le secteur du bâtiment respectent les exigences de formation en cours d'emploi de manière à devenir des ouvriers qualifiés.

113. Nous avons constaté que la Société n'avait pas de plan stratégique à long terme. Assurer la gestion de ses propres programmes constitue pour elle un défi de taille. Étant donné que la stratégie d'exécution de la fiducie pour le logement au Nunavut s'est ajoutée à ses responsabilités, il importe plus que jamais que la Société ait un plan stratégique qui précise comment elle prévoit répondre à long terme aux besoins de logement des résidents du Nunavut, compte tenu des ressources financières et humaines dont elle dispose.

114. La Société n'a pas de pratiques de gouvernance adéquates pour favoriser une saine gestion. Le comité exécutif ne s'acquitte pas de tous ses rôles et responsabilités de manière à diriger stratégiquement l'organisation, par exemple en établissant des objectifs et des priorités à long terme. De fait, il s'occupe davantage de questions opérationnelles.

115. La Société ne communique pas adéquatement ses résultats. Faute d'indicateurs de rendement précis liés aux objectifs de programme, la Société n'est pas en mesure d'évaluer l'amélioration de l'offre de logements sociaux abordables, de qualité et de taille convenables au Nunavut — laquelle est un objectif essentiel du programme de logement social — et de faire rapport à cet égard.

À propos de la vérification

Objectifs

La vérification visait à déterminer si la Société d'habitation du Nunavut :

• a l'assurance que la mise en œuvre du programme de logement social est conforme à ses propres politiques et à ses ententes avec les partenaires locaux;
• planifie et livre comme il se doit de nouveaux logements sociaux au Nunavut, dans le respect de la stratégie d'exécution de la fiducie pour le logement au Nunavut et de l'accord sur la Fiducie pour le logement dans le Nord;
• dispose d'un plan stratégique à long terme pour répondre aux besoins des habitants du Nunavut, et des structures appropriées pour favoriser une saine gestion;
• communique fidèlement ses résultats.

Étendue et méthode

Nous avons examiné la structure de gouvernance de la Société d'habitation du Nunavut et ses rapports sur le rendement. La vérification a aussi porté sur la mise en œuvre et la gestion du programme de logement social ainsi que sur la planification et la mise en œuvre de la stratégie d'exécution de la fiducie pour le logement au Nunavut. La vérification n'a cependant pas porté sur le programme de logement pour le personnel ni sur le programme d'accès à la propriété.

Dans le but de recueillir de l'information sur les systèmes, politiques et procédures instaurés pour gérer et mettre en œuvre le programme de logement social de la Société et la stratégie d'exécution de la fiducie pour le logement au Nunavut, nous avons mené des entrevues auprès de la direction et du personnel de son administration centrale, de ses bureaux de district et des partenaires locaux que nous avons visités, et nous avons examiné des documents.

Nous avons aussi prélevé certains dossiers de 2006 et de 2007 de 6 des 25 partenaires locaux (2 de chaque région) et avons examiné :

• 80 demandes présentées par des locataires potentiels qui étaient en tête des listes d'attente des partenaires locaux au moment de notre vérification;
• 72 des plus récentes décisions de partenaires locaux attribuant des logements à de nouveaux locataires au moment de notre vérification;
• l'évaluation de l'état de 110 logements sur environ 4 000.

Critères

Dans le cadre de nos travaux de vérification, nous nous attendions à constater que :

• la Société dispose d'une structure de gouvernance dont l'articulation est claire et qui traduit les modalités de gestion de l'organisation.
• la Société a défini des objectifs stratégiques et des indicateurs de rendement précis; elle évalue le rendement par rapport à ces indicateurs; elle fait rapport sur son rendement par rapport à ses objectifs; et l'information communiquée sur le programme de logement social est fidèle.
• la Société communique des politiques et des lignes directrices adéquates aux organismes locaux d'habitation (et aux autres organismes chargés d'exécuter les programmes) afin d'aider à assurer une gestion uniforme et efficace de la mise en œuvre du programme de logement social, conformément aux objectifs établis.
• la Société surveille la livraison des logements sociaux par les organismes locaux d'habitation (et par les autres organismes chargés d'exécuter les programmes), conformément aux politiques et aux ententes connexes.
• la Société surveille l'entretien des logements sociaux par les organismes locaux d'habitation (et par les autres organismes chargés d'exécuter les programmes), conformément aux politiques et aux ententes connexes.
• la Société a planifié comme il faut et livré les logements sur l'ensemble du territoire, conformément à la stratégie d'exécution de la fiducie pour le logement au Nunavut et à la Fiducie pour le logement dans le Nord.

Fin des travaux de vérification

Les travaux de vérification menés aux fins du présent rapport ont été pour l'essentiel terminés le 21 décembre 2007.

Équipe de vérification

Vérificateur général adjoint : Andrew Lennox
Directrice principale : Julie Charron

Directeur : Patrick Polan

Martin Dinan
Philippe Malette
Anupheap Ngoun

Pour obtenir de l'information, veuillez joindre la Direction des communications en composant le 613-995-3708 ou le 1-888-761-5953 (sans frais).

Annexe — Tableau des recommandations

Les recommandations formulées dans le rapport sont présentées ici sous forme de tableau. Le numéro du paragraphe où se trouve la recommandation apparaît en début de ligne. Les chiffres entre parenthèses correspondent au numéro des paragraphes où le sujet de la recommandation est abordé.

Définition :

Quintuplex — Immeuble qui est composé de cinq appartements de deux chambres à coucher et peut accueillir cinq ménages. La conception de ces logements intègre :

• des éléments respectueux des valeurs culturelles — comme des cuisines, des salles à manger et des salons communs qui peuvent accueillir un grand nombre de personnes en vue d'activités traditionnelles tels la couture, l'artisanat et les banquets, et une pièce conçue pour la préparation d'aliments traditionnels;
• une isolation supplémentaire et une meilleure étanchéité qui améliorent grandement l'efficience énergétique des logements;
• une unité de chauffage central et un ventilateur-récupérateur de chaleur pour l'ensemble du quintuplex qui permettent de réduire les coûts de chauffage tout en améliorant la qualité de l'air. (Retourner)