2012 février — Rapport du vérificateur général du Canada

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L’approvisionnement en biens et en services

Points saillants

Introduction

Objet de l’audit

Observations et recommandations

Cadre relatif à l’approvisionnement

Les éléments clés du cadre relatif à l’approvisionnement sont en place, mais certains éléments doivent être améliorés
La Société d’énergie Qulliq doit rendre officielles les règles contractuelles qu’elle applique

Attribution des contrats

Tous les contrats concurrentiels du ministère des Services communautaires et gouvernementaux et la majorité des contrats de projets d’immobilisations de la Société d’énergie Qulliq ont été attribués selon les règles
La Société d’habitation du Nunavut n’avait pas la documentation essentielle pour justifier l’attribution de la moitié de ses contrats concurrentiels
Les trois entités ont démontré des faiblesses dans l’attribution des contrats à fournisseur unique
Les trois entités doivent améliorer leur méthode d’attribution des contrats

Administration des contrats

Des contrôles importants ne sont pas exercés dans les trois entités
Le ministère des Services communautaires et gouvernementaux et la Société d’habitation du Nunavut ont vérifié que les biens et les services avaient bien été reçus
La Société d’énergie Qulliq n’avait pas d’éléments probants indiquant que les contrôles essentiels avaient été appliqués
Les trois entités doivent apporter des améliorations à leur façon d’administrer les contrats

Données des entités

Les données sur les contrats doivent être mieux gérées par les sociétés

Attribution de contrats de services de transport médical sur vols réguliers

Le ministère des Services communautaires et gouvernementaux a attribué des contrats selon les règles du processus d’évaluation pour les contrats de 2008 et de 2011

La politique NNI

La politique n’est pas appliquée uniformément

Causes communes du non-respect des règles

Plusieurs causes contribuent au non-respect des règles sur l’approvisionnement

Conclusion

À propos de l’audit

Annexe — Tableau des recommandations

Pièces :

1 — Exemples de contrats conclus par le gouvernement du Nunavut

2 — Valeur des contrats attribués et des dépenses contractuelles (dépenses en carburant et baux exclues)

3 — Critères permettant de conclure des contrats à fournisseur unique

Points saillants

Objet

Les activités d’approvisionnement que réalise le gouvernement du Nunavut permettent à ce dernier d’acquérir un large éventail de biens et de services pour offrir des programmes à sa population et assurer le fonctionnement de son administration publique.

Les ministères et les sociétés territoriales du gouvernement du Nunavut déterminent eux-mêmes leurs besoins en matière d’approvisionnement. Les sociétés territoriales sont responsables de leur propre approvisionnement en biens et en services, mais des limites sont imposées aux ministères relativement aux biens et aux services qu’ils peuvent acheter eux-mêmes. Le ministère des Services communautaires et gouvernementaux est la principale autorité contractante du gouvernement du Nunavut pour ce qui est de l’achat des biens et de la plupart des services.

Nous avons évalué si le cadre relatif à l’approvisionnement du gouvernement du Nunavut avait été conçu de manière à ce que les contrats soient attribués de façon équitable, ouverte et transparente, et administrés conformément aux éléments clés des autorisations pertinentes. Nous avons aussi évalué si un échantillon de contrats attribués par trois entités du gouvernement du Nunavut avaient été attribués et administrés conformément au cadre relatif à l’approvisionnement du gouvernement du Nunavut. Nous avons choisi les trois entités – le ministère des Services communautaires et gouvernementaux, la Société d’habitation du Nunavut et la Société d’énergie Qulliq – en raison de l’importance de leurs dépenses contractuelles et de leurs responsabilités, ainsi que de l’intérêt exprimé par l’Assemblée législative. En plus de cet échantillon de contrats, nous avons examiné le processus d’attribution de contrats de transport pour raisons médicales sur vols réguliers en 2008 et 2011, qui présentaient un intérêt particulier pour l’Assemblée législative.

Les travaux d’audit dont il est question dans le présent rapport ont été pour l’essentiel terminés le 7 novembre 2011. La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du rapport, fournit d’autres détails sur l’exécution de l’audit.

Pertinence

Les trois entités que nous avons examinées ont dépensé un montant total d’environ 207 millions de dollars en 2010-2011 en contrats de biens et de services pour assurer la prestation de leurs programmes. Pour ce qui est de son approvisionnement, le gouvernement du Nunavut a pour objectif de promouvoir la concurrence et de passer les contrats de manière ouverte, équitable et transparente. Il est important que le gouvernement établisse des procédures pour atteindre cet objectif, et qu’il attribue les contrats conformément à son cadre relatif à l’approvisionnement.

Constatations

  • Le gouvernement du Nunavut a mis en place un cadre relatif à l’approvisionnement qui est approprié. Ce cadre comprend les éléments clés nécessaires pour acquérir des biens et des services de manière ouverte et équitable ainsi que pour administrer les contrats conformément aux règles applicables. Par exemple, le cadre définit clairement les situations où il est permis de passer des contrats à fournisseur unique (processus non concurrentiel) et traite de la surveillance des contrats. Cependant, il faut donner des directives plus claires et offrir une formation en temps opportun sur l’application uniforme de la politique NNI. De plus, la Société d’énergie Qulliq n’a pas officialisé le cadre relatif à l’approvisionnement qu’elle applique.
  • Le ministère des Services communautaires et gouvernementaux a suivi les règles établies lors de l’attribution des contrats concurrentiels que nous avons examinés. Pour sa part, la Société d’habitation du Nunavut n’avait pas toute la documentation essentielle pour justifier l’attribution de la moitié des contrats concurrentiels que nous avons examinés. Quant à la Société d’énergie Qulliq, elle a suivi les règles pour l’attribution des contrats concurrentiels relatifs aux projets d’immobilisations, mais elle ne les a pas suivies pour les autres contrats de biens et de services. Nous avons constaté des faiblesses dans l’attribution des contrats à fournisseur unique dans les trois entités. La Société d’énergie Qulliq ne disposait pas d’éléments probants indiquant que les contrôles essentiels avaient été exercés; la Société n’a pas l’information nécessaire pour gérer les contrats comme il se doit. Le fait de ne pas attribuer ou administrer les contrats selon les règles peut miner la confiance que les habitants du Nunavut ont dans le système et réduire le rapport qualité-prix des biens et des services obtenus par le gouvernement du Nunavut.
  • Le gouvernement du Nunavut passe des contrats avec des transporteurs aériens pour le transport sur vols réguliers des habitants du Nunavut qui ont besoin de services médicaux non urgents. Les contrats de transport pour raisons médicales sur vols réguliers que nous avons examinés avaient été attribués conformément aux règles sur les contrats.
  • À notre avis, les faiblesses que nous avons observées ont plusieurs causes communes. Certaines d’entre elles, notamment le manque de capacité, avaient déjà été relevées lors d’audits précédents du gouvernement du Nunavut. De fait, lorsque les entités possédaient l’expertise en matière d’approvisionnement et la capacité nécessaires, les contrats étaient mieux attribués et mieux gérés. Ce manque d’expertise et de capacité a nui à la bonne gestion de l’attribution et de l’administration des contrats par les entités.

Réaction des entités. Les entités acceptent toutes nos recommandations. Une réponse détaillée suit chacune des recommandations du rapport.

Introduction

1. Les activités d’approvisionnement que réalise le gouvernement du Nunavut permettent à ce dernier d’acquérir un large éventail de biens et de services pour offrir des programmes à sa population et assurer le fonctionnement de son administration publique. L’éloignement du Nunavut et de ses communautés a des répercussions sur la disponibilité des biens et des services, ainsi que sur les coûts et les délais liés à la fourniture de ces biens et services.

2. Le gouvernement du Nunavut établit un éventail de contrats pour répondre à ses besoins en matière d’approvisionnement (voir la pièce 1). Ces contrats vont de contrats qui définissent précisément les biens ou les services à fournir à un client donné à une date précise à des contrats visant à répondre à des besoins moins précis ou moins bien définis.

Pièce 1 — Exemples de contrats conclus par le gouvernement du Nunavut

Contrat par appel d’offres public — Un contrat par appel d’offres public est un contrat soumis à un processus concurrentiel ouvert au grand public. Lorsque le gouvernement du Nunavut n’est pas certain de ce qui est nécessaire pour mener un projet donné et qu’il souhaite obtenir des idées, des suggestions et des recommandations, il lance une demande de propositions. Il effectue un appel d’offres lorsqu’il sait exactement ce qu’il recherche et qu’il veut obtenir le meilleur prix possible pour le travail en question.

Contrat par appel d’offres sur invitation — Le gouvernement peut utiliser un appel d’offres sur invitation pour attribuer un contrat sous un seuil monétaire donné. Les documents de demande de propositions ou d’appel d’offres sont alors envoyés uniquement à certains entrepreneurs ou fournisseurs, mais tout autre entrepreneur ou fournisseur admissible peut les demander et présenter une soumission ou une proposition. Le gouvernement peut aussi utiliser un « processus sur invitation restreint » suivant lequel les documents ne sont envoyés qu’aux fournisseurs invités; ceux-ci sont alors les seuls autorisés à soumissionner. Le sous-ministre ou le président doit approuver le recours à ce processus. En vertu de la politique Nunavummi Nangminiqaqtunik Ikajuuti (politique NNI), tous les appels d’offres et les demandes de propositions ne dépassant pas 25 000 $ doivent être limités aux fournisseurs établis au Nunavut si la concurrence est suffisante (soit au moins trois fournisseurs en mesure de répondre aux besoins et d’exécuter le contrat).

Contrat à fournisseur unique — Le gouvernement ne lance pas d’appel d’offres dans le cas d’un contrat à fournisseur unique. Il passe un contrat à fournisseur unique lorsqu’il fait directement appel à un entrepreneur ou à un fournisseur en particulier, dans les cas où les critères énoncés dans le Règlement sur les contrats du gouvernement le permettent.

Contrat selon la demande — Un contrat selon la demande est un contrat dont la valeur totale peut être calculée en multipliant des unités de travail par un prix unitaire fixe. On appelle aussi ce type de contrat « contrat à prix unitaire ».

Source : Manuel des procédures contractuelles du gouvernement du Nunavut – deuxième édition, 2010

3. Au cours de l’exercice 2010-2011, la valeur des contrats attribués et des dépenses contractuelles du gouvernement du Nunavut s’est élevé à environ 506 millions de dollars. De cette somme, 163 millions de dollars ont été affectés au carburant. Le montant total ne comprenait pas les dépenses des sociétés territoriales ni celles de l’Assemblée législative (voir la pièce 2). Les sociétés communiquent leurs dépenses contractuelles séparément de celles du gouvernement du Nunavut; ces données ne sont pas communiquées de façon uniforme et ne permettent donc pas de comparer les sociétés entre elles ni de les comparer avec les ministères.

Pièce 2 — Valeur des contrats attribués et des dépenses contractuelles (dépenses en carburant et baux exclues)

Entité 2009-2010 2010-2011
Ministères du gouvernement du Nunavut 309 millions $ 343 millions $
Ministère des Services communautaires et gouvernementaux (principale autorité contractante du gouvernement du Nunavut) 82,8 millions $ 92,4 millions $
Société d’habitation du Nunavut 75,9 millions $ 87,6 millions $
Société d’énergie Qulliq 22,3 millions $ 26,8 millions $
(estimation)
Autres sociétés territoriales Données non publiées Données non publiées
Sources : Rapport d’activités relatif aux approvisionnements pour les exercices 2009-2010 et 2010-2011; Nunavut Housing Corporation Contracting Report 2009–10 et 2010-2011; Société d’énergie Qulliq—Lease, Contracts and Procurement Activity Report 2009–10; informations communiquées au Bureau du vérificateur général par les entités

4. Les ministères et les sociétés territoriales du gouvernement du Nunavut sont chargés de définir leurs besoins en matière d’approvisionnement; cependant, des limites sont imposées aux ministères relativement aux biens et aux services qu’ils peuvent acheter eux-mêmes. Le ministère des Services communautaires et gouvernementaux est la principale autorité contractante du gouvernement du Nunavut pour ce qui est de l’achat des biens et de la plupart des services. Les ministères peuvent effectuer eux-mêmes les achats de biens et de services ne dépassant pas 5 000 $, au moyen de contrats à fournisseur unique, ainsi que les achats de services qui ne relèvent pas du ministère des Services communautaires et gouvernementaux ni d’autres autorités contractantes particulières. Les ministères sont responsables de l’administration et de la gestion des contrats, sauf dans le cas des contrats de construction, qui relèvent de la responsabilité du ministère des Services communautaires et gouvernementaux. Les sociétés achètent elles-mêmes leurs biens et leurs services et ne sont pas tenues de faire appel au ministère des Services communautaires et gouvernementaux. Elles sont également responsables de l’administration et de la gestion des achats faisant l’objet de leurs contrats.

5. L’attribution des contrats par le gouvernement du Nunavut est fondée sur un processus de soumission concurrentiel. Ce processus doit être suivi dans tous les cas où cela est possible. Les ministères et les sociétés du gouvernement du Nunavut annoncent publiquement leurs besoins en matière de contrats, en invitant les entrepreneurs à leur présenter des soumissions ou des propositions. Des agents du gouvernement du Nunavut évaluent les soumissions en fonction du coût et d’autres critères préétablis, dont les exigences de la politique NNI. Le contrat est généralement attribué au soumissionnaire qui offre le meilleur rapport qualité-prix au gouvernement. Une fois le contrat attribué, l’entité surveille l’avancement des travaux et le respect des conditions du contrat, s’il y a lieu. Ce suivi comprend, selon le cas, l’autorisation et l’exécution des paiements.

Objet de l’audit

6. Nous avons évalué si le cadre relatif à l’approvisionnement du gouvernement du Nunavut avait été conçu de manière adéquate et si les activités contractuelles de certaines entités du gouvernement avaient été gérées et exécutées conformément aux éléments clés des autorisations pertinentes (voir le paragraphe 11). Pour évaluer la manière dont les contrats sont attribués et administrés, nous avons ciblé trois entités dans le cadre de notre audit – le ministère des Services communautaires et gouvernementaux, la Société d’habitation du Nunavut et la Société d’énergie Qulliq. En plus des contrats compris dans nos échantillons, nous avons examiné l’attribution par le ministère des Services communautaires et gouvernementaux de contrats de services de transport pour raisons médicales sur vols réguliers (2008 et 2011).

7. Ces entités ont été choisies en raison du niveau de leurs dépenses contractuelles, de leurs responsabilités et de l’intérêt exprimé par l’Assemblée législative. En février 2011, le Bureau du vérificateur général du Canada a reçu deux demandes du commissaire du Nunavut. Dans le premier cas, la commissaire demandait à notre bureau d’effectuer un audit du processus qui avait été suivi pour l’évaluation des propositions et l’attribution du contrat relativement à une convention d’offre à commandes pour des services de transport pour raisons médicales sur vols réguliers (2008). La seconde demande adressée à notre bureau visait un audit des pratiques de la Société d’énergie Qulliq, y compris les pratiques de gestion des ressources humaines, d’achat et de location. Le gouvernement du Nunavut nous a également demandé d’effectuer une revue de toutes les dépenses reliées aux projets de la fiducie d’habitation du Nunavut et de la validité de toutes les estimations reçues pour mettre ces projets en œuvre. Étant donné que nous n’effectuons qu’un audit de performance du gouvernement du Nunavut par année et afin de répondre aux demandes du gouvernement, nous avons inclus les deux sociétés ainsi que les contrats de services de transport pour raisons médicales sur vols réguliers dans notre audit de l’approvisionnement en biens et en services.

8. Nos conclusions sur les pratiques et les mesures de gestion ne concernent que le personnel du gouvernement du Nunavut et les employés des sociétés territoriales. De même, les règles et les règlements auxquels nous faisons référence s’appliquent uniquement à ces personnes et non aux entrepreneurs. Nous n’avons pas audité les dossiers des entrepreneurs. Par conséquent, nos conclusions ne s’appliquent pas aux pratiques suivies par les entrepreneurs ni à leur rendement.

9. La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du rapport, fournit d’autres détails sur les objectifs, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Observations et recommandations

Cadre relatif à l’approvisionnement

10. Un cadre relatif à l’approvisionnement est conçu pour garantir que les contrats de biens et de services sont attribués de manière ouverte et équitable et qu’ils sont administrés conformément aux lois, aux règlements et aux politiques applicables. Pareil cadre établit les règles adoptées par le gouvernement et vise à faire en sorte que les fonctionnaires comprennent bien leurs rôles et leurs responsabilités.

Les éléments clés du cadre relatif à l’approvisionnement sont en place, mais certains éléments doivent être améliorés

11. Le cadre relatif à l’approvisionnement du gouvernement du Nunavut est régi par la Loi sur la gestion des finances publiques du gouvernement, le chapitre 24 de l’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut et le Règlement sur les contrats du gouvernement. De plus, le manuel d’administration financière du gouvernement du Nunavut, la politique Nunavummi Nangminiqaqtunik Ikajuuti (politique NNI), le manuel des procédures contractuelles et les directives sur les contrats donnent des orientations plus précises sur les procédures que doivent suivre les ministères en matière d’approvisionnement.

12. Nous avons examiné si le cadre relatif à l’approvisionnement du gouvernement du Nunavut visait à garantir que les contrats d’acquisition de biens et de services seraient attribués de manière ouverte et équitable, et qu’ils seraient administrés conformément aux éléments clés des autorisations pertinentes.

13. Nous avons constaté que le cadre relatif à l’approvisionnement comprenait les éléments clés nécessaires pour acquérir des biens et des services de manière ouverte et équitable et pour administrer comme il se doit les contrats. Par exemple, le cadre décrit les règles régissant l’octroi des contrats à fournisseur unique et traite de la surveillance des contrats.

14. Nous avons constaté également que le cadre relatif à l’approvisionnement avait été révisé au fil du temps. Ainsi, le manuel des procédures contractuelles publié en 2000 par le gouvernement du Nunavut a été mis à jour et publié de nouveau en 2010, pour donner plus de directives et de précisions sur des éléments tels que les critères d’octroi des contrats à fournisseur unique et les exigences concernant la garantie des soumissions. De plus, le Règlement sur les contrats du gouvernement de 2005 a été mis à jour en 2011, pour donner plus de précisions sur le processus à suivre pour acquérir des biens et des services. La mise à jour de ces documents indique bien que le cadre d’orientation relatif à l’approvisionnement est en évolution et que le gouvernement l’améliore.

15. La politique NNI — La politique NNI vise le respect des obligations du gouvernement du Nunavut aux termes du chapitre 24 de l’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut. Dans le cadre du présent audit, nous avons examiné si les éléments clés de la politique étaient respectés. Nos constatations, qui sont présentées aux paragraphes 73 à 76, indiquent que la politique n’est pas appliquée uniformément dans l’ensemble des entités que nous avons examinées, ni au sein de chacune d’entre elles. Nous présentons au paragraphe 77 une recommandation visant à améliorer l’application de la politique.

16. Directives sur le cadre relatif à l’approvisionnement — Il est essentiel que des directives soient fournies pour assurer le respect du cadre relatif à l’approvisionnement. Nous avons vérifié si le gouvernement du Nunavut donnait au personnel des directives adéquates en matière d’approvisionnement, y compris de la formation.

17. Nous avons constaté que le manuel des procédures contractuelles et divers guides de référence publiés par le ministère des Services communautaires et gouvernementaux contenaient des directives adéquates. Une formation sur les procédures contractuelles générales et les procédures applicables au gouvernement est offerte au personnel de tous les ministères et sociétés du gouvernement du Nunavut par l’entremise du ministère des Services communautaires et gouvernementaux. Cependant, les représentants des entités auxquels nous avons parlé ont mentionné le manque de formation. Il incombe aux ministères et aux sociétés de veiller à ce que leur personnel reçoive une formation adéquate. Il est primordial que cette formation soit offerte régulièrement, étant donné le taux de roulement élevé du personnel et la pénurie de spécialistes de l’approvisionnement s’acquittant des tâches liées à la passation de contrats dans les sociétés. Sans une formation suffisante du personnel, les contrats pourraient ne pas être octroyés selon les règles. Certaines de nos constatations donnent à croire que la formation contribuerait à une meilleure application des règles et donc à faire en sorte que les contrats soient attribués et administrés comme il se doit.

18. Recommandation — Le ministère des Services communautaires et gouvernementaux, la Société d’habitation du Nunavut et la Société d’énergie Qulliq devraient :

  • déterminer la formation dont le personnel a besoin relativement aux règles et aux procédures en matière d’approvisionnement;
  • veiller à ce que la formation soit donnée en temps opportun;
  • offrir la formation aux membres du personnel lorsqu’ils assument de nouvelles responsabilités ou lorsqu’un changement est apporté au cadre relatif à l’approvisionnement et à son application.

Réponse du ministère des Services communautaires et gouvernementaux — Recommandation acceptée. Le ministère des Services communautaires et gouvernementaux continuera à offrir de la formation à tous les ministères du gouvernement du Nunavut. Le Ministère encouragera par ailleurs les ministères à participer à la formation offerte en matière d’approvisionnement, et continuera de travailler avec le Secrétariat NNI à la conception d’outils de formation favorisant une meilleure compréhension de la politique NNI dans les ministères chargés des programmes.

Réponse de la Société d’habitation du Nunavut — Recommandation acceptée. La Société d’habitation du Nunavut effectue actuellement une revue organisationnelle interne qui montre la nécessité pour la Société de disposer de personnel qui se consacre uniquement aux contrats et à l’approvisionnement pour faire en sorte que ses besoins en matière d’approvisionnement soient comblés et que les règles soient respectées. La Société affecte des ressources pour former et orienter les personnes responsables des contrats dans les bureaux de district et continue de chercher à doter le poste vacant de coordonnateur des contrats à l’administration centrale. Elle collaborera avec le ministère des Services communautaires et gouvernementaux, la Société d’énergie Qulliq et d’autres entités du gouvernement du Nunavut afin d’organiser des formations conjointes dans le cadre d’un programme de formation officiel. De plus, la Société d’habitation du Nunavut travaille en étroite collaboration avec le Secrétariat NNI et le ministère des Services communautaires et gouvernementaux pour favoriser l’application uniforme de la politique NNI.

Réponse de la Société d’énergie Qulliq — Recommandation acceptée. De concert avec le ministère des Services communautaires et gouvernementaux, la Société d’énergie Qulliq organisera des formations qui couvrent les principes de la common law ainsi que les règles et les procédures touchant l’approvisionnement. Une formation sera offerte aux membres du conseil d’administration et de la haute direction, ainsi qu’à tous les responsables de budgets. Une formation sera aussi donnée à tous les nouveaux membres du personnel et aux employés qui assument de nouvelles responsabilités, ou lorsqu’un changement est apporté au cadre relatif à l’approvisionnement de la Société. La formation initiale sera donnée à compter d’avril 2012 et sera continuellement offerte par la suite.

La Société d’énergie Qulliq doit rendre officielles les règles contractuelles qu’elle applique

19. Les ministères du gouvernement du Nunavut doivent appliquer les règles contractuelles qui sont décrites dans le manuel d’administration financière. Ces règles s’appliquent également aux organismes publics dont le financement principal est voté par l’Assemblée législative, notamment la Société d’habitation du Nunavut.

20. Cependant, les règles du manuel d’administration financière ne s’appliquent pas nécessairement à la Société d’énergie Qulliq, car moins de la moitié de son financement provient de l’Assemblée législative. Néanmoins, la Société doit tout de même suivre un ensemble de règles contractuelles et pouvoir faire connaître ces règles de façon explicite.

21. La Société d’énergie Qulliq n’a pas établi ses propres règles contractuelles, et la haute direction nous a informés que la Société appliquait entre-temps les règles contractuelles du gouvernement du Nunavut. Nous avons constaté que cette décision n’avait pas été adoptée ni approuvée officiellement par le conseil d’administration de la Société. Nous estimons qu’il est important d’approuver et de documenter cette décision afin d’éviter toute confusion chez le personnel de la Société. Par exemple, nous avons trouvé un cas où le personnel de la Société d’énergie Qulliq avait appliqué une politique interne sur l’approvisionnement qui n’avait pas été approuvée par la Société et qui n’était pas conforme au cadre relatif à l’approvisionnement du gouvernement du Nunavut.

22. Recommandation — La Société d’énergie Qulliq devrait définir les règles contractuelles qu’elle entend suivre et les faire approuver officiellement par son conseil d’administration. Ces règles devraient être communiquées à tous les membres du personnel qui participent à l’attribution et à l’administration des contrats. Une formation dans ce domaine devrait aussi être offerte.

Réponse de la Société d’énergie Qulliq — Recommandation acceptée. Le comité interne chargé de l’approvisionnement à la Société d’énergie Qulliq préparera à l’intention du président et chef de la direction un ensemble de politiques et de procédures recommandées relatives à l’approvisionnement, qui sera soumis à l’approbation du conseil d’administration de la Société. Les règles visant l’approvisionnement seront fondées sur la Loi sur la gestion des finances publiques et le manuel d’administration financière, mais des modifications y seront apportées, s’il y a lieu, pour répondre aux besoins d’une société d’État qui génère des revenus. Des politiques et des procédures internes seront établies et mises en œuvre en fonction du cadre relatif à l’approvisionnement établi et approuvé par le conseil d’administration de la Société. Entre-temps, la Société continuera de suivre les méthodes contractuelles du gouvernement du Nunavut. Les politiques seront établies d’ici mars 2012, et les procédures correspondantes d’ici juin 2012. Le personnel recevra de la formation sur les politiques et les procédures de la Société en juin 2012, et la formation sera offerte de façon continue.

Attribution des contrats

23. Le cadre relatif à l’approvisionnement du gouvernement du Nunavut vise à procurer des biens et des services au gouvernement et aux Nunavummiut (habitants du Nunavut) grâce à un processus d’attribution des contrats ouvert, équitable et transparent. Les contrats de biens et de services doivent être attribués conformément aux lois, aux règlements et aux politiques applicables afin que les ministères et les sociétés puissent démontrer qu’ils ont attribué les contrats de manière ouverte et équitable.

24. Nous avons examiné le processus d’attribution d’un échantillon de contrats de biens et de services passés au cours des exercices 2009-2010 et 2010-2011 dans les trois entités que nous avons examinées. Notre échantillon contenait des contrats de construction, d’acquisition de biens et de divers services, tels que des services d’experts-conseils. Nous avons examiné ces contrats pour déterminer si le ministère des Services communautaires et gouvernementaux, la Société d’habitation du Nunavut et la Société d’énergie Qulliq attribuaient les contrats de biens et de services conformément aux éléments clés des autorisations pertinentes, telles que la Loi sur la gestion des finances publiques, le Règlement sur les contrats du gouvernement et le manuel des procédures contractuelles du gouvernement du Nunavut. Plus précisément, nous avons examiné si :

  • la méthode d’approvisionnement avait été choisie de manière à faciliter la concurrence et à obtenir le meilleur rapport qualité-prix;
  • le processus d’évaluation et de négociation qui avait été suivi était ouvert, équitable et transparent;
  • les contrats avaient été approuvés et attribués conformément aux pouvoirs délégués, et ce, avant le début des travaux.
Tous les contrats concurrentiels du ministère des Services communautaires et gouvernementaux et la majorité des contrats de projets d’immobilisations de la Société d’énergie Qulliq ont été attribués selon les règles

25. Nous avons examiné 35 contrats concurrentiels du ministère des Services communautaires et gouvernementaux, d’une valeur totale d’environ 131 millions de dollars. Ces contrats comprenaient des contrats passés pour le compte du Ministère et des contrats passés au nom d’autres ministères. Nous avons examiné 17 contrats concurrentiels passés par la Société d’énergie Qulliq, dont la valeur totale était d’environ 18 millions de dollars.

26. Nous avons constaté que tous les contrats du ministère des Services communautaires et gouvernementaux et presque tous les contrats de projets d’immobilisations de la Société d’énergie Qulliq avaient été attribués selon les règles du processus d’évaluation. Par exemple, nous avons trouvé des éléments probants indiquant que les procédures d’approvisionnement avaient été suivies, telles que les procédures relatives au dépouillement des soumissions ou aux comités d’évaluation et les critères d’évaluation des propositions dans le cas des demandes de propositions. Nous avons également constaté que les soumissions et les propositions avaient été évaluées de manière équitable.

27. À la Société d’énergie Qulliq, nous avons constaté que 3 des 17 contrats concurrentiels avaient été attribués selon une méthode d’approvisionnement qu’il n’était pas permis d’utiliser sans l’approbation du président. Pour attribuer l’un de ces contrats, un processus sur invitation restreint avait été utilisé afin d’acheter des biens d’une valeur de 1,5 million de dollars, alors que le recours à ce processus n’avait pas été autorisé comme il se doit.

La Société d’habitation du Nunavut n’avait pas la documentation essentielle pour justifier l’attribution de la moitié de ses contrats concurrentiels

28. Nous avons examiné 11 contrats concurrentiels, d’une valeur totale d’environ 46 millions de dollars, qui avaient été attribués par la Société d’habitation du Nunavut. Nous avons constaté que seuls 5 des 11 contrats octroyés au moyen d’un processus concurrentiel avaient été attribués conformément aux exigences du cadre relatif à l’approvisionnement du gouvernement. Dans la plupart des cas, la non-conformité au cadre tenait à un manque d’éléments probants suffisants pour prouver que le processus d’évaluation avait été exécuté correctement. Par exemple, dans certains cas, les dossiers ne contenaient pas les documents des soumissions ou des propositions. Nous avons également trouvé un cas où une méthode d’attribution incorrecte avait été utilisée, et un autre où une demande de propositions ne précisait pas de critères d’évaluation, même si ceux-ci sont exigés par le Règlement sur les contrats du gouvernement. Cependant, nous n’avons pas trouvé de cas où les travaux avaient été entrepris avant l’attribution du contrat.

29. Recommandation — La Société d’habitation du Nunavut et la Société d’énergie Qulliq devraient respecter les règles d’attribution des contrats concurrentiels qui sont énoncées dans le cadre relatif à l’approvisionnement.

Réponse de la Société d’habitation du Nunavut — Recommandation acceptée. Tel qu’indiqué dans sa réponse à la recommandation du paragraphe 18, la Société d’habitation du Nunavut prend des mesures pour se doter d’une expertise et d’une capacité en matière de contrats et d’approvisionnement dans ses cinq bureaux. La Société reconnaît l’importance de veiller à ce que la documentation de tous ses dossiers contractuels soit complète.

Réponse de la Société d’énergie Qulliq — Recommandation acceptée. La Société d’énergie Qulliq s’organisera pour offrir, en avril 2012, une formation en matière d’approvisionnement à tous les membres du personnel chargés de l’approvisionnement et à tous les responsables de budgets. La Société suivra les règles sur l’attribution des contrats concurrentiels du gouvernement du Nunavut jusqu’à ce que le cadre relatif à l’approvisionnement et aux contrats ait été établi et approuvé par le conseil d’administration de la Société. De plus, la Société embauchera un auditeur interne d’ici mai 2012. Relevant du conseil d’administration de la Société, l’auditeur interne aidera les membres du conseil et de la haute direction à s’acquitter efficacement de leurs responsabilités, en se consacrant principalement à des examens des opérations, des finances et des processus de toutes les activités ainsi qu’à l’identification des problèmes les plus importants et des possibilités d’amélioration. L’auditeur interne effectuera des évaluations des risques et préparera des recommandations pratiques visant à améliorer l’application des contrôles comptables et financiers, ainsi que des autres contrôles sur le fonctionnement, et fera la promotion du respect des politiques, des procédures et des plans établis.

Les trois entités ont démontré des faiblesses dans l’attribution des contrats à fournisseur unique

30. Les contrats de biens et de services doivent être attribués dans tous les cas possibles suivant un processus d’attribution concurrentiel. Cependant, dans certaines situations, un processus concurrentiel n’est pas possible ou ne permettrait pas au gouvernement d’obtenir le meilleur rapport qualité-prix. Dans ces cas, la décision d’invoquer une exception prévue et de ne pas procéder par appel d’offres doit être pleinement justifiée. Les rapports sur les activités d’approvisionnement du gouvernement du Nunavut montrent que le nombre de contrats à fournisseur unique diminue depuis trois ans. La pièce 3 décrit les motifs permettant de conclure des contrats à fournisseur unique.

Pièce 3 — Critères permettant de conclure des contrats à fournisseur unique

Le Règlement sur les contrats du gouvernement permet à l’autorité contractante d’attribuer un contrat sans avoir recours à un processus concurrentiel dans trois cas d’exception bien précis :

  1. les services, les biens, notamment les biens immobiliers, ou la construction visés par le contrat sont requis d’urgence et tout retard serait préjudiciable à l’intérêt public;
  2. une seule partie est disponible et en mesure d’exécuter le contrat;
  3. la valeur du contrat ne dépassera pas, selon le cas :
    • 25 000 $, dans le cas d’un contrat pour des services d’ingénierie ou d’architecture;
    • 5 000 $, dans le cas d’un contrat de toute autre nature.

De plus, quand elle a recours à un processus visant un fournisseur unique, l’autorité contractante doit justifier sa décision et obtenir l’approbation du sous-ministre (ou de son équivalent) pour les contrats de plus de 5 000 $.

Sources : Règlement sur les contrats du gouvernement, 2005 et 2011; manuel des procédures contractuelles du gouvernement du Nunavut, 2000 et 2010

31. Nous avons examiné un échantillon de contrats à fournisseur unique dans chacune des 3 entités : 13 au ministère des Services communautaires et gouvernementaux, d’une valeur de 2,2 millions de dollars; 12 à la Société d’habitation du Nunavut, d’une valeur de 5,5 millions de dollars; 12 à la Société d’énergie Qulliq, d’une valeur de 3,3 millions de dollars. Nous avons évalué si la raison pour laquelle les entités avaient attribué des contrats à fournisseur unique était conforme à l’un des trois motifs prévus par le Règlement sur les contrats du gouvernement, si le dossier contenait une justification valable et si le recours au processus visant un fournisseur unique avait été approuvé par le sous-ministre ou le président. Dans les cas où au moins un de ces critères n’était pas satisfait, nous avons conclu que le contrat ne respectait pas les règles.

32. En ce qui a trait aux contrats à fournisseur unique que nous avons examinés, nous avons déterminé que :

  • le ministère des Services communautaires et gouvernementaux n’avait pas suivi les règles lors de l’attribution de quatre des sept contrats à fournisseur unique qu’il a attribués pour son compte et de trois des six contrats qu’il a attribués au nom d’autres ministères;
  • la Société d’énergie Qulliq n’avait suivi les règles d’attribution pour aucun des 12 contrats à fournisseur unique que nous avons examinés;
  • la Société d’habitation du Nunavut avait suivi les règles lors de l’attribution d’un seul des 12 contrats à fournisseur unique que nous avons examinés.

33. Le ministère des Services communautaires et gouvernementaux — Nous n’avons pas trouvé de justification valable dans les dossiers de deux des quatre contrats à fournisseur unique non conformes que le Ministère avait attribués pour son compte. Nous avons aussi trouvé un cas où le recours au processus visant un fournisseur unique avait seulement été approuvé après l’attribution du contrat, et un cas où ce recours n’avait pas été approuvé du tout. De plus, nous avons constaté que pour deux des contrats à fournisseur unique examinés, les travaux avaient été entrepris avant l’attribution du contrat.

34. Le manuel des procédures contractuelles indique que le recours au processus visant un fournisseur unique doit être approuvé par le sous-ministre pour les contrats de plus de 5 000 $. Cependant, dans les cas où le ministère des Services communautaires et gouvernementaux attribue un contrat au nom d’autres ministères, le manuel n’indique pas explicitement si le recours au processus visant un fournisseur unique doit être approuvé par le ministère pour qui le contrat est attribué ou par le ministère des Services communautaires et gouvernementaux. La pratique courante est que le ministère qui demande le contrat décide s’il faut utiliser un contrat à fournisseur unique.

35. Deux des six dossiers que nous avons examinés ne contenaient pas de justification valable du recours à un contrat à fournisseur unique. Dans ces cas, le ministère des Services communautaires et gouvernementaux nous a informés que les dossiers avaient été traités étant donné qu’ils renfermaient l’approbation du ministère qui avait fait la demande de contrat à fournisseur unique. Le Ministère a par ailleurs indiqué qu’il travaillait avec les autres ministères pour réduire le recours à ce genre de contrats. Nous encourageons le Ministère à poursuivre ses efforts, mais il faudrait également déterminer si la pratique actuelle respecte le cadre relatif à l’approvisionnement.

36. Recommandation — Afin de respecter son engagement de réduire le recours aux contrats à fournisseur unique, le ministère des Services communautaires et gouvernementaux, de concert avec les autres ministères, devrait trouver des moyens de s’assurer que les contrats à fournisseur unique sont utilisés uniquement dans les cas où le recours à ces contrats est permis. Le ministère des Services communautaires et gouvernementaux devrait également établir si la pratique actuelle respecte le cadre relatif à l’approvisionnement du gouvernement du Nunavut.

Réponse du ministère des Services communautaires et gouvernementaux —Recommandation acceptée. Le ministère des Services communautaires et gouvernementaux continuera de collaborer avec tous les ministères et de les encourager à profiter des formations offertes sur les processus d’approvisionnement du gouvernement du Nunavut et l’utilisation adéquate des contrats à fournisseur unique. Le Ministère collaborera aussi avec le ministère des Finances pour assurer la clarté des règles régissant l’octroi de contrats à fournisseur unique au sein du cadre relatif à l’approvisionnement.

37. La Société d’habitation du Nunavut — Dans la plupart des cas, la Société d’habitation du Nunavut a recours à des contrats à fournisseur unique afin d’embaucher des experts-conseils qu’elle connaît pour effectuer des travaux réguliers qui ne peuvent être réalisés à l’interne en raison de postes vacants. Par exemple, elle embauche des experts-conseils pour effectuer des travaux financiers ou des experts techniques pour fournir une expertise en matière de construction. Les représentants de la Société continuent de considérer le recours à des contrats à fournisseur unique pour l’embauche d’experts-conseils comme faisant partie des exceptions « permises » – c’est-à-dire que le besoin était urgent et que le fait de retarder l’embauche de l’expert-conseil nuirait à l’intérêt public, ou que l’expert-conseil était la seule personne disponible pour effectuer le travail. Certes, la Société nous a fait savoir qu’il existait très peu d’experts-conseils possédant une expérience de travail dans le territoire ou une bonne connaissance de ses processus. Cependant, nous estimons que cet état de choses ne suffisait pas à justifier la conclusion que l’embauche de ces experts-conseils représentait la seule option possible dans les cas que nous avons examinés. De même, nous reconnaissons que la Société d’habitation du Nunavut doive faire appel à des experts-conseils pour accroître sa capacité d’offrir ses programmes, mais elle ne nous a pas fourni de raisons valables expliquant pourquoi elle avait un besoin urgent de ces experts-conseils ni en quoi un processus concurrentiel pour les embaucher aurait nui à l’intérêt public. La Société nous a informés qu’elle n’était pas d’accord avec notre évaluation de ses raisons expliquant le recours à des contrats à fournisseur unique dans ces cas.

38. Bien que l’embauche d’experts-conseils par la Société puisse répondre à des pénuries de personnel, ce processus peut aussi susciter des problèmes. Par exemple, comme de nombreux experts-conseils obtiennent de multiples contrats, parfois successifs, la Société court le risque de créer une relation employeur-employé avec ces experts-conseils. Si une telle relation était créée, la Société s’exposerait à devoir assumer une obligation importante, notamment pour ce qui est des prestations de retraite ou de santé et des cotisations en tant qu’employeur. De plus, ce processus d’attribution n’encourage pas la concurrence, puisque l’accès à ces contrats est limité.

39. Nous avons constaté que l’un des contrats de la Société que nous avons examinés n’avait pas été approuvé par une personne ayant le pouvoir délégué requis. Nous avons aussi constaté que, dans quatre cas, les travaux avaient débuté avant la signature du contrat. La Société nous a informés que cela pouvait être attribuable aux problèmes logistiques au Nunavut, tels que les enjeux liés à l’emplacement et aux conditions météorologiques. Nous comprenons que de telles difficultés existent, mais nous nous attendions à trouver des éléments probants, tels que des échanges de courriels entre les deux parties, confirmant qu’elles passeraient officiellement un contrat le plus tôt possible. Cependant, la Société n’a pas pu nous fournir de preuve d’une communication entre les parties. Sans un contrat signé au moment du début des travaux, les parties risquent de ne pas être adéquatement protégées en cas de conflit.

40. La Société d’énergie Qulliq — Nous avons constaté que la Société d’énergie Qulliq avait attribué des contrats à fournisseur unique surtout parce qu’elle jugeait qu’une seule entreprise pouvait effectuer le travail. Cependant, nous n’avons trouvé que peu d’éléments probants à cet effet, et dans certains cas aucun élément probant. Par exemple, les dossiers ne contenaient pas de documents montrant que des efforts avaient été déployés pour établir qu’il n’existait pas d’autres entreprises capables d’effectuer le travail ou de fournir les biens. Nous avons également constaté que, pour presque tous les contrats de notre échantillon, le recours au processus visant un fournisseur unique n’avait pas été approuvé par la personne dûment autorisée. Nous avons trouvé un cas où les travaux avaient été entrepris avant l’attribution du contrat à fournisseur unique.

41. Recommandation — Le ministère des Services communautaires et gouvernementaux, la Société d’habitation du Nunavut et la Société d’énergie Qulliq devraient respecter les règles d’attribution des contrats à fournisseur unique énoncées dans le cadre relatif à l’approvisionnement.

Réponse du ministère des Services communautaires et gouvernementaux — Recommandation acceptée. Le ministère des Services communautaires et gouvernementaux continuera d’améliorer les processus en place pour assurer le respect du cadre relatif à l’approvisionnement.

Réponse de la Société d’habitation du Nunavut — Recommandation acceptée. Tel qu’indiqué dans sa réponse à la recommandation du paragraphe 18, la Société d’habitation du Nunavut prend des mesures pour se doter d’une expertise et d’une capacité en matière de contrats et d’approvisionnement dans ses cinq bureaux. La Société reconnaît l’importance de veiller à ce que la documentation de tous ses dossiers contractuels soit complète. La Société reconnaît aussi l’importance de consigner des documents justificatifs dans tous ses dossiers de contrats à fournisseur unique pour s’assurer que la raison pour laquelle elle a eu recours à un contrat à fournisseur unique est évidente. La Société a adopté la pratique recommandée par le Bureau du vérificateur général, soit de traiter les accords complémentaires de maintenance et de soutien des logiciels comme des contrats à fournisseur unique. La Société continue de chercher activement à doter les postes vacants afin de réduire sa dépendance envers les contrats à fournisseur unique pour obtenir les services d’experts-conseils pouvant combler ces besoins, et reconnaît le risque que de telles pratiques comportent à long terme. Afin d’atténuer ces risques, la Société est en train d’établir des conventions d’offre à commandes pour obtenir des services d’inspection technique et de gestion financière. La Société a commencé à inclure, dans ses dossiers relatifs aux contrats, les confirmations verbales et écrites de demandes de contrats lorsque les circonstances empêchent la signature en personne des contrats avant qu’ils ne débutent.

Réponse de la Société d’énergie Qulliq — Recommandation acceptée. La Société d’énergie Qulliq s’organisera pour offrir, en avril 2012, une formation en matière d’approvisionnement à tous les membres du personnel chargés de l’approvisionnement et à tous les responsables de budgets. La Société suivra les règles sur l’attribution des contrats à fournisseur unique du gouvernement du Nunavut jusqu’à ce que le cadre relatif à l’approvisionnement et aux contrats ait été établi et approuvé par le conseil d’administration de la Société. Elle veillera notamment à ce que les contrats à fournisseur unique ne soient utilisés que dans les situations qui le permettent et que ce recours soit documenté et approuvé comme il se doit. De plus, la Société embauchera un auditeur interne d’ici mai 2012. Relevant du conseil d’administration de la Société, l’auditeur interne aidera les membres du conseil et de la haute direction à s’acquitter efficacement de leurs responsabilités, en se consacrant principalement à des examens des opérations, des finances et des processus de toutes les activités ainsi qu’à l’identification des problèmes les plus importants et des possibilités d’amélioration. L’auditeur interne effectuera des évaluations des risques et préparera des recommandations pratiques visant à améliorer l’application des contrôles comptables et financiers, ainsi que des autres contrôles sur le fonctionnement, et fera la promotion du respect des politiques, des procédures et des plans établis.

Les trois entités doivent améliorer leur méthode d’attribution des contrats

42. Le gouvernement du Nunavut a établi des règles visant à faciliter la concurrence en vue d’obtenir le meilleur rapport qualité-prix pour les biens et les services qu’il achète. Lorsque des entités dérogent à ces règles, par exemple en utilisant une méthode d’approvisionnement non autorisée, elles nuisent à l’atteinte de cet objectif. De plus, le fait de consigner dans les dossiers des contrats une documentation adéquate permet de démontrer que les processus appropriés ont été suivis et que les décisions sont justifiées. Nos observations sur l’attribution des contrats montrent que les trois entités doivent continuer d’apporter des améliorations à ces deux égards.

Administration des contrats

43. Le cadre relatif à l’approvisionnement du gouvernement du Nunavut décrit les pratiques de gestion et d’administration des contrats qui sont essentielles pour garantir que les entrepreneurs respectent leurs obligations contractuelles et que le gouvernement reçoit les biens et les services qu’il a payés.

44. Nous avons examiné l’administration d’un échantillon de contrats de biens et de services pour les exercices 2009-2010 et 2010-2011. Notre échantillon comprenait un sous-ensemble des contrats dont nous avons examiné le processus d’attribution (paragraphes 23 à 40). Nous avons examiné ces contrats afin de déterminer si le ministère des Services communautaires et gouvernementaux, la Société d’habitation du Nunavut et la Société d’énergie Qulliq administraient leurs contrats de biens et de services conformément aux éléments clés du cadre relatif à l’approvisionnement.

45. Nous avons testé les contrôles de base qui sont essentiels pour administrer les contrats comme il se doit. Plus précisément, nous avons vérifié si :

  • il avait été attesté que les fonds étaient disponibles avant la passation d’un contrat;
  • la réception des biens et des services avait été surveillée et approuvée de manière appropriée;
  • l’entité avait la preuve de la réception des biens et des services avant d’autoriser les paiements;
  • les autorisations de modification de contrat avaient été approuvées et gérées comme il se doit;
  • les dossiers avaient été tenus de manière adéquate et contenaient la documentation voulue.
Des contrôles importants ne sont pas exercés dans les trois entités

46. Attestation que les fonds sont disponibles — Pour assurer une bonne gestion, il importe de s’assurer qu’il y a suffisamment de fonds non engagés dans un budget approuvé pour régler la facture d’un contrat avant de conclure ce contrat. Cette exigence est énoncée dans la Loi sur la gestion des finances publiques, qui interdit de conclure un contrat avant qu’un agent responsable des dépenses et un agent comptable n’aient attesté de l’existence de fonds non engagés suffisamment importants pour effectuer la dépense.

47. Nous avons vérifié si les entités avaient attesté, par une signature, que les fonds étaient disponibles avant de passer un contrat. Nous avons constaté dans les trois entités que les attestations nécessaires n’avaient pas été obtenues avant la passation de la majorité des contrats que nous avons examinés. Les représentants des entités ont indiqué qu’ils avaient vérifié que des fonds suffisants étaient disponibles avant d’attribuer chaque contrat. Cependant, le fait de vérifier si les fonds sont suffisants ne constitue pas une attestation de la disponibilité des fonds (au moyen d’une signature), tel qu’exigé par la Loi sur la gestion des finances publiques et le manuel d’administration financière. Sans une telle attestation, les entités courent le risque de dépasser les limites des budgets approuvés. À la Société d’habitation du Nunavut, ce risque est atténué, car le président et le directeur des finances participent étroitement au processus (voir la recommandation au paragraphe 55).

48. Autorisations de modification de contrat — Selon le manuel d’administration financière, les autorisations de modification concernant le prix d’un contrat ne doivent être autorisées que dans des circonstances particulières. L’autorisation de modification doit indiquer les raisons pour lesquelles la modification est nécessaire. Cependant, elle ne doit pas accroître la portée du contrat et la modification du prix ne doit pas dépasser les limites monétaires du pouvoir de signature de documents financiers de l’agent responsable des dépenses. Nous avons examiné les dossiers de certains contrats pour déterminer si les autorisations de modification étaient conformes aux règles du manuel d’administration financière.

49. Dans les trois entités, nous avons constaté qu’aucune des autorisations de modification n’avait modifié fondamentalement la portée des contrats. Nous avons constaté que le ministère des Services communautaires et gouvernementaux avait documenté les raisons pour lesquelles les autorisations de modification étaient nécessaires et que la Société d’énergie Qulliq avait fait de même pour la plupart de ses contrats compris dans notre échantillon. Par contre, la Société d’habitation du Nunavut n’a pas documenté les raisons des autorisations de modification pour le tiers des contrats que nous avons examinés.

50. Nous avons vérifié si les modifications de prix associées aux autorisations de modification n’entraînaient pas de dépassement des limites du pouvoir de signer des documents financiers de l’agent des dépenses responsable du contrat. Nous avons constaté qu’à cet égard le texte du manuel d’administration financière pouvait donner lieu à différentes interprétations sur la façon de respecter cette exigence. Ainsi, le manuel n’indique pas clairement si la modification de prix représente le coût du travail supplémentaire demandé ou le prix total du contrat modifié. Par conséquent, on ne sait pas comment déterminer quel niveau de pouvoir de signature est nécessaire. À notre avis, le ministère des Finances doit clarifier la façon d’appliquer cette exigence du manuel d’administration financière. Sinon, le gouvernement court le risque que les entités ne respectent pas les exigences concernant les autorisations de modification.

51. Recommandation — Le ministère des Finances devrait mieux définir la notion de « modification de prix » en ce qui concerne les autorisations de modification. Il devrait communiquer cette information aux entités pour s’assurer que leur interprétation est la même.

Réponse du ministère des Finances — Recommandation acceptée. Dans le cadre de la révision actuelle des directives sur l’octroi des contrats contenues dans le manuel d’administration financière, le ministère des Finances précisera la notion de « modification de prix » en ce qui concerne les autorisations de modification. Les révisions apportées devraient entrer en vigueur au cours du premier semestre de l’exercice 2012-2013.

Le ministère des Services communautaires et gouvernementaux et la Société d’habitation du Nunavut ont vérifié que les biens et les services avaient bien été reçus

52. La Loi sur la gestion des finances publiques exige qu’un agent des dépenses atteste que les biens et les services ont été fournis, conformément aux modalités du contrat, avant que le paiement à l’entrepreneur ne puisse être effectué. Un agent comptable doit ensuite attester que le montant du paiement est exact et que le paiement doit être effectué. Le manuel d’administration financière exige aussi que les paiements effectués soient exacts et qu’ils soient conformes au contrat. Nous avons vérifié si les trois entités avaient surveillé les contrats de notre échantillon (par exemple la réception des biens ou l’état d’avancement des services rendus), approuvé la réception des biens et des services et autorisé les paiements pour ces biens et services.

53. Nous avons constaté que le ministère des Services communautaires et gouvernementaux s’était assuré que les biens et les services avaient été reçus et avait autorisé en bonne et due forme les paiements pour ces contrats. Ainsi, la séparation des tâches avait été assurée pour tous les contrats.

54. Nous avons constaté que la Société d’habitation du Nunavut s’était assurée elle aussi de la réception des biens et des services. Les pouvoirs délégués avaient été respectés pour ce qui est de l’attestation de la réception des biens et des services ainsi que de l’autorisation des paiements. Cependant, pour environ la moitié des contrats, l’agent comptable ayant le pouvoir de signer avait signé les pièces justificatives des dépenses avant la personne responsable d’autoriser les dépenses. Selon le manuel d’administration financière, puisque l’agent comptable ayant le pouvoir de signer autorise le paiement des fonds, il doit signer seulement après la personne qui autorise la dépense, car c’est elle qui atteste la réception des biens et des services. L’autorisation des paiements aux entrepreneurs avant l’attestation de la réception des biens et des services fait augmenter le risque que la Société paie pour des biens qu’elle n’a pas reçus ou pour des services qui ne lui ont pas été fournis. Selon la Société d’habitation du Nunavut, bien que les signatures n’aient pas été apposées dans l’ordre voulu, les paiements n’ont pas été effectués avant la réception des biens et des services.

55. Recommandation — Le ministère des Services communautaires et gouvernementaux et la Société d’habitation du Nunavut devraient respecter les règles sur l’administration des contrats qui sont énoncées dans le cadre relatif à l’approvisionnement.

Réponse du ministère des Services communautaires et gouvernementaux — Recommandation acceptée. Le ministère des Services communautaires et gouvernementaux continuera d’améliorer les processus visant le respect des règles du cadre relatif à l’approvisionnement. Il a instauré de nouveaux processus et formulaires pour améliorer le processus d’approbation des contrats de construction et de services. Les nouveaux formulaires et les nouvelles modalités seront en concordance avec les processus appliqués aux bons de commande pour les biens. Cela permettra de régler le problème de l’attestation de la disponibilité des fonds.

Réponse de la Société d’habitation du Nunavut — Recommandation acceptée. La Société d’habitation du Nunavut travaille à cerner des solutions pour faire face aux limites inhérentes au logiciel financier utilisé actuellement qui ralentit et rend plus difficile l’administration des contrats. La Société s’assure à présent que toutes les autorisations de modification contiennent une justification détaillée. La Société veille maintenant à ce que l’agent comptable ayant le pouvoir délégué signe les documents des dépenses uniquement après que la signature autorisant la dépense ait été obtenue.

La Société d’énergie Qulliq n’avait pas d’éléments probants indiquant que les contrôles essentiels avaient été appliqués

56. Nous avons constaté que la Société d’énergie Qulliq s’était assurée de la réception des biens et des services pour un peu plus de la moitié des contrats que nous avons examinés. Cependant, pour respecter les règles énoncées dans le manuel d’administration financière, la Société doit aussi veiller à ce que la réception des biens et des services soit autorisée par une personne ayant les pouvoirs délégués nécessaires. Cette personne joue un rôle important, car elle veille au respect des conditions du contrat avant que les paiements ne soient effectués. Nous avons constaté que la Société d’énergie Qulliq n’avait pas établi ce contrôle fondamental de gestion financière.

57. Nous avons constaté que les paiements avaient été autorisés correctement, au moyen de la signature de la personne ayant les pouvoirs délégués nécessaires, dans 20 % des dossiers que nous avons examinés, mais qu’ils ne l’avaient pas été dans 25 % des dossiers. Pour ce qui est des autres dossiers, la Société ne pouvait fournir la preuve que ce contrôle essentiel avait été appliqué.

58. La Société ne gère pas ses données administratives par contrat individuel. Par exemple, elle ne connaît pas les montants payés pour chacun des contrats ni l’ampleur des travaux qui restent à effectuer pour chacun.

59. Nous sommes préoccupés par le fait que la Société n’a pas ces informations de base pour bien gérer les contrats qu’elle a attribués. Sans ces informations, la Société court le risque de ne pas obtenir ce qui est prévu au contrat ou de payer pour des biens ou des services qu’elle n’a pas reçus.

60. La Société nous a informés qu’elle éprouvait des difficultés quant à sa capacité en matière d’attribution et d’administration des contrats. À moins que la Société ne règle ces problèmes, il lui sera difficile de mettre en œuvre les recommandations contenues dans le présent rapport.

61. Recommandation — La Société d’énergie Qulliq devrait administrer ses contrats selon les règles, soit :

  • attester que les fonds sont disponibles avant la passation du contrat;
  • consigner au dossier la date des autorisations de modification et les raisons pour lesquelles ces autorisations sont données, et les faire approuver par l’agent qui possède les pouvoirs de signature;
  • s’assurer de la réception des biens et des services et de l’autorisation des paiements;
  • s’assurer que les méthodes d’administration des contrats permettent en tout temps à la Société de connaître le montant payé pour chaque contrat;
  • s’assurer que les dossiers sont tenus de manière adéquate et qu’ils contiennent la documentation voulue.

Réponse de la Société d’énergie Qulliq — Recommandation acceptée. La Société d’énergie Qulliq veillera à ce qu’au cours du présent exercice des processus et des procédures soient mis en œuvre pour garantir que la disponibilité des fonds est attestée avant la passation des contrats, que la réception des biens et des services est attestée, que le paiement est dûment autorisé et que les dossiers des contrats contiennent la documentation appropriée. La Société respectera les règles énoncées dans le manuel d’administration financière concernant les autorisations de modification jusqu’à ce que le cadre relatif à l’approvisionnement et aux contrats de la Société ait été établi et approuvé par le conseil d’administration de la Société. Une formation sur les processus et les procédures mentionnés sera donnée, en avril 2012, aux membres du personnel et aux responsables de budgets de la Société. De plus, la Société examine les données sur les contrats dans le but de trouver des moyens plus efficaces de gérer les données administratives, y compris les données sur les paiements effectués en vertu d’un contrat. De nouvelles approches seront mises en œuvre d’ici juillet 2012.

Les trois entités doivent apporter des améliorations à leur façon d’administrer les contrats

62. Le gouvernement du Nunavut a établi des règles qui sont essentielles pour garantir que les entrepreneurs remplissent leurs obligations contractuelles et que le gouvernement obtient les biens et les services qu’il a payés. Nos observations ont fait ressortir des faiblesses dans l’administration des contrats, notamment le non-respect des règles.

Données des entités

Les données sur les contrats doivent être mieux gérées par les sociétés

63. Au cours de notre audit, nous avons trouvé des erreurs dans les rapports sur l’approvisionnement de 2009-2010 qui avaient été déposés par la Société d’habitation du Nunavut et la Société d’énergie Qulliq à l’Assemblée législative. En utilisant ces rapports pour sélectionner notre échantillon de contrats attribués, nous avons trouvé des contrats qui avaient été mal codés et qui étaient présentés comme étant des contrats concurrentiels alors qu’ils avaient été attribués par un processus visant un fournisseur unique. Nous avons aussi trouvé les mêmes erreurs dans les listes de contrats qui nous ont été fournies pour l’exercice 2010-2011. Dans notre sélection de 52 contrats des sociétés pour les exercices 2009-2010 et 2010-2011, nous avons constaté que 9 contrats à fournisseur unique avaient été mal classés. Les informations communiquées à l’Assemblée législative étaient donc incorrectes et le nombre véritable de contrats à fournisseur unique était par conséquent supérieur au nombre communiqué.

64. Recommandation — La Société d’habitation du Nunavut et la Société d’énergie Qulliq devraient améliorer la gestion des données sur les contrats afin de les rendre facilement disponibles et de faciliter l’établissement de rapports publics exacts.

Réponse de la Société d’habitation du Nunavut — Recommandation acceptée. Le rapport relatif aux contrats de 2009-2010 de la Société d’habitation du Nunavut présentait par erreur deux contrats comme des contrats ayant été attribués par appel d’offres alors qu’ils avaient été attribués par un processus visant un fournisseur unique. Pour 2010-2011, la Société a corrigé son rapport relatif aux contrats avant son dépôt afin d’indiquer que les accords complémentaires de maintenance des logiciels sont des contrats à fournisseur unique, plutôt qu’une prolongation du contrat de base de fourniture de logiciels. Ainsi, la Société était responsable de trois des neuf contrats à fournisseur unique signalés par le Bureau du vérificateur général comme ayant été mal classés : deux en 2009-2010, et un en 2010-2011 pour lequel les données ont été corrigées avant le dépôt du rapport. La Société reconnaît que les dossiers des contrats doivent contenir toutes les informations nécessaires et a pris des mesures pour améliorer ses processus de classement et d’archivage de la documentation sur l’approvisionnement.

Réponse de la Société d’énergie Qulliq — Recommandation acceptée. La Société d’énergie Qulliq est en train d’examiner les données sur les contrats dans le but de trouver des moyens plus efficaces de gérer les données administratives, y compris les données sur les paiements effectués en vertu d’un contrat. De nouvelles approches seront mises en œuvre d’ici juillet 2012.

Attribution de contrats de services de transport médical sur vols réguliers

Le ministère des Services communautaires et gouvernementaux a attribué des contrats selon les règles du processus d’évaluation pour les contrats de 2008 et de 2011

65. Le transport pour raisons médicales est un élément essentiel de l’organisation des soins de santé au Nunavut. Des services de santé de base sont assurés dans la plupart des communautés, mais les patients qui ont besoin de soins plus poussés doivent être transportés par avion à l’hôpital d’Iqaluit ou à d’autres établissements de soins de santé à l’extérieur du Nunavut. Les contrats avec les transporteurs aériens pour le transport de passagers pour raisons médicales sont de valeur considérable – environ 33 millions de dollars au cours de l’exercice 2010-2011, soit environ 12 % du budget du ministère de la Santé et des Services sociaux.

66. Tel qu’indiqué au paragraphe 7, le Bureau du vérificateur général a accepté d’examiner le processus d’attribution de contrats utilisé dans le cadre d’une demande de propositions pour services de transport pour raisons médicales sur vols réguliers (contrats attribués en 2008). De plus, puisqu’une demande de propositions pour ces mêmes services devait être lancée et un nouveau contrat allait probablement être signé au cours de notre audit (les contrats de 2008 étaient sur le point de prendre fin), nous avons décidé d’auditer également l’attribution des contrats de 2011. Dans les deux cas, nous n’avons audité que le processus utilisé pour attribuer les contrats.

67. Contrats de 2008 — À l’automne de 2007, le ministère de la Santé et des Services sociaux a demandé au ministère des Services communautaires et gouvernementaux d’utiliser un processus d’approvisionnement concurrentiel pour obtenir des services de transport pour raisons médicales sur des vols réguliers. Le ministère des Services communautaires et gouvernementaux a publié une demande de propositions en octobre 2007. Les contrats ont été attribués en mars 2008, pour une période de trois ans débutant le 1er avril 2008, et comprenaient une option de prolongation pour deux périodes d’un an chacune. Les soumissionnaires qui ont obtenu un contrat ont reçu des parts de marché pour desservir les trois régions du territoire. Nous avons examiné le processus d’attribution utilisé pour déterminer si les contrats avaient été attribués conformément aux éléments clés des autorisations pertinentes.

68. Nous avons constaté que les contrats avaient été attribués selon les règles du processus d’évaluation. Par exemple, la demande de propositions contenait des critères d’évaluation clairement définis. Un comité d’évaluation a étudié les propositions et les parts de marché ont été attribuées en conséquence aux transporteurs aériens.

69. Contrats de 2011 — Au début de 2011, le gouvernement du Nunavut a décidé de ne pas prolonger les contrats de 2008 avec les transporteurs aériens pour une autre année et a demandé au ministère des Services communautaires et gouvernementaux de lancer une nouvelle demande de propositions. Cette demande de propositions devait inclure le transport des employés du gouvernement pour leur travail. Les contrats de 2008 ont néanmoins été prolongés étant donné que le processus ne pouvait être terminé avant l’échéance du 1er avril 2011. Nous avons examiné le processus d’attribution utilisé en 2011 pour déterminer si les contrats avaient été octroyés conformément aux éléments clés des autorisations pertinentes.

70. Nous avons constaté que les contrats avaient été attribués conformément aux règles du processus d’évaluation. Ainsi, les propositions ont été évaluées de manière équitable et les dossiers contenaient une documentation adéquate pour justifier les décisions prises. Les transporteurs aériens sélectionnés ont été avisés, mais les contrats n’ont été signés avec eux que trois mois après le début des opérations aux termes des nouveaux contrats. En l’absence d’un contrat signé, les parties risquent de ne pas être protégées en cas de conflit.

La politique NNI

La politique n’est pas appliquée uniformément

71. Le secrétariat NNI, au sein du ministère du Développement économique et des Transports, est chargé de promouvoir et de coordonner l’application de la politique NNI. La politique indique que les entreprises ayant obtenu le statut d’entreprise inuite, d’entreprise locale ou d’entreprise du Nunavut sont admissibles à un rajustement favorable de leurs soumissions pouvant aller jusqu’à 21 % (7 % pour les entreprises établies au Nunavut, 7 % pour les entreprises inuites et 7 % pour les entreprises locales, le cas échéant) lors de l’évaluation des soumissions dans le cadre d’un processus concurrentiel. Pour être considérée comme une entreprise du Nunavut, l’entreprise doit être inscrite dans le registre de la NNI du gouvernement du Nunavut; pour être considérée comme une entreprise inuite, l’entreprise doit être inscrite dans le registre de la Nunavut Tunngavik Incorporated. Pour avoir droit au rajustement accordé aux entreprises locales, l’entreprise doit être établie dans la collectivité où les travaux seront effectués. De plus, les soumissions et les propositions dont le coût en main-d’œuvre est supérieur à 300 000 $ et les contrats d’entretien dont le coût est estimé à plus de 250 000 $ doivent comporter un plan de formation.

72. Nous avons évalué un sous-ensemble de 43 contrats de notre échantillon de contrats attribués par les trois entités afin de déterminer si les éléments clés de la politique NNI avaient été respectés. Nous avons examiné des éléments probants indiquant que les entreprises étaient inscrites dans le registre applicable et qu’un plan de formation avait été présenté, s’il y avait lieu.

73. Pour la majorité de ces contrats admissibles à un rajustement favorable de soumission en vertu de la politique NNI à la Société d’habitation du Nunavut et au ministère des Services communautaires et gouvernementaux, nous n’avons trouvé dans les dossiers que peu d’éléments probants relatifs à la vérification de l’inscription des entreprises dans les registres applicables. Les représentants de ces organismes nous ont informés que cette vérification était effectuée, mais qu’elle n’était pas toujours documentée.

74. De plus, pour la majorité des contrats des trois entités, nous n’avons pas trouvé de plan de formation de la main-d’œuvre, dans les cas où il était requis. Les représentants des ces organismes nous ont fait savoir que cette exigence n’était pas appliquée en raison, entre autres, de l’absence de directives sur ce qui constituait un plan de formation acceptable.

75. Selon notre examen des rajustements de soumission effectués par les entités, nous avons constaté que la politique NNI n’était pas appliquée uniformément d’une entité à l’autre, ni au sein d’une même entité. Diverses raisons expliquent cette incohérence, notamment des différences concernant l’acceptation et l’utilisation des renseignements fournis aux entités par les soumissionnaires. De plus, nous avons constaté que la formation n’était pas toujours donnée aux fonctionnaires.

76. Dans certains cas, nous avons constaté que la politique avait été mal appliquée ou qu’elle n’avait pas été entièrement appliquée. Par exemple, la Société d’énergie Qulliq ne surveille pas les primes pour l’atteinte des seuils de main-d’œuvre inuite ou les pénalités pour non-respect des exigences. Si la Société ne s’assure pas que les primes prévues sont versées et que les pénalités établies sont appliquées, les entrepreneurs ne seront pas incités à respecter les exigences.

77. Recommandation — Le ministère du Développement économique et des Transports, de concert avec les entités, devrait veiller à ce que la politique NNI soit appliquée uniformément en donnant des directives claires sur la façon dont les renseignements fournis par les soumissionnaires doivent être utilisés pour le rajustement des soumissions et en donnant en temps opportun de la formation aux personnes chargées d’appliquer la politique.

Réponse du ministère du Développement économique et des Transports — Recommandation acceptée. Le secrétariat NNI prend actuellement des mesures à l’égard des plans de formation et il collaborera avec les parties concernées pour améliorer le respect de cette exigence. Par ailleurs, le Secrétariat a rédigé une ébauche d’un modèle général de plan de formation qui a été transmise au ministère des Services communautaires et gouvernementaux. Le secrétariat NNI continuera de travailler avec les responsables de l’approvisionnement au sein du gouvernement du Nunavut pour veiller au respect des directives visant l’application de la politique NNI, qui sont décrites dans la 2e édition du manuel des procédures contractuelles du gouvernement du Nunavut et dans la Politique. Le secrétariat NNI continuera par ailleurs de travailler avec le Ministère pour élaborer et donner des cours de formation connexes et apporter les précisions requises, notamment sur la façon dont les renseignements fournis par les soumissionnaires doivent être utilisés pour calculer correctement le rajustement des soumissions. Ces efforts seront amplifiés par les travaux du nouvel analyste de la mise en œuvre de la politique NNI et de la comptabilité, qui sera chargé de contrôler la mise en œuvre de la Politique. Cela permettra d’assurer la mise en œuvre en bonne et due forme de la Politique à toutes les étapes du processus d’approvisionnement public, à la fois lors des appels d’offres et des demandes de propositions, notamment de vérifier l’exactitude arithmétique des primes et des pénalités concernant la main-d’œuvre inuite.

Causes communes du non-respect des règles

Plusieurs causes contribuent au non-respect des règles sur l’approvisionnement

78. À partir des constatations de notre audit et de nos entretiens avec les membres de la haute direction et des représentants des trois entités, nous avons déterminé plusieurs causes qui contribuent au non-respect des règles sur l’approvisionnement. Nous avons déjà fait des recommandations dans nos rapports précédents sur certains de ces problèmes.

79. Mauvaise interprétation des règles — Nous avons constaté que certaines règles n’étaient pas suivies, car elles semblaient être mal interprétées (en ce qui concerne, par exemple, la politique NNI et l’attestation des fonds). À notre avis, le gouvernement doit trouver les causes de ces mauvaises interprétations et établir un plan d’action pour régler le problème (par exemple en donnant plus de formation au personnel).

80. Capacité — Dans des rapports précédents à l’Assemblée législative, le Bureau du vérificateur général a souligné que le manque de capacité avait nui au gouvernement dans la prestation de certains programmes et dans l’exécution de certaines tâches. Ce problème se pose aussi pour les tâches liées à l’approvisionnement. Le taux élevé de roulement du personnel contribue à ce manque de capacité. De plus, nous avons constaté que lorsque le personnel n’avait pas consigné la documentation voulue dans les dossiers, il était difficile pour les entités de prouver qu’elles avaient respecté les procédures établies.

81. Nous avons constaté que les contrats étaient mieux attribués et mieux administrés lorsque les entités possédaient l’expertise et la capacité nécessaires. Cependant, dans les cas où les tâches liées à l’approvisionnement venaient s’ajouter aux tâches régulières des employés, il devenait difficile de déterminer qui était responsable du bon fonctionnement des activités d’approvisionnement. Étant donné les sommes importantes qui sont dépensées en contrats, nous sommes d’avis que le fait de confier à des personnes spécialisées la responsabilité de tous les types de contrats d’approvisionnement dans chaque entité aiderait à garantir que les besoins d’approvisionnement des entités sont comblés et que les règles relatives aux contrats sont respectées.

82. Formation — De la formation est offerte dans les ministères et les sociétés territoriales, mais nous avons constaté qu’il n’y avait pas de formation obligatoire sur l’attribution et l’administration des contrats. La formation offerte dans les trois entités varie considérablement. À notre avis, même s’il est possible de former le personnel en cours d’emploi, une formation officielle obligatoire serait plus appropriée étant donné la pénurie de personnel au sein des entités.

Conclusion

83. Nous avons constaté que le cadre d’orientation relatif à l’approvisionnement du gouvernement du Nunavut était conçu pour permettre l’attribution de contrats de biens et de services de manière ouverte et équitable. De plus, le cadre contient suffisamment de directives pour que les contrats puissent être administrés conformément aux éléments clés des autorisations pertinentes. Cependant, des améliorations s’imposent dans certains domaines. Par exemple, il faut donner des directives plus claires et offrir une formation en temps opportun sur l’application de la politique NNI.

84. Dans le cadre de l’audit des échantillons de contrats des entités, nous avons évalué si les contrats avaient été attribués et administrés selon les éléments clés décrits aux paragraphes 24 et 45.

85. Le ministère des Services communautaires et gouvernementaux, le principal organe d’approvisionnement du gouvernement du Nunavut, octroie des contrats concurrentiels de manière appropriée, mais son processus d’attribution des contrats à fournisseur unique comporte des faiblesses. Enfin, il respecte la plupart des règles relatives à l’administration des contrats.

86. La Société d’habitation du Nunavut n’avait pas certains documents essentiels pour justifier l’attribution de la moitié des contrats concurrentiels que nous avons examinés. Son processus d’attribution des contrats à fournisseur unique comporte également des faiblesses importantes, mais la Société respecte la plupart des règles relatives à l’administration des contrats.

87. Bien que la Société d’énergie Qulliq attribue de manière appropriée les contrats relatifs aux projets d’immobilisations, nous avons constaté des faiblesses importantes et généralisées pour ce qui est de l’attribution des autres types de contrats et de l’administration des contrats de notre échantillon. Étant donné que la Société ne gère pas ses données administratives par contrat individuel, elle ne dispose pas de suffisamment d’information pour être en mesure de prouver qu’elle exerce les contrôles essentiels.

88. Les faiblesses que nous avons observées ont plusieurs causes communes. Nous avions déjà signalé certaines de ces faiblesses lors de nos audits précédents du gouvernement du Nunavut, par exemple le manque d’expertise et de capacité professionnelles. En s’attaquant à ces faiblesses, le gouvernement du Nunavut pourra apporter les améliorations nécessaires au processus d’attribution et d’administration de ses contrats d’approvisionnement.

À propos de l’audit

Tous les travaux d’audit dont traite le présent rapport ont été menés conformément aux normes pour les missions de certification établies par l’Institut Canadien des Comptables Agréés. Même si le Bureau du vérificateur général a adopté ces normes comme exigences minimales pour ses audits, il s’appuie également sur les normes et pratiques d’autres disciplines.

Objectifs

L’audit avait pour objectif de déterminer si le cadre d’orientation relatif à l’approvisionnement du gouvernement du Nunavut était conçu adéquatement et si les activités relatives aux contrats des entités choisies du gouvernement étaient gérées et exécutées conformément aux éléments clés des autorisations pertinentes.

Notre audit avait aussi comme sous-objectifs de déterminer si :

  • le cadre d’orientation relatif à l’approvisionnement du gouvernement du Nunavut était conçu de manière à ce que les contrats de biens et de services soient attribués de façon ouverte et équitable, et soient administrés conformément aux éléments clés des autorisations pertinentes;
  • les entités choisies du gouvernement du Nunavut avaient attribué leurs contrats de biens et de services conformément aux éléments clés des autorisations pertinentes;
  • les entités choisies du gouvernement du Nunavut avaient administré leurs contrats de biens et de services conformément aux éléments clés des autorisations pertinentes.

Étendue et méthode

Nous avons examiné un ensemble de 100 contrats de biens et de services (y compris de construction) pour les exercices 2009-2010 et 2010-2011. Pour nos échantillons, nous avons prélevé des contrats de grande valeur et, dans certains cas, avons effectué un prélèvement aléatoire (contrats à fournisseur unique). Les contrats des 3 entités totalisaient environ 208 millions de dollars; ils avaient été attribués suivant plusieurs méthodes d’approvisionnement. Sur ces contrats, 37 étaient des contrats à fournisseur unique. En raison du grand nombre de contrats passés par les entités, les échantillons n’étaient pas représentatifs.

Voici des précisions sur nos échantillons :

  • Ministère des Services communautaires et gouvernementaux (approvisionnement pour son compte) — Nous avons sélectionné 12 contrats par exercice. Les échantillons ont été prélevés à partir du Rapport d’activités relatif aux approvisionnements de l’exercice 2009-2010 du gouvernement du Nunavut et des données pour 2010-2011 qui nous ont été fournies. La valeur totale de ces contrats était d’environ 51 millions de dollars.
  • Ministère des Services communautaires et gouvernementaux (approvisionnement pour d’autres ministères) — Nous avons sélectionné 12 contrats par exercice. Les échantillons ont été prélevés de la manière décrite ci-dessus. La valeur totale de ces contrats était d’environ 83 millions de dollars.
  • Société d’habitation du Nunavut — Nous avons sélectionné 12 contrats pour l’exercice 2009-2010 et 11 contrats pour 2010-2011. Les échantillons ont été prélevés à partir du rapport de la Société relatif aux contrats de l’exercice 2009-2010 et des données pour 2010-2011 qui nous ont été fournies. La valeur totale de ces contrats était d’environ 52 millions de dollars.
  • Société d’énergie Qulliq — Nous avons sélectionné 15 contrats pour l’exercice 2009-2010 et 14 contrats pour l’exercice 2010-2011. Les échantillons ont été prélevés à partir du rapport relatif aux contrats de l’exercice 2009-2010 et des données pour 2010-2011 qui nous ont été fournies. La valeur totale de ces contrats était d’environ 22 millions de dollars.

Nous n’avons pas inclus les baux, les conventions d’offres à commande ni les prolongations de contrats dans nos échantillons. Nous avons également exclu les contrats d’achat de carburant en vrac et de boissons alcoolisées.

En plus des contrats inclus dans les échantillons, nous avons aussi audité l’attribution de contrats de services de transport pour raisons médicales sur vols réguliers (2008 et 2011) qui intéressaient tout particulièrement l’Assemblée législative.

Nous avons audité les contrats de nos échantillons pour évaluer si le ministère des Services communautaires et gouvernementaux, la Société d’habitation du Nunavut et la Société d’énergie Qulliq avaient attribué et administré leurs contrats de biens et de services conformément aux éléments clés des autorisations pertinentes.

Nous avons examiné les lois, les règlements, les politiques et les directives sur l’approvisionnement du gouvernement du Nunavut pour déterminer si le cadre d’orientation relatif à l’approvisionnement était conçu de manière à ce que les contrats de biens et de services soient attribués de façon ouverte et équitable et soient administrés conformément aux éléments clés des autorisations pertinentes.

Nous nous sommes également entretenus avec des représentants de chacune des trois entités dont nous avons prélevé des contrats pour notre échantillon, ainsi qu’avec des représentants du ministère des Finances du Secrétariat NNI et de la Nunavut Tunngavik Incorporated.

Critères

Pour déterminer si le cadre d’orientation relatif à l’approvisionnement du gouvernement du Nunavut était conçu adéquatement et si les activités relatives aux contrats des entités choisies du gouvernement étaient gérées et exécutées conformément aux éléments clés des autorisations pertinentes, nous avons utilisé les critères suivants :
Critères Sources

Le cadre d’orientation relatif à l’approvisionnement du gouvernement du Nunavut est conçu de manière à ce que les contrats de biens et de services soient attribués de façon ouverte et équitable et soient administrés conformément aux éléments clés des autorisations pertinentes.

  • Gouvernement du Nunavut, Loi sur la gestion des finances publiques
  • Gouvernement du Nunavut, Règlement sur les contrats du gouvernement, 2005 et 2011
  • Accord sur les revendications territoriales du Nunavut, chapitre 24
  • Gouvernement du Nunavut, manuel d’administration financière
  • Politique Nunavummi Nangminiqaqtunik Ikajuuti (politique NNI)
  • Gouvernement du Nunavut, manuel des procédures contractuelles, 2000 et 2010
  • Gouvernement du Nunavut, directives

Le ministère des Services communautaires et gouvernementaux, la Société d’habitation du Nunavut et la Société d’énergie Qulliq attribuent leurs contrats de biens et de services conformément aux éléments clés des autorisations pertinentes.

  • Gouvernement du Nunavut, Loi sur la gestion des finances publiques
  • Gouvernement du Nunavut, manuel d’administration financière
  • Gouvernement du Nunavut, Règlement sur les contrats du gouvernement, 2005
  • Politique NNI
  • Gouvernement du Nunavut, manuel des procédures contractuelles, 2000 et 2010

Le ministère des Services communautaires et gouvernementaux, la Société d’habitation du Nunavut et la Société d’énergie Qulliq administrent leurs contrats de biens et de services conformément aux éléments clés des autorisations pertinentes.

  • Gouvernement du Nunavut, Loi sur la gestion des finances publiques
  • Gouvernement du Nunavut, Règlement sur les contrats du gouvernement, 2005
  • Gouvernement du Nunavut, manuel d’administration financière
  • Politique NNI
  • Gouvernement du Nunavut, manuel des procédures contractuelles, 2000 et 2010

La direction a examiné les critères de l’audit et elle en a reconnu la validité.

Période visée par l’audit

L’audit a porté sur la période du 1er avril 2009 au 30 avril 2011. Les travaux d’audit dont il est question dans le présent rapport ont été pour l’essentiel terminés le 7 novembre 2011.

Équipe d’audit

Vérificateur général adjoint : Ronnie Campbell
Directrice principale : Michelle Salvail
Directrice : Jo Ann Schwartz

Alexandre Boucher
Herman Kahlon
Sean MacLennan
Maria Pooley

Pour obtenir de l’information, veuillez téléphoner à la Direction des communications : 613-995-3708 ou 1-888-761-5953 (sans frais).

Annexe — Tableau des recommandations

Les recommandations formulées dans le rapport sont présentées ici sous forme de tableau. Le numéro du paragraphe où se trouve la recommandation apparaît en début de ligne. Les chiffres entre parenthèses correspondent au numéro des paragraphes où le sujet de la recommandation est abordé.

Recommandation Réponse
Cadre relatif à l’approvisionnement

18. Le ministère des Services communautaires et gouvernementaux, la Société d’habitation du Nunavut et la Société d’énergie Qulliq devraient :

  • déterminer la formation dont le personnel a besoin relativement aux règles et aux procédures en matière d’approvisionnement;
  • veiller à ce que la formation soit donnée en temps voulu;
  • offrir la formation aux membres du personnel lorsqu’ils assument de nouvelles responsabilités ou lorsqu’un changement est apporté au cadre relatif à l’approvisionnement et à son application. (11-17)

Réponse du ministère des Services communautaires et gouvernementaux — Recommandation acceptée. Le ministère des Services communautaires et gouvernementaux continuera à offrir de la formation à tous les ministères du gouvernement du Nunavut. Le Ministère encouragera par ailleurs les ministères à participer à la formation offerte en matière d’approvisionnement, et continuera de travailler avec le Secrétariat NNI à la conception d’outils de formation favorisant une meilleure compréhension de la politique NNI dans les ministères chargés des programmes.

Réponse de la Société d’habitation du Nunavut — Recommandation acceptée. La Société d’habitation du Nunavut effectue actuellement une revue organisationnelle interne qui montre la nécessité pour la Société de disposer de personnel qui se consacre uniquement aux contrats et à l’approvisionnement pour faire en sorte que ses besoins en matière d’approvisionnement soient comblés et que les règles soient respectées. La Société affecte des ressources pour former et orienter les personnes responsables des contrats dans les bureaux de district et continue de chercher à doter le poste vacant de coordonnateur des contrats à l’administration centrale. Elle collaborera avec le ministère des Services communautaires et gouvernementaux, la Société d’énergie Qulliq et d’autres entités du gouvernement du Nunavut afin d’organiser des formations conjointes dans le cadre d’un programme de formation officiel. De plus, la Société d’habitation du Nunavut travaille en étroite collaboration avec le Secrétariat NNI et le ministère des Services communautaires et gouvernementaux pour favoriser l’application uniforme de la politique NNI.

Réponse de la Société d’énergie Qulliq — Recommandation acceptée. De concert avec le ministère des Services communautaires et gouvernementaux, la Société d’énergie Qulliq organisera des formations qui couvrent les principes de la common law ainsi que les règles et les procédures touchant l’approvisionnement. Une formation sera offerte aux membres du conseil d’administration et de la haute direction, ainsi qu’à tous les responsables de budgets. Une formation sera aussi donnée à tous les nouveaux membres du personnel et aux employés qui assument de nouvelles responsabilités, ou lorsqu’un changement est apporté au cadre relatif à l’approvisionnement de la Société. La formation initiale sera donnée à compter d’avril 2012 et sera continuellement offerte par la suite.

22. La Société d’énergie Qulliq devrait définir les règles contractuelles qu’elle entend suivre et les faire approuver officiellement par son conseil d’administration. Ces règles devraient être communiquées à tous les membres du personnel qui participent à l’attribution et à l’administration des contrats. Une formation dans ce domaine devrait aussi être offerte. (19-21)

Réponse de la Société d’énergie Qulliq — Recommandation acceptée. Le comité interne chargé de l’approvisionnement à la Société d’énergie Qulliq préparera à l’intention du président et chef de la direction un ensemble de politiques et de procédures recommandées relatives à l’approvisionnement, qui sera soumis à l’approbation du conseil d’administration de la Société. Les règles visant l’approvisionnement seront fondées sur la Loi sur la gestion des finances publiques et le manuel d’administration financière, mais des modifications y seront apportées, s’il y a lieu, pour répondre aux besoins d’une société d’État qui génère des revenus. Des politiques et des procédures internes seront établies et mises en œuvre en fonction du cadre relatif à l’approvisionnement établi et approuvé par le conseil d’administration de la Société. Entre-temps, la Société continuera de suivre les méthodes contractuelles du gouvernement du Nunavut. Les politiques seront établies d’ici mars 2012, et les procédures correspondantes d’ici juin 2012. Le personnel recevra de la formation sur les politiques et les procédures de la Société en juin 2012, et la formation sera offerte de façon continue.

Attribution des contrats

29. La Société d’habitation du Nunavut et la Société d’énergie Qulliq devraient respecter les règles d’attribution des contrats concurrentiels qui sont énoncées dans le cadre relatif à l’approvisionnement. (25-28)

Réponse de la Société d’habitation du Nunavut — Recommandation acceptée. Tel qu’indiqué dans sa réponse à la recommandation du paragraphe 18, la Société d’habitation du Nunavut prend des mesures pour se doter d’une expertise et d’une capacité en matière de contrats et d’approvisionnement dans ses cinq bureaux. La Société reconnaît l’importance de veiller à ce que la documentation de tous ses dossiers contractuels soit complète.

Réponse de la Société d’énergie Qulliq — Recommandation acceptée. La Société d’énergie Qulliq s’organisera pour offrir, en avril 2012, une formation en matière d’approvisionnement à tous les membres du personnel chargés de l’approvisionnement et à tous les responsables de budgets. La Société suivra les règles sur l’attribution des contrats concurrentiels du gouvernement du Nunavut jusqu’à ce que le cadre relatif à l’approvisionnement et aux contrats ait été établi et approuvé par le conseil d’administration de la Société. De plus, la Société embauchera un auditeur interne d’ici mai 2012. Relevant du conseil d’administration de la Société, l’auditeur interne aidera les membres du conseil et de la haute direction à s’acquitter efficacement de leurs responsabilités, en se consacrant principalement à des examens des opérations, des finances et des processus de toutes les activités ainsi qu’à l’identification des problèmes les plus importants et des possibilités d’amélioration. L’auditeur interne effectuera des évaluations des risques et préparera des recommandations pratiques visant à améliorer l’application des contrôles comptables et financiers, ainsi que des autres contrôles sur le fonctionnement, et fera la promotion du respect des politiques, des procédures et des plans établis.

36. Afin de respecter son engagement de réduire le recours aux contrats à fournisseur unique, le ministère des Services communautaires et gouvernementaux, de concert avec les autres ministères, devrait trouver des moyens de s’assurer que les contrats à fournisseur unique sont utilisés uniquement dans les cas où le recours à ces contrats est permis. Le ministère des Services communautaires et gouvernementaux devrait également établir si la pratique actuelle respecte le cadre relatif à l’approvisionnement du gouvernement du Nunavut. (34-35)

Réponse du ministère des Services communautaires et gouvernementaux — Recommandation acceptée. Le ministère des Services communautaires et gouvernementaux continuera de collaborer avec tous les ministères et de les encourager à profiter des formations offertes sur les processus d’approvisionnement du gouvernement du Nunavut et l’utilisation adéquate des contrats à fournisseur unique. Le Ministère collaborera aussi avec le ministère des Finances pour assurer la clarté des règles régissant l’octroi de contrats à fournisseur unique au sein du cadre relatif à l’approvisionnement.

41. Le ministère des Services communautaires et gouvernementaux, la Société d’habitation du Nunavut et la Société d’énergie Qulliq devraient respecter les règles d’attribution des contrats à fournisseur unique énoncées dans le cadre relatif à l’approvisionnement. (33, 37-40)

Réponse du ministère des Services communautaires et gouvernementaux — Recommandation acceptée. Le ministère des Services communautaires et gouvernementaux continuera d’améliorer les processus en place pour assurer le respect du cadre relatif à l’approvisionnement.

Réponse de la Société d’habitation du Nunavut — Recommandation acceptée. Tel qu’indiqué dans sa réponse à la recommandation du paragraphe 18, la Société d’habitation du Nunavut prend des mesures pour se doter d’une expertise et d’une capacité en matière de contrats et d’approvisionnement dans ses cinq bureaux. La Société reconnaît l’importance de veiller à ce que la documentation de tous ses dossiers contractuels soit complète. La Société reconnaît aussi l’importance de consigner des documents justificatifs dans tous ses dossiers de contrats à fournisseur unique pour s’assurer que la raison pour laquelle elle a eu recours à un contrat à fournisseur unique est évidente. La Société a adopté la pratique recommandée par le Bureau du vérificateur général, soit de traiter les accords complémentaires de maintenance et de soutien des logiciels comme des contrats à fournisseur unique. La Société continue de chercher activement à doter les postes vacants afin de réduire sa dépendance envers les contrats à fournisseur unique pour obtenir les services d’experts-conseils pouvant combler ces besoins, et reconnaît le risque que de telles pratiques comportent à long terme. Afin d’atténuer ces risques, la Société est en train d’établir des conventions d’offre à commandes pour obtenir des services d’inspection technique et de gestion financière. La Société a commencé à inclure, dans ses dossiers relatifs aux contrats, les confirmations verbales et écrites de demandes de contrats lorsque les circonstances empêchent la signature en personne des contrats avant qu’ils ne débutent.

Réponse de la Société d’énergie Qulliq — Recommandation acceptée. La Société d’énergie Qulliq s’organisera pour offrir, en avril 2012, une formation en matière d’approvisionnement à tous les membres du personnel chargés de l’approvisionnement et à tous les responsables de budgets. La Société suivra les règles sur l’attribution des contrats à fournisseur unique du gouvernement du Nunavut jusqu’à ce que le cadre relatif à l’approvisionnement et aux contrats ait été établi et approuvé par le conseil d’administration de la Société. Elle veillera notamment à ce que les contrats à fournisseur unique ne soient utilisés que dans les situations qui le permettent et que ce recours soit documenté et approuvé comme il se doit. De plus, la Société embauchera un auditeur interne d’ici mai 2012. Relevant du conseil d’administration de la Société, l’auditeur interne aidera les membres du conseil et de la haute direction à s’acquitter efficacement de leurs responsabilités, en se consacrant principalement à des examens des opérations, des finances et des processus de toutes les activités ainsi qu’à l’identification des problèmes les plus importants et des possibilités d’amélioration. L’auditeur interne effectuera des évaluations des risques et préparera des recommandations pratiques visant à améliorer l’application des contrôles comptables et financiers, ainsi que des autres contrôles sur le fonctionnement, et fera la promotion du respect des politiques, des procédures et des plans établis.

Administration des contrats

51. Le ministère des Finances devrait mieux définir la notion de « modification de prix » en ce qui concerne les autorisations de modification. Il devrait communiquer cette information aux entités pour s’assurer que leur interprétation est la même. (50)

Réponse du ministère des Finances — Recommandation acceptée. Dans le cadre de la révision actuelle des directives sur l’octroi des contrats contenues dans le manuel d’administration financière, le ministère des Finances précisera la notion de « modification de prix » en ce qui concerne les autorisations de modification. Les révisions apportées devraient entrer en vigueur au cours du premier semestre de l’exercice 2012-2013.

55. Le ministère des Services communautaires et gouvernementaux et la Société d’habitation du Nunavut devraient respecter les règles sur l’administration des contrats qui sont énoncées dans le cadre relatif à l’approvisionnement. (46-54)

Réponse du ministère des Services communautaires et gouvernementaux — Recommandation acceptée. Le ministère des Services communautaires et gouvernementaux continuera d’améliorer les processus visant le respect des règles du cadre relatif à l’approvisionnement. Il a instauré de nouveaux processus et formulaires pour améliorer le processus d’approbation des contrats de construction et de services. Les nouveaux formulaires et les nouvelles modalités seront en concordance avec les processus appliqués aux bons de commande pour les biens. Cela permettra de régler le problème de l’attestation de la disponibilité des fonds.

Réponse de la Société d’habitation du Nunavut — Recommandation acceptée. La Société d’habitation du Nunavut travaille à cerner des solutions pour faire face aux limites inhérentes au logiciel financier utilisé actuellement qui ralentit et rend plus difficile l’administration des contrats. La Société s’assure à présent que toutes les autorisations de modification contiennent une justification détaillée. La Société veille maintenant à ce que l’agent comptable ayant le pouvoir délégué signe les documents des dépenses uniquement après que la signature autorisant la dépense ait été obtenue.

61. La Société d’énergie Qulliq devrait administrer ses contrats selon les règles, soit :

  • attester que les fonds sont disponibles avant la passation du contrat;
  • consigner au dossier la date des autorisations de modification et les raisons pour lesquelles ces autorisations sont données, et les faire approuver par l’agent qui possède les pouvoirs de signature;
  • s’assurer de la réception des biens et des services et de l’autorisation des paiements;
  • s’assurer que les méthodes d’administration des contrats permettent en tout temps à la Société de connaître le montant payé pour chaque contrat;
  • s’assurer que les dossiers sont tenus de manière adéquate et qu’ils contiennent la documentation voulue. (56-60)

Réponse de la Société d’énergie Qulliq — Recommandation acceptée. La Société d’énergie Qulliq veillera à ce qu’au cours du présent exercice des processus et des procédures soient mis en œuvre pour garantir que la disponibilité des fonds est attestée avant la passation des contrats, que la réception des biens et des services est attestée, que le paiement est dûment autorisé et que les dossiers des contrats contiennent la documentation appropriée. La Société respectera les règles énoncées dans le manuel d’administration financière concernant les autorisations de modification jusqu’à ce que le cadre relatif à l’approvisionnement et aux contrats de la Société ait été établi et approuvé par le conseil d’administration de la Société. Une formation sur les processus et les procédures mentionnés sera donnée, en avril 2012, aux membres du personnel et aux responsables de budgets de la Société. De plus, la Société examine les données sur les contrats dans le but de trouver des moyens plus efficaces de gérer les données administratives, y compris les données sur les paiements effectués en vertu d’un contrat. De nouvelles approches seront mises en œuvre d’ici juillet 2012.

Données des entités

64. La Société d’habitation du Nunavut et la Société d’énergie Qulliq devraient améliorer la gestion des données sur les contrats afin de les rendre facilement disponibles et de faciliter l’établissement de rapports publics exacts. (63)

Réponse de la Société d’habitation du Nunavut — Recommandation acceptée. Le rapport relatif aux contrats de 2009-2010 de la Société d’habitation du Nunavut présentait par erreur deux contrats comme des contrats ayant été attribués par appel d’offres alors qu’ils avaient été attribués par un processus visant un fournisseur unique. Pour 2010-2011, la Société a corrigé son rapport relatif aux contrats avant son dépôt afin d’indiquer que les accords complémentaires de maintenance des logiciels sont des contrats à fournisseur unique, plutôt qu’une prolongation du contrat de base de fourniture de logiciels. Ainsi, la Société était responsable de trois des neuf contrats à fournisseur unique signalés par le Bureau du vérificateur général comme ayant été mal classés : deux en 2009-2010, et un en 2010-2011 pour lequel les données ont été corrigées avant le dépôt du rapport. La Société reconnaît que les dossiers des contrats doivent contenir toutes les informations nécessaires et a pris des mesures pour améliorer ses processus de classement et d’archivage de la documentation sur l’approvisionnement.

Réponse de la Société d’énergie Qulliq — Recommandation acceptée. La Société d’énergie Qulliq est en train d’examiner les données sur les contrats dans le but de trouver des moyens plus efficaces de gérer les données administratives, y compris les données sur les paiements effectués en vertu d’un contrat. De nouvelles approches seront mises en œuvre d’ici juillet 2012.

La politique NNI

77. Le ministère du Développement économique et des Transports, de concert avec les entités, devrait veiller à ce que la politique NNI soit appliquée uniformément en donnant des directives claires sur la façon dont les renseignements fournis par les soumissionnaires doivent être utilisés pour le rajustement des soumissions et en donnant en temps opportun de la formation aux personnes chargées d’appliquer la politique. (71-76)

Réponse du ministère du Développement économique et des Transports — Recommandation acceptée. Le secrétariat NNI prend actuellement des mesures à l’égard des plans de formation et il collaborera avec les parties concernées pour améliorer le respect de cette exigence. Par ailleurs, le Secrétariat a rédigé une ébauche d’un modèle général de plan de formation qui a été transmise au ministère des Services communautaires et gouvernementaux. Le secrétariat NNI continuera de travailler avec les responsables de l’approvisionnement au sein du gouvernement du Nunavut pour veiller au respect des directives visant l’application de la politique NNI, qui sont décrites dans la 2e édition du manuel des procédures contractuelles du gouvernement du Nunavut et dans la Politique. Le secrétariat NNI continuera par ailleurs de travailler avec le Ministère pour élaborer et donner des cours de formation connexes et apporter les précisions requises, notamment sur la façon dont les renseignements fournis par les soumissionnaires doivent être utilisés pour calculer correctement le rajustement des soumissions. Ces efforts seront amplifiés par les travaux du nouvel analyste de la mise en œuvre de la politique NNI et de la comptabilité, qui sera chargé de contrôler la mise en œuvre de la Politique. Cela permettra d’assurer la mise en œuvre en bonne et due forme de la Politique à toutes les étapes du processus d’approvisionnement public, à la fois lors des appels d’offres et des demandes de propositions, notamment de vérifier l’exactitude arithmétique des primes et des pénalités concernant la main-d’œuvre inuite.

 


Définition :

Séparation des tâches — Une pratique en vertu de laquelle aucune personne dans une organisation ne dirige plus de deux parties d’un processus, réduisant ainsi les risques de fraudes et de transactions non autorisées. (Retourner)

 

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