2011 mars — Rapport de la vérificatrice générale du Canada

Points saillants

Objet

Les discussions concernant la construction d’un pont pour franchir le fleuve Mackenzie près de Fort Providence dans les Territoires du Nord-Ouest remontent aux années 1960. En septembre 2000, la Fort Providence Combined Council Alliance a proposé au gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (GTNO) de construire un pont d’un kilomètre de long dans le cadre d’un partenariat public-privé. Selon l’entente proposée, le pont ne coûterait rien au GTNO. Celui-ci serait conçu et construit par une entreprise créée par la Fort Providence Combined Council Alliance. Cette même entreprise resterait propriétaire du pont et l’exploiterait et l’entretiendrait pendant 35 ans. Ensuite, le pont serait transféré gratuitement au GTNO. L’entreprise recouvrerait ses frais grâce à une contribution du GTNO équivalant aux coûts actuels du traversier et du pont de glace, et en imposant un péage à la circulation commerciale.

Le gouvernement s’est fondé sur l’analyse effectuée par le ministère des Transports pour accepter la proposition. En 2003, l’Assemblée législative des Territoires du Nord-Ouest a adopté la Loi concernant le pont de Deh Cho qui permettait au ministère des Transports, avec l’approbation du GTNO, de conclure une entente avec la Fort Providence Combined Council Alliance ou son entreprise pour construire le pont. En 2007, le Ministère a conclu une entente de concession avec la Deh Cho Bridge Corporation. En février 2008, le GTNO, son partenaire et des prêteurs ont signé les documents juridiques requis pour que le projet aille de l’avant. Grâce à la protection financière assurée par le GTNO dans l’accord de protection du prêteur, la Deh Cho Bridge Corporation a pu emprunter 165 millions de dollars à des prêteurs privés.

En février 2010, les prêteurs ont fait valoir que la Deh Cho Bridge Corporation manquait à ses obligations et invoqué les dispositions de l’accord de protection du prêteur. En mars 2010, l’Assemblée législative a convenu d’assumer la dette. Le ministère des Transports gère le projet du pont de Deh Cho depuis le 1er avril 2010.

Nous avons examiné si le GTNO a géré adéquatement les risques liés à la formation d’un partenariat public-privé pour construire le pont. Nous avons également examiné si, depuis qu’il est responsable du projet, le ministère des Transports a mis en place un cadre pour gérer les principaux risques liés à la qualité, à l’échéancier, à la portée et au coût du projet. Nous n’avons pas audité d’autres aspects du projet, ni la Deh Cho Bridge Corporation et les entrepreneurs embauchés.

L’audit a été effectué à la demande de l’Assemblée législative des Territoires du Nord-Ouest. Les travaux d’audit ont été pour l’essentiel terminés le 29 octobre 2010. La construction du pont a continué pendant toute la durée de notre audit, et les travaux pour terminer le pont se poursuivent.

Pertinence

Le pont de Deh Cho est le plus grand projet d’infrastructure publique jamais entrepris dans les Territoires du Nord-Ouest. Son ouverture mettra fin aux interruptions saisonnières du trafic routier qui surviennent quand le pont de glace est impraticable et que le service de traversier est interrompu. Lorsque le GTNO a pris la relève du projet, on s’attendait à ce que le pont soit terminé en novembre 2011 et coûte 182 millions de dollars en tout.

Constatations

  • Le projet n’était pas un partenariat public-privé. Les termes de l’entente de concession imposaient au GTNO la plupart des risques et épargnaient au secteur privé tout risque important; le partage des risques était prévu lorsque le partenariat public-privé a été choisi comme stratégie d’approvisionnement.
  • Des questions liées à la conception du pont restaient à régler entre le Ministère et la Deh Cho Bridge Corporation lorsque le GTNO a autorisé le début des travaux de construction du pont sans avoir l’assurance que la conception était complète. Cette décision a beaucoup augmenté le risque associé au projet. En fin de compte, l’incapacité à régler les questions liées à la conception du pont dans le délai prescrit a conduit les prêteurs à déclarer que la Deh Cho Bridge Corporation manquait à ses obligations et à demander au GTNO d’assumer la dette du projet.
  • Le Ministère a mis en place un cadre pour gérer les principaux risques, mais la matrice des risques créée pour le projet présente des faiblesses. Par exemple, certaines mesures d’atténuation des risques sont trop générales pour être utiles. Même si l’assurance et le contrôle de la qualité ont augmenté depuis que le Ministère a pris les rênes du projet, des risques importants demeurent en ce qui concerne l’échéancier, la portée et le coût du projet. Bien que le Ministère reconnaisse qu’il est nécessaire qu’un seul ingénieur confirme que le pont dans son ensemble respecte le Code canadien sur le calcul des ponts routiers, il lui reste encore à déterminer comment y arriver.

Réaction du Ministère — Le Ministère accepte nos recommandations. Une réponse détaillée suit chacune des recommandations du rapport.

Introduction

Contexte

1. Le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (GTNO) construit un pont à péage à deux voies d’un kilomètre de long qui franchira le fleuve Mackenzie près de Fort Providence. Le pont de Deh Cho est le plus important projet d’infrastructure publique entrepris à ce jour dans les Territoires du Nord-Ouest. Ce pont éliminera l’interruption saisonnière de la circulation routière lorsque le pont de glace ou le traversier ne sont pas disponibles. Selon le GTNO, le pont atténuera également le sentiment d’isolement que peuvent éprouver les gens habitant dans la région North Slave.

2. L’idée de construire un pont à Fort Providence fait l’objet de discussions depuis les années 1960. En septembre 2000, le GTNO a reçu une proposition non sollicitée de la Fort Providence Combined Council Alliance (l’Alliance) concernant la construction d’un pont. Dans le cadre d’un partenariat public-privé (PPP) entre l’Alliance et le GTNO, une entreprise établie par l’Alliance se chargerait de la conception et de la construction du pont. L’entreprise posséderait, exploiterait et entretiendrait le pont pendant 35 ans, période à la fin de laquelle il serait cédé sans frais au GTNO. La Pièce 1 fournit davantage de renseignements sur l’Alliance et sur le point de vue de la collectivité de Fort Providence.

Pièce 1 — Point de vue de la collectivité de Fort Providence

La Fort Providence Combined Council Alliance (l’Alliance) a été établie par les trois principaux groupes de Fort Providence (Deh Gah Got’ie Dene First Nation, Fort Providence Métis Council et le hameau de Fort Providence). L’Alliance est l’entité qui a préparé la proposition de partenariat public-privé pour le projet du pont de Deh Cho.

En 2002, la Deh Cho Bridge Corporation a été constituée en personne morale en tant qu’entité ad hoc chargée du projet du pont de Deh Cho. Les deux premiers actionnaires de la Corporation étaient la Dene First Nation et le Métis Council.

Des consultations exhaustives ont été tenues avec des membres de la collectivité de Fort Providence, qui ont fortement appuyé le projet. La Corporation s’est engagée à faire en sorte que ce projet apporte à la collectivité des avantages à court terme durant la construction du pont et des avantages à long terme découlant des recettes nettes qu’il générerait. Un plan d’avantages communautaires a été élaboré pour inciter la collectivité à soutenir le projet de pont et la Corporation. La collectivité a investi son temps, ses ressources et son énergie dans ce projet dès le début.

En juin 2010, nous avons rencontré des représentants du Fort Providence Métis Council et de la Deh Gah Got’ie Dene First Nation, ainsi que des membres de la collectivité de Fort Providence. Ces personnes nous ont affirmé que pour les Dénés, les Métis et d’autres résidants de Fort Providence, la construction du pont serait la réalisation d’un rêve. Les Aînés et d’autres personnes avaient dû cesser d’utiliser la « Grande rivière » et les zones adjacentes au site du projet. Ils appuyaient la construction du pont dans l’espoir que non seulement il leur permettrait de se rendre au sud en tout temps, mais qu’il aiderait aussi à accroître l’indépendance de leur collectivité. Grâce au pont, la collectivité pourrait profiter elle aussi des efforts de développement économique déployés dans les Territoires du Nord Ouest. Les représentants consultés nous ont également dit qu’ils espéraient pouvoir participer à la construction du pont en tant que partenaires du gouvernement des Territoires du Nord Ouest. Selon eux, ce gouvernement ne leur avait pas apporté un appui satisfaisant.

Au moment de notre visite, la Corporation s’apprêtait à cesser ses activités et elle menait avec le gouvernement des négociations visant à mettre un terme à l’entente de concession et à conclure un nouvel accord sur la participation de la collectivité à la réalisation du projet.

3. Dans le cadre du partenariat proposé, le pont serait construit et exploité sans frais additionnels pour le GTNO. Ce dernier offrirait une contribution correspondant au coût d’exploitation du traversier et du pont de glace existants (environ 1,5 million de dollars par année). Les coûts supplémentaires associés au pont seraient couverts par les droits de péage perçus auprès de la circulation commerciale (selon les estimations, 3 millions de dollars par année).

4. Le GTNO a entamé son analyse de la proposition et a remis 200 000 $ à l’Alliance afin qu’elle peaufine la proposition. Le gouvernement fédéral a également fourni 200 000 $ à cette fin.

5. À l’issue de négociations, le GTNO et l’Alliance ont signé un protocole d’intention en novembre 2002. L’Alliance s’est engagée à créer une entité commerciale qui la remplacerait lors des négociations et qui serait responsable du projet.

6. En 2003, l’Assemblée législative a adopté la Loi concernant le pont de Deh Cho, qui permet au ministre des Transports, avec l’approbation du GTNO, de signer une entente de concession avec l’Alliance ou son entreprise en vue de la construction du pont. La Loi autorise également le GTNO à percevoir des droits de péage pour l’utilisation du pont.

7. En septembre 2007, le ministre des Transports a signé une entente de concession, au nom du GTNO, avec la Deh Cho Bridge Corporation (la Corporation), l’entité commerciale créée par l’Alliance. En février 2008, le GTNO, la Corporation et les prêteurs ont achevé la rédaction des documents juridiques nécessaires pour le projet. Grâce à la protection financière du GTNO, la Corporation a pu, aux termes de l’entente de concession et de l’accord de protection du prêteur, obtenir un prêt de 165 millions de dollars pour financer la construction. Avec l’approbation du GTNO, la Corporation a officiellement embauché un promoteur, un concepteur, et une entreprise de construction. La construction du pont a débuté au printemps 2008.

8. En février 2010, les prêteurs ont déclaré la Corporation en défaut et ont demandé l’application de l’accord de protection du prêteur. L’Assemblée législative a accepté en mars 2010 d’assumer la dette de 165 millions de dollars contractée par la Corporation. À ce moment-là, le coût estimatif du pont était de 182 millions de dollars. Les membres ont également adopté une motion demandant à la vérificatrice générale du Canada d’examiner le projet.

9. En mars 2010, les huit piliers avaient été bâtis. Selon des documents du ministère des Transports, environ 125 millions de dollars avaient été investis dans le projet en octobre 2010, et la fabrication de la superstructure avait commencé.

Objet de l’audit

10. L’audit avait pour principal objectif de déterminer si le GTNO avait adéquatement géré les principaux risques associés au projet du pont de Deh Cho. Plus particulièrement, nous avons examiné si le GTNO avait bien géré le risque lié à la formation d’un PPP et si, depuis sa prise en charge du projet, le ministère des Transports avait mis en place un cadre approprié pour la gestion des principaux risques liés à la qualité, à l’échéancier, à la portée et au coût du projet. Cet audit a été effectué à la demande de l’Assemblée législative. Nos conclusions ne touchent que les actions du GTNO; nous n’avons pas audité les dossiers d’organismes du secteur privé. Par conséquent, les conclusions ne se rapportent aucunement aux pratiques de la Deh Cho Bridge Corporation ou des entrepreneurs, ni à leur rendement.

11. La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du rapport, fournit d’autres détails sur les objectifs, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Observations et recommandations

Phase I – Partenariat

12. Le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (GTNO) a qualifié le projet du pont de Deh Cho de partenariat public-privé (PPP). On s’attend généralement à ce qu’un PPP transfère certains risques associés à un projet public au secteur privé, tout en garantissant un niveau de service prédéterminé, à un coût inférieur à celui que l’approvisionnement traditionnel permettrait d’obtenir. Toutefois, une stratégie d’approvisionnement en PPP comporte également des risques. Il faut notamment trouver un partenaire qui possède les compétences techniques et financières nécessaires pour se charger du projet, ainsi que mener des négociations d’ordre contractuel complexes afin de préciser les responsabilités. Au sein du GTNO, le ministère des Transports est responsable de ce projet d’infrastructure de transport. Nous avons tenté de déterminer si le GTNO avait géré adéquatement les risques liés à la formation d’un PPP avec l’Alliance en vue de construire le pont de Deh Cho. Nous nous sommes entretenus avec des fonctionnaires du GTNO et avons examiné des documents préparés ou utilisés par le gouvernement afin d’étayer les décisions clés qui ont été prises de 2000 à 2010.

13. En 2000, le ministère des Transports ne disposait pas des fonds d’immobilisation nécessaires pour construire un pont, et un tel projet était considéré comme trop onéreux pour le GTNO. L’utilisation d’un PPP offrait au GTNO la possibilité de soutenir le projet sans avoir à emprunter de l’argent. Après l’avoir évaluée, le Ministère a conclu que la proposition de la Fort Providence Combined Council Alliance (l’Alliance) pouvait présenter des avantages économiques, semblait techniquement réalisable et était viable sur le plan financier, au coût prévu d’environ 55 millions de dollars.

Le projet n’était pas un partenariat public-privé

14. Nous avons constaté que l’analyse réalisée par le Ministère définissait les principaux risques associés à la réalisation du projet. Le Ministère a cerné deux types de risques : le risque lié à la méthode d’approvisionnement proposée et le risque associé à la construction du pont. Il a déterminé que la répartition du risque entre le GTNO et l’Alliance était une question de grande importance et a noté, dans son analyse préliminaire, que la proposition initiale semblait faire porter au GTNO la plupart des risques.

15. Le gouvernement souhaitait offrir des occasions de développement économique à la collectivité autochtone. Il était conscient qu’en décidant de négocier seulement avec l’Alliance, il exclurait la possibilité de tester le marché et de garantir l’obtention du meilleur rapport qualité/prix. Le gouvernement a également appris en 2007 que, selon une analyse financière effectuée à la demande du Ministère, il réaliserait des économies importantes en adoptant une démarche d’approvisionnement traditionnelle au lieu de former un PPP.

16. De plus, nous avons constaté que le gouvernement avait déterminé que l’Alliance ne pouvait pas pleinement partager les risques financiers liés à un projet si complexe, car elle n’avait pas de ressources financières et comptait sur les fonds publics pour mettre le projet en œuvre. Lorsque le gouvernement a accepté la proposition, il a fourni une garantie d’emprunt de deux millions de dollars qui a permis à la Deh Cho Bridge Corporation d’embaucher des spécialistes pour préparer le projet en détail. La mise en œuvre du projet a entraîné l’augmentation de la garantie du prêt, qui dépassait neuf millions de dollars au moment de la clôture financière, en 2008.

17. De plus, la Corporation n’avait aucun capital à investir dans le projet. Au moment de la clôture financière, elle avait reçu 1,4 million de dollars du gouvernement fédéral à cette fin et comptait sur les principaux entrepreneurs pour obtenir les 2,6 millions de dollars supplémentaires lui permettant de respecter son engagement de verser 4 millions de dollars.

18. Nous avons constaté que, lorsque les négociations ont été conclues, le GTNO n’a transféré aucun risque important à son partenaire privé, contrairement à ce qui était prévu au moment où on a choisi de former un PPP. Au cours des négociations, le coût du pont a largement dépassé celui de la première estimation, ce qui a contraint le GTNO à investir plus d’argent pour poursuivre le projet et à laisser tomber l’objectif de l’autofinancement. De plus, le partenaire a pu obtenir des fonds du secteur privé uniquement après que le gouvernement ait accepté de protéger les prêteurs contre les risques financiers.

19. À notre avis, l’entente de concession n’a pas donné naissance à un véritable PPP, car le partenaire n’a assumé aucun risque d’importance. Une recommandation concernant la planification des grands projets est énoncée à la fin de la présente section (paragraphe 47).

Accroissement des risques associés au projet

20. Nous avons examiné comment le ministère des Transports a géré les risques relatifs à la conception du pont, au coût et au financement du projet ainsi qu’à la construction du pont. Nous avons constaté que le Ministère avait cerné plusieurs risques clés liés à la construction du pont au moment de la signature du protocole d’intention, en 2002. Nous croyons que l’incapacité d’atténuer ces risques avant la signature de l’entente de concession a contribué aux graves problèmes qui ont affecté ce projet entre 2008 et 2010.

21. Conception — La première étude de définition présentée au GTNO prévoyait la construction d’un pont à travées multiples qui devait coûter 55 millions de dollars. Toutefois, après avoir mené des consultations, on a constaté que ce plan ne répondait pas aux exigences en matière de navigation sur le fleuve. Une travée principale plus longue était donc nécessaire, ce qui rendait le pont plus difficile à construire et augmentait les coûts de construction. Le ministère des Transports a essayé de convaincre la Corporation d’utiliser un contrat de conception-construction afin que les risques soient assumés par un entrepreneur possédant les compétences, l’expérience et la capacité nécessaires pour réaliser un tel projet. La Corporation a réagi en suspendant les négociations.

22. À la demande du ministre, le ministère des Transports a repris contact avec la Corporation et les deux parties en sont arrivées à un compromis qui a permis de reprendre les négociations. La Corporation demeurait responsable de la conception du pont tandis que le Ministère se réservait l’approbation finale. Au cours des négociations, le Ministère et la Corporation ont eu des désaccords importants concernant la conception. Cette situation a été aggravée du fait que chacune des deux parties croyait être le propriétaire du pont et avoir la responsabilité de prendre les décisions définitives.

23. En 2005, elles ont dû recourir à la médiation pour tenter de régler les désaccords. Le Ministère a ensuite approuvé la définition de la conception globale, sous réserve de l’examen et de l’approbation de la conception détaillée. Les divergences d’opinions au sujet de la conception ont persisté, si bien qu’en 2006, les parties ont de nouveau eu recours à la médiation. Cette tentative a mené à la production d’un autre rapport présentant huit problèmes de conception et des recommandations pour les résoudre.

24. Selon l’entente de concession signée en septembre 2007, le GTNO devait approuver la conception au moment de la clôture financière. Toutefois, lorsque ce moment est arrivé, en février 2008, les problèmes de conception n’étaient toujours pas résolus à la satisfaction du Ministère. Afin de pouvoir signer tous les documents requis et de permettre le début des travaux de construction, le GTNO a abandonné cette condition.

25. De plus, la Corporation et les représentants du Ministère ont appris peu avant la clôture financière que le concepteur du pont avait abandonné le projet. L’ingénieur de projet embauché par la Corporation a accepté d’assumer les responsabilités en matière de conception du pont et d’assurance de la qualité des travaux jusqu’à ce qu’un nouveau concepteur soit choisi. Par ailleurs, le Ministère était préoccupé par le fait que la conception n’avait peut-être pas été vérifiée entièrement comme l’exige le code.

26. Le Ministère a alors proposé que la Corporation signe un engagement précisant la manière dont les problèmes de conception allaient être résolus au cours de la construction. Cet engagement a été rédigé, mais il n’a jamais été signé.

27. À notre avis, les risques associés au projet ont considérablement augmenté lorsque le GTNO a renoncé à approuver la conception pour permettre de commencer les travaux de construction, et ce, malgré les préoccupations liées au fait que la conception du pont n’avait pas été terminée et vérifiée.

28. Après le début des travaux de construction, les problèmes liés à la conception se sont aggravés. Par exemple, la construction des piliers a été prolongée en raison des changements apportés aux plans et la construction de la superstructure en acier a été interrompue. En 2008 et en 2009, les vérifications détaillées de la conception effectuées à la demande du Ministère et de la Corporation ont permis de constater qu’il restait beaucoup de travail de conception à accomplir pour respecter le Code canadien sur le calcul des ponts routiers, l’entente de concession et les besoins à venir du GTNO. Pour résoudre ces problèmes, la superstructure et le tablier du pont ont été redessinés.

29. Les efforts visant à régler ces problèmes de conception ont coûté environ trois millions de dollars et retardé la réalisation du projet d’un an. De plus, l’incapacité de redessiner la superstructure et le tablier dans un délai précis (voir les paragraphes 36 et 37) a amené les bailleurs de fonds à déclarer que la Corporation n’avait pas honoré ses échéances et à demander au GTNO d’assumer la dette, en conformité avec l’accord de protection du prêteur.

30. Coûts — Le ministère des Transports a mentionné que l’escalade des coûts représentait un des grands risques associés au projet. Selon le protocole d’intention de 2002, le coût total de la construction du pont ne devait pas dépasser 55 millions de dollars. Ce montant maximum a été établi en fonction des hypothèses financières et de l’objectif du GTNO selon lequel le pont devait s’autofinancer.

31. Au fur et à mesure que le projet se réalisait, il est devenu évident que le coût de la construction dépasserait les 55 millions de dollars. La conception prévue a fait l’objet d’un appel d’offres en 2005, et la seule offre reçue établissait le coût des travaux à 179 millions de dollars. Une estimation indépendante du coût réalisée en 2006 chiffrait la construction à 155 millions de dollars. Le GTNO a alors décidé de mettre le projet en suspens.

32. Le GTNO et la Corporation ont envisagé diverses options qui permettraient de relancer le projet, notamment la réduction des coûts ou l’obtention d’autres sources de financement. Le GTNO a aussi demandé au gouvernement fédéral d’apporter son soutien au projet, mais en vain. En mars 2007, le gouvernement a fixé à 150 millions de dollars le nouveau plafond des coûts de construction. Pour rétablir la viabilité financière du projet, le gouvernement a approuvé une subvention annuelle d’environ 2 millions de dollars par année sur 35 ans. Le projet ne pouvait donc plus être autofinancé. À la clôture financière en février 2008, le budget nécessaire pour achever le pont avait grimpé à 172 millions de dollars et la subvention annuelle du GTNO requise pour appuyer l’emprunt de la Corporation était passée à 2,28 millions de dollars.

33. Financement — Le protocole d’intention prévoyait que l’Alliance obtiendrait un financement suffisant pour réaliser le projet. Le GTNO a accepté d’assumer le risque financier en fournissant à la Corporation une protection financière dans le cadre de l’entente de concession. En septembre 2007, le Règlement sur l’exemption de contrats d’indemnisation a été modifié pour inclure dans l’entente de concession une promesse précise d’indemnisation de la Corporation. Cette modification exemptait le ministre des Finances de certaines exigences règlementaires, dont la nécessité d’accorder aux membres de l’Assemblée législative au moins 14 jours d’avis en ce qui concerne une promesse d’indemniser. En février 2008, le Règlement a été modifié à nouveau pour inclure dans l’accord de protection du prêteur une promesse d’indemniser le fiduciaire et les prêteurs. Les représentants du GTNO nous ont signalé que, malgré les modifications apportées au Règlement, les membres étaient tenus au courant des exigences financières du projet.

34. Grâce à la protection financière fournie par le GTNO selon l’entente de concession et conformément à l’accord de protection du prêteur, la Corporation a pu emprunter 165 millions de dollars au même taux d’intérêt que le GTNO payait sur le marché pour ses emprunts. Elle a pu bénéficier d’un taux aussi bas parce que le GTNO assumait tout le risque financier. C’est ce qu’a confirmé une analyse effectuée par une agence de notation avant la clôture financière.

35. Le prêt était conditionnel à ce que, avant que des fonds soient débloqués pour payer des travaux effectués, un ingénieur indépendant certifie que le budget et l’échéancier du projet allaient être respectés et qu’aucun événement ne pouvait nuire substantiellement au projet. Il est devenu de plus en plus difficile d’obtenir le certificat exigé. Plus particulièrement, des problèmes liés à la qualité des travaux devaient être réglés. L’ingénieur indépendant a fini par exiger que les questions liées à l’échéancier et au coût soient réglées avant qu’il ne certifie d’autres paiements. Un compromis permettant les paiements a été établi, mais les problèmes soulevés par l’ingénieur indépendant n’ont pas tous été réglés.

36. Les prêteurs ont continué d’approuver les paiements selon des modalités exceptionnelles. Cependant, au cours de l’été 2009, les prêteurs ont demandé au Ministère et à la Corporation de produire et d’approuver la conception complète du pont pour janvier 2010 et de signer, au plus tard en mars 2010, un contrat de construction à prix fixe pour achever le projet. Entre-temps, les prêteurs ont dégagé 31 millions de dollars pour achever les travaux dans le fleuve et respecter ces échéances.

37. En février 2010, l’ingénieur indépendant a déterminé que la conception n’avait pas été entièrement achevée tel que requis. Les prêteurs ont déclaré que la Corporation manquait à ses obligations. Ils ont demandé au GTNO d’assumer la dette et, en attendant réception des documents nécessaires, ont gelé l’accès aux fonds.

38. À notre avis, la décision de protéger les prêteurs du risque financier était d’une importance capitale pour la réalisation de ce projet. Toutefois, la décision ne cadrait pas avec l’un des avantages attendus d’un partenariat public-privé, puisque le partenaire du secteur privé n’a pris aucun risque financier. Elle était aussi contraire à la condition prévue dans le protocole d’intention qui prévoyait que la Corporation verrait au financement. En outre, nous n’avons pu trouver d’analyse de l’impact possible de cette décision sur la capacité d’emprunt du GTNO dans l’éventualité où les prêteurs demanderaient protection. Pourtant, la protection fournie pouvait utiliser environ le tiers de la limite d’emprunt du GTNO.

39. Construction — Les risques de construction associés à ce projet sont élevés. Le pont sera construit dans un milieu difficile, la conception est complexe et exigeante sur le plan technique, et l’emplacement est éloigné.

40. En 2005, la Corporation a présélectionné cinq entreprises de construction bien établies et les a invitées à présenter une offre. Une entreprise a présenté une offre correspondant à la conception prévue, au coût de 179 millions de dollars, ainsi qu’une option conception-construction dont le coût aurait été inférieur de 30 millions de dollars. La Corporation a rejeté les deux offres et a annulé le processus.

41. En 2007, une offre non sollicitée a été présentée par une autre entreprise. Cette dernière proposait d’agir en qualité d’entrepreneur général pour toute la durée du projet, et son prix maximum garanti respectait le budget établi du projet.

42. En mai 2007, après avoir réalisé une vérification préalable de l’entreprise en question, le GTNO a autorisé la Corporation à entreprendre des négociations avec l’entreprise. À la suite de ces négociations, un contrat d’un prix maximum garanti de 132 millions de dollars a été conclu. En août 2007, dans le but d’accélérer le calendrier de construction, le Ministère a permis à l’entreprise d’entreprendre des travaux limités d’une valeur d’environ 4 millions de dollars, et ce, malgré les divergences d’opinions avec la Corporation concernant la conception du pont.

43. Au début de février 2008, l’ingénieur indépendant a réalisé une vérification préalable supplémentaire de l’entreprise. À l’issue de son évaluation, l’ingénieur ne s’est pas prononcé sur la situation financière de l’entreprise, mais il a indiqué que l’entreprise devrait être capable de construire le pont au prix fixé, sous réserve d’obtenir un soutien technique et d’avoir recours à de bonnes pratiques de gestion de projet. L’évaluation contenait aussi un certain nombre de recommandations, dont l’une des principales était d’exiger que l’entreprise soumette son plan de gestion de la qualité pour examen et approbation avant le début des travaux. Nous avons constaté que cela n’a pas été fait.

44. Plus tard en février 2008, le GTNO a officiellement approuvé le contrat de construction conclu entre la Corporation et l’entreprise, et cette dernière a signé un engagement envers le GTNO. Dans cet engagement, l’entreprise garantissait qu’elle respecterait les dispositions de l’entente de concession et donnait au GTNO le pouvoir d’approuver toutes les modifications importantes au contrat ainsi que le droit de tester, d’inspecter et de vérifier le pont et tout document de construction qui le concerne.

45. À l’été de 2008, le Ministère a commencé à avoir des préoccupations quant au rendement de l’entrepreneur général. Certains signes indiquaient que l’entreprise n’avait pas fourni la documentation requise pour démontrer que la construction du pont se faisait selon des pratiques de gestion de la qualité généralement reconnues et dans le respect du code. On a commencé à faire face à des disputes, des revendications et des retards. Au début de 2009, un examen indépendant des pratiques de gestion de projet a révélé que la construction s’effectuait sans procédures de gestion de projet élémentaires. Un rapport a été transmis aux représentants du Ministère et de la Corporation. Nous avons constaté que les mesures proposées n’avaient pas toutes été mises en œuvre. Par ailleurs, nous avons remarqué que le rapport faisait état de préoccupations semblables à celles signalées dans l’évaluation préalable de février 2008 réalisée par l’ingénieur indépendant.

46. Ce qui devait être un projet privé autofinancé à fournisseur unique, axé sur le développement économique de la collectivité et sans coût additionnel prévu pour le GTNO, est devenu un projet financé par les deniers publics, entraînant des coûts supplémentaires et des risques considérables pour le GTNO.

47. Recommandation — Pour les prochains grands projets, le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (GTNO) devrait mettre sur pied un comité principal de surveillance de projet dès la phase de planification du projet. Le comité, composé de personnes ayant une expérience considérable de la gestion de grands projets, fournirait au gouvernement et, s’il y a lieu, à l’Assemblée législative, des conseils sur les démarches à prendre pour réaliser un grand projet, et il servirait de forum où discuter des objectifs du projet, des risques, de l’approvisionnement et de tout autre sujet pertinent.

Réponse du ministère des Transports — Recommandation acceptée. Le nouveau processus général de planification des immobilisations du GTNO exige que tout grand projet d’immobilisations fasse l’objet d’une étude de planification et d’un examen par les pairs avant que soit recommandée son inclusion au plan général d’immobilisations. L’étude de planification comprend la réalisation d’une analyse des besoins, un plan opérationnel et un dessin conceptuel accompagné d’une estimation des coûts de catégorie « C ». Une fois terminée, l’étude de planification fait l’objet d’un examen par les pairs réalisé par un comité composé de représentants officiels principaux du GTNO. Le comité d’examen par les pairs est chargé d’examiner minutieusement l’étude de planification pour s’assurer que la portée est bien définie, que les solutions proposées sont appropriées et que tous les aspects du projet, notamment la méthode de gestion des risques et d’approvisionnement, ont été pris en considération avant de demander l’approbation officielle de l’Assemblée législative en vue d’obtenir des fonds d’immobilisations.

Le GTNO a aussi rédigé une politique et un cadre de gestion qui permettraient de mettre sur pied un comité principal de surveillance de projet dès le début de la planification de tout nouveau projet d’infrastructure acquis dans le cadre d’autres mécanismes de financement. Le comité directeur étudiera et diffusera des renseignements généraux sur ces projets; il examinera et évaluera les projets proposés soumis à un examen officiel et produira des rapports à ce sujet; il surveillera et évaluera la mise en œuvre des ententes approuvées. Le comité se composerait de représentants officiels principaux du GTNO qui possèdent une connaissance spécialisée de la construction, de la passation de contrats, de la loi, des finances, de l’évaluation et des politiques. Une convention concernant le processus d’examen de projets qui seront réalisés grâce à un financement optionnel a aussi été rédigée. Elle viendra officialiser le processus d’engagement des comités permanents de l’Assemblée législative lorsque ce type de financement est proposé.

Phase II – Le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest

48. Au moment de notre audit, le ministère des Transports gérait le projet de pont depuis le 1er avril 2010.

49. Nous avons tenté de déterminer si le ministère des Transports avait mis en place un cadre approprié pour la gestion des principaux risques associés à la qualité, à l’échéancier, à la portée et au coût des travaux. Nous avons examiné la matrice du risque ainsi que les stratégies de gestion du risque associées à ces quatre risques principaux. Nous avons examiné différentes versions de la matrice et revu des documents concernant la gestion du risque. Nous nous sommes aussi entretenus avec des représentants officiels du Ministère.

Une matrice du risque est en place mais comporte des lacunes

50. Le Ministère a élaboré une matrice du risque pour le projet. Au moment de notre audit, le Ministère avait cerné 33 risques. Les représentants du Ministère nous ont dit qu’ils portaient une attention particulière aux huit domaines qui, selon eux, posaient des risques élevés. Ces domaines de risque sont : la sécurité, la confiance du public, la réglementation, le rendement, le climat, l’échéancier, le budget et la fabrication hors chantier.

51. Nous avons constaté que le Ministère avait mis à jour l’information contenue dans sa matrice du risque. Cependant, à notre avis, certaines des mesures d’atténuation indiquées dans la matrice sont de nature trop générale pour être utiles dans la gestion des risques cernés.

52. Par exemple, la mesure d’atténuation associée à l’échéancier ne proposait qu’une utilisation optimale du temps. Le Ministère pensait qu’en établissant dans le contrat une date de livraison, il transférait à l’entrepreneur général le risque relatif au calendrier d’exécution; cependant, nous n’avons trouvé aucune information sur ce transfert dans la matrice. Par ailleurs, la matrice ne faisait aucune mention du risque que courrait le Ministère si le pont était terminé en retard.

53. Un autre exemple de lacune sur le plan de l’information concernait la mesure d’atténuation du risque liée au fait que trois concepteurs ont été responsables du projet à différents moments. La mesure proposée pour y pallier se limitait à veiller à ce que chaque étape fasse l’objet d’un examen rigoureux. Des études plus poussées étaient suggérées, mais la mesure proposée ne tenait pas compte du risque que représentait une intégration incomplète des conceptions et de la nécessité de répondre aux faiblesses de l’assurance de la qualité constatées lors de la phase I de la construction.

54. Nous sommes d’avis que ces lacunes minent gravement l’utilité et la crédibilité de la matrice du risque en tant qu’outil de gestion de projet ou de communication.

55. Recommandation — Le ministère des Transports devrait mettre à jour l’information contenue dans sa matrice du risque. Il devrait fournir des renseignements plus exhaustifs quant aux mesures d’atténuation des risques éventuels.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. La matrice du risque du projet utilisée par l’équipe de gestion du projet est un outil utile lorsqu’elle est utilisée conformément au Project Management Body of Knowledge (référentiel des connaissances en gestion de projet). L’équipe se réunit régulièrement pour examiner la matrice du risque, en discuter et la mettre à jour en vue de veiller à ce que toutes les mesures appropriées soient prises pour bien gérer les risques. Les mesures d’atténuation font l’objet d’un examen minutieux visant à faire en sorte que toutes les mesures raisonnables soient évaluées ou examinées pour atténuer les risques ou réduire au minimum les incidences d’un événement qui pourrait survenir.

En outre, l’équipe de gestion du projet a embauché des experts du risque, notamment la gestion du risque du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, des courtiers d’assurance et des experts-conseils en gestion du risque, qu’elle a chargés d’examiner et d’évaluer les risques du projet ainsi que les plans d’atténuation afférents.

L’achèvement du projet présente toujours des risques considérables

56. Qualité. Nous avons remarqué que l’assurance et le contrôle de la qualité ont été renforcés depuis que le ministère des Transports a pris le projet en charge. Le Ministère a engagé des firmes qui se spécialisent dans la gestion de la qualité. Un système de gestion de la qualité a été mis en place, des rapports périodiques ont été produits pour cerner les problèmes courants de qualité qui doivent être réglés, et des réunions ont été tenues régulièrement au sujet de la qualité.

57. Au printemps 2010, à la lumière des difficultés en matière de gestion de projet et des problèmes entourant la conception qui sont survenus durant la phase I, le Ministère a demandé à un expert-conseil d’examiner la qualité des travaux réalisés entre 2008 et 2010 et de faire rapport de ses constatations. Nous n’avons pas fait l’audit du rapport, ni appuyé les constatations qu’il renferme.

58. Nous avons remarqué que le rapport faisait état de lacunes dans la qualité de certains des travaux réalisés durant la phase I, ainsi que dans la documentation sur l’assurance de la qualité. Dans son rapport, l’expert-conseil recommande de faire des réparations et d’effectuer des essais supplémentaires dans certains domaines afin de compenser le manque de documentation. Le Ministère reconnaît qu’il doit prendre les mesures nécessaires pour s’assurer que les éléments qui n’ont pas été assujettis au processus entier de contrôle de la qualité fassent l’objet d’un examen, tel que le recommande l’expert-conseil dans son rapport.

59. Nous avons constaté que certaines réparations avaient été faites et que d’autres étaient prévues. Au moment de notre audit, les représentants du Ministère nous ont informés qu’ils rédigeaient une réponse officielle au rapport de l’expert-conseil, dans laquelle seraient décrites les mesures proposées pour remédier aux lacunes cernées et réaliser des travaux supplémentaires visant à repérer toute autre lacune devant être comblée.

60. Dans le cas du pont de Deh Cho, trois ingénieurs ont assumé la responsabilité du projet et plusieurs parties ont participé à la conception, à la révision de la conception, à la construction et à l’examen des normes et des processus d’assurance de la qualité aux différentes étapes du projet. Il est difficile de déterminer qui acceptera finalement la responsabilité de certifier que la conception et la construction du pont répondent au Code canadien sur le calcul des ponts routiers. Sans une telle certification, le Ministère ne pourra pas être certain que le pont respecte le Code. Le Ministère a cerné ce risque, mais nous n’avons vu aucun plan expliquant comment cette question critique sera réglée.

61. Recommandation — Le ministère des Transports devrait s’assurer qu’une seule autorité est désignée pour certifier que la conception et la construction du pont sont conformes au Code canadien sur le calcul des ponts routiers. Cette certification doit être obtenue avant que le pont ne soit ouvert à la circulation.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. L’équipe de gestion de projet du pont de Deh Cho a fait affaire avec une société d’experts-conseils pour mener une vérification complète de tous les travaux menés pour réaliser le projet sous la direction de la Deh Cho Bridge Corporation. Cette vérification est maintenant terminée, et l’expert-conseil a fait plusieurs recommandations au sujet de la responsabilité de la conception, y compris la réalisation d’un examen de l’évolution de la conception. Le ministère des Transports a désigné des experts-conseils et des employés ministériels pour mener cet examen. L’objectif est d’avoir un ingénieur qui appose son sceau sur un document. Si ce n’est pas possible, le Ministère s’assurera qu’une autorité appropriée certifie que la conception et la construction du pont répondent au Code canadien sur le calcul des ponts routiers.

62. Échéancier — Au début de l’étape de la construction du projet, le pont devait être prêt à accueillir la circulation en décembre 2010. En août 2009, le délai a été officiellement fixé à novembre 2011. Ce changement a entraîné des coûts additionnels; il a entre autres fallu couvrir pendant une autre année les intérêts sur les fonds empruntés.

63. Selon les rapports de projet déposés jusqu’à la fin d’octobre 2010, certains éléments clés du projet n’ont pas été réalisés dans les délais fixés. Par exemple, la fabrication de la superstructure d’acier était en retard de six semaines à la fin d’octobre 2010. Les représentants du Ministère nous ont dit que ces retards ne devaient pas changer la date à laquelle le pont serait prêt à accueillir la circulation, c’est-à-dire en novembre 2011. Au moment de notre audit, aucun échéancier ou plan révisé n’avait été établi afin de déterminer comment les retards allaient être rattrapés et à quel prix. Le Ministère a répondu que, conformément au contrat, l’entrepreneur général était responsable du respect de l’échéancier.

64. Nous croyons qu’il y a toujours un risque que le pont ne soit pas prêt à accueillir la circulation d’ici novembre 2011, et ce délai pourrait avoir une incidence sur les coûts.

65. Portée — La conception du pont est source de préoccupations depuis le début du projet. Cette étape était terminée au moment de notre audit, à l’exception de certains éléments, comme la distribution de l’électricité et les passerelles. L’installation de ces éléments n’avait pas été prévue dans le calendrier d’exécution ni le budget.

66. Coût — Le Ministère soutient que le projet est doté d’un budget de 182 millions de dollars. Nous avons étudié la composition du budget et la façon dont le Ministère gère le risque que le coût du projet dépasse le budget approuvé. Nous n’avons pas examiné les dépenses effectuées jusqu’à maintenant ou l’exactitude des estimations budgétaires. Au moment de notre audit, nous avons noté que le Ministère ne connaissait pas le montant d’argent exact dépensé jusque-là, parce que l’audit externe des états financiers de la Deh Cho Bridge Corporation n’était pas encore terminé.

67. Nous avons constaté que le budget établi ne prévoyait pas de fonds pour certains éléments, comme le règlement des réclamations, les modifications ou les corrections à apporter aux travaux effectués à la phase I. De plus, certains permis environnementaux exigent que certains engagements soient respectés; par exemple, Pêches et Océans Canada stipule que le promoteur doit compenser pour l’habitat du poisson détruit en raison de la construction du pont. De plus, les travaux de remise en état peuvent comprendre l’assainissement et l’élimination des contaminants du site, particulièrement sous le débarcadère du traversier. Le coût de ces travaux, qui seront entrepris après la construction du pont, n’était pas compris dans le budget.

68. Nous avons également observé que certains éléments essentiels au fonctionnement du pont, comme l’équipement de perception du péage, avaient été omis dans la description de la portée et du budget du projet. Nous croyons que tous les éléments essentiels au fonctionnement du pont devraient être compris dans le budget.

69. En outre, nous avons noté que le fonds de prévoyance représentait environ deux pour cent du budget restant. Compte tenu des pratiques de l’industrie, de l’état d’avancement du projet, de l’ampleur des travaux restants, des réclamations en suspens et des conditions environnementales difficiles, nous estimons que ce montant est bas.

70. Nous sommes d’avis qu’il y avait un risque que ce projet nécessite plus de ressources que celles qui avaient été approuvées.

Conclusion

71. L’audit avait pour principal objectif de déterminer si le GTNO avait géré de manière adéquate les principaux risques associés au projet du pont de Deh Cho. Nous avons fondé notre évaluation sur deux sous-objectifs.

72. Le premier sous-objectif de l’audit consistait à déterminer si le GTNO avait géré de manière adéquate le risque lié à la formation d’un partenariat public-privé (PPP) pour la construction du pont de Deh Cho. Nous avons conclu que ce n’était pas le cas. L’accord signé entre le GTNO et son partenaire, la Deh Cho Bridge Corporation, ne pouvait être considéré comme un véritable PPP, puisque le GTNO assumait tous les grands risques liés au projet.

73. Le deuxième sous-objectif de l’audit consistait à déterminer si le ministère des Transports avait mis en place un cadre approprié pour la gestion des principaux risques associés à la qualité, à l’échéancier, à la portée et au coût du projet du pont de Deh Cho. Nous avons constaté qu’il y avait un cadre en place et qu’il était utilisé pour gérer les principaux risques. Toutefois, nous avons déterminé que la matrice de risque comportait des faiblesses, parce que le Ministère n’avait pas bien cerné les mesures d’atténuation requises pour gérer tous les principaux risques ciblés. Parmi les quatre principaux risques que nous avons examinés, nous avons constaté des lacunes dans la stratégie de gestion sur le plan de l’échéancier, de la portée des travaux et de leur coût. Le Ministère avait atténué les risques liés à la qualité des travaux effectués à la phase I en retenant par contrat les services d’un expert pour examiner les travaux et les documents pertinents. Toutefois, il n’avait aucun plan énonçant à qui incombait la responsabilité de certifier que la conception et la construction globales du pont répondaient aux normes du Code canadien sur le calcul des ponts routiers. L’assurance et le contrôle de la qualité avaient été renforcés pour les travaux de la phase II.

À propos de l’audit

Tous les travaux d’audit dont traite le présent rapport ont été menés conformément aux normes pour les missions de certification établies par l’Institut Canadien des Comptables Agréés. Même si le Bureau a adopté ces normes comme exigences minimales pour ses audits, il s’appuie également sur les normes et pratiques d’autres disciplines.

Objectifs

L’audit avait pour principal objectif de déterminer si le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (GNTO) avait géré de manière adéquate les principaux risques associés au projet du pont de Deh Cho.

Les sous-objectifs de notre audit étaient de déterminer si :

  • le GTNO avait géré de manière adéquate le risque lié à la formation d’un partenariat public-privé (PPP) pour la construction du pont de Deh Cho;
  • le ministère des Transports avait mis en place un cadre approprié pour la gestion des principaux risques associés à la qualité, à l’échéancier, à la portée et au coût du projet du pont de Deh Cho.

Étendue et méthode

Les travaux d’audit ont compris l’examen de la façon dont le GTNO gérait les risques liés à la formation d’un partenariat public-privé comme stratégie d’approvisionnement pour le projet du pont de Deh Cho. Comme le ministère des Transports est chargé de la gestion du projet, l’audit a également porté sur le cadre utilisé par le Ministère pour gérer les risques liés à la qualité, à l’échéancier, à la portée et au coût du projet. Nos conclusions portent uniquement sur les mesures prises par le GTNO. Nous n’avons pas vérifié les dossiers des organisations du secteur privé. En conséquence, nos conclusions ne portent aucunement sur les pratiques employées par la Deh Cho Bridge Corporation ou les entrepreneurs, ni sur leur rendement. Nous n’avons pas vérifié la qualité des travaux de construction réalisés sur le pont.

Nous avons étudié des documents élaborés ou utilisés par le gouvernement pour étayer d’importantes décisions prises entre 2000 et 2010 et nous avons examiné certaines des pratiques de gestion de projet employées au sein du GTNO. Notre examen était limité aux versions de la matrice des risques et des documents liés à la gestion des risques pour les quatre principaux risques mentionnés dans le paragraphe précédent. Nous avons interviewé des fonctionnaires du GTNO du ministère des Transports, du ministère de la Justice et du Conseil de gestion financière. Nous avons également rencontré des représentants de certaines tierces parties liées au projet, en plus de visiter le chantier du pont de Deh Cho et de rencontrer des représentants de la collectivité de Fort Providence.

Nous avons mené l’audit à la demande de l’Assemblée législative. Nous avons établi la portée de l’audit, ses objectifs et son approche en fonction de la Résolution 5-16(5), que le président de l’Assemblée nous a communiquée le 31 mars 2010.

Critères

Pour déterminer si le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest avait géré adéquatement les risques clés associés au projet du pont de Deh Cho, nous avons utilisé les critères suivants :
Critères Sources

Le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest gère les risques associés à la formation d’un partenariat public-privé.

  • Project Management Institute, Project Management Body of Knowledge, 2008
  • Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques, Directives sur les meilleures pratiques pour le contrôle des financements public/privé

Le ministère des Transports gère les principaux risques du projet.

  • Project Management Institute, Project Management Body of Knowledge, 2008

La direction a examiné les critères de l’audit et elle a reconnu leur validité.

Période visée par l’audit

L’audit couvre la période allant de septembre 2000 à octobre 2010. Les travaux menés aux fins du présent chapitre ont été pour l’essentiel terminés le 29 octobre 2010. Cependant, la construction du pont s’est poursuivie pendant notre audit, et les travaux sont encore en cours.

Équipe d’audit

Vérificateur général adjoint : Jerome Berthelette
Directeur principal : Edward Wood
Directeur : André Côté

Françoise Bessette
Sophie Chen
Jacqueline Warren

Pour obtenir de l’information, veuillez joindre la Direction des communications : 613-995-3708 ou au 1-888-761-5953 (sans frais).

Annexe — Tableau des recommandations

Voici la liste des recommandations du présent rapport. Le numéro du paragraphe où se trouve la recommandation apparaît en début de ligne. Les chiffres entre parenthèses correspondent au numéro des paragraphes où le sujet de la recommandation est abordé.

Recommandation Réponse
Phase I – Partenariat

47. Pour les prochains grands projets, le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (GTNO) devrait mettre sur pied un comité principal de surveillance de projet dès la phase de planification du projet. Le comité, composé de personnes ayant une expérience considérable de la gestion de grands projets, fournirait au gouvernement et, s’il y a lieu, à l’Assemblée législative, des conseils sur les démarches à prendre pour réaliser un grand projet, et il servirait de forum où discuter des objectifs du projet, des risques, de l’approvisionnement et de tout autre sujet pertinent. (12-46)

Réponse du Ministère des Transports — Recommandation acceptée. Le nouveau processus général de planification des immobilisations du GTNO exige que tout grand projet d’immobilisations fasse l’objet d’une étude de planification et d’un examen par les pairs avant que soit recommandée son inclusion au plan général d’immobilisations. L’étude de planification comprend la réalisation d’une analyse des besoins, un plan opérationnel et un dessin conceptuel accompagné d’une estimation des coûts de catégorie « C ». Une fois terminée, l’étude de planification fait l’objet d’un examen par les pairs réalisé par un comité composé de représentants officiels principaux du GTNO. Le comité d’examen par les pairs est chargé d’examiner minutieusement l’étude de planification pour s’assurer que la portée est bien définie, que les solutions proposées sont appropriées et que tous les aspects du projet, notamment la méthode de gestion des risques et d’approvisionnement, ont été pris en considération avant de demander l’approbation officielle de l’Assemblée législative en vue d’obtenir des fonds d’immobilisations.

Le GTNO a aussi rédigé une politique et un cadre de gestion qui permettraient de mettre sur pied un comité principal de surveillance de projet dès le début de la planification de tout nouveau projet d’infrastructure acquis dans le cadre d’autres mécanismes de financement. Le comité directeur étudiera et diffusera des renseignements généraux sur ces projets; il examinera et évaluera les projets proposés soumis à un examen officiel et produira des rapports à ce sujet; il surveillera et évaluera la mise en œuvre des ententes approuvées. Le comité se composerait de représentants officiels principaux du GTNO qui possèdent une connaissance spécialisée de la construction, de la passation de contrats, de la loi, des finances, de l’évaluation et des politiques. Une convention concernant le processus d’examen de projets qui seront réalisés grâce à un financement optionnel a aussi été rédigée. Elle viendra officialiser le processus d’engagement des comités permanents de l’Assemblée législative lorsque ce type de financement est proposé.

Phase II – Le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest

55. Le ministère des Transports devrait mettre à jour l’information contenue dans sa matrice du risque. Il devrait fournir des renseignements plus exhaustifs quant aux mesures d’atténuation des risques éventuels. (48-54)

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. La matrice du risque du projet utilisée par l’équipe de gestion du projet est un outil utile lorsqu’elle est utilisée conformément au Project Management Body of Knowledge (référentiel des connaissances en gestion de projet). L’équipe se réunit régulièrement pour examiner la matrice du risque, en discuter et la mettre à jour en vue de veiller à ce que toutes les mesures appropriées soient prises pour bien gérer les risques. Les mesures d’atténuation font l’objet d’un examen minutieux visant à faire en sorte que toutes les mesures raisonnables soient évaluées ou examinées pour atténuer les risques ou réduire au minimum les incidences d’un événement qui pourrait survenir.

En outre, l’équipe de gestion du projet a embauché des experts du risque, notamment la gestion du risque du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, des courtiers d’assurance et des experts-conseils en gestion du risque, qu’elle a chargés d’examiner et d’évaluer les risques du projet ainsi que les plans d’atténuation afférents.

61. Le ministère des Transports devrait s’assurer qu’une seule autorité est désignée pour certifier que la conception et la construction du pont sont conformes au Code canadien sur le calcul des ponts routiers. Cette certification doit être obtenue avant que le pont ne soit ouvert à la circulation. (56-60)

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. L’équipe de gestion de projet du pont de Deh Cho a fait affaire avec une société d’experts-conseils pour mener une vérification complète de tous les travaux menés pour réaliser le projet sous la direction de la Deh Cho Bridge Corporation. Cette vérification est maintenant terminée, et l’expert-conseil a fait plusieurs recommandations au sujet de la responsabilité de la conception, y compris la réalisation d’un examen de l’évolution de la conception. Le ministère des Transports a désigné des experts-conseils et des employés ministériels pour mener cet examen. L’objectif est d’avoir un ingénieur qui appose son sceau sur un document. Si ce n’est pas possible, le Ministère s’assurera qu’une autorité appropriée certifie que la conception et la construction du pont répondent au Code canadien sur le calcul des ponts routiers.

 


Définitions :

Partenariat public-privé (PPP) — Une entreprise coopérative établie entre le secteur public et le secteur privé. Un PPP exploite les points forts de chacun des partenaires pour répondre à des besoins publics clairement définis et présente un avantage net pour la population grâce à une distribution appropriée des ressources, des risques et des bénéfices (définition du Conseil canadien pour les partenariats public-privé). Il existe de nombreux types de PPP. (Retourner)

Protocole d’intention — Un accord juridiquement non contraignant entre l’Alliance et le GTNO, dans lequel ont été confirmés les paramètres de la négociation d’un partenariat public-privé qui régirait la conception, la construction et l’exploitation du pont de Deh Cho. (Retourner)

Entente de concession — Un accord juridiquement contraignant entre le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (GTNO) et le concessionnaire (la Deh Cho Bridge Corporation), au moyen duquel le GTNO a accepté de transférer la propriété des terres requises pour le pont et de verser des paiements pour louer celui-ci, et le concessionnaire a accepté de concevoir, de dessiner et de construire le pont et de l’exploiter pendant 35 ans. (Retourner)

Accord de protection du prêteur — Un accord juridiquement contraignant entre le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (GTNO), les prêteurs (fiduciaire) et la Corporation, au moyen duquel le GTNO s’est engagé à assumer les dettes et les obligations de la Corporation envers les prêteurs en cas d’inexécution ou de résiliation. L’accord de protection du prêteur l’emporte sur l’entente de concession, en cas de conflit entre les deux. (Retourner)

Risque — Événement ou situation plus ou moins prévisible qui pourrait avoir une incidence positive ou négative sur un projet. L’atténuation du risque est une technique de planification visant à réduire la probabilité qu’un risque se concrétise ou l’incidence d’un risque à un niveau acceptable. (Retourner)

Clôture financière — Étape d’une entente financière lorsque toutes les conditions ont été respectées ou abandonnées, tous les documents ont été signés et que les fonds du projet deviennent disponibles. (Retourner)

Conception-construction — Une entente selon laquelle l’entrepreneur accepte la responsabilité de concevoir et de construire une infrastructure pour répondre aux spécifications fonctionnelles du secteur public, souvent à prix fixe. (Retourner)

Matrice du risque — Document mentionnant les principaux risques liés à un projet et présentant notamment la description, la catégorie, la probabilité d’occurrence, les répercussions sur les objectifs du projet, la réponse proposée et les responsabilités. (Retourner)

 

Version PDF

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