Déclaration d'ouverture au Comité permanent des comptes publics

L'amélioration de l'efficacité de l'aide — Agence canadienne de développement international

(Chapitre 8 - Rapport d'automne 2009 de la vérificatrice générale)

Le 9 décembre 2009

Richard Flageole, FCA
Vérificateur général adjoint

Monsieur le Président, je vous remercie de nous donner l’occasion de discuter du chapitre 8 de notre Rapport d’automne 2009, intitulé L’amélioration de l’efficacité de l’aide, qui concerne l’Agence canadienne de développement international (l’ACDI). Je suis accompagné aujourd’hui de Monsieur John Reed, directeur principal, et de Monsieur Dusan Duvnjak, directeur, qui étaient chargés de cette vérification.

L’ACDI administre la majeure partie du programme canadien d’aide publique au développement. Au cours du dernier exercice, elle a dépensé environ 3,5 milliards de dollars, dont près de la moitié a été consacrée à ses programmes géographiques (aide bilatérale). Ces programmes sont mis en œuvre dans plus de 60 pays, dont 20 sont considérés comme des pays ciblés.

Notre vérification visait à évaluer la mesure dans laquelle l’Agence respecte les engagements qu’elle a pris en 2002 en vue d’améliorer l’efficience de l’aide publique qu’elle octroie dans le cadre de ses programmes géographiques. Plus particulièrement, nous avons examiné les processus de gestion mis en œuvre par l’ACDI pour donner suite à ses engagements de favoriser :

  • l’alignement de son aide sur les priorités et les besoins des pays bénéficiaires,
  • l’harmonisation de ses activités avec celles d’autres donateurs,
  • l’utilisation d’approches-programmes,
  • l’accroissement de la concentration sectorielle.

Selon l’ACDI, ces engagements sont primordiaux pour optimiser l’aide publique au développement.

Comme nous le signalons dans le chapitre, l’Agence a fait des progrès en vue d’aligner ses projets sur les besoins des pays bénéficiaires et d’harmoniser ses efforts avec d’autres donateurs. Beaucoup d’acteurs œuvrant dans le secteur de l’aide au développement — ici et à l’étranger — ont décrit l’ACDI et son personnel sur le terrain comme des partenaires précieux et actifs.

Nous avons pourtant constaté que, dans l’ensemble, l’Agence n’avait pas instauré les processus de gestion élémentaires requis pour guider la mise en œuvre de ses engagements et y donner suite. Le réaménagement fréquent de ses priorités et de son orientation politique et des faiblesses dans ses méthodes de gestion ont entravé la capacité de l’Agence à mettre en œuvre un programme d’aide au développement efficace.

Pour ce qui est de l’accroissement de la concentration sectorielle, l’Agence avait reconnu que ses programmes étaient dispersés entre un grand nombre de secteurs. Elle s’était donc engagée à concentrer l’aide canadienne sur un moins grand nombre de secteurs afin d’en amplifier l’effet. Nous n’avons toutefois rien trouvé qui nous permet de croire que l’Agence a, de fait, concentré son aide sur un plus petit nombre de secteurs. Cela est attribuable au fait que les priorités sectorielles de l’Agence sont définies en termes généraux, qu’elles changent trop souvent et que l’Agence n’a jamais défini de plan solide pour mieux cibler son aide.

Cette situation a aussi nui à la capacité de l’Agence de déterminer ses forces par rapport à celles des autres donateurs et d’en tirer parti. Notre vérification n’a pas permis de constater les forces de l’ACDI dans le cadre de l’élaboration de ses programmes-pays ou de ses projets individuels. L’Agence a aussi enregistré peu de progrès en vue de déterminer les types de compétences et de connaissances spécialisées dont elle a besoin pour appuyer ses priorités et la manière dont elle peut les fournir. L’Agence doit clairement identifier les priorités sectorielles et les secteurs de programmes qu’elle financera, et ceux qu’elle ne financera pas, et se doter des compétences et des connaissances spécialisées dont elle a besoin.

Au cours des dix dernières années, de nouveaux types de projets, les approches-programmes, ont été mis en œuvre. Ces approches appellent de nouvelles formes de financement, comme des transferts directs au Trésor des pays bénéficiaires, et nécessitent la collaboration de divers donateurs. Généralement, le gouvernement du pays bénéficiaire doit s’occuper de la distribution de l’aide.

Nous avons constaté, dans le cadre de notre vérification, que l’appui apporté par l’ensemble de l’Agence aux approches-programmes n’a pas été uniforme, ni fourni en temps opportun. La direction de l’Agence n’a pas impulsé une orientation très précise, ni fixé des cibles à ses bureaux géographiques sur la manière d’utiliser les approches-programmes et le moment où il convient de les utiliser. De plus, l’Agence n’a pas clairement défini les conditions précises qui régissent sa participation à une approche-programme. Et elle n’a pas non plus normalisé les évaluations des risques qui doivent être exécutées avant d’accepter de telles approches.

Étant donné que l’ACDI a acquis une vaste expérience dans la mise en œuvre de ce genre d’approches au cours des dix dernières années, il serait primordial qu’elle évalue leur utilisation afin de déterminer si ces approches lui permettent, dans les faits, d’atteindre ses buts.

Nous avons constaté que, dans le cadre du processus de planification des programmes-pays de l’Agence, les cadres de programmation pour les pays que nous avons examinés étaient tous expirés à la fin de notre vérification et qu’il n’y avait pas de processus de planification par pays. L’Agence a amorcé un nouveau processus de planification assorti d’exigences qui changent constamment, ce qui est une source de frustration pour le personnel qui se retrouve à avoir moins de temps à consacrer au travail d’analyse. Résultat, les donateurs partenaires, les gouvernements des pays bénéficiaires et le personnel chargé des programmes ne connaissaient pas bien l’orientation de l’Agence et son engagement à long terme.

Pour ce qui est du financement des projets, nous avons constaté que l’ACDI avait recensé au préalable et comme il se doit les risques liés aux projets et surveillé ces risques tout au long de la mise en œuvre des projets. Par ailleurs, nous avons constaté que la lourdeur des processus administratifs au sein de l’Agence nuisait à l’efficacité des processus décisionnels. Ainsi, une étude interne menée par l’Agence en 2007 a conclu qu’il fallait, en moyenne, 43 mois pour faire approuver un projet. Même si l’Agence a reconnu, en 2002, ce problème de longue date, il n’a toujours pas été réglé.

À notre avis, bon nombre des faiblesses que je viens de mentionner, et qui sont décrites dans le chapitre, découlent de l’absence d’un plan directeur pour encadrer la mise en œuvre des engagements pris dans l’Énoncé de politique de 2002. L’Agence n’a pas accompagné ses intentions premières de plans d’action précis et d’un suivi. De fait, même lorsque des plans d’action ont été définis, ils n’ont pas été achevés.

Enfin, comme nous l’avons souligné dans le chapitre, le développement international étant un processus à long terme, il nécessite une prévisibilité et une stabilité au niveau des programmes. À notre avis, au cours des dernières années, la fréquente réorientation des politiques et le roulement important au niveau de la haute direction ont grandement compliqué la tâche de l’Agence lorsqu’il s’est agi de mettre en œuvre son programme d’action sur l’efficacité de l’aide.

L’ACDI a accepté nos recommandations et nous croyons comprendre qu’elle a établi un plan d’action détaillé. Nous sommes certes encouragés par l’engagement pris par la présente direction, mais nous gardons à l’esprit les initiatives lancées par le passé qui n’ont pas été menées à terme en temps voulu. Le Comité souhaitera peut-être demander à l’Agence de faire rapport sur ses progrès afin de veiller à ce que la dynamique lancée ne s’essouffle pas.

Monsieur le Président, voilà qui conclut ma déclaration d’ouverture. Mes collègues et moi-même serions heureux de répondre aux questions du Comité. Je vous remercie.