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2002 mai — Rapport de la vérificatrice générale du Canada

Résumé

Nous avons vérifié trois contrats attribués par le gouvernement fédéral entre 1996 et 1999 à Groupaction, une agence de communications de Montréal.

Les contrats prévoyaient la prestation de services de publicité et de services connexes en vue d'accroître la visibilité du gouvernement du Canada. La valeur des contrats était de 500 000 $, 550 000 $ et 575 000 $ respectivement.

Il faut noter que nos conclusions sur les pratiques de gestion et les agissements des gestionnaires liés à ces trois contrats ne concernent que des fonctionnaires. Les règles et les règlements dont nous parlons dans ce rapport s'appliquent également aux fonctionnaires; ils ne s'appliquent pas à l'entrepreneur. Par conséquent, nos conclusions ne touchent aucunement les pratiques suivies par Groupaction.

Notre vérification a révélé que les hauts fonctionnaires chargés de la gestion des contrats ont manifesté un mépris flagrant à l'égard de la Loi sur la gestion des finances publiques, du Règlement sur les marchés de l'État, de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, et des règles visant à garantir que les contrats gouvernementaux sont octroyés et administrés avec prudence et probité.

Les dossiers du gouvernement sur les trois contrats sont si mal documentés que de nombreuses questions clés entourant la sélection de l'entrepreneur et la méthode utilisée pour établir le prix et l'étendue des travaux stipulée dans les contrats demeurent sans réponse. À notre avis, le gouvernement n'a pas reçu tout ce qui était stipulé dans les contrats et ce pourquoi il a versé de l'argent.

Plus particulièrement, nous avons trouvé ce qui suit :

  • La documentation que Groupaction a produite pour les deuxième et troisième contrats comporte des similitudes parce que le gouvernement a lui-même exigé des travaux semblables aux termes des deux contrats. On peut se demander pourquoi le gouvernement a attribué le troisième contrat en 1999.
  • Le gouvernement n'a pas reçu tous les produits qu'il avait prévus aux contrats et qu'il a payés. Des éléments clés des exigences des contrats n'ont jamais été livrés, et personne n'a pu trouver le rapport prévu aux termes du deuxième contrat, pour lequel le gouvernement a versé 549 990 $.
  • Les fonctionnaires ont approuvé des paiements pour des travaux qui différaient considérablement de ce qui était stipulé dans les contrats. Dans quelques cas, ils ont approuvé des paiements tout en sachant bien que les exigences des contrats n'avaient pas été entièrement respectées.
  • On nous a dit que des paiements ont été faits pour des conseils donnés verbalement, mais ces conseils n'étaient pas prévus aux contrats; il n'existe aucune preuve dans les dossiers que des conseils ont été reçus.
  • Nous avons constaté que le premier contrat a été modifié de façon à en doubler la valeur, mais nous n'avons trouvé aucun document justifiant la nécessité de cette modification.
  • Aucun des documents que nous avons examinés ne contient d'explications sur la façon dont le gouvernement a déterminé les services requis et sur les raisons pour lesquelles il a décidé que la passation d'un contrat serait la meilleure façon d'obtenir ces services.
  • Nous n'avons trouvé aucune preuve d'un processus de sélection approprié pour l'attribution du premier contrat.
  • Nous n'avons trouvé que très peu d'éléments de preuve étayant la décision d'attribuer les deuxième et troisième contrats.
  • Les fonctionnaires n'ont pas respecté les dispositions de la Loi sur la gestion des finances publiques et des règlements sur les marchés publics, ni vérifié si le nombre d'heures facturées par l'entrepreneur reflétait raisonnablement bien les travaux effectués.

Conformément à l'article 12 de la Loi sur le vérificateur général, nous avons informé les hauts fonctionnaires des conclusions de notre rapport de vérification.

Introduction

1. Le 19 mars 2002, à la demande du ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux et conformément à la Loi sur le vérificateur général, nous avons accepté d'effectuer une vérification portant sur trois contrats attribués par son ministère entre 1996 et 1999. Au début d'avril, nous avons informé le Ministre que nous serions en mesure de lui remettre notre rapport au cours de la première semaine de mai. Il a été entendu qu'il déposerait le rapport à la Chambre des communes immédiatement après l'avoir reçu.

2. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) a adjugé les trois contrats à Groupaction, une agence de communications de Montréal.

3. Les trois contrats prévoyaient la prestation de services de publicité liés à la visibilité du gouvernement du Canada. Les deuxième et troisième contrats stipulaient que ces services étaient requis dans le but de recommander des commandites. Celles-ci visent à donner une image favorable du gouvernement en lui permettant de s'associer à des événements populaires et à des organisations dans des domaines comme le sport et la culture. Elles visent aussi à accroître sa présence et sa visibilité dans les collectivités du pays par le biais du mot-symbole Canada, qui est utilisé lors d'événements et apposé sur des articles promotionnels.

4. Le premier contrat a été attribué en 1996 sous l'autorité du Secteur de la publicité et de la recherche sur l'opinion publique (SPROP). Ce secteur de TPSGC était alors responsable de l'acquisition d'un large éventail de services de publicité, de communication et de recherche sur l'opinion publique, au nom des ministères et des organismes fédéraux.

5. En 1997, une nouvelle direction générale de TPSGC, la Direction générale des services de coordination des communications (DGSCC), est née de la fusion du SPROP avec d'autres services de TPSGC ainsi qu'avec des services du Secrétariat du Conseil du Trésor et de l'ancien Groupe Communication Canada. Les deuxième et troisième contrats que nous avons examinés ont été conclus sous l'autorité de la DGSCC.

6. La DGSCC a été créée en réponse à des préoccupations exprimées, d'une part, au sujet d'une diminution de la présence et de la visibilité du gouvernement fédéral et, d'autre part, au sujet de l'efficacité des activités de communication. Le gouvernement fédéral ressentait aussi le besoin de se doter d'une structure intégrée pour assurer les services de communication. L'une des responsabilités de la DGSCC était d'offrir des services de communication complets et spécialisés à tous les ministères et organismes fédéraux.

7. À l'automne de 2001, la fusion de la DGSCC avec le Bureau d'information du Canada, une autre organisation fédérale, a donné lieu à la création de Communication Canada. Cette nouvelle organisation est dirigée par un directeur exécutif qui relève du président du Comité du Cabinet sur les communications gouvernementales.

8. Communication Canada a pour mandat d'améliorer les communications du gouvernement fédéral avec les Canadiens et les Canadiennes. Les ministères et les organismes fédéraux doivent obtenir la permission de Communication Canada avant de passer des contrats pour l'obtention de services de publicité ou de recherche sur l'opinion publique. Après l'examen de leurs projets par Communication Canada et le Bureau du Conseil privé, les ministères et les organismes doivent alors faire appel à TPSGC qui est chargé de passer tous les contrats de services de publicité et de recherche sur l'opinion publique.

9. Entre autres activités, Communication Canada gère le programme de commandites du gouvernement fédéral, dont la responsabilité incombait auparavant au Secteur des communications stratégiques de la DGSCC.

Étendue et méthode de la vérification

10. Notre vérification a porté sur les contrats suivants (voir l'annexe I) :

  • le premier contrat, de 500 000 $ — du 2 juillet 1996 au 31 mars 1997
  • le deuxième contrat, de 550 000 $ — du 1er avril 1998 au 31 mars 1999
  • le troisième contrat, de 575 000 $ — du 1er mai 1999 au 31 mars 2000

Elle a porté aussi sur toute la documentation qui nous a été fournie au sujet des contrats.

11. Afin de pouvoir tirer une conclusion, à savoir si les trois contrats ont été attribués et administrés conformément à la Loi sur la gestion des finances publiques et aux règlements et politiques du gouvernement, et avec la prudence et la probité voulues, nous avons examiné :

  • la façon dont Travaux publics et Services gouvernementaux Canada a sélectionné l'entrepreneur et a attribué les contrats;
  • la façon dont les contrats ont été gérés et administrés;
  • l'objet des contrats et les produits livrés.

12. Nous avons examiné tous les dossiers que nous ont fournis Communication Canada et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. Nous avons interviewé des représentants de Communication Canada et de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada ainsi que d'autres membres clés du personnel qui ont participé à la passation des contrats et qui soit ont pris leur retraite, soit ont quitté les organisations depuis. Groupaction a offert de coopérer à cette vérification et décidé de le faire par l'entremise de ses avocats. Nous n'avons pas été en mesure de rencontrer ou d'interviewer des représentants de Groupaction, mais nous avons demandé de l'information à Groupaction et ses avocats nous en ont fourni.

Observations

Façon dont TPSGC a sélectionné l'entrepreneur et attribué les contrats

13. Nous nous attendions à trouver des preuves, comme l'exige la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, de la façon dont le gouvernement avait déterminé les services requis et les raisons pour lesquelles il avait décidé que la passation d'un contrat serait la meilleure façon d'obtenir ces services.

14. Nous nous attendions aussi à ce qu'il y ait des preuves d'un processus transparent et concurrentiel de sélection d'une entreprise aux fins de la prestation de ce genre de services. Pour cela, une liste d'entreprises compétentes aurait pu être établie, par exemple. Nous nous attendions aussi à trouver des preuves du processus d'attribution pour chacun des trois contrats octroyés à l'entrepreneur.

Il n'y a aucune documentation sur la façon dont les services requis ont été déterminés et sur la façon dont le prix a été fixé

15. Nous nous attendions à ce que les dossiers contractuels, comme l'exige la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, fournissent une piste complète de vérification qui comprendrait de l'information détaillée sur les options, les décisions, les approbations et les modifications, et qui identifierait les fonctionnaires ou les autorités concernés. Tel que l'énonce la Politique, cela revêt une importance cruciale lorsque vient le moment de répondre aux questions et d'évaluer les résultats. De plus, le Guide des approvisionnements de TPSGC indique que des dossiers à jour « permettent de récapituler les événements, de procéder à une vérification précise en cas d'examen financier, de poursuites judiciaires ou de plaintes officielles ».

16. Aucun des documents que le gouvernement nous a fournis ne renferme d'analyses montrant comment il a déterminé la nécessité des services. Nous n'avons pas trouvé de preuve de négociations. Il y avait très peu de documents montrant comment le prix de l'un ou l'autre des contrats a été fixé.

17. Les dossiers ne contiennent pas de documents qui justifient le prix du premier contrat. Pour les deux autres contrats, les dossiers montrent que l'entrepreneur a proposé un prix, mais ils n'indiquent pas comment celui-ci a été calculé ni pourquoi le gouvernement a jugé ce prix acceptable. Il n'y a pas d'état ventilé par élément du coût des travaux décrits dans l'objet des contrats. Nous n'avons pas trouvé de documents signalant que le gouvernement a contesté le prix; en fait, il n'y a aucun document dans les dossiers du gouvernement qui montre que des discussions à propos du prix ont eu lieu.

18. Le premier contrat a été signé par l'entrepreneur le 16 juillet 1996 et visait la période du 2 juillet 1996 au 31 mars 1997. La valeur initiale du contrat était de 250 000 $. Le 17 septembre 1996, le gouvernement a modifié le contrat, pour en doubler la valeur et la porter à 500 000 $. Nous n'avons trouvé aucun document étayant la nécessité de cette modification.

19. La modification visait à permettre l'exécution de travaux supplémentaires, sans plus de précision. Nous n'avons trouvé aucun document qui justifiait la nécessité de ces travaux ni aucune information qui décrivait ce qui était requis ou indiquait comment le nouveau prix avait été calculé.

Les raisons pour lesquelles les contrats ont été attribués ne sont pas claires

20. Aucun des documents que nous avons reçus du gouvernement ne contenait de preuve d'un quelconque processus de sélection pour le premier contrat. Nous n'avons pas non plus mis la main sur des documents étayant la décision d'attribuer le premier contrat à Groupaction.

21. La politique sur les marchés du gouvernement indique que si l'autorité contractante établit une liste de fournisseurs compétents pour un type de service donné, elle doit aussi inviter tous les fournisseurs qui figurent sur cette liste à faire une proposition chaque fois qu'elle veut passer un contrat pour ce type de service.

22. En mars 1997, le gouvernement a lancé un processus concurrentiel pour trouver dix fournisseurs compétents de services de communication et de publicité à qui il pourrait attribuer des contrats. Les représentants du gouvernement ont indiqué que le gouvernement avait choisi Groupaction parmi cette liste pour les deuxième et troisième contrats.

23. Cependant, dans les documents, nous avons trouvé très peu d'éléments de preuve étayant la décision d'octroyer ces deux contrats à Groupaction. Nous n'avons pas trouvé de preuve que les autres fournisseurs de la liste aient été invités à faire des propositions.

24. Les dossiers montrent que le deuxième contrat a été personnellement accordé à l'entrepreneur par le directeur exécutif de la Direction générale des services de coordination des communications (DGSCC), en raison de l'« urgence » du projet. Le dossier indique aussi que le directeur exécutif avait passé outre à l'obligation que soient réalisés un examen par des agents de contrats et des avocats ainsi qu'un examen de contrôle de la qualité.

25. Les dossiers révèlent que le directeur exécutif de la DGSCC a attribué verbalement le troisième contrat. Ils indiquent qu'il a donné l'autorisation verbale de commencer le travail, et que les documents suivraient. Les dossiers montrent aussi que l'approbation a été donnée en raison de la nature de ce qui était demandé et des occasions inhabituelles de commandites qui venaient de se présenter.

26. L'article 6 du Règlement sur les marchés de l'État (voir l'annexe II) prévoit une exception qui permet à l'autorité contractante d'outrepasser l'obligation de lancer un appel d'offres pour conclure un marché dans les cas d'extrême urgence où un retard serait préjudiciable à l'intérêt public. L'article 10.2.2 de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor indique que les urgences sont ordinairement inévitables et qu'elles exigent des mesures immédiates qui empêchent la stricte application de la procédure établie pour les soumissions résultant des appels d'offres. Une urgence peut être un danger pour la vie, réel ou imminent, un désastre qui menace la qualité de la vie ou qui a causé la mort, ou encore un événement pouvant conduire à des pertes ou à des dommages importants pour les biens de l'État. La Politique stipule que le recours à l'exception permettant de passer des marchés en cas d'urgence doit être justifié dans le dossier contractuel.

27. Les dossiers ne contenaient pas de copie d'une telle justification pour les deuxième et troisième contrats pouvant expliquer le recours à l'exception dans les cas d'extrême urgence. Dans les deux cas, les dossiers ne renfermaient pas non plus de renseignements sur la nature de l'urgence. Les fonctionnaires ne pouvaient se rappeler un événement qui aurait pu avoir été considéré comme une urgence.

28. Nous nous serions attendus à ce que les dossiers du gouvernement contiennent une documentation adéquate étayant clairement toutes les décisions liées à ces contrats. Or, les dossiers du gouvernement sont si mal documentés que de nombreuses questions clés concernant la sélection de l'entrepreneur et la méthode utilisée pour établir le prix et l'étendue des travaux stipulée dans les contrats demeurent sans réponse.

Façon dont les contrats ont été gérés et administrés

On nous a dit que des paiements ont été faits pour des conseils donnés verbalement, mais ces conseils n'étaient pas prévus aux contrats et il n'existe dans les dossiers aucune preuve qu'ils ont été reçus

29. Un directeur exécutif à la retraite de la DGSCC nous a appris qu'une part importante du montant total versé à l'entrepreneur pour les deux premiers contrats l'a été non seulement pour des rapports mais aussi pour des conseils donnés verbalement, des discussions et de l'information stratégique fournie sur des événements que le gouvernement pourrait parrainer. Ce directeur à la retraite a quitté son poste avant que le troisième contrat soit payé. Cependant, il nous a dit qu'il a utilisé les conseils reçus avant son départ.

30. Nous n'avons trouvé aucune preuve dans les dossiers du gouvernement liée à cette affirmation. Il n'y a pas non plus dans les dossiers de notes ni de copies de lettres faisant état du type ou de l'étendue de l'information ou des conseils reçus. La plupart des dossiers étaient mal documentés. Le directeur exécutif de la DGSCC, maintenant à la retraite, nous a dit que c'était le mode de fonctionnement quand il était responsable du programme.

31. Les exigences stipulées dans les trois contrats étaient assez précises quant à l'étendue des travaux à effectuer. Aucun des trois contrats ne mentionne expressément les conseils que le directeur exécutif à la retraite affirme avoir reçus. Aucun des employés du gouvernement que nous avons interrogés et qui travaillaient à la DGSCC à ce moment-là n'était au courant de la teneur des conseils. Nous n'avons trouvé aucune preuve montrant que ces conseils avaient servi à prendre des décisions ou encore à élaborer des stratégies.

Les fonctionnaires n'ont pas agi avec la prudence et la diligence voulues

32. Les fonctionnaires sont tenus de prendre des mesures appropriées afin de s'acquitter de leurs responsabilités avec probité et prudence. La Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) renferme des conditions précises qui régissent les paiements. Plus précisément :

  • un engagement de dépenses ne doit pas dépasser les fonds votés à cette fin par le Parlement (article 32) ;
  • les paiements ne peuvent être effectués qu'à la demande du ministre compétent ou de la personne à qui il a donné délégation écrite en la forme prévue par le Conseil du Trésor et il faut attester qu'il s'agit d'une imputation régulière sur le crédit (article 33) ;
  • avant d'effectuer le paiement pour des services ou des biens reçus, l'agent responsable au ministère doit certifier que les conditions d'exécution ont été respectées et que le prix demandé est raisonnable (article 34).

33. À notre avis, les fonctionnaires chargés de l'administration des trois contrats ne se sont pas acquittés de leurs responsabilités avec la prudence et la diligence voulues. Les fonctionnaires ont approuvé les paiements même si les travaux exécutés étaient très différents de ceux qui étaient prévus dans les contrats.

34. De plus, les personnes qui ont approuvé les paiements nous ont dit qu'elles l'avaient fait parfois sans consulter les conditions des contrats. Par exemple, un ancien directeur exécutif a affirmé qu'il n'avait jamais pris connaissance du contrat et qu'il n'était pas au courant des négociations que son prédécesseur pouvait avoir entamées avec l'entrepreneur. Pourtant, il a autorisé les paiements de centaines de milliers de dollars en supposant que les travaux étaient satisfaisants. Un autre ancien directeur exécutif, maintenant à la retraite, a déclaré que des paiements étaient approuvés même si l'on savait bien que les exigences telles que stipulées dans les contrats n'avaient pas été entièrement respectées.

35. Les exigences et les obligations auxquelles les fonctionnaires doivent se conformer en matière de débours de fonds publics ont une importance primordiale pour garantir que les dépenses gouvernementales respectent les autorisations parlementaires et les politiques énoncées par le gouvernement. Nous jugeons très préoccupant le fait que des fonctionnaires aient approuvé des dépenses publiques sans s'acquitter dûment des responsabilités que leur confère la Loi sur la gestion des finances publiques.

Le Ministère n'a pas suivi sa propre politique lorsqu'il a délégué des pouvoirs aux fonctionnaires de la Direction générale des services de coordination des communications

36. Les fonctionnaires qui approuvent des contrats ou des paiements doivent avoir une délégation appropriée à cette fin. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada a établi, pour déléguer ce pouvoir, un processus en trois étapes assez précis. Premièrement, une délégation conditionnelle est accordée à des fonctionnaires à différents niveaux du Ministère. Deuxièmement, on évalue les types et les niveaux d'autorisation dont chaque fonctionnaire a besoin pour s'acquitter de ses responsabilités. Troisièmement, les résultats des deux premières étapes sont documentés pour chaque titulaire. L'approbation du supérieur doit être consignée sur un formulaire de délégation.

37. Notre examen a révélé qu'en déléguant au directeur exécutif de la DGSCC le pouvoir de lancer les deuxième et troisième contrats, le Ministère n'a pas complété les deuxième et troisième étapes exigées par ses propres politiques et procédures, c'est-à-dire évaluer le niveau d'autorisation requis par cette personne et faire signer le formulaire de délégation par le supérieur du directeur exécutif. Cependant, après le départ à la retraite du directeur exécutif, les documents de délégation de pouvoir, avec les signatures appropriées, ont été préparés pour son remplaçant.

38. Faire en sorte que la délégation des pouvoirs et l'approbation des délégations sont bien assurées constitue une importante responsabilité de gestion pour garantir une utilisation appropriée des fonds publics. Les étapes à suivre, qui ne l'ont pas été dans ce cas, étaient et sont décrites dans le manuel des politiques de TPSGC.

Les fonctionnaires de la Direction générale des services de coordination des communications n'ont pas vérifié le nombre d'heures facturées par l'entrepreneur

39. Nous nous attendions à voir les renseignements exigés dans les contrats pour étayer les factures de l'entrepreneur : les membres du personnel de l'entrepreneur qui ont travaillé au projet, les heures imputées et le travail effectué. Les factures aux termes des deuxième et troisième contrats contiennent les renseignements nécessaires, même si le travail est ventilé par poste plutôt que par personne.

40. Les deux premières factures reçues aux termes du premier contrat contiennent des renseignements semblables. Les autres factures, toutefois, ne présentent qu'un montant global, sans plus de précisions. Les deux premières factures totalisent environ 125 000 $; les autres, environ 375 000 $.

41. Les contrats obligeaient aussi le chargé de projet à vérifier si le nombre d'heures facturées par l'entrepreneur avait été consacré au projet et s'il était raisonnable, compte tenu des travaux effectués. Lors de notre examen des trois contrats, nous n'avons réuni aucune preuve d'une telle vérification, et les fonctionnaires responsables des contrats ont confirmé qu'aucune vérification n'avait été effectuée.

42. Chacun des trois contrats précisait les conditions suivant lesquelles les paiements seraient effectués par le gouvernement. Chaque contrat prévoyait un montant pour les honoraires et un autre, pour les frais remboursables. Chaque contrat indiquait que les frais remboursables correspondaient aux coûts directs engagés dans l'exécution du travail et que seuls les frais réellement engagés seraient remboursés, sans marge de profit. Les paiements devaient être effectués après que le gouvernement eut reçu une facture, et tous les frais remboursables devaient être étayés par un reçu ou d'autres pièces justificatives.

43. Sur les 285 000 $ estimés prévus aux trois contrats pour couvrir les frais remboursables, seule une somme de 33 700 $ a été facturée au titre des frais remboursables. Le reste de la somme prévue aux contrats pour les frais remboursables, soit plus de 250 000 $, a en fait été payé par le gouvernement au titre des honoraires.

44. Nous jugeons préoccupant le fait que le gouvernement n'ait modifié aucun des contrats pour tenir compte de ce changement. De plus, en effectuant les paiements comme il l'a fait, le gouvernement a permis à l'entrepreneur de dépasser le plafond fixé pour les honoraires et peut-être de faire des profits supplémentaires, puisque selon le contrat les frais remboursables ne devaient pas comprendre de marge de profit.

45. À notre avis, les fonctionnaires chargés de la gestion des contrats ont manifesté un mépris flagrant à l'égard de la Loi sur la gestion des finances publiques, de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor et des règles visant à garantir que les contrats gouvernementaux sont octroyés et administrés avec prudence et probité.

Le gouvernement a-t-il obtenu les produits prévus aux contrats?

Le premier contrat : une grande partie de ce que le gouvernement a prévu au contrat n'a pas été reçue

46. Le premier contrat, de 250 000 $, prévoyait ce qui suit :

  • « Assurer :
  1. la recherche nécessaire;
  2. l'élaboration du contexte;
  3. une analyse du marché;
  4. l'élaboration du plan stratégique;
  5. la liaison;
  6. un contact soutenu aux niveaux régional, provincial et local;
  7. l'élaboration du concept;
  8. des négociations en vue d'une alliance stratégique et l'exécution de celle-ci;

pour le Québec et toutes les provinces Maritimes, en ce qui concerne le programme de visibilité stratégique pour le gouvernement fédéral ».

47. Le gouvernement a reçu, dans le cadre du premier contrat, un rapport officiel de 43 pages qui renferme des objectifs, des stratégies, des recommandations et une conclusion. L'objectif du rapport était d'établir une stratégie de communication visant surtout à « repositionner le Canada dans l'esprit et le coeur des Québécois ». Le rapport comprend des stratégies précises pour atteindre cet objectif et une annexe qui liste 265 événements au Québec que le gouvernement fédéral pourrait parrainer : 27 foires et expositions agricoles, commerciales et industrielles; 65 festivals d'art, de culture et d'histoire; 29 événements de sport et de loisir; et 144 festivals, fêtes et carnavals populaires.

48. Nous avons constaté que le rapport contient très peu de preuves que l'analyse du marché, les négociations en vue d'une alliance stratégique et l'exécution de celle-ci stipulées dans le contrat ont été effectuées.

49. Le rapport ne contient pas d'information au sujet d'événements dans les provinces Maritimes. Groupaction nous a dit qu'il avait laissé tomber les travaux sur ces provinces à la demande des fonctionnaires. Le rapport ne fournit pas les motifs de cette exclusion. De plus, le gouvernement ne nous a pas fourni de documents pour étayer cette exclusion.

50. Le contrat n'a jamais été modifié pour réduire l'étendue des travaux. Comme nous l'avons mentionné, une modification a été apportée le 17 septembre 1996, mais elle visait à faire passer la valeur du contrat de 250 000 $ à 500 000 $. En fait, celle-ci a été doublée, même si on a livré moins de produits que prévu à l'origine.

51. Dans son rapport, Groupaction a écrit qu'il fournissait aussi au gouvernement un fichier central électronique contenant la liste des 265 événements. Les représentants du gouvernement nous ont dit que ce fichier était introuvable.

Le rapport prévu au deuxième contrat n'a pas encore été trouvé : il est impossible d'établir si le gouvernement a reçu les produits prévus au contrat

52. Le deuxième contrat, de 550 000 $, prévoyait ce qui suit :

  • « préparer une analyse des possibilités liées au programme de visibilité pour le gouvernement du Canada dans le cadre d'activités aussi bien culturelles que sportives n'excluant pas les sports motorisés;
  • effectuer une analyse et une recherche qualitative sur des cibles importantes en matière de communication;

le tout dans le but de recommander des programmes de commandite liés à des programmes du gouvernement du Canada ou à des sociétés d'État ».

53. Ni le gouvernement ni l'entrepreneur n'ont été en mesure de nous fournir le rapport prévu aux termes du deuxième contrat, pour lequel le gouvernement a payé 549 990 $. Jusqu'à maintenant, il ne nous a fourni que deux versions de « reconstitutions de documents de travail ». Lors de notre examen des dossiers du gouvernement, nous n'avons trouvé aucune preuve que le gouvernement ait reçu les reconstitutions des documents de travail avant le 19 mars 2002. Bien entendu, le contrat avait pris fin avant cette date. La plus récente version, datée d'avril 2002, est divisée en sept parties décrites comme suit dans la table des matières :

  1. un rapport exécutif de 38 pages sur trois audiences cibles (Les 18-24; Les femmes; et Les gens âgés de 65 ans et plus);
  2. une liste de 82 offres de commandite faites à l'entrepreneur par les organisateurs des événements;
  3. une liste 47 projets de commandite avec des possibilités détaillées;
  4. une liste de 53 noms de projets ayant fait l'objet de discussions avec les fonctionnaires;
  5. une liste d'événements par région (Québec seulement);
  6. une mise à jour d'événements au Québec, avec de l'information sur l'assistance et les commanditaires du secteur privé;
  7. un imprimé de deux banques de données de partenaires potentiels du secteur privé (septembre 1998).

54. Le rapport exécutif de 38 pages contient des preuves de l'existence d'une étude qualitative, comme le stipule le contrat. Cette étude a été menée pour recenser et analyser le comportement de divers groupes cibles, à l'aide de sept indicateurs tels que les attitudes, les préoccupations dominantes, le cynisme politique et la satisfaction, par exemple. Toutefois, les documents qui nous ont été fournis ne contiennent pas l'étude qualitative en question. Le rapport exécutif comprend également les résultats de l'analyse et quelques recommandations générales.

55. Les reconstitutions des documents de travail montrent qu'il y a eu une certaine analyse des possibilités de commandite d'activités culturelles et sportives par le fédéral.

56. Pour chacune des offres de commandite faites à l'entrepreneur par les organisateurs des événements (79 en réalité ont été fournies et non 82, tel qu'énoncé dans la table des matières), on trouve une page à une page et demie d'information qui contient une très brève description du projet, de brefs commentaires sur la visibilité et, dans la plupart des cas, le montant de la commandite éventuelle.

Le deuxième contrat (1998-1999) : nous n'avons pu examiner que des reconstitutions de documents de travail

Le 14 mars 2002, le personnel du ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux a rendu publics des documents liés aux contrats que le Ministère avait attribués à Groupaction.

Ces documents avaient été remis à Communication Canada par Groupaction à la demande des fonctionnaires du Ministère. Ceux-ci n'arrivaient pas à trouver de copie d'un rapport aux termes du deuxième contrat. Ils avaient besoin de ce rapport pour répondre à une demande en vertu de la Loi sur l'accès à l'information.

À la suite de la diffusion de ces documents, le 14 mars, des questions ont été soulevées à la Chambre des communes et dans les médias, à savoir si le gouvernement avait payé plus d'une fois pour le même rapport.

Le 18 mars 2002, Groupaction a déclaré dans un affidavit au sujet du deuxième contrat que les documents et/ou fichiers informatiques qu'il avait envoyés à Communication Canada avaient été extraits des disques durs des ordinateurs utilisés à l'époque. Groupaction nous a expliqué ensuite que les copies de plusieurs fichiers informatiques et de certains documents liés aux fichiers de commandite avaient été rassemblées à la hâte avant d'être transmises aux fonctionnaires.

Les représentants de Communication Canada nous ont dit que, soucieux de respecter l'engagement de rendre l'information publique rapidement, ils n'avaient pas effectué un examen approfondi des dossiers reçus de Groupaction.

Le 21 mars, au début de notre vérification, des représentants de Communication Canada nous ont envoyé une nouvelle série de documents. Ils l'avaient reçue de Groupaction le 19 mars.

Groupaction nous a expliqué que la série de documents n'était pas le rapport en soi mais une reconstitution de documents de travail de 1998-1999. Les documents de travail avaient été reconstitués avec l'aide d'anciens employés qui avaient réussi à trouver d'autres fichiers sur les disques durs d'anciens ordinateurs.

Nous avons comparé le contenu de ces documents avec les documents que le personnel du Ministre avait rendu publics plus tôt, et nous avons constaté ce qui suit :

  • Les documents diffusés par le personnel du Ministre contiennent de l'information sur des événements à commanditer en dehors du Québec et au Québec. Cependant, la série de documents qui nous a été transmise par Communication Canada ne contient que de l'information sur des événements au Québec.
  • La série de documents qui nous a été transmise par Communication Canada comprend un rapport exécutif de 38 pages traitant de cibles importantes en matière de communication, ainsi qu'une description de l'état des projets de commandite en date de décembre 1999 (Acceptation – refus – à l'étude). Ni le rapport exécutif ni l'état des projets en date de décembre 1999 ne faisaient partie des documents rendus publics par le personnel du Ministre.

Le 22 avril, Groupaction nous a envoyé une nouvelle reconstitution de documents de travail liés au deuxième contrat et a précisé qu'elle ne constituait toujours pas le rapport prévu au contrat. Il a indiqué que des recherches plus poussées lui avait permis d'ajouter des documents de travail à ceux qu'il avait déjà envoyés et que cette deuxième série de documents était une reconstitution plus complète.

Dans cette deuxième reconstitution, nous avons trouvé trois différences importantes par rapport à la première :

  • L'information sur l'état des projets en date de décembre 1999 ne se trouvait plus dans la deuxième reconstitution. (La date où prenait fin le contrat était le 31 mars 1999.)
  • La deuxième reconstitution contenait des imprimés de deux banques de données de partenaires potentiels du secteur privé datés de septembre 1998.
  • La deuxième reconstitution contenait de l'information sur 47 projets de commandite, contre 34 dans la première reconstitution.

 

57. Pour chacun des 46 projets de commandite (non 47, tel qu'énoncé dans la table des matières), on trouve un résumé du projet, le montant de la commandite, une analyse des avantages et de la visibilité et, dans 28 cas, une section intitulée « commentaires et recommandations ». Nous avons constaté qu'il ne s'agissait pas de recommandations explicites mais surtout de commentaires, tels que « belle visibilité », « très populaire auprès du public québécois/plus de 800 000 spectateurs par été » et « un tournoi de golf avec les plus grandes golfeuses du Canada et des États-Unis ».

58. Bien que les reconstitutions des documents de travail, que Groupaction nous a fournies le 22 avril, portent à croire que l'entrepreneur a réalisé énormément de travail, l'absence dans les documents de travail de recommandations en bonne et due forme de commandites, et l'absence d'un rapport final nous empêchent de fournir l'assurance que le gouvernement a obtenu tous les services qu'il avait exigés aux termes du deuxième contrat. Étant donné qu'il n'y a pas de rapport final, il nous est également impossible de déterminer quelle quantité d'information contenue dans les documents de travail a été fournie au gouvernement à la fin du contrat.

Le troisième contrat : une grande partie de ce que le gouvernement a prévu au contrat n'a pas été reçue

59. Le troisième contrat, de 575 000 $, prévoyait ce qui suit :

  • « fournir des services de recherche qualitative pour évaluer l'impact des différentes commandites du gouvernement du Canada dans le domaine "Loisirs, Chasse et Pêches";
  • préparer une analyse des possibilités liées au programme de visibilité pour le gouvernement du Canada dans le cadre d'activités aussi bien culturelles que sportives, en mettant l'accent sur les activités de plein air, et préparer aussi une série de recommandations dans le but de guider le gouvernement du Canada dans ses futurs investissements en commandite dans ses secteurs d'activités, y compris les sociétés d'État pour lesquelles il pourrait être pertinent de participer à titre de commanditaires ».

60. Le gouvernement a reçu un « Compte rendu de travail », un rapport couvrant la période du 24 avril à septembre 1999, qui contient trois parties :

  • une liste de 69 demandes de commandite que l'entrepreneur a reçues de la part des organisateurs d'événements, du 1er avril au 30 septembre 1999;
  • une liste de 822 événements et projets au Québec, par catégorie (culture, sport, etc.) et par région;
  • une liste de 389 événements et projets dans le reste du Canada, par catégorie et par province (exception faite du Nouveau-Brunswick) et territoire.

Le troisième contrat est le seul pour lequel le gouvernement a reçu une liste d'événements en dehors du Québec.

61. Le rapport contient une analyse très limitée des possibilités liées au programme de visibilité du gouvernement fédéral dans le cadre d'activités culturelles et sportives. Pour chacune des 69 demandes de commandite, le rapport décrit brièvement l'événement et donne la date, le nom de l'organisateur et du promoteur, et le montant de la commandite.

62. Le rapport ne comprend pas de recherche qualitative pour évaluer l'impact des différentes commandites du gouvernement fédéral dans le domaine « Loisirs, Chasse et Pêches », comme le prévoit le contrat. Il ne contient pas non plus de recommandations écrites pour guider le gouvernement dans ses futurs investissements en commandite, comme l'exige aussi le contrat. Nous n'avons trouvé aucune modification du contrat pour étayer ce changement dans l'étendue des travaux.

63. En résumé, dans le rapport, les preuves montrant que toutes les exigences importantes du contrat ont été respectées sont très minces.

Il y a des similitudes entre les deuxième et troisième contrats et l'on peut se demander pourquoi le troisième contrat a été attribué

64. En mars 2002, le ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux a rendu publics certains documents concernant les deuxième et troisième contrats. À ce moment-là, des questions ont été soulevées à la Chambre des communes et par les médias, à savoir si les deux rapports pouvaient être identiques.

65. Dans le cadre de nos travaux de vérification, nous avons comparé l'information disponible portant sur les deux contrats. Comme nous l'avons mentionné, Groupaction a préparé deux versions d'une « reconstitution » de documents de travail, qui, selon ses dires, reflètent le travail effectué pour le deuxième contrat. Nous avons comparé la dernière version et le rapport fourni aux termes du troisième contrat.

66. Nous avons examiné tout d'abord les exigences de chacun des deux contrats et nous avons constaté des similitudes entre celles-ci. Par exemple, les deux contrats prévoient « une analyse des possibilités liées au programme de visibilité pour le gouvernement du Canada dans le cadre d'activités aussi bien culturelles que sportives »; le troisième contrat exigeait également qu'un accent particulier soit mis sur les activités de plein air. Les deux contrats stipulaient la formulation de recommandations de commandites par le gouvernement du Canada ou les sociétés d'État. Les analyses des possibilités et la formulation de recommandations connexes sont des exigences très similaires.

67. Nous avons ensuite examiné les reconstitutions des documents de travail du deuxième contrat et les avons comparées au rapport effectué aux termes du troisième contrat. Nous avons constaté qu'ils contenaient de l'information semblable.

68. Ils contiennent tous les deux une liste d'offres de commandite proposées à Groupaction par les organisateurs des événements. Les reconstitutions des documents de travail portant sur le deuxième contrat listent 79 événements; le rapport effectué dans le cadre du troisième contrat énumère 69 événements. Nous avons comparé les deux listes et constaté qu'environ la moitié des événements (34 sur 69) recensés en 1999-2000 faisaient déjà partie des offres de 1998-1999. Mentionnons ici « Les Jeux du Québec », « Les Championnats canadiens sur route » et « Spectacle Notre-Dame de Paris ».

69. Les documents de travail aux termes du deuxième contrat et le rapport fourni dans le cadre du troisième contrat contiennent une liste d'événements au Québec. Dans le cas du deuxième contrat (1998-1999), la liste contient 643 événements et, dans celui du troisième contrat (1999-2000), elle contient 822 événements. Nous avons examiné les deux listes et avons constaté que 272 événements réguliers figurant sur la liste de 1999-2000 font également partie de la liste de 1998-1999.

70. Étant donné qu'un fichier central d'événements au Québec avait déjà été établi et fourni au gouvernement (en vertu du premier contrat), que les dossiers ne contenaient pas de documents montrant que les services de l'entrepreneur étaient nécessaires aux termes des deuxième et troisième contrats et que certaines exigences de ces derniers étaient semblables, on peut se demander pourquoi le gouvernement a attribué un troisième contrat en 1999, surtout d'urgence, comme nous l'avons indiqué.

Conclusion

71. En tant que vérificateurs au service du Parlement, notre objectif était de déterminer si le gouvernement du Canada avait attribué les contrats à Groupaction et les avait administrés conformément à la Loi sur la gestion des finances publiques et aux politiques et règlements sur les marchés, et avec la prudence et la probité voulues.

72. Il faut noter que nos conclusions sur les pratiques de gestion et les agissements des gestionnaires liés à ces trois contrats ne concernent que des fonctionnaires. Les règles et les règlements dont nous parlons dans ce rapport s'appliquent aux fonctionnaires; ils ne s'appliquent pas à l'entrepreneur. Par conséquent, nos conclusions ne touchent aucunement les pratiques suivies par Groupaction.

73. Notre examen des trois contrats a révélé que les hauts fonctionnaires chargés de la gestion des contrats ont manifesté un mépris flagrant à l'égard de la Loi sur la gestion des finances publiques, du Règlement sur les marchés de l'État, de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor et des règles visant à garantir que les contrats gouvernementaux sont octroyés et administrés avec prudence et probité.

74. Les dossiers du gouvernement sont si mal documentés que de nombreuses questions clés concernant la sélection de l'entrepreneur et la méthode utilisée pour établir le prix et l'étendue des travaux stipulée dans chaque contrat demeurent sans réponse. À notre avis, le gouvernement n'a pas reçu tout ce qui était prévu dans les contrats et ce pourquoi il a versé de l'argent.

75. Les lacunes sérieuses que nous avons observées sont d'autant plus inquiétantes qu'elles se sont produites au ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux même. (Le Secteur de la publicité et de la recherche sur l'opinion publique et la Direction générale des services de la coordination des communications étaient un secteur et une direction générale du Ministère.) Ce ministère a comme responsabilité première de veiller à ce que tous les contrats de services passés au nom du gouvernement du Canada résistent à l'examen du public quant à la prudence et à la probité et reflètent l'équité dans les dépenses publiques. Il incombait au Ministère d'assurer un contrôle et une surveillance appropriés de toutes les dépenses imputées à son crédit.

76. Conformément à l'article 12 de la Loi sur le vérificateur général, nous avons informé les hauts fonctionnaires des conclusions de notre rapport.

Annexe I

Détails des trois contrats octroyés à Groupaction que nous avons vérifiés

 

premier contrat

deuxième contrat

troisième contrat

Durée du contrat

Du 2 juillet 1996 au 31 mars 1997

Du 1er avril 1998 au 31 mars 1999

Du 1er mai 1999 au 31 mars 2000

Type de services

Services liés à la publicité

Services liés à la publicité

Services liés à la publicité

Description

Visibilité Canada

Une analyse des possibilités liées au programme de visibilité du gouvernement du Canada

Une analyse des possibilités liées au programme de visibilité du gouvernement du Canada

Énoncé de travail

  • Assurer :
  1. la recherche nécessaire;
  2. l'élaboration du contexte;
  3. une analyse du marché;
  4. l'élaboration du plan stratégique;
  5. la liaison;
  6. un contact soutenu aux niveaux régional, provincial et local;
  7. l'élaboration du concept;
  8. des négociations en vue d'une alliance stratégique et l'exécution de celle-ci

pour le Québec et toutes les provinces Maritimes, en ce qui concerne le programme de visibilité stratégique pour le gouvernement fédéral.

  • préparer une analyse des possibilités liées au programme de visibilité pour le gouvernement du Canada dans le cadre d'activités aussi bien culturelles que sportives n'excluant pas les sports motorisés;
  • effectuer une analyse et une recherche qualitative sur des cibles importantes en matière de communication;

le tout dans le but de recommander des programmes de commandite liés à des programmes du gouvernement du Canada ou à des sociétés d'État.

  • fournir des services de recherche qualitative pour évaluer l'impact des différentes commandites du gouvernement du Canada dans le domaine « Loisirs, Chasse et Pêches »;
  • préparer une analyse des possibilités liées au programme de visibilité pour le gouvernement du Canada dans le cadre d'activités aussi bien culturelles que sportives, en mettant l'accent sur les activités de plein air, et préparer aussi une série de recommandations dans le but de guider le gouvernement du Canada dans ses futurs investissements en commandite dans ces secteurs d'activités, y compris les sociétés d'État pour lesquelles il pourrait être pertinent de participer à titre de commanditaires.

Modalités de paiement

Tarif horaire fixe, frais remboursables et plafond

Tarif horaire fixe, frais remboursables et plafond

Tarif horaire fixe, frais remboursables et plafond

Plafond ou limite des dépenses (sans la TPS)

250 000 $

550 000 $

575 000 $

Modification (le 17 septembre 1996)

250 000 $

S/O

S/O

Total

500 000 $

550 000 $

575 000 $

Source : Contrats conclus entre Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et l'entrepreneur

 

Annexe II

Règlement sur les marchés de l'État en application de la Loi sur la gestion des finances publiques

Articles sélectionnés concernant les appels d'offres

Article 5

Avant la conclusion d'un marché, l'autorité contractante doit lancer un appel d'offres de la façon prévue à l'article 7.

Article 6

Malgré l'article 5, l'autorité contractante peut conclure un marché sans lancer d'appel d'offres dans les cas suivants :

a) les cas d'extrême urgence où un retard serait préjudiciable à l'intérêt public;

b) les cas où le montant estimatif de la dépense ne dépasse pas selon le cas :

i) 25 000 $,

ii) 100 000 $, s'il s'agit d'un marché portant sur la prestation de services d'ingénieurs ou d'architectes ou d'autres services nécessaires à la planification, à la conception, à la préparation ou à la surveillance de la construction, de la réparation, de la rénovation ou de la restauration d'un ouvrage,

iii) 100 000 $, s'il s'agit d'un marché que doit conclure le membre du Conseil privé de la Reine pour le Canada responsable de l'Agence canadienne de développement international et qui porte sur la prestation de services d'ingénieurs ou d'architectes ou d'autres services nécessaires à la planification, à la conception, à la préparation ou à la surveillance d'un programme ou projet d'aide au développement international;

c) les cas où la nature du marché est telle qu'un appel d'offres ne servirait pas l'intérêt public;

d) les cas où le marché ne peut être exécuté que par une seule personne.

Article 7

L'autorité contractante lance l'appel d'offres pour tout marché :

a) soit en donnant un avis public à cet effet conformément aux pratiques commerciales généralement reconnues;

b) soit en s'adressant aux fournisseurs dont le nom figure sur la liste des fournisseurs.

Quelques définitions

« autorité contractante »

a) Le ministre compétent au sens des alinéas a), a.1) ou b) de la définition de « ministre compétent », à l'article 2 de la Loi sur la gestion des finances publiques;

b) tout établissement public mentionné à l'annexe II de la Loi sur la gestion des finances publiques;

c) la Commission de la capitale nationale.

« liste de fournisseurs » Liste établie par l'autorité contractante qui porte les noms et l'adresse des fournisseurs à qui elle peut lancer un appel d'offres.