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1998 — Rapport de la commissaire à l'environnement et au développement durable

Points saillants

2. Trouver solution aux changements climatiques est un travail de collaboration entre gouvernements ou paliers de gouvernement. Il faut donc, à ce chapitre, une entente claire, entre tous les intervenants gouvernementaux, sur les rôles et les responsabilités impartis à chacun. En outre, toutes les initiatives gouvernementales doivent être intégrées et doivent miser sur la participation de l'industrie, des organisations non gouvernementales et des particuliers.

3. Depuis 1990, le Canada s'est engagé, dans le cadre de sa politique intérieure, à stabiliser, d'ici l'an 2000, ses émissions de gaz à effet de serre aux niveaux de 1990. En 1995, les ministres fédéraux, provinciaux et territoriaux de l'énergie et de l'environnement ont approuvé le Programme d'action national concernant les changements climatiques (PANCC) afin de fournir une orientation stratégique permettant l'atteinte de l'objectif de stabilisation. Toutefois, de l'aveu même du gouvernement fédéral, l'accroissement des niveaux de 1990 des émissions de gaz à effet de serre, au Canada, va à l'encontre de cet objectif.

4. À notre avis, la mise en oeuvre du PANCC a été inadéquate. Nombre des éléments clés nécessaires à la gestion de la mise en oeuvre de la démarche canadienne visant à parer aux changements climatiques manquent ou sont incomplets. Par exemple, les rôles et les responsabilités ne sont pas clairement attribués, il n'existe aucun programme national de communications ni aucun plan de mise en oeuvre du programme, peu de dispositions ont été prises pour contrôler régulièrement l'évolution de la situation en fonction des résultats, et aucun rapport sommaire consolidé n'est présenté au Parlement. Notre vérification a débouché sur la formulation de plusieurs recommandations destinées à régler ces points. Ces recommandations valent également pour toute démarche visant à assurer le respect de tout nouvel engagement que pourrait prendre le Canada au chapitre des changements climatiques, et sont en quelque sorte des acquis pour l'avenir.

5. Nous croyons que le gouvernement fédéral devrait jouer un rôle directeur de premier ordre dans certains domaines, ce qui favoriserait le respect de l'orientation stratégique présentée dans le PANCC. Le gouvernement fédéral doit être l'architecte principal, au pays, de l'élaboration de mesures réalistes, étendues et rentables visant à parer aux changements climatiques. Cela, il doit le faire tout en évitant le plus possible de créer des retombées négatives, mais en cherchant, par contre, à maximiser tout ce qui pourrait avoir un effet positif sur l'économie canadienne. Il faut repenser en grande partie l'approche retenue pour la mise en oeuvre des diverses mesures et se doter d'une structure de gestion efficace.

Résumé

Aperçu

3.2 Dans une large mesure, les changements climatiques nous portent à nous interroger sur la manière de produire et de consommer l'énergie. Le Canada étant un pays exportateur d'énergie dont l'économie dépend beaucoup de la consommation de combustibles fossiles, réagir aux changements climatiques oblige les Canadiens à remettre en question leur façon de vivre et la façon de gagner leur vie. Jumelés à la complexité et à l'incertitude de la science en la matière, les aspects économiques du problème favorisent l'émergence d'un débat vigoureux sur les solutions à retenir au Canada pour parer à la menace des changements climatiques.

3.3 Au pays, la plupart des discussions relatives aux changements climatiques ont surtout porté sur l'objectif que s'est fixé le Canada en 1990 (l'objectif canadien de stabilisation), c'est-à-dire la stabilisation d'ici l'an 2000 des émissions de gaz à effet de serre aux niveaux de 1990, et dernièrement, sur ce que propose le Protocole de Kyoto adopté en décembre 1997 par les parties à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques . Si le Protocole est ratifié par le Canada et qu'il entre en vigueur, le Canada sera tenu de réduire ses émissions de certains gaz à effet de serre à un niveau de six pour cent inférieur à ceux de 1990 au cours de la période d'engagement s'étalant de 2008 à 2012.

Le Canada a accepté de prendre des mesures préventives

3.5 Au niveau le plus général, le gouvernement fédéral, tout comme les provinces et les territoires, accepte le fait que la menace de changements climatiques présente des risques considérables pour le Canada sur les plans environnemental, économique et social. Le gouvernement fédéral tente de collaborer avec des Canadiens et des partenaires mondiaux à la prise de mesures préventives, tant au pays qu'à l'étranger, pour la gestion de ces risques. À notre avis, l'application du principe de prévention comme stratégie globale pour parer aux changements climatiques est appropriée dans les circonstances.

3.6 Le Canada a adopté une approche à trois volets pour réagir aux changements climatiques : l'atténuation - qui consiste essentiellement à réduire les émissions de gaz à effet de serre; l'adaptation - c'est-à-dire la préparation à l'affrontement des changements climatiques potentiels; l'amélioration des connaissances en la matière pour mieux comprendre les problèmes auxquels il faudra faire face. Cette approche semble être raisonnable.

3.7 Bien que les trois volets soient importants, la présente vérification a mis l'accent sur les initiatives d'atténuation adoptées en vue d'atteindre l'objectif canadien de stabilisation. Les deux autres volets pourraient faire l'objet de vérifications ultérieures.

3.8 Jusqu'à présent, les discussions, au Canada, ont porté surtout sur le rythme et le coût des mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre. On s'est moins attardé aux points suivants : pouvoir tirer avantage des possibilités offertes par la recherche de solutions aux situations créées par les changements climatiques et calculer les coûts de l'inaction, un point plus difficile de l'aveu général.

3.9 Le gouvernement fédéral, conjointement avec d'autres paliers de gouvernement et d'autres intervenants principaux, devrait faire davantage pour mieux cerner et comprendre, d'une part, les coûts et les avantages d'une politique de non-intervention et, d'autre part, les possibilités offertes par la recherche de solutions aux situations créées par les changements climatiques, renseignements qu'il devrait communiquer aux Canadiens (voir le paragraphe 3.118 ) .

3.10 Au Canada, on a recensé diverses options pour parer aux changements climatiques, mais aucune entente n'a été conclue relativement au train étendu de mesures nécessaires à la réalisation de l'objectif canadien de stabilisation. Il faudrait préciser davantage les conséquences environnementales, économiques et sociales de ces options.

3.11 Le gouvernement fédéral, conjointement avec d'autres paliers de gouvernement et d'autres intervenants principaux, devrait préciser davantage les coûts et les avantages environnementaux, économiques et sociaux des mesures qui peuvent être prises pour parer aux changements climatiques, ainsi que la répartition de ces coûts et de ces avantages entre les régions, les secteurs et les particuliers ( voir le paragraphe 3.119 ).

Le Canada, selon toute vraisemblance, ne réussira pas à stabiliser ses émissions aux niveaux de 1990

3.13 Au Canada, les niveaux des émissions de gaz à effet de serre étaient environ neuf pour cent plus élevés en 1995 qu'en 1990. Selon la projection du gouvernement fédéral rendue publique en avril 1997, ces niveaux seront, d'ici l'an 2000, supérieurs d'environ huit pour cent à ceux de 1990.

3.14 La plupart des autres pays industrialisés prévoient qu'ils ne pourront, d'ici l'an 2000, stabiliser leurs niveaux d'émissions de gaz à effet de serre aux niveaux de 1990. Dans les quelques pays développés qui sont l'exception et qui atteindront cet objectif, notamment l'Allemagne et le Royaume-Uni, cette bonne performance semble, du moins en partie, être le fait de circonstances exceptionnelles, uniques, dont ils ont pu tirer profit et dont ils ont renforcé l'effet dans leurs programmes d'action nationaux et dans leur position lors des négociations internationales sur les changements climatiques.

Nécessité d'une nouvelle structure de gestion

• il faut que les rôles et les responsabilités des intéressés soient clairement définis et acceptés;
• il faut élaborer un plan global de mise en oeuvre qui fixe des cibles et des délais, concrets et axés sur les résultats, tant à court qu'à long terme;
• il faut instaurer un système de contrôle axé sur les résultats pour évaluer l'état de la situation;
• il faut, pour atteindre les cibles, apporter les ajustements que dictent les circonstances;
• il faut que le Parlement reçoive l'information sommaire dont il a besoin pour remplir son rôle de supervision.

3.17 Nous sommes conscients des défis à relever, mais nous croyons que le non-respect par le Canada de ses engagements relatifs aux changements climatiques découle surtout d'une mauvaise planification et d'une gestion inefficace. À ce moment-ci, rien n'indique clairement que la poursuite de l'approche actuelle permettra de mieux respecter les engagements présents et futurs. À notre avis, il faut repenser en grande partie les mesures prises par le Canada pour la réalisation de l'orientation stratégique du PANCC.

3.18 Pour que le Canada respecte ses engagements, la première priorité du gouvernement fédéral dans sa démarche relative aux changements climatiques doit être une planification stratégique adéquate de la mise en oeuvre. Selon nous, ce palier de gouvernement doit :

• déterminer le meilleur moyen d'arriver à exercer une direction solide;
• intensifier son effort d'élaboration d'un train de mesures fédérales visant à assurer le respect des engagements du Canada au chapitre des changements climatiques;
• concevoir un processus de prise de décisions qui soit ouvert et transparent, et auquel contribueront l'ensemble des paliers de gouvernement et les principaux intervenants;
• concevoir un processus exhaustif de consultation qui inclue tous les paliers de gouvernement, l'industrie, les organisations non gouvernementales et les Canadiens intéressés;
• préciser qui sera responsable de la communication des résultats au Parlement;
• mettre au point un mécanisme qui permette de procéder à des ajustements si les mesures se révèlent insuffisantes ou si des données scientifiques viennent éclairer la situation d'un jour nouveau.

• définir clairement les rôles et les responsabilités des divers paliers de gouvernement;
• préciser qui doit rendre compte des mesures prises et des résultats obtenus;
• préciser qui sera le maître d'oeuvre principal de la réalisation des engagements du Canada relativement aux changements climatiques;
• élaborer un programme national de sensibilisation et d'éducation du public;
• mettre au point un plan national de mise en oeuvre qui soit doté de cibles intermédiaires;
• concevoir des mesures de rechange afin d'atteindre les cibles, d'évaluer les coûts et les avantages de chacune d'elles et de déterminer les modalités de partage des coûts et des avantages;
• obtenir une entente sur un vaste ensemble national de mesures visant à assurer le respect des engagements relatifs aux changements climatiques;
• déterminer l'apport des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux.

3.20 Le gouvernement fédéral devrait diriger une intervention nationale concertée, conjointement avec d'autres paliers de gouvernement et d'autres intervenants principaux, afin que soit élaboré un plan officiel de mise en oeuvre qui serait axé sur les résultats, qui préciserait les attentes à l'égard de la performance, les cibles intermédiaires et le système de contrôle à utiliser, et qui viserait la réalisation des engagements du Canada au chapitre des changements climatiques ( voir le paragraphe 3.152 ).

Compétence partagée

3.22 En 1995, un groupe de travail fédéral a présenté un rapport à la suite de son examen de 16 études de cas de coopération fédérale-provinciale pour l'élaboration de politiques. Il a constaté que le succès, dans ce domaine, dépendait de plusieurs facteurs : l'établissement d'un climat de confiance, qui nécessite ouverture d'esprit et prise en compte des intérêts de toutes les parties; le travail au sein des mécanismes de coopération existants, comme les comités permanents de fonctionnaires; l'instauration d'un sentiment commun de la nécessité de collaborer.

3.23 Pour ce qui est de la démarche visant à parer aux changements climatiques, on ne s'attend pas à ce que l'approche actuelle en matière de coopération fédérale, provinciale et territoriale produise les résultats que le gouvernement fédéral a promis aux Canadiens il y a plus de sept ans. Il faudra, à tous les paliers de gouvernement, une planification et un travail collectif beaucoup plus efficaces si l'on veut que les engagements pris par le Canada soient respectés. Le gouvernement fédéral a un rôle clé à jouer dans la direction de cet effort national.

3.24 Pour les questions aussi complexes que les changements climatiques, qui nécessitent la conciliation d'une gamme étendue d'intérêts politiques et économiques, il est clair qu'une coordination centrale efficace et soutenue sera essentielle. Il faut mettre en place des mécanismes assurant la participation de décideurs du plus haut niveau à la résolution des problèmes qui surgissent. De tels processus exigent forcément que les organismes centraux de coordination de l'État jouent constamment un rôle de premier ordre.

3.25 Le gouvernement fédéral devrait diriger les démarches visant à obtenir la collaboration des provinces et des territoires en vue de l'établissement d'un partenariat qui soit assorti d'ententes écrites précisant les rôles, les responsabilités et les contributions nécessaires au respect, par le Canada, de ses engagements relatifs aux changements climatiques ( voir le paragraphe 3.94 ).

Le PANCC devait être un programme dynamique permettant aux gouvernements et au secteur privé d'exploiter les possibilités offertes dans les divers secteurs d'activité et à une plus vaste échelle grâce à l'élaboration de mesures adéquates, tout en prévoyant un examen périodique des progrès et des rajustements, au besoin. Même si le PANCC se concentre sur la diminution des émissions, il exige également que des mesures soient prises dans le domaine des sciences et de l'adaptation. Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ont tous commencé à élaborer des plans pour contribuer au PANCC.

Le gouvernement fédéral a élaboré un train exhaustif de mesures qui permettront au Canada de respecter ses engagements en matière de changements climatiques, notamment des mesures volontaires, de la recherche-développement et des initiatives pour informer le public. Le PANCC décrit un portefeuille national de mesures qui touchent tous les secteurs importants de l'économie et mettent l'accent sur l'efficacité énergétique, la promotion des sources d'énergie renouvelables et les investissements à cet égard, et la recherche-développement sur les technologies énergétiques. D'ici l'an 2010, on prévoit que les initiatives découlant du PANCC permettront de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 66 mégatonnes.

Le PANCC a été mis au point en réaction à la Convention-cadre et constituait la première expression du plan canadien de lutte contre les changements climatiques. Il énonce les principes qui orientent les mesures et les décisions, à savoir le principe de prévention, la responsabilité partagée, l'efficacité, la compétitivité, la transparence et la responsabilité, la souplesse et la coopération internationale.

Un examen indépendant du PANCC entrepris par des consultants conclut que « le PANCC représente une solution de compromis entre les buts stratégiques en concurrence et, par le fait même, un compromis politique acceptable pour toutes les instances. Ce compromis concilie les divergences de vues qui existent dans la société canadienne en ce qui a trait au but que le Canada devrait chercher à atteindre et les moyens qu'il devrait appliquer pour l'atteindre. » (Examen des progrès réalisés dans le cadre du Programme d'action national sur les changements climatiques du Canada - Rapport final, le 19 novembre 1996, page 8-1).

À la première conférence des parties à la Convention-cadre, en 1995, les parties ont convenu que le but premier de la Convention-cadre était inadéquat. Elles ont convenu qu'à la troisième conférence des parties, qui devait avoir lieu à Kyoto en décembre 1997, il fallait s'entendre sur de nouveaux engagements pour la période suivant l'an 2000. À la réunion de l'automne 1996, les ministres fédéral et provinciaux de l'énergie et de l'environnement ont reconnu que le Canada ne serait pas en mesure de respecter son engagement national, c'est-à-dire de stabiliser d'ici l'an 2000 les émissions aux niveaux de 1990. Depuis ce temps, une grande partie des activités des gouvernements fédéral et provinciaux en ce qui a trait aux changements climatiques ont porté sur la négociation de nouvelles ententes internationales et sur leur mise en oeuvre nationale.

Le Protocole de Kyoto exige du Canada qu'il réduise ses émissions à un niveau de six pour cent inférieur à ceux de 1990 pour la période s'échelonnant de 2008 à 2012, ce qui se compare à l'engagement de nos principaux partenaires commerciaux, y compris les États-Unis. Pour l'ensemble des pays industrialisés, le Protocole de Kyoto permettra une réduction générale des émissions de 5,2 p. 100 par rapport aux niveaux de 1990.

En plus de leur engagement à réduire les émissions, les parties au Protocole de Kyoto s'engagent à collaborer à la recherche scientifique et technique et à promouvoir le maintien et la mise au point de systèmes d'observation systématique de même que la constitution d'archives de données en vue de réduire les incertitudes liées au système climatique, aux répercussions néfastes des changements climatiques et aux retombées socio-économiques des diverses stratégies proposées dans la réponse.

À la réunion qui a eu lieu les 11 et 12 décembre 1997, les premiers ministres ont discuté du Protocole de Kyoto et convenu des points suivants :

• Le changement climatique est un problème planétaire important, et le Canada doit faire sa part pour le régler.
• Nous devons faire en sorte que chaque région fasse sa part et qu'aucune n'assume une part déraisonnable du fardeau.
• Il est important de bien comprendre les répercussions, les coûts et les avantages de la mise en oeuvre du Protocole et des diverses possibilités d'intervention qui s'offrent au Canada.
• Il faut établir, avant la ratification du Protocole par le Canada, un processus qui permettra d'examiner ses conséquences et de favoriser une pleine participation des gouvernements provinciaux et territoriaux et du gouvernement fédéral à toute activité de mise en oeuvre et de gestion du Protocole.
• Les ministres fédéral, provinciaux et territoriaux de l'environnement et de l'énergie collaborent à l'étude des plans d'action adéquats.

• inciter immédiatement les gouvernements et les intervenants à :
  • examiner les répercussions, les coûts et les avantages de la mise en oeuvre du Protocole et les diverses options de mise en oeuvre qui s'offrent au Canada;
  • se préparer aux négociations internationales continues sur les règles permettant la mise en oeuvre du Protocole de Kyoto;
  • élaborer des mesures immédiates, conformes aux principes directeurs, qui peuvent être prises pour permettre une réduction rapide des émissions (comme le renforcement du Programme Défi-climat);
  • commencer à déterminer et à mettre au point des mesures à long terme qui permettront une réduction soutenue des émissions.
• À partir des résultats des activités ci-dessus, élaborer d'ici la fin de 1999 une stratégie nationale de mise en oeuvre qui procède de manière progressive, par étapes.

Pour renforcer davantage la structure de gestion, on a mis sur pied, en février 1998, un secrétariat fédéral aux changements climatiques. Son mandat est de coordonner les interventions du gouvernement fédéral et de collaborer avec les gouvernements provinciaux et l'industrie afin d'élaborer une stratégie d'intervention nationale d'ici la fin de 1999, en vue de respecter les engagements en matière de changements climatiques pour la période suivant l'an 2000.

Les rôles et les responsabilités des divers intervenants fédéraux sont déterminés par le comité principal des sous-ministres adjoints sur les changements climatiques, mis sur pied en juin 1997 en vue de coordonner les préparatifs du gouvernement fédéral pour Kyoto et de gérer la mise en oeuvre du Protocole de Kyoto. Présidé par le chef du secrétariat fédéral aux changements climatiques, le comité principal a pour fonctions d'établir un consensus fédéral sur des questions et des stratégies clés, et de coordonner la gestion de la réaction du gouvernement fédéral. Ce comité compte à l'heure actuelle des représentants de onze ministères et organismes fédéraux; le secrétariat fédéral aux changements climatiques y est également représenté. Il relève d'un comité de sous-ministres sur les changements climatiques, présidé par les sous-ministres de l'Environnement et des Ressources naturelles. Le Cabinet fait régulièrement le point sur ce dossier.

Tout récemment, le gouvernement fédéral a annoncé qu'il jouerait un rôle clé dans la coordination de la mise en oeuvre d'un programme national de sensibilisation et d'éducation du public sur les changements climatiques. Il prend actuellement des mesures pour établir un nouveau processus national visant à orienter l'élaboration et la mise en oeuvre de ce programme. De plus, dans son budget de 1998, le gouvernement du Canada a engagé 150 millions de dollars sur les trois prochaines années afin de donner l'impulsion voulue pour que soient prises des mesures concrètes débouchant sur des résultats tangibles. Le gouvernement se servira de ces fonds pour rallier les Canadiens le plus rapidement possible, lancer des programmes d'éducation du public favorisant une meilleure compréhension des changements climatiques et effectuer des recherches sur les grands problèmes qui se posent et les possibilités qui s'offrent aux entreprises canadiennes, y compris la mise en commun des meilleures pratiques.

Il existe actuellement deux comités permanents de la Chambre de communes qui participent à l'examen de la réponse du gouvernement fédéral à la question des changements climatiques - le Comité de l'environnement et du développement durable et le Comité des ressources naturelles et des opérations gouvernementales. Les deux comités ont rédigé un certain nombre de rapports contenant des recommandations sur la façon dont le gouvernement fédéral pourrait améliorer le traitement des questions liées à l'environnement et aux ressources, y compris les changements climatiques.

Introduction

Les fondements des préoccupations mondiales

Reconnaissance internationale des risques

3.27 Le GIEC a publié deux grands rapports d'évaluation. Des centaines de spécialistes du monde entier ont participé à leur rédaction, tandis que des milliers d'experts et que des gouvernements en ont fait une étude critique. Le Canada a pris une part active au processus. Les rapports présentent, en général, un vaste consensus international sur l'enjeu des changements climatiques.

3.28 Voici l'une des principales constatations que le GIEC présente dans son rapport de la deuxième évaluation (1995) : « ...la prépondérance de la preuve indique qu'il existe une influence humaine évidente sur le climat du globe ». Le GIEC a conclu qu'il y a accumulation de gaz à effet de serre (surtout de dioxyde de carbone) dans l'atmosphère. Le Groupe estime que l'accumulation de ce gaz est en partie causée par des activités humaines comme l'utilisation de combustibles fossiles et le déboisement. L'augmentation des émissions de gaz dits à effet de serre a pour effet d'emmagasiner une certaine quantité de chaleur qui, sans cela, s'échapperait de l'atmosphère terrestre. Une telle situation pourrait entraîner des changements climatiques.

3.29 Les experts concluent, dans le rapport de la deuxième évaluation, que la non-réduction des émissions de gaz à effet de serre risque d'engendrer de graves conséquences à long terme. Parmi celles-ci, mentionnons l'augmentation de la température moyenne annuelle en surface, un changement des régimes météorologiques et pluviaux, une modification des rendements agricoles et des écosystèmes, ainsi qu'une élévation du niveau de la mer susceptible de mettre en péril les collectivités côtières. En outre, le rapport signale que les changements climatiques pourraient avoir des répercussions multiples et sérieuses sur la santé humaine. De telles séquelles se répercutent au-delà des frontières locales et provinciales et deviennent des préoccupations nationales et, de plus en plus, internationales. Le gouvernement fédéral s'est dit d'accord avec les constatations présentées dans ce document.

La climatologie présente encore plusieurs inconnues

3.31 Les incertitudes qui suscitent des discussions sur la gravité des changements climatiques sont à double tranchant. Les répercussions pourraient être moindres ou pires que prévu. Quoiqu'il en soit, le problème demeure.

Les changements climatiques constituent un défi de taille pour le Canada

Les effets des changements climatiques pourraient être graves

Trouver solution aux changements climatiques est un travail de collaboration entre gouvernements ou paliers de gouvernement

3.34 Le gouvernement fédéral a le pouvoir d'agir pour ce qui est des polluants atmosphériques qui traversent les frontières internationales. Il s'occupe des questions environnementales d'envergure nationale et négocie, signe et ratifie des traités internationaux au nom du Canada. En outre, il dispose d'instruments ou de leviers d'intervention, notamment des outils fiscaux et réglementaires, et il a le pouvoir de promulguer diverses mesures incitatives.

3.35 Les provinces ont compétence sur leurs ressources naturelles, ce qui inclut la production et l'utilisation de l'énergie ainsi que le contrôle des émissions polluantes locales. Elles possèdent divers leviers d'intervention, notamment leurs pouvoirs d'imposition et leur capacité légale d'élaborer des politiques et des règlements sur l'énergie. En outre, elles contrôlent des domaines comme la production d'énergie, les codes du bâtiment provinciaux et les transports à l'intérieur de leur territoire, y compris l'inspection et l'entretien des véhicules automobiles circulant sur les routes provinciales.

3.36 Les gouvernements municipaux disposent d'importants leviers d'intervention associés à leur régie de l'infrastructure locale, notamment aux chapitres de l'urbanisme, des transports et des codes du bâtiment.

3.37 L'État fédéral n'a pas besoin de l'accord d'autres paliers de gouvernement pour ratifier des engagements environnementaux internationaux, comme ceux qui portent sur les changements climatiques. Néanmoins, des fonctionnaires fédéraux nous ont informés que, dans la pratique, le gouvernement canadien ne ratifie un engagement international qu'après s'être assuré que le pays peut respecter ses obligations à cet égard. Au Canada, pour élaborer des solutions rentables aux problèmes environnementaux requérant des interventions à divers niveaux administratifs, tous les paliers de gouvernement doivent se concerter et faire participer l'industrie, les organisations non gouvernementales et les particuliers. Selon des fonctionnaires fédéraux, cette concertation peut être restreinte par des divergences entre les grandes priorités des gouvernements, par la disponibilité des ressources et par les préoccupations au sujet des répercussions économiques régionales de certaines mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre.

La riposte aux changements climatiques constitue un défi de taille sur le plan du développement durable

3.39 Les changements climatiques ne sont pas qu'un problème environnemental. Ils ont aussi des incidences économiques, notamment sur le plan du commerce et de la compétitivité, et des incidences sociales. Ils soulèvent aussi des préoccupations au sujet de l'équité entre les générations, entre les divers paliers de pouvoir et secteurs d'activité au Canada, et entre les divers pays et régions du monde. Il faut tenir compte de ces considérations et des rivalités d'intérêt lorsqu'on décide des modalités d'intervention. Les changements climatiques incarnent donc le défi posé par le développement durable.

3.40 Les interventions liées à la question des changements climatiques s'étaleront sur de longues périodes de temps. Comme on l'a déjà dit, il ne s'agit pas de trouver aujourd'hui la meilleure politique d'intervention contre les changements climatiques au cours du prochain siècle, mais plutôt de choisir une stratégie prudente, de commencer à s'orienter dans la bonne direction et, en cours de route, de rectifier le tir à la lumière des données nouvelles obtenues.

La riposte du Canada au défi des changements climatiques

Le gouvernement fédéral souscrit au principe de prévention

3.42 Vu cette incertitude, le Groupe intergouvernemental d'experts sur l'évolution du climat (GIEC) et d'autres intervenants ont suggéré que les efforts axés sur les changements climatiques devaient être guidés par le principe de prévention. En général, ils interprètent ce principe ainsi : en cas de risque de dommages graves ou irréversibles, l'incertitude scientifique ne doit pas servir de prétexte pour différer la prise de mesures rentables destinées à empêcher la détérioration de l'environnement.

3.43 Malgré les incertitudes qui demeurent, le gouvernement fédéral a conclu que l'état actuel des connaissances scientifiques sur les changements climatiques permet de justifier la prise de mesures préventives. La menace est réelle et les coûts potentiels sont tout simplement trop élevés sur les plans environnemental, économique et humain pour ne pas intervenir maintenant. À notre avis, l'application du principe de prévention comme stratégie globale pour parer aux changements climatiques est appropriée dans les circonstances.

Le Canada a adopté une approche à trois volets

3.45 Le gouvernement fédéral a conclu que, pour la prise de décisions éclairées sur les futurs choix politiques à faire, il importe de poursuivre les travaux scientifiques, afin de mieux comprendre le système climatique et d'en détecter les changements, et afin de mieux saisir les répercussions socioéconomiques et environnementales possibles sur le Canada.

3.46 La plupart des gaz à effet de serre demeurent dans l'atmosphère pendant des décennies, voire des siècles. Au début, l'incidence des réductions immédiates d'émissions de ces gaz sera probablement peu perceptible à cause des gaz déjà présents dans l'atmosphère. Selon de nombreux scientifiques, il faudra peut-être attendre des décennies avant que les effets des réductions soient perceptibles, tout comme il a fallu des années pour prendre conscience de l'impact de l'accroissement progressif des émissions de gaz à effet de serre. Même si l'on parvenait à stabiliser immédiatement ces émissions, les concentrations des gaz en cause dans l'atmosphère continueront d'augmenter pendant longtemps. Le Canada estime que les changements climatiques sont en partie inévitables, en dépit de la prise de mesures d'atténuation au pays et à l'étranger. Il reconnaît donc la nécessité d'une stratégie nationale d'adaptation qui soit conçue de manière à réagir aux changements projetés ou réels, comme l'augmentation du nombre de phénomènes météorologiques violents et les variations des niveaux d'eau.

En 1992, le Canada s'est engagé, sur la scène internationale, à réduire ses émissions de gaz à effet de serre

3.48 Pour atteindre la cible intermédiaire fixée par la CCCC, on demande aux parties à l'annexe I, c'est-à-dire essentiellement les pays développés et ceux d'Europe de l'Est, de viser la réduction, d'ici l'an 2000, de leurs niveaux d'émission de gaz à effet de serre aux niveaux de 1990. L'objectif ultime, toutefois, est de stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique. La CCCC stipule qu'un tel niveau devrait être atteint dans un délai suffisant pour que les écosystèmes puissent s'adapter naturellement aux changements climatiques, que la production alimentaire ne soit pas menacée et que le développement économique puisse se poursuivre d'une manière durable. Les parties à la Convention ont accepté de tenir une série de réunions de suivi, appelées conférences des parties, pour évaluer les progrès accomplis en vue de réaliser les objectifs fixés dans la Convention.

3.49 La CCCC ne fixe pas de cibles ni d'échéanciers légalement exécutoires pour le contrôle des émissions de gaz à effet de serre, mais elle exige des parties à l'annexe I de réaliser, à leur choix, certaines des mesures qui leur sont présentées. Aux termes de la Convention, le Canada et d'autres pays se sont engagés notamment à mettre en oeuvre des politiques et des mesures pour atténuer les changements climatiques, à adopter des politiques et des mesures qui faciliteront l'adaptation à ces changements, à encourager l'échange de renseignements à leur sujet et à y coopérer, à élaborer et à mettre en oeuvre des programmes d'éducation et de sensibilisation du public concernant l'évolution du climat. Ces engagements doivent tenir compte des priorités nationales et régionales spécifiques à chaque pays. Ensemble, ces promesses constituent l'engagement du Canada sur la scène internationale en riposte aux changements climatiques.

Le Canada a aussi, depuis longtemps, pris des engagements s'inscrivant désormais dans sa politique intérieure

3.51 Réponse du Canada à la CCCC, le Programme d'action national concernant les changements climatiques (PANCC) a été approuvé en février 1995 par les ministres fédéraux, provinciaux et territoriaux de l'énergie et de l'environnement. Il réaffirme l'appui au principe de prévention et l'engagement envers l'objectif canadien de stabilisation.

3.52 Depuis plus de sept ans, le Canada s'est donc engagé, dans le cadre de sa politique intérieure, à stabiliser, d'ici l'an 2000, les émissions de gaz à effet de serre à leurs niveaux de 1990. Cet engagement est plus rigoureux que la cible intermédiaire de la CCCC, qui ne vise qu'un effort de stabilisation.

En 1997, le Protocole de Kyoto a été adopté

Le Canada ne semble pas pouvoir atteindre son objectif de stabilisation

Les émissions de gaz à effet de serre continuent d'augmenter au Canada

3.55 Selon Environnement Canada, si l'on utilise l'unité commune de mesure qu'est l'équivalent de dioxyde de carbone, le pays a émis, en 1990, 567 mégatonnes de gaz à effet de serre. (Une mégatonne d'émissions de dioxyde de carbone équivaut à la quantité de ce gaz qu'émettent annuellement environ 200 000 automobiles.) En 1995, dernière année pour laquelle des données sont disponibles, on a indiqué que les émissions totales étaient d'environ neuf pour cent supérieures à ce qu'elles étaient cinq ans plus tôt. La pièce 3.1 illustre cette tendance à la hausse.

3.56 Le gouvernement fédéral attribue en grande partie l'augmentation soutenue des émissions à la croissance démographique, à la consommation accrue d'énergie et à une augmentation de l'activité économique, en particulier la production et l'exportation de pétrole et de gaz naturel. Les efforts d'atténuation, y compris l'amélioration de l'efficacité énergétique, ont aidé à réduire le taux d'augmentation des émissions de gaz à effet de serre, mais n'ont pas réussi à l'endiguer.

3.57 Aux termes de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques , toutes les parties nommées à l'annexe I doivent présenter un rapport annuel sur leur inventaire des émissions anthropiques de gaz à effet de serre. En utilisant les plus récents rapports disponibles, nous avons comparé les progrès accomplis par le Canada entre 1990 et 1995 et ceux de sept autres pays industrialisés.

3.58 Les émissions ont augmenté plus lentement au Canada qu'aux Pays-Bas, mais plus rapidement que dans les six autres pays : l'Allemagne, l'Australie, les États-Unis, le Japon, la Norvège et le Royaume-Uni. En Allemagne et au Royaume-Uni, les émissions ont en fait chuté pendant cette période. Cette performance semble, du moins en partie, être le fait de circonstances exceptionnelles, uniques, dont ils ont pu tirer profit et dont ils ont renforcé l'effet dans leurs programmes d'action nationaux et dans leur position lors des négociations internationales sur les changements climatiques. En Allemagne, cette circonstance unique est la restructuration industrielle de l'Allemagne de l'Est. Au Royaume-Uni, la performance s'explique par le remplacement du charbon par le gaz naturel en raison de la libéralisation des marchés de l'énergie.

L'administration fédérale prévoit d'ici l'an 2000 un écart important par rapport aux niveaux de 1990

3.60 Dans son rapport d'avril 1997 intitulé Perspectives énergétiques du Canada : 1996-2020, RNCan prévoit que l'écart serait ramené, d'ici l'an 2000, à huit pour cent au-dessus des niveaux de 1990. Le Ministère indique cependant que l'écart pourrait se situer entre cinq et onze pour cent (pièce 3.1) . Dans le Deuxième rapport national du Canada sur les changements climatiques - Mesures prises en vertu de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (mai 1997), on indique que les progrès accomplis en vue de la réduction de l'écart découlent des stratégies d'intervention du PANCC et d'autres prévisions hypothétiques. Le document signale aussi que, comme le Canada, la plupart des autres pays développés prévoient qu'ils ne réussiront pas à stabiliser d'ici l'an 2000 leurs émissions de gaz à effet de serre aux niveaux de 1990.

3.61 Depuis la publication de la projection d'avril 1997, un fait s'est produit qui pourrait avoir une incidence supplémentaire importante sur la capacité du Canada à atteindre son objectif de stabilisation. En août 1997, Ontario Hydro a annoncé qu'elle remplacerait temporairement une partie de sa production d'énergie nucléaire par la production d'énergie à partir de combustibles fossiles. Si ce projet se réalise, la quantité de gaz à effet de serre émis par Ontario Hydro augmentera par rapport aux projections présentées dans les Perspectives énergétiques du Canada : 1996-2020 . Compte tenu de ce scénario, RNCan estime que les émissions de gaz à effet de serre, au pays, pourraient augmenter, d'ici l'an 2000, d'environ onze pour cent par rapport aux niveaux de 1990. Cependant, Ontario Hydro nous a informés qu'elle s'est engagée à stabiliser ses émissions nettes de gaz à effet de serre aux niveaux de 1990 d'ici l'an 2000 et qu'elle prévoit honorer son engagement, même pendant la période où elle réduira sa production d'énergie nucléaire.

Objet de la vérification

3.63 La présente vérification a été centrée sur la politique intérieure actuelle, soit l'engagement de stabiliser, d'ici l'an 2000, les émissions de gaz à effet de serre aux niveaux de 1990, et sur le rôle du gouvernement fédéral dans la réalisation du Programme d'action national concernant les changements climatiques du Canada. Le PANCC expose les orientations stratégiques devant permettre d'atteindre l'objectif canadien de stabilisation et propose des voies pour effectuer d'autres réductions après l'an 2000. Notre vérification a mis l'accent sur les initiatives d'atténuation adoptées en vue de la réalisation de cet objectif.

3.64 La présente vérification avait pour objectif global d'évaluer la pertinence de la gestion, par le gouvernement fédéral, des mesures devant mener au respect de son engagement au chapitre des changements climatiques, en conformité avec la politique intérieure établie. Pour ce faire, nous avons examiné ce que nous considérons être les éléments clés de la gestion du respect des engagements susmentionnés. La pièce incluse dans le Résumé présenté en début de chapitre constitue une liste de contrôle de ces éléments clés et présente notre évaluation des progrès accomplis. Dans la section Observations et recommandations , nous faisons part de nos constatations détaillées dans le même ordre que celui de la liste de contrôle.

3.65 Nous voulions trouver quelques-unes des raisons qui motivent la prédiction du gouvernement fédéral selon laquelle le Canada n'a pas de chance raisonnable d'atteindre son objectif de stabilisation. Nous avions, de ce fait, l'intention de cerner, si possible, les leçons à tirer pour la gestion d'initiatives visant l'atteinte de cibles futures.

3.66 Nous avons examiné le rôle du gouvernement fédéral dans la traduction de l'orientation stratégique du PANCC en mesures explicites et concrètes devant permettre au Canada de réaliser son objectif de stabilisation. Nous nous sommes aussi penchés sur l'information connexe qui est transmise au Parlement. Compte tenu de la portée nationale et fédérale du sujet à l'étude, notre examen a porté surtout sur les ministères fédéraux de l'environnement et de l'énergie, soit Environnement Canada et Ressources naturelles Canada (RNCan), bien que nous soyons conscients que certains aspects des changements climatiques intéressent l'ensemble des ministères, organismes et autres entités de l'État et qu'ils ont, de fait, une nature sectorielle.

3.67 Dans notre vérification, nous avons tenu compte des trois thèmes clés que le premier rapport du commissaire à l'environnement et au développement durable décrit comme étant des points faibles de la gestion, par le gouvernement fédéral, des questions environnementales et des questions de développement durable. Voici ces thèmes :

• l'écart entre les objectifs et la réalité, c'est-à-dire l'écart entre les objectifs énoncés et les résultats obtenus;
• le manque de coordination et d'intégration entre les entités fédérales et entre les diverses administrations compétentes;
• les lacunes de l'examen du rendement et de l'information communiquée au Parlement.

Observations et recommandations

Une stratégie globale a été établie

1 Reconnaissance des risques liés aux changements climatiques - Fait

2 Établissement de l'objectif national ayant trait aux changements climatiques - Fait

3 Détermination de l'orientation stratégique pour l'atteinte de l'objectif - Fait

La structure de gestion comporte des lacunes sur le plan de la reddition de comptes

3.71 Depuis longtemps, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux sont conscients de l'importance de s'entendre sur les mécanismes de reddition de comptes à utiliser lorsqu'ils travaillent collectivement à résoudre des questions environnementales. Par exemple, la Stratégie pour une action nationale concernant le réchauffement de la planète , qui a été rendue publique en novembre 1990, propose la mise au point conjointe, par les gouvernements et tous les autres secteurs de l'économie, d'un cadre stratégique d'intervention pour lutter contre la réchauffement de la planète, un aspect du changement climatique. Elle stipule aussi que les principes et les éléments de la stratégie nationale d'action devraient être codifiés dans des ententes fédérales-provinciales.

3.72 Le PANCC énumère certains principes devant faciliter le choix des mesures à appliquer au chapitre des changements climatiques. Pour ce qui est du principe de transparence et de responsabilité, on peut y lire : « Il importe que soient clairement établies les responsabilités relatives à la prise de mesures, à leur choix ainsi qu'à leur incidence éventuelle et à leur succès. »

La répartition des responsabilités et des rôles entre les divers paliers de gouvernement n'est pas claire

3.74 Nous avons constaté que le PANCC précise certes l'orientation stratégique de l'intervention du Canada portant sur les changements climatiques, mais qu'il ne définit pas les rôles et les responsabilités incombant aux divers intervenants, gouvernements ou autres. Des fonctionnaires fédéraux nous ont informés que, à titre de document consensuel national, le PANCC sert de guide à la mise en oeuvre des mesures choisies par les divers paliers de gouvernement en fonction des pouvoirs qui leurs sont propres et des ressources dont ils disposent. Ces fonctionnaires nous ont également indiqué que les ministres fédéraux, provinciaux et territoriaux de l'énergie et de l'environnement sont collectivement responsables de l'atteinte de l'objectif de stabilisation par l'entremise du cadre de coordination fédéral-provincial-territorial et du mécanisme national de coordination qui lui est connexe (voir l' annexe B ).

3.75 Nous sommes conscients de l'existence de diverses ententes fédérales-provinciales visant à promouvoir la coopération pour certaines démarches volontaires et certains travaux de recherche-développement effectués en appui à la riposte du Canada aux changements climatiques. Toutefois, il n'existe pas d'ententes ni d'accords clairs et transparents qui lient le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires, et qui définissent avec précision les responsabilités et les rôles confiés à chacun pour l'atteinte de l'objectif de stabilisation.

3.76 Nous avons remarqué que les municipalités, même si elles disposent de quelques leviers importants d'intervention, relèvent des gouvernements provinciaux et ne sont donc pas, dans le cadre du présent mécanisme national, des agents actifs de coordination, mais des agents d'intervention.

3.77 En résumé, bien que tous reconnaissent depuis longtemps l'importance de disposer de mécanismes de reddition de comptes pour traiter des questions environnementales, les responsabilités et les rôles à confier aux divers paliers de gouvernement, afin de parer aux changements climatiques, n'ont pas encore été précisés ni soumis à l'approbation des intéressés.

4 Acceptation de la répartition des rôles et des responsabilités par tous les paliers de gouvernement - Progrès partiel

Les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral n'ont pas été clarifiés

3.79 Deux ministères fédéraux assument la codirection des activités, mais la nature de leur leadership est imprécise. Dans le cadre de leurs mandats respectifs, Environnement Canada et Ressources naturelles Canada (RNCan) réalisent nombre d'activités à l'appui des efforts du Canada visant à contrer l'incidence des changements climatiques au pays et à l'étranger. Ces ministères, entre autres, aident à la réduction des émissions de gaz à effet de serre, à l'amélioration de la compréhension scientifique du problème et à l'adaptation aux changements climatiques possibles (voir les annexes C et D ). Plusieurs de ces activités montrent la voie à suivre au plan national.

3.80 Les deux ministères susmentionnés ont publiquement déclaré qu'ils assument présentement le leadership des activités liées à la question des changements climatiques sur le plan intérieur. En outre, des fonctionnaires de ces ministères nous ont indiqué que ces derniers étaient conjointement responsables de la conduite des interventions du gouvernement fédéral en vue de la réalisation du PANCC. Parmi ces interventions, mentionnons la mise sur pied de mécanismes fédéraux, provinciaux et territoriaux conjoints, ainsi que l'incitation à la participation des nombreux intéressés et de l'ensemble de la population canadienne. Cependant, les deux ministères disposent de pouvoirs et de moyens limités lorsqu'il s'agit de s'assurer que participent aux activités d'autres entités fédérales, d'autres paliers de gouvernement, ainsi que l'industrie, les organisations non gouvernementales ou les particuliers.

3.81 En général, Environnement Canada est le principal responsable de l'élaboration de la politique environnementale globale sur les changements climatiques, y compris au chapitre de la climatologie et de l'éducation du public. Pour sa part, RNCan participe davantage à l'élaboration et à la coordination de la stratégie d'intervention au pays, notamment sur le plan des relations avec les secteurs industriels. De surcroît, les deux ministères ont la responsabilité commune d'élaborer de nouveaux choix stratégiques et de nouvelles mesures pour contrer les changements climatiques, et de diriger les efforts du gouvernement fédéral visant la réduction de ses propres émissions de gaz à effet de serre. Par conséquent, à notre avis, il incombe à ces deux ministères fédéraux d'être les maîtres d'oeuvre ou les codirecteurs des activités du Canada au chapitre des changements climatiques.

3.82 Toutefois, lors de l'examen des documents présentés au Parlement par Environnement Canada et RNCan, nous avons constaté leur silence sur la nature exacte de leur rôle de codirection et sur la nature exacte de leurs responsabilités à l'égard de la réalisation du PANCC. Par exemple, les rapports sur les plans et les priorités (anciennement la Partie III du Budget des dépenses), les rapports sur le rendement et les stratégies sur le développement durable présentés par les deux ministères décrivent les rôles et les responsabilités de ceux-ci au chapitre des changements climatiques, mais uniquement en ce qui concerne leur propre mandat ministériel.

3.83 Les rôles et les responsabilités des autres intervenants fédéraux ne sont pas précisés. Nous nous attendrions à ce que le gouvernement fédéral attribue des rôles et des responsabilités aux divers intervenants fédéraux et qu'il puisse indiquer au Parlement qui doit rendre compte des interventions fédérales à l'appui de la réalisation du PANCC. Afin de savoir quels sont ces rôles et ces responsabilités, nous avons examiné les mécanismes et ententes de coordination interministérielle relatifs aux changements climatiques.

3.84 Outre Environnement Canada et RNCan, nombre d'autres ministères et organismes fédéraux ont, dans le cadre de leur mandat respectif, à exercer des rôles et des activités en appui aux efforts que le Canada fait pour parer aux changements climatiques. Parmi eux, se trouvent le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, l'Agence canadienne de développement international (ACDI), Agriculture et Agroalimentaire Canada, le Bureau du Conseil privé, le ministère des Finances, Industrie Canada, le ministère des Pêches et des Océans, Santé Canada, le Secrétariat du Conseil du Trésor, Transports Canada ainsi que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. Par ailleurs, toutes les entités fédérales sont chargées de contribuer à la réalisation du PANCC en réduisant les émissions de gaz à effet de serre produites dans le cadre de leurs propres activités. L'intervention fédérale et nationale destinée à parer aux changements climatiques nécessite donc une coordination à l'échelon fédéral.

3.85 En janvier 1995, les quatre ministères fédéraux du secteur des ressources, soit ceux de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire, de l'Environnement, des Pêches et des Océans et des Ressources naturelles, ont signé un protocole d'entente d'une durée de trois ans. Ce document vise à aider les ministères à accroître la coordination entre eux, à collaborer à des projets conjoints et à mettre en oeuvre un cadre de développement durable, fondé sur les sciences et la technologie, dans les secteurs des ressources naturelles. Les changements climatiques sont considérés comme une priorité sur le plan de la collaboration et de la recherche. Le protocole d'entente demande que l'on trouve les meilleurs moyens auxquels pourraient recourir les quatre ministères, individuellement et collectivement, pour résoudre les incertitudes scientifiques et renseigner les Canadiens sur l'importance des changements climatiques. Le volet « changements climatiques et variabilité » de ce document traite de climatologie et, de plus en plus, des répercussions de ces changements et des questions connexes d'adaptation. Ces deux derniers aspects ont été ajoutés, à l'automne de 1997, au mandat prévu au protocole d'entente. Au moment de notre vérification, on était en train de négocier la prolongation du protocole d'entente.

3.86 Par ailleurs, le Programme de recherche et de développement énergétiques (PRDE) permet d'aider 12 ministères à coordonner leurs initiatives en la matière, notamment dans les domaines de l'efficacité énergétique, des énergies renouvelables et des techniques de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Depuis avril 1996, le PRDE appuie davantage les efforts déployés pour faire face aux changements climatiques.

3.87 Un comité principal interministériel de sous-ministres adjoints a été mis sur pied en juin 1997 pour agir à titre de maître d'oeuvre de la coordination fédérale en matière de changements climatiques. Il s'est formé au moment où le gouvernement fédéral s'apprêtait à participer à la conférence de Kyoto. Ce comité doit gérer la mise en oeuvre du Protocole de Kyoto . Actuellement, il réunit des représentants de dix ministères et organismes, soit Affaires étrangères et Commerce international Canada, l'ACDI, Agriculture et Agroalimentaire Canada, le Bureau du Conseil privé, Environnement Canada, le ministère des Finances, Industrie Canada, Ressources naturelles Canada, le Secrétariat du Conseil du Trésor et Transports Canada. Coprésidé par Environnement Canada et RNCan, ce comité principal sert à l'établissement d'un consensus à l'échelon fédéral sur les grandes questions et stratégies concernant les changements climatiques. Il sert aussi à coordonner la gestion des activités fédérales. Cependant, il n'existe aucun mandat écrit.

3.88 En résumé, nous n'avons pu trouver de documents qui décrivent de manière précise la nature du rôle directeur du gouvernement fédéral pour ce qui est de la question des changements climatiques. Ni les textes précisant les mécanismes de coordination interministérielle ni ceux des ententes entre ministères n'ont permis de clarifier les rôles et les responsabilités, au niveau fédéral, relativement à la réalisation du PANCC, ni de clarifier les exigences concernant la présentation de rapports au Parlement sur les activités axées sur les changements climatiques. Les fonctionnaires fédéraux n'ont pu trouver d'autres documents pertinents à nous fournir. À notre avis, le gouvernement fédéral n'a pas réussi à concevoir un moyen acceptable de rendre compte de son leadership au chapitre du problème des changements climatiques et de la participation fédérale à la réalisation du PANCC.

5 Définition claire du rôle directeur du gouvernement fédéral - Aucun progrès

6 Précision des rôles et des responsabilités de tous les intervenants fédéraux au chapitre des changements climatiques - Progrès partiel

Il faut améliorer la reddition de comptes

3.90 Parce que les responsabilités et les rôles précis des divers intervenants du PANCC n'ont pas été établis, nous n'avons pu déterminer les contributions individuelles à l'atteinte de l'objectif canadien de stabilisation, ni la vraie nature des rapports entre le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires. Selon nous, aucun partenariat véritable n'a été mis sur pied par les divers paliers de gouvernement en vue de la réalisation de l'objectif précité.

3.91 Nous croyons qu'un mécanisme de reddition de comptes non défini et diffus mine l'autorité et la responsabilité des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux et de leurs fonctionnaires. De plus, il rend difficile pour quiconque l'évaluation de leur performance respective. Cela signifie également que l'on ne sait trop à qui incombe la responsabilité de rendre compte des progrès accomplis par le Canada en vue de l'atteinte de son objectif de stabilisation. Néanmoins, à notre avis, le gouvernement fédéral demeure comptable au Parlement de la mise sur pied d'une structure de gestion efficace afin de parer aux changements climatiques.

7 Précision de l'apport (attendu des diverses parties) en vue de l'atteinte de l'objectif global - Aucun progrès

3.93 Le gouvernement fédéral, en collaboration avec d'autres paliers de gouvernement et d'autres intervenants principaux, devrait engager une action concertée visant la mise au point d'une structure de gestion efficace pour parer aux changements climatiques.

3.94 Le gouvernement fédéral devrait diriger les démarches visant à obtenir la collaboration des provinces et des territoires en vue de l'établissement d'un partenariat qui soit assorti d'ententes écrites précisant les rôles, les responsabilités et les contributions nécessaires au respect, par le Canada, de ses engagements relatifs aux changements climatiques.

Nécessité d'un programme de sensibilisation et d'éducation du public

On reconnaît depuis longtemps le besoin de sensibiliser et d'éduquer le public

Un programme de sensibilisation et d'éducation du public est nécessaire pour de nombreuses raisons

3.98 Le Deuxième rapport national du Canada sur les changements climatiques, publié en 1997, signale que les sondages font régulièrement état du manque de sensibilisation des particuliers aux mesures qu'ils peuvent prendre pour aider à réduire la quantité de gaz à effet de serre produite par le Canada. Par ailleurs, nous avons constaté, lors d'entrevues avec un groupe fort divers d'intervenants, que la presque totalité d'entre eux reconnaissent la nécessité de mieux sensibiliser et éduquer le public.

3.99 Nous pouvons affirmer, après avoir parcouru des documents publiés par le gouvernement et après avoir recueilli, en interview, les commentaires de certains intervenants, que plusieurs raisons justifient la mise sur pied d'un programme de sensibilisation et d'éducation du public. Parmi celles-ci, mentionnons les impératifs suivants :

• renseigner la population du pays sur les engagements internationaux et nationaux du Canada relatifs aux changements climatiques;
• expliquer le programme national mis en place par le Canada pour réagir à l'évolution du climat;
• recenser et comprendre des points de vue légitimes, mais différents, et les présenter d'une manière juste et équilibrée;
• préciser ce que la science dit et ne dit pas;
• aider à comprendre les répercussions et les coûts possibles de l'inaction;
• évaluer les coûts et les avantages de diverses mesures d'atténuation et d'adaptation, y compris leurs conséquences socioéconomiques;
• aider à tirer profit des possibilités offertes par les changements climatiques;
• comprendre les rapports entre diverses activités et les émissions de gaz à effet de serre;
• poser les jalons d'une consultation réussie des intervenants sur de nouvelles mesures à prendre;
• promouvoir l'acceptation, par le public, de mesures et de politiques nouvelles;
• envisager les mesures que peuvent prendre les particuliers à leur niveau;
• promouvoir les changements de comportement et de mode de vie.

Il n'y a pas eu d'attribution de rôles et de responsabilités dûment délimités

Certaines mesures ont été entreprises ou proposées

3.102 Outre ces initiatives, nous avons pris note d'autres propositions de projets. En voici quelques exemples :

• au début de décembre 1997, le gouvernement fédéral a annoncé le lancement, par Environnement Canada, d'une initiative qui s'inspirera de ses interventions actuelles en matière d'information du public, d'écocivisme et d'action communautaire. Cette initiative vise à transmettre aux Canadiens des renseignements à jour et crédibles sur les changements climatiques. Par ailleurs, lors de cette annonce, on a signalé que les initiatives de RNCan concernant l'efficacité énergétique et l'énergie de remplacement constituent des moyens pratiques de réduire les émissions de gaz à effet de serre. À cette même occasion, l'on a annoncé qu'il y aurait élaboration de projets conjoints avec d'autres ministères fédéraux, les gouvernements provinciaux intéressés, des éducateurs, des organisations non gouvernementales et le secteur privé. Toutefois, des fonctionnaires nous ont informés que ces initiatives ne sont pas officiellement liées à un programme national de communications;
• le Comité de coordination national sur les problèmes atmosphériques, élément du mécanisme de coordination national décrit à l' annexe B , s'est fixé comme priorité à long terme d'éduquer le public et de mieux sensibiliser celui-ci à la nécessité d'agir dans ce domaine. À la fin de 1993, il a mis sur pied un groupe de travail devant se pencher sur cette question. Cette équipe prévoit constituer un répertoire des initiatives et produits proposés actuellement par toutes les autorités compétentes pour l'éducation du public sur diverses questions atmosphériques, y compris celles des changements climatiques. Ces travaux devraient être terminés à la fin du mois de mars 1998;
• au début de 1998, la Table ronde nationale sur l'environnement et l'économie (TRNEE) a institué le Forum national sur le changement climatique. Un groupe de 26 récipiendaires de l'Ordre du Canada et d'une décoration pour service méritoire entendra des exposés d'experts en la matière et d'intervenants intéressés à la question. Selon la TRNEE, l'un des résultats du Forum sera la publication d'une déclaration qui aidera les Canadiens en leur fournissant un énoncé objectif et impartial sur le défi que posent les changements climatiques.

Malgré les promesses faites, il n'y a pas eu lancement d'un programme national de sensibilisation et d'éducation du public

3.104 Le Deuxième rapport national du Canada, paru en 1997, fait état de plusieurs initiatives particulières à ce titre et signale qu'elles cadrent bien avec l'engagement du Canada d'élaborer un programme national de communications sur les changements climatiques. Toutefois, malgré les nombreuses interventions visant à informer et à éduquer le public, nous avons constaté que, jusqu'à présent, leur direction et leur coordination à l'échelon national sont inadéquates. Au cours des sept dernières années, le Canada a, selon nous, perdu l'occasion de mieux sensibiliser la population aux changements climatiques et de mieux l'éduquer à ce sujet. De plus, il n'a pas su profiter de l'opportunité qui lui était offerte de préparer le public à un débat national sur les choix s'offrant aux gouvernements et d'obtenir des Canadiens qu'ils appuient les politiques destinées à relever les défis que pose l'évolution du climat.

8 Lancement, tel que promis, d'une initiative nationale de communications destinée à sensibiliser et à éduquer la population - Aucun progrès

3.106 Ensuite, le gouvernement fédéral devrait jouer un rôle clé dans la coordination de la réalisation d'un tel programme, conjointement avec d'autres paliers de gouvernement et d'autres intervenants principaux si les circonstances l'exigent.

Une vaste gamme de mesures est requise

L'objectif canadien de stabilisation ne peut être atteint avec l'approche actuelle

3.108 Pour l'instant toutefois, le gouvernement fédéral n'utilise pas d'outils fiscaux - par exemple, une taxe sur les combustibles fossiles - comme moyens d'incitation à réduire les émissions de gaz à effet de serre. Jusqu'à présent, il préfère utiliser un nombre restreint de mesures stratégiques et favorise les actions volontaires. Compte tenu des restrictions financières récentes, moins de ressources ont été allouées aux principaux programmes de subventions et de contributions. Ces dernières années, en outre, le gouvernement s'est montré réticent à recourir trop souvent aux règlements comme moyen d'intervention.

3.109 La recherche de nouveaux moyens d'atteindre l'objectif canadien de stabilisation repose en grande partie sur un effort consensuel de tous les paliers de gouvernement. Des mécanismes ont été instaurés entre le gouvernement fédéral et les autorités provinciales et territoriales (voir l' annexe B ), de même qu'au sein du gouvernement fédéral, afin de coordonner les mesures prises au pays pour parer aux changements climatiques et afin de proposer de nouvelles stratégies pour respecter l'engagement actuel. Différents mécanismes de consultation ont également été créés avec le temps dans le but de faire participer les municipalités et d'autres intervenants à la prise de décisions et à la recherche de solutions.

3.110 Le besoin d'élaborer de nouvelles options ne date pas d'hier. Comme en atteste la pièce 3.3 , le gouvernement fédéral sait depuis longtemps déjà qu'il faut trouver de nouvelles façons d'atteindre l'objectif de stabilisation.

3.111 À l'occasion de leur réunion conjointe de 1993, et chaque année depuis, les ministres fédéraux, provinciaux et territoriaux de l'énergie et de l'environnement ont maintes fois enjoint leurs représentants officiels de proposer de nouvelles solutions et mesures pour atteindre l'objectif de stabilisation. En novembre 1997, ces ministres ont convenu que la stratégie d'intervention du Canada à l'égard des changements climatiques doit refléter une compréhension claire des conséquences associées à toute mesure proposée - ses coûts, ses avantages et son incidence sur l'environnement et l'économie.

3.112 Au Canada, on a recensé diverses options pour parer aux changements climatiques. Différents modèles économiques ont été utilisés pour préciser les effets du choix de l'une ou l'autre de ces options. Ces modèles ont permis de calculer les coûts probables associés à certaines options, les résultats obtenus variant selon le modèle retenu et l'option examinée. Mais bien qu'ils constituent une source importante d'information, ces modèles ne représentent qu'un des éléments déterminant le choix des options.

3.113 En résumé, mis à part le cadre fédéral-provincial-territorial de coordination et l'examen de différentes options, les intervenants n'ont pas réussi à s'entendre sur un train étendu de mesures nécessaires à la réalisation de l'objectif canadien de stabilisation. Le défi ne consiste pas à trouver aujourd'hui les mesures d'adaptation les plus appropriées aux changements climatiques du prochain siècle. Il s'agit plutôt de choisir un vaste éventail de mesures et une stratégie prudente, de commencer à s'orienter dans la bonne direction et, en cours de route, d'adapter la stratégie et les mesures à la lumière des données nouvelles. Le gouvernement fédéral reconnaît que les mesures stratégiques utilisées actuellement ne permettront pas à elles seules d'atteindre l'objectif canadien de stabilisation; autrement dit, l'approche retenue, qui mise en grande partie sur des mesures volontaires, ne permettra pas de trouver une solution satisfaisante au problème.

9 Élaboration d'une vaste gamme de mesures - Progrès partiel

10 Accord des instances à l'égard des mesures menant à la réalisation de l'objectif - Aucun progrès

Il faudrait effectuer des analyses des coûts et des avantages

3.115 Que le Canada et la communauté mondiale choisissent d'intervenir ou de ne pas intervenir en réponse aux changements climatiques, il est évident pour le gouvernement fédéral que tous les Canadiens devront payer la note. Le PANCC a établi qu'il fallait évaluer les coûts - c'est-à-dire les conséquences environnementales, économiques et sociales - d'une politique de non-intervention face aux changements climatiques. Toutefois, l'examen de 1996 du PANCC révèle que peu ou pas de travaux ont été entrepris au Canada pour évaluer les conséquences économiques de l'inaction.

3.116 À notre avis, les gouvernements ont besoin de plus de renseignements sur les coûts et les avantages comparatifs des volets agir, ou ne pas agir. Ils ont besoin de données qualitatives et, si cela est possible et rentable, de données quantitatives. Les régions, les secteurs et les particuliers ont besoin de cette information pour pouvoir choisir les solutions les plus appropriées et les plus économiques au problème du changement climatique. Mais bien qu'essentielle à l'élaboration des politiques et à la prise de décisions, cette information ne peut être communiquée aux Canadiens faute d'avoir été recueillie et dûment vérifiée.

3.117 L'Étude pancanadienne (1997), préparée par Environnement Canada en collaboration avec des intervenants, constitue la première évaluation nationale des effets possibles des changements climatiques sur l'environnement et la situation socio-économique du Canada. Bien que l'on n'y évalue pas les coûts éventuels de l'inaction, les auteurs de l'étude signalent que bien d'autres questions doivent être réglées avant de penser à estimer les coûts.

11 Analyse des coûts et des avantages d'agir ou de ne pas agir - Progrès partiel

3.119 Le gouvernement fédéral, conjointement avec d'autres paliers de gouvernement et d'autres intervenants principaux, devrait préciser davantage les coûts et les avantages environnementaux, économiques et sociaux des mesures qui peuvent être prises pour parer aux changements climatiques ainsi que la répartition de ces coûts et de ces avantages entre les régions, les secteurs et les particuliers.

3.120 Le gouvernement fédéral devrait intensifier ses efforts en vue d'élaborer, en consultation avec d'autres paliers de gouvernement et d'autres intervenants principaux, un train de mesures fédérales facilitant la réalisation des engagements du Canada à l'égard des changements climatiques.

3.121 Le gouvernement fédéral, conjointement avec les autres paliers de gouvernement et les autres intervenants principaux, devrait sciemment s'efforcer d'en arriver à une entente sur un train étendu de mesures nationales , axées sur la réalisation des engagements du Canada à l'égard des changements climatiques.

Contrôle de la mise en oeuvre du Programme d'action national concernant les changements climatiques

Un plan doit être élaboré aux fins de la réalisation de l'orientation stratégique du PANCC

3.123 Comme nous l'avons déjà mentionné, le PANCC n'indique pas comment son orientation stratégique sera réalisée. Par ailleurs, ni les autorités gouvernementales, à tous les paliers, ni même les entités fédérales, ne sont encore parvenues à une entente sur la façon d'élaborer le plan de mise en oeuvre ou sur la manière de contrôler les progrès réalisés.

3.124 Bien que tous les Canadiens puissent être appelés à contribuer à la mise en oeuvre du PANCC, nous avons constaté que personne ne s'est vu confier la responsabilité globale de définir un plan réaliste que pourrait utiliser le Canada pour atteindre son objectif de stabilisation.

3.125 L'examen de 1996 du PANCC révèle que la responsabilité de la mise en oeuvre, pour certaines mesures, n'a été confiée à aucun décideur et que certaines instances n'ont encore posé aucun geste. Les travaux effectués dans le cadre de cet examen ont également révélé que les mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre appliquées actuellement ne sont pas toutes recensées dans le PANCC.

3.126 D'après notre examen du PANCC, l'orientation stratégique des activités d'atténuation visant quatre secteurs particuliers (transport, industrie, résidentiel et commercial, agriculture et foresterie) indique que le « Canada » doit prendre certaines mesures. À notre avis, un plan identifiant le responsable de chacune des activités doit être élaboré.

3.127 Aucun document ne précise toutefois le plan à suivre pour respecter l'orientation stratégique du PANCC. En outre, comme le Programme ne donne pas de liste exhaustive des mesures à prendre, il est difficile de savoir qui travaille à d'autres activités et quels résultats ces dernières devraient produire.

12 Élaboration d'un plan national de mise en oeuvre - Aucun progrès

Il n'existe pas, dans l'ensemble, au chapitre de la performance, des attentes claires et concrètes

3.129 L'examen de 1996 du PANCC révèle que les attentes, énoncées sous forme de résultats mesurables à atteindre, ont été établies pour quelques-unes seulement des interventions en cours. Beaucoup de travail reste à faire à ce chapitre, selon nous.

13 Établissement d'attentes claires au chapitre de la performance pour chaque intervention - Progrès partiel

Il n'existe pas de jalons et de cibles intermédiaires pour la réalisation du PANCC

14 Établissement de jalons et de cibles intermédiaires - Aucun progrès

Quel que soit le nombre de mesures prises, seuls les résultats comptent

3.132 D'après le rapport d'examen (1996) du PANCC, les différentes instances gouvernementales se partagent au total quelque 475 interventions (précision des orientations et programmes ou mesures). Ce rapport souligne également le fait suivant : bien que les actions prises puissent ne pas permettre des réductions des émissions à court terme, elles peuvent être importantes pour d'autres raisons, notamment l'établissement d'un point de départ pour d'autres actions.

3.133 C'est en novembre 1995 qu'a été lancé le Programme d'action fédéral sur le changement climatique : Dégager de nouveaux horizons. On y énonce le programme et les mesures concrètes par lesquels le Canada entend s'acquitter de son engagement à long terme au chapitre des changements climatiques, engagement formulé dans le cadre du PANCC. Le gouvernement fédéral, notamment, y veut prêcher par l'exemple et mettre de l'ordre dans ses affaires. Le Programme d'action fédéral vise seulement les ministères et organismes fédéraux.

3.134 C'est à cette époque également que le gouvernement fédéral a soumis un plan (Réduction des émissions causées par les activités du secteur public fédéral) à l'équipe du Programme Défi-climat (Mesures volontaires et Registre). La contribution, prévue pour l'ensemble des opérations fédérales seulement et non pour chaque entité, consiste à dépasser l'objectif de stabilisation établi pour l'an 2000 et à réduire d'ici 2005 les émissions de gaz à effet de serre d'au moins 20 p. 100 par rapport aux niveaux de 1990.

3.135 Dans son rapport périodique d'octobre 1997 au bureau du programme MVR, le gouvernement fédéral estimait avoir réussi, par ses diverses mesures, et compte tenu des effets de la compression des effectifs, à réduire ses émissions totales de gaz à effet de serre de près de huit pour cent durant la période de 1990 à 1996. On projetait également les avoir réduites, en l'an 2000, de 18 p. 100 comparativement aux niveaux de 1990, pourcentage devant être porté à 27 p. 100 en 2005. Il est certes important que le gouvernement fédéral donne l'exemple, mais ses activités ne produisent qu'un pour cent des émissions totales de gaz à effet de serre au Canada.

3.136 Le plan que le gouvernement fédéral a soumis au bureau du programme MVR précise que les sociétés d'État sont exclues et qu'elles ont la responsabilité de voir à ce que soient communiqués leurs plans d'action. Des représentants ministériels nous ont appris qu'au 1er janvier 1998, aucune société d'État n'était inscrite au Registre. Le gouvernement fédéral devant, pour tout le pays, prêcher par l'exemple, nous nous attendions à ce que les sociétés d'État participent au Programme Défi-climat. La présente vérification n'avait pas pour mandat de déterminer si les sociétés d'État ont déjà des plans d'action pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre.

3.137 À notre avis, même si nombre de mesures sont appliquées dans le cadre du PANCC, seuls comptent les résultats de ces interventions et la possibilité que ces résultats offrent d'atteindre l'objectif canadien de stabilisation.

15 Application de mesures assurant la réalisation de l'objectif - Progrès partiel

L'information sur la performance doit être améliorée

3.139 L'examen de 1996 du PANCC visait à évaluer les données sur la performance d'un autre volet important, le Programme Défi-climat (Mesures volontaires et Registre). Il en est ressorti que ce Programme avait été centré jusqu'alors sur l'accroissement du nombre de participants plutôt que sur les résultats escomptés ou atteints à l'aide des interventions précisées dans les plans présentés. Il est indiqué dans le rapport de cet examen que les résultats obtenus n'avaient été quantifiés, jusqu'à présent, que pour la moitié des plans d'intervention.

3.140 L'examen de 1996 révèle par ailleurs que la nature de l'information fournie pour chaque mesure prise dans le cadre du PANCC ne permet pas, dans la plupart des cas, d'en quantifier les retombées, mais les quelques données qualitatives disponibles semblent indiquer que des progrès sont réalisés. Le deuxième Rapport national du Canada (1997) donne un aperçu de quelques-unes des mesures prises par toutes les instances gouvernementales. Pour la plupart des interventions prévues aux plans, aucune information n'est fournie sur les résultats à obtenir d'ici l'an 2000, ou obtenus jusqu'ici. Toutefois, le rapport contient quelques données globales sur les prévisions et les réalisations sectorielles. À notre avis, s'il est économique et possible de le faire, il conviendrait de recueillir plus de données qualitatives et quantitatives afin d'aider les décideurs à déterminer si les interventions portent fruit et la mesure dans laquelle on peut s'attendre à ce qu'elles concourent à la réalisation de l'objectif canadien de stabilisation.

16 Communication aux décideurs de données sur la performance axées sur les résultats - Progrès partiel

Absence d'indicateurs généraux de performance qui fassent l'unanimité

3.142 Dans le texte qui présente le PANCC, l'on souligne que le véritable indicateur de progrès est la réduction totale des émissions de gaz à effet de serre qu'aura permise le Programme, telle qu'elle sera indiquée par les chiffres de l'inventaire national des émissions. On y dit également que le Canada examinera d'autres indicateurs socio-économiques ou environnementaux pour s'assurer qu'il reste fidèle aux orientations stratégiques établies.

3.143 L'examen de 1996 du PANCC a été l'occasion de dégager, à l'aide des données disponibles, des indicateurs possibles des changements climatiques. Ces données précisaient notamment le nombre de ménages, la superficie commerciale, la production brute de l'industrie et les kilomètres-véhicules parcourus. D'autres indicateurs possibles des émissions de gaz à effet de serre et de la consommation d'énergie sont indiqués dans Tendances des émissions de gaz à effet de serre au Canada , un rapport d'Environnement Canada, et dans le rapport Évolution de l'efficacité énergétique au Canada de RNCan.

3.144 À notre avis, retrouver certains indicateurs de performance dans quelques documents épars ne nous permet pas d'affirmer qu'existe un consensus sur un ensemble normalisé d'indicateurs généraux de performance aux plans socio-économique et environnemental que pourrait utiliser le Canada pour évaluer les progrès qu'il a accomplis.

17 Établissement d'indicateurs généraux de performance pour la mesure des progrès - Progrès partiel

Le contrôle des réalisations du PANCC est peu axé sur les résultats

3.146 Même s'il est dit dans le PANCC que les plans d'action doivent être vérifiables, on n'y propose aucun mécanisme de mesure et de contrôle des résultats. Le Comité de coordination national sur les problèmes atmosphériques s'est vu confier la responsabilité d'effectuer tous les deux ans, un examen formel du PANCC dans le but d'informer les intervenants et les décideurs des progrès accomplis à l'égard de l'objectif canadien de stabilisation et de cerner d'autres possibilités d'intervention pour l'avenir. Le premier examen du PANCC a été effectué en 1996.

3.147 Quelques indicateurs d'avancement sont présentés dans les deux rapports mentionnés au paragraphe 3.143 et dans le programme MVR. Dans le rapport de l'Examen de 1996 du PANCC, il est souligné toutefois qu'il n'existe aucun mécanisme permettant, à intervalles réguliers et de manière uniforme, de rendre compte, une à une, de toutes les activités mises de l'avant dans le cadre du PANCC. Les travaux réalisés dans le cadre de l'examen montrent qu'un tel instrument est nécessaire pour mesurer les progrès et qu'il constituerait une base solide pour la prise de décisions éclairées et les évaluations futures.

3.148 L'examen conclut que même si les gouvernements misent sur les initiatives antérieures et déterminent de nouvelles possibilités d'intervention, rien n'indique qu'il existe une approche systématique permettant aux instances gouvernementales de se communiquer l'une à l'autre les avantages que présentent les diverses mesures prises. Il ressort en outre que l'efficacité globale du PANCC et l'utilité des efforts consacrés à son examen sont compromises par une coordination inadéquate. Bien que les auteurs de l'examen recommandaient d'améliorer le mécanisme de coordination du programme, nous n'avons trouvé aucune preuve que cela a été fait.

3.149 RNCan a entrepris un examen des rapports d'étape relatifs aux plans d'action soumis au bureau du MVR.

3.150 À notre avis, il revient au gouvernement fédéral, en tant que chef de file national, de montrer que des progrès sont réalisés grâce au PANCC, d'évaluer ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas, de promouvoir l'échange des leçons apprises, et d'encourager la prise en temps opportun des mesures correctives appropriées. L'actuel mécanisme de contrôle de la performance axé sur les activités ne le permet pas.

18 Contrôle périodique de la performance axé sur les résultats - Progrès partiel

3.152 Le gouvernement fédéral devrait diriger une intervention nationale concertée, conjointement avec d'autres paliers de gouvernement et d'autres intervenants principaux, afin que soit élaboré un plan officiel de mise en oeuvre qui serait axé sur les résultats, qui préciserait les attentes à l'égard de la performance, les cibles intermédiaires et le système de contrôle à utiliser, et qui viserait la réalisation des engagements du Canada au chapitre des changements climatiques.

L'information transmise au Parlement doit être améliorée

3.154 Dans le Rapport de 1994 du vérificateur général, nous indiquions au chapitre portant sur l'information au Parlement que, pour tout groupe d'activités désigné par le gouvernement fédéral comme étant un groupe sectoriel d'activités, et dont les interventions sont menées par plusieurs ministères ou organismes, il faut confier à l'un des ministères la responsabilité première de soumettre au Parlement un rapport sommaire sur l'avancement des travaux en cours. Nous nous attendions à ce qu'un rapport de ce genre, faisant état des progrès réalisés par le Canada pour faire face aux changements climatiques et comprenant des références à d'autres sources d'information, soit soumis au Parlement.

3.155 Comme nous l'avons mentionné, en ce qui concerne la présentation au Parlement de rapports sur les activités sectorielles visant les changements climatiques, aucune entente écrite ne définit les rôles et responsabilités des intervenants fédéraux, notamment leur rôle prépondérant au chapitre du regroupement de l'information.

Le Parlement reçoit une information fragmentaire livrée par bribes

3.157 Ces rapports mentionnent, à plusieurs reprises, diverses initiatives menées par le gouvernement fédéral et liées à la question des changements climatiques, et ils fournissent des renseignements généraux sur celles-ci. Ces rapports contiennent aussi des renvois à d'autres documents qui traitent de la question, dont certains ont été déposés au Parlement.

3.158 Il ressort que le volume de l'information communiquée au Parlement sur la question des changements climatiques a certes augmenté ces dernières années, mais qu'elle est dispersée dans plusieurs documents différents. À notre avis, il est difficile pour le Parlement, à cause de cette information fragmentaire et livrée par bribes, d'exercer une surveillance efficace des activités sectorielles portant sur les changements climatiques.

3.159 De nombreux autres documents donnent une information générale sur les changements climatiques et des renseignements sur les initiatives connexes du Canada. Ces documents ne sont pas présentés au Parlement mais sont du domaine public. Plusieurs d'entre eux ont déjà été mentionnés dans le présent chapitre, mais les quatre principaux sont : le Programme d'action national concernant les changements climatiques (PANCC); l'Examen de 1996 du PANCC; et le Rapport national de 1994 et celui de 1997 du Canada sur les changements climatiques - Mesures en vertu de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques .

L'information sommaire sur les changements climatiques est incomplète

3.161 À notre avis, cette non-communication de rapports sommaires consolidés au Parlement pourrait limiter sa capacité de surveiller efficacement les mesures adoptées par le Canada pour parer aux changements climatiques.

19 Dépôt de rapports sommaires au Parlement - Aucun progrès

Conclusion

Le gouvernement fédéral n'a pas appliqué des principes de saine gestion

3.164 Tout au long de notre chapitre, ainsi que dans la pièce insérée dans le Résumé présenté dans les premières pages, nous avons communiqué les résultats de notre évaluation de la pertinence de la gestion, par le gouvernement fédéral, des mesures devant mener au respect de son engagement au chapitre des changements climatiques, en conformité avec la politique intérieure établie. Nous avons constaté que le gouvernement, dans l'ensemble, n'a pas appliqué des principes de saine gestion. Il en résulte un écart entre les objectifs et la réalité, et le Canada n'arrivera pas, semble-t-il, à respecter l'engagement qu'il a pris il y a quelques années en ce qui a trait à la situation à l'intérieur de ses frontières. Cet écart reflète l'incapacité du Canada à traduire une orientation stratégique en une action efficace. Le rôle directeur du gouvernement fédéral au chapitre des changements climatiques n'a pas été clairement défini et ne semble pas très dominant.

3.165 Pour que le Canada respecte ses engagements au chapitre des changements climatiques, nous croyons que le gouvernement fédéral doit jouer un rôle directeur de premier ordre, afin de favoriser une démarche qui soit fonction de l'orientation stratégique présentée dans le PANCC. Le gouvernement fédéral doit être l'architecte principal, au pays, de l'élaboration de mesures réalistes, étendues et rentables visant à parer aux changements climatiques. Cela, il doit le faire tout en évitant le plus possible de créer des retombées négatives, mais en cherchant, par contre, à maximiser tout ce qui pourrait avoir un effet positif sur l'économie canadienne et sur la capacité concurrentielle du Canada à l'étranger.

3.166 Nous avons souligné que les ministres fédéraux, provinciaux et territoriaux de l'énergie et de l'environnement ont convenu, en novembre 1997, de collaborer à l'établissement d'un plan national de mise en oeuvre après la Conférence de Kyoto de décembre 1997 sur les changements climatiques. Depuis, le gouvernement fédéral a accepté de diriger l'élaboration de ce plan.

3.167 Les recommandations formulées dans le présent chapitre s'appuient sur les résultats de notre examen des efforts déployés par le Canada pour atteindre son objectif de stabilisation. Ces recommandations valent également pour toute démarche visant à assurer le respect de tout nouvel engagement que pourrait prendre le Canada au chapitre des changements climatiques, et sont en quelque sorte des acquis pour l'avenir.

La gestion des questions horizontales doit être améliorée

3.169 En 1995, un groupe de travail fédéral a présenté un rapport à la suite de son examen de 16 études de cas de coopération fédérale-provinciale pour l'élaboration de politiques. Il a constaté que le succès dépend de plusieurs facteurs : l'établissement d'un climat de confiance, qui nécessite ouverture d'esprit et prise en compte des intérêts de toutes les parties; le travail au sein des mécanismes de coopération existants, comme les comités permanents de fonctionnaires; et l'instauration d'un sentiment commun de la nécessité de collaborer.

3.170 À notre avis, le gouvernement fédéral doit élargir et mieux définir son rôle de chef de file et sa façon de gérer la question des changements climatiques. Il s'agit là d'une question horizontale exigeant l'intervention de diverses instances politiques et un partage des responsabilités.

3.171 Pour les questions aussi complexes que les changements climatiques, qui nécessitent la conciliation d'une gamme étendue d'intérêts politiques et économiques, il est clair qu'une coordination centrale efficace et soutenue sera essentielle. Il faut mettre en place des mécanismes assurant la participation de décideurs du plus haut niveau à la résolution des problèmes qui surgissent. De tels processus exigent forcément que les organismes centraux de coordination de l'État jouent constamment un rôle de premier ordre.

3.172 Notre bureau continuera dans ses travaux de dégager les facteurs et les principes qui favorisent une gestion responsable et de faire connaître les mécanismes permettant de rendre compte efficacement des responsabilités assumées dans le cadre des ententes fédérales de collaboration pour les questions intéressant plus d'une instance politique et exigeant l'intervention de plusieurs ministères, intervention commandée en fonction des mandats qui leur ont été confiés.

À propos de la vérification

Notre vérification avait comme objectif d'évaluer la pertinence de la gestion, par le gouvernement fédéral, des mesures devant mener au respect de son engagement au chapitre des changements climatiques, en conformité avec la politique intérieure établie, soit de stabiliser d'ici l'an 2000 ses émissions de gaz à effet de serre aux niveaux de 1990 (l'objectif canadien de stabilisation). Ce faisant, nous avons :

• vérifié si des mécanismes de reddition de comptes existent et si les rôles et les responsabilités de tous les participants au Programme d'action national concernant les changements climatiques (PANCC) ont été clairement définis, compris et acceptés;
• évalué la pertinence des efforts déployés par le gouvernement fédéral en vue de concrétiser l'orientation stratégique du PANCC et de contrôler la mise en oeuvre de ce programme;
• évalué le mécanisme permettant de renseigner le Parlement sur la question des changements climatiques;
• évalué la pertinence des activités menées par le gouvernement fédéral en vue d'élaborer un programme national d'éducation et de sensibilisation du public, tel que prescrit par le PANCC.

La vérification portait sur l'engagement actuel du Canada, formulé dans sa politique intérieure, et sur la mise en oeuvre du PANCC, lequel énonce les orientations stratégiques retenues aux fins de l'objectif canadien de stabilisation. Puisque l'étendue de notre vérification se limitait aux aspects nationaux du sujet à l'étude et au rôle du gouvernement fédéral à ce titre, nos travaux ont surtout porté sur les ministères fédéraux de l'environnement et de l'énergie, soit Environnement Canada et Ressources naturelles Canada. Nous reconnaissons toutefois que certains aspects du problème des changements climatiques intéressent tous les ministères, organismes et autres entités du gouvernement fédéral et ont, de fait, une nature sectorielle.

Les données quantitatives fournies dans le présent chapitre ont été tirées des différentes sources gouvernementales indiquées dans le texte. Même si nous nous sommes assurés de la vraisemblance de ces données, une vérification en bonne et due forme n'en a pas été effectuée, sauf indication contraire.

Méthodologie

Dans le cadre de la planification de notre travail de vérification sur la question des changements climatiques, nous avons tenu un symposium afin d'aider le Bureau à comprendre les différents aspects de ce phénomène. Nous avons également interviewé plus de 70 intervenants, un peu partout au Canada, qui représentaient divers secteurs d'intérêt et qui ont formulé plusieurs points de vue différents sur la question. Nous avons pu ainsi connaître leur façon d'envisager la question des changements climatiques et le rôle qu'à leur avis le gouvernement fédéral devait assumer à ce chapitre.

Le travail que nous avons effectué sur ce sujet et d'autres travaux d'examen nous ont permis de dégager un certain nombre de questions, qui n'ont pu toutes être traitées dans cette première vérification. Nous prévoyons poursuivre notre travail sur la question des changements climatiques dans des domaines comme la vérification de la gestion de l'étude scientifique des changements climatiques et l'évaluation de la mesure dans laquelle il existe une certaine équité pour ce qui est de la mise à contribution du secteur des combustibles fossiles et de celui des autres sources d'énergie. La mise en oeuvre de la stratégie d'adaptation du Canada, le leadership fédéral en ce qui a trait à l'utilisation d'autres sources d'énergie et la mesure dans laquelle le gouvernement, au sein de ses propres entités, s'est efforcé de trouver des solutions, à l'interne, au problème des changements climatiques, sont d'autres sujets possibles de vérification.

Équipe de vérification

Directrice principale : Ellen Shillabeer
Directeur : Robert Pelland

Ian Campbell
Stephanie Taylor
Marie Williams

Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec Mme Ellen Shillabeer ou M. Robert Pelland.