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1999 — Rapport de la commissaire à l'environnement et au développement durable

Points saillants

3.2 La coordination et la collaboration interministérielles en matière de recherche et de surveillance manquent de direction stratégique. De plus, des lacunes importantes caractérisent les activités et les programmes fédéraux de surveillance de l'environnement. Ces lacunes influent sur la capacité du gouvernement d'évaluer les risques associés aux substances toxiques.

3.3 De nombreux pesticides utilisés actuellement au Canada ont été évalués en fonction d'anciennes normes relatives à la santé et à l'environnement, moins rigoureuses. Le gouvernement fédéral n'a pas respecté l'engagement pris il y a longtemps de mettre en oeuvre un programme en vue de réévaluer les pesticides existants en fonction des nouvelles normes. La réévaluation de trois groupes de pesticides, amorcée il y a près de 20 ans, n'est pas terminée.

3.4 Les ministères fédéraux ne s'entendent pas sur l'ampleur et l'importance des risques associés à certaines substances toxiques, ni sur l'interprétation et l'application des lois, ni sur la nature de leurs rôles et pouvoirs respectifs. Cette situation est source d'indécision, d'inaction et de tensions entre les ministères.

Contexte et autres observations

3.6 Une infrastructure complexe de recherche et de surveillance, de réglementation, de politiques et de programmes volontaires a été mise sur pied pour protéger la santé des Canadiens et leur environnement contre les substances toxiques les plus dangereuses. Il faut obtenir d'abord et avant tout des renseignements scientifiques par l'intermédiaire de la recherche, de la surveillance et de l'évaluation en vue de comprendre les risques et de prendre des décisions éclairées. Environnement Canada, Pêches et Océans, Santé Canada et Ressources naturelles Canada font tous de la recherche sur les substances toxiques et ils ont collaboré à des programmes et à des projets. Les scientifiques fédéraux se sont taillé une réputation nationale et internationale pour leurs travaux concernant les substances toxiques.

3.7 Plus de 23 000 produits chimiques sont utilisés dans les secteurs industriel, agricole et commercial au Canada. L'information à leur sujet est incomplète, surtout en ce qui touche leurs dangers possibles pour la santé et l'environnement. Même si certains sont jugés sans danger, d'autres ont été associés à des maladies respiratoires, à des anomalies congénitales, à des problèmes de reproduction, à une baisse de la résistance à la maladie et au cancer. Compte tenu de ce que l'on sait et de ce que l'on ignore encore, le rejet de ces produits et l'exposition à ceux-ci demeurent une source d'inquiétude.

3.8 Jusqu'à maintenant, la toxicité et les risques de seulement 31 substances ou groupes de substances ont été évalués de façon concluante en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement . Il a fallu cinq ans pour compléter l'évaluation des risques. L'évaluation de 13 substances jugées d'intérêt prioritaire en 1989 n'a toujours pas donné de résultats décisifs. Celle de 25 autres substances jugées d'intérêt prioritaire à leur tour en 1995 devrait se terminer en 2000.

3.9 Nous nous inquiétons beaucoup de l'absence de collaboration efficace entre, d'une part, l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire, qui est responsable des décisions de réglementation, et, d'autre part, Environnement Canada et Pêches et Océans, qui réalisent les recherches scientifiques sur les effets des pesticides. La recherche sur les pesticides et la gestion de ces produits ne profitent pas de toute l'expertise fédérale.

3.10 Dans le présent chapitre, nous faisons 12 recommandations qui s'adressent à cinq ministères et à un organisme. Si on donne suite à celles-ci, nous croyons que les activités fédérales qui se rapportent au rassemblement et à l'utilisation des renseignements scientifiques sur les substances toxiques seront sensiblement améliorées.

Les ministères et l'organisme ont répondu qu'ils s'engagent à évaluer ensemble et avec soin les recommandations. Ils s'engagent aussi à améliorer en permanence la gestion des rejets de substances toxiques au Canada en s'inspirant des principes du développement durable et de la gestion des risques ainsi que du principe de la prévention. Pour assurer cette amélioration régulière, ils s'engagent enfin à s'entendre pour tracer la ligne de conduite à suivre.

Introduction

3.12 Il existe beaucoup de types et de définitions de substances toxiques. Dans le présent chapitre, le terme comprend les produits chimiques industriels et commerciaux, les métaux lourds, les sous-produits de la fabrication ainsi que les pesticides qui, rejetés dans l'environnement, peuvent nuire à la santé et à l'environnement. Selon la « liste intérieure des substances » du Canada, plus de 23 000 produits chimiques sont utilisés dans les secteurs industriel et commercial au pays. De plus, quelque 500 ingrédients actifs (ceux qui ont un effet antiparasitaire) se retrouvent dans les pesticides homologués au Canada. Plusieurs ne sont pas dangereux pour la santé ou les écosystèmes mais certains le sont. La pièce 3.1 présente certains groupes courants de substances toxiques, les sources de rejets de ces substances et leurs effets possibles sur la santé.

Un enjeu complexe de développement durable

3.14 Diversité des opinions dans la société canadienne. L'enjeu des substances toxiques se complique aussi par la multitude des intervenants en cause, chacun ayant son point de vue et ses propres intérêts. Outre le gouvernement fédéral, il existe des associations industrielles et des entreprises; des groupes d'intérêts s'occupant des questions de santé, de consommation et d'environnement; des universitaires et des organisations scientifiques ainsi que des gouvernements territoriaux et provinciaux. Même s'ils partagent de nombreux points de vue, ces intervenants ont, à certains égards, des positions opposées et profondément divergentes. La prise de décisions dans ce contexte consiste à intégrer des considérations économiques, sociales, environnementales et de santé, à la fois diverses et légitimes, et à concilier des opinions et des valeurs souvent conflictuelles. Voici certains enjeux sur lesquels les avis sont partagés :

• la notion de risque acceptable ou inacceptable par opposition à celle du risque « zéro », et la pertinence même de fonder la prise de décisions sur la notion de risque;
• la contribution et l'importance des rejets anthropiques de substances toxiques par opposition aux rejets naturels;
• les avantages de décisions harmonisées à l'échelle internationale par opposition au besoin de solutions canadiennes;
• le fardeau de la preuve scientifique, pour la prise de décisions réglementaires, la façon de composer avec l'incertitude et le principe de précaution.

3.16 Parmi ces activités, on retrouve celles qui consistent à recueillir et à utiliser des renseignements scientifiques pour déterminer les substances qui présentent le plus de risques pour la santé et l'environnement et doivent donc être gérées. Nos observations et recommandations sur certaines activités scientifiques et d'évaluation des risques sont données dans le présent chapitre. Un autre groupe d'activités portent sur le recours à des renseignements scientifiques, technologiques et économiques pour décider s'il convient d'imposer des contrôles pour atteindre un niveau acceptable de risque. Nos observations et recommandations sur certaines activités de gestion des risques sont rapportées au chapitre 4 , intitulé Gérer les risques associés aux substances toxiques : les obstacles aux progrès. Les liens entre ces deux chapitres sont présentés à la pièce 3.2 .

Menaces pour notre santé et notre bien-être

Les risques et la santé

3.17 Effets possibles. Certains pesticides et produits chimiques industriels présents dans l'environnement ont été associés à des maladies pulmonaires, des problèmes de reproduction, des anomalies congénitales, des troubles du développement, des réactions allergiques, une baisse de la résistance à la maladie chez les humains et des cas de cancer. Chez les espèces animales, il existe un lien entre les substances toxiques et l'amincissement des coquilles d'oeuf, les malformations, les dysfonctions de reproduction, les tumeurs et le taux de mortalité des embryons et des adultes.

3.18 Toxicité et risques. De façon générale, la toxicité désigne la capacité d'une substance de porter atteinte aux humains et aux écosystèmes. En ce sens, toutes les substances, qu'elles soient naturelles ou synthétiques, sont donc potentiellement toxiques. Tout est question de dose : même les substances hautement toxiques sont sans danger pour les humains et les espèces sauvages qui n'y sont pas exposés par la voie de l'air, de l'eau, du sol ou des aliments.

3.19 La notion de risque est au coeur des décisions fédérales sur les substances toxiques. Elle était donc au coeur de la présente vérification. En termes simples, le risque se définit en fonction de la probabilité de subir un effet néfaste combinée à l'ampleur de cet effet. Il est fonction du danger que présente une substance et de notre exposition à celle-ci. L'évaluation des risques n'est pas facile; il s'agit presque d'une discipline scientifique en soi. En théorie, les risques associés à certains pesticides et aux produits chimiques industriels, calculés scientifiquement, peuvent être comparés à des niveaux de risque jugés acceptables et aux risques associés à d'autres activités ou conditions. La priorité relative des substances peut alors être établie, et les coûts et avantages environnementaux, sociaux et économiques de la réduction des risques peuvent être évalués.

3.20 Nous vivons dans un monde où les risques abondent. Conduire un véhicule, prendre des médicaments, fumer, se faire bronzer, voilà toutes des activités risquées. Certains risques résultent de choix personnels, d'autres sont imposés. Il n'y a pas de consensus scientifique sur le danger des toxiques dans l'environnement pour notre santé et les écosystèmes. Certains jugent les risques minimes, ou du moins acceptables, surtout comparativement à ceux qu'on court et qu'on accepte tous les jours. D'autres ne sont pas d'accord.

3.21 Nous devons souvent faire des compromis entre les risques et les avantages. Les produits chimiques modernes offrent d'importants avantages économiques, sociaux et de santé. Les mesures de réduction des risques, en éliminant l'exposition aux substances, peuvent donc avoir des conséquences économiques et sociales majeures. C'est pour cette raison que les intervenants doivent souvent se demander si le coût de la réduction des risques, y compris celui de la perte d'usage des substances, en vaut les avantages.

3.22 L'utilisation du chlore pour désinfecter l'eau potable illustre la complexité des risques que posent les substances toxiques. L'emploi du chlore a été acclamé comme l'une des grandes réussites de tous les temps en matière de santé publique. On croit qu'il prévient des milliers d'infections mortelles chaque année. Toutefois, on vient d'établir des liens entre les sous-produits de la chloration et le cancer de la vessie, ce qui montre qu'une même activité présente des avantages et des risques.

Isoler les causes et les effets

3.24 De nombreux facteurs affectent la santé. L'exposition aux substances toxiques n'est qu'un des nombreux facteurs qui affectent la santé des Canadiens. L'alimentation, l'alcool et le tabac, les antécédents génétiques, le degré d'exposition à la maladie et même la situation économique affectent aussi notre santé. Certains groupes sont plus menacés que d'autres étant donné leur plus grande exposition ou leur plus grande sensibilité aux substances, voire les deux. L'occupation, le régime alimentaire (poisson et gibier) ou la proximité de zones industrialisées peuvent accroître l'exposition. Les facteurs qui contribuent à augmenter la sensibilité sont notamment un système immunitaire affaibli, des antécédents génétiques et l'âge. Les enfants sont considérés particulièrement sensibles aux effets des substances toxiques, ce qui a incité le gouvernement fédéral et sept autres pays à signer, en 1997, une déclaration sur la santé environnementale des enfants, où ils affirment leur engagement à mieux protéger les enfants contre les pesticides et les produits chimiques industriels.

3.25 Les substances toxiques ne sont qu'un ensemble des nombreux agents stressants des écosystèmes. D'autres, comme les changements climatiques, l'augmentation du rayonnement ultraviolet et les pluies acides, interagissent avec les substances toxiques et peuvent influer sur leur degré de nocivité.

3.26 Les fondements des priorités. Différents attributs servent à déterminer les risques et à établir les priorités de gestion des substances organiques et inorganiques, notamment la persistance, la bioaccumulation, la biodisponibilité, la transformation, la mobilité et la toxicité. En général, les substances persistantes, mobiles et toxiques sont les plus préoccupantes pour l'environnement et la santé. Celles qui sont peu persistantes, faiblement toxiques et non biocumulatives sont vraisemblablement moins dangereuses.

L'héritage de la prochaine génération

3.28 Dans les Grands Lacs toutefois, les concentrations de contaminants, qui ont baissé considérablement quand on a commencé à réduire les rejets de polluants, ne diminuent plus aussi rapidement que prévu, malgré une réduction continue des rejets. C'est ce qu'on appelle l'effet de « plateau », qui pourrait caractériser une réaction de l'écosystème susceptible de se produire dans d'autres régions. La communauté scientifique discute actuellement de ce qui aurait pu causer cet effet. En outre, les tendances de réduction ne valent pas pour l'ensemble des habitats ou des espèces. Certaines pêches, par exemple, demeurent fermées en raison de la présence de substances toxiques. De plus, d'autres écosystèmes, comme celui de l'Arctique, demeurent vulnérables surtout à cause du transport à grande distance des polluants atmosphériques et des séjours plus longs des substances, en raison du climat froid.

3.29 De nouvelles préoccupations. Par le passé, l'évaluation de la toxicité des substances a porté principalement sur leur potentiel cancérogène et leurs effets aigus qui sont soudains et graves. C'est encore ainsi mais l'attention a été étendue à d'autres effets, comme les troubles de la reproduction, les problèmes de comportement et les maladies respiratoires. Ces effets sont plus difficiles à détecter et peuvent résulter d'une exposition à long terme, faible et continuelle. Nous savons maintenant que même en petites doses, certains toxiques ont des conséquences graves pour les gens qui y sont exposés sur une longue période. De même, on se préoccupe de plus en plus de l'exposition à des mélanges de substances pouvant avoir des effets cumulatifs.

3.30 Parmi ces nouvelles préoccupations, on compte les effets des produits chimiques perturbateurs du système endocrinien, qui peuvent altérer l'activité hormonale. Les hormones contrôlent la croissance, le développement, la reproduction et le comportement. Quand on perturbe l'une de ces fonctions, les effets peuvent être importants. Des études sur le terrain nous montrent que c'est le cas chez les espèces sauvages. Ces incidences n'ont pas été directement observées chez les humains mais les recherches se poursuivent. Il existe de nombreuses sources de perturbateurs endocriniens, dont les pesticides et les effluents des usines d'épuration des eaux usées. Les scientifiques étudient les perturbateurs du système endocrinien depuis plus de 25 ans mais ceux-ci ont acquis une importance nouvelle ces dernières années.

3.31 Une connaissance de base incomplète. Notre connaissance de la toxicité, des effets et des risques des substances toxiques est incomplète et elle évolue. Nous avons de bons renseignements sur un nombre relativement faible de substances. Nous avons peu de données sur la toxicité et la persistance de multiples substances et sur l'exposition à celles-ci, et nous ignorons encore beaucoup de choses sur leurs effets. Les risques peuvent être importants ou minimes. Compte tenu de ce que l'on sait et de ce qu'il reste à apprendre, l'utilisation et le rejet des toxiques demeurent une source d'inquiétude.

Emploi des renseignements scientifiques pour la prise de décisions

3.33 Parce qu'il y aura toujours des incertitudes scientifiques, les gouvernements canadien et étrangers ont adhéré au principe 15 de la Déclaration de Rio, à la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement (CNUED), en 1992. Selon ce principe, communément appelé principe de précaution :

En cas de risque de dommages graves ou irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l'adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de l'environnement.

Infrastructure fédérale utilisée pour comprendre les risques

3.35 Nous avons tenté de déterminer l'ampleur des ressources engagées individuellement et collectivement par les ministères dans l'évaluation scientifique et la gestion des risques. Nous en avons été incapables étant donné les grandes différences dans l'exhaustivité et la spécificité des renseignements fournis par chacun. Cette situation est due en partie au fait que les systèmes ministériels de gestion des dépenses sont conçus pour répondre à d'autres besoins (et pas nécessairement pour saisir l'information comme nous l'avons demandé lors de notre vérification) et en partie au fait que les activités liées aux substances toxiques ne peuvent pas toujours être aisément distinguées des activités connexes ou d'autres enjeux de l'environnement et de la santé.

3.36 Liens avec d'autres administrations et organisations. De nombreux ministères et établissements de recherche fédéraux tentent de comprendre et d'évaluer les effets des substances toxiques. Toutefois, le fédéral n'agit pas seul dans le domaine. Les ministères participent aux travaux d'un grand nombre d'organismes nationaux et internationaux et s'appuient sur eux. Les données scientifiques sur la toxicité et les effets des substances toxiques, par exemple, sont souvent recueillies par le secteur privé, conformément à des protocoles d'examen internationaux. Elles sont ensuite partagées (harmonisées) par plusieurs gouvernements. Les évaluations scientifiques internationales sont utilisées à l'appui de traités tels que l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs, le Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone et le Protocole relatif aux métaux lourds de la Commission économique des Nations Unies pour l'Europe (CEE-ONU). Au Canada, certains renseignements sur la surveillance environnementale sont recueillis par les provinces.

Principales lois

3.38 La Loi canadienne sur la protection de l'environnement ( LCPE ) est une mesure législative fédérale importante pour contrôler les produits chimiques commerciaux et industriels ainsi que leurs déchets. Elle donne au gouvernement fédéral les pouvoirs nécessaires pour réglementer les substances jugées toxiques sur tout leur cycle de vie. Jusqu'à maintenant, 46 substances ont été déclarées toxiques selon la LCPE .

3.39 Depuis son adoption en 1988, la LCPE a été abondamment étudiée et critiquée. En 1994, le Comité permanent de l'environnement et du développement durable de la Chambre des communes a entrepris l'examen approfondi de la Loi . Le rapport du Comité intitulé Notre santé en dépend! Vers la prévention de la pollution , a conduit à la proposition d'un projet de loi pour modifier la LCPE . Au moment de la présente vérification, il étudiait des centaines de modifications. Comme l'adoption de la nouvelle loi entraînera de nombreux changements, notre vérification n'a pas porté sur des règlements et des procédés précis de l'actuelle LCPE .

3.40 La Loi sur les pêches joue également un rôle important dans la lutte contre les substances toxiques étant donné qu'elle interdit le rejet de substances nocives dans des eaux où vivent des poissons, à moins qu'il soit autorisé par règlement. L'article 36 de la Loi est administré par Environnement Canada, conformément à une directive émise en 1978 par le premier ministre, même si le ministre des Pêches et des Océans conserve la responsabilité globale de tous les articles de cette loi.

3.41 La Loi sur les produits antiparasitaires ( LPA ) régit les pesticides au moyen d'une évaluation exhaustive des produits avant leur mise en marché et de leur homologation. Elle est appliquée par l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire (ARLA), qui relève de Santé Canada. L'Agence a été créée en 1995 pour regrouper les fonctions de réglementation des pesticides confiées auparavant à Agriculture et Agroalimentaire Canada, à Environnement Canada, à Santé Canada et à Ressources naturelles Canada. Elle décide seule de l'homologation des pesticides. Au moment de la création de l'ARLA, le gouvernement s'était engagé à modifier la LPA , de façon à moderniser l'homologation des pesticides au Canada et à contribuer ainsi à l'atteinte des buts de développement durable. Jusqu'à maintenant, aucune modification n'a été apportée.

Objet de la vérification

3.43 Nous avons exclu de la vérification certaines composantes de l'infrastructure fédérale globale d'évaluation des substances toxiques. C'est le cas de l'évaluation et de la réglementation des nouveaux pesticides et produits chimiques industriels, des lois visant les produits chimiques dans les aliments ( Loi sur les aliments et drogues ) ou dans les produits de consommation ( Loi sur les produits dangereux ), et des programmes de surveillance de la santé humaine appliqués par Santé Canada (lesquels font l'objet d'une vérification par notre bureau).

3.44 Dans nos observations, nous résumons d'abord les considérations générales de la vérification. Nous faisons ensuite le point sur la capacité des ministères de répondre à la demande croissante de renseignements scientifiques sur la coordination de la recherche entre les divers ministères, sur l'état des réseaux fédéraux de surveillance de l'environnement et sur les modalités en place pour intégrer l'information nouvelle dans la prise de décisions. Comme beaucoup de ces activités concernent plus d'un ministère, nous rendons compte également de la collaboration interministérielle.

3.45 Nos observations et recommandations en ce qui touche les programmes de gestion des risques que le gouvernement applique aux produits chimiques industriels et aux pesticides existants, sont données au chapitre 4 , Gérer les risques associés aux substances toxiques : les obstacles aux progrès. La section À propos de la vérification à la fin du chapitre 4 donne les détails concernant les objectifs, l'étendue, la méthode et les critères de la vérification sur laquelle reposent le présent chapitre et le chapitre 4 .

Observations et recommandations

Des fissures dans les fondations de la grande maison fédérale - Considérations générales

3.47 Les renseignements scientifiques issus de la recherche, de la surveillance et de l'évaluation sont utilisés pour répondre à ces questions. Ils jettent les bases qui permettront de comprendre les risques et de prendre des décisions éclairées.

3.48 De bons renseignements scientifiques sont essentiels à bien des égards. D'abord, la santé des Canadiens en dépend. Si nous ignorons quelles substances sont dangereuses, nous ne pouvons rien faire pour les réduire. Ensuite, alliés aux renseignements économiques, technologiques et sociaux, les renseignements scientifiques appuient la prise de décisions éclairées pour gérer les risques. Enfin, après qu'on est intervenu pour réduire les risques, les renseignements scientifiques peuvent nous dire si l'intervention produit les résultats escomptés. L'engagement du fédéral de fonder ses décisions sur de solides renseignements scientifiques est exprimé et réitéré dans les lois, les mandats ministériels et les stratégies de développement durable ainsi que dans les stratégies et politiques de portée générale.

3.49 Les échecs du gouvernement pourraient affecter notre santé. Notre vérification a mis au jour de nombreuses faiblesses dans la collecte et l'utilisation, par le gouvernement fédéral, des renseignements scientifiques sur les substances toxiques. Nous avons constaté des lacunes dans la coordination interministérielle de la recherche, des réseaux de surveillance incomplets, une absence de réévaluation des pesticides, des priorités et des programmes ministériels conflictuels et un écart grandissant entre les exigences imposées aux ministères et la disponibilité des ressources pour y satisfaire. Dans l'ensemble, nous croyons que ces fissures dans les fondations de la grande maison fédérale menacent la capacité du gouvernement de détecter, de comprendre et de prévenir les effets nocifs des substances toxiques sur la santé des Canadiens et leur environnement.

Fragmentation de la grande maison fédérale

3.51 Une certaine fragmentation de l'infrastructure fédérale globale est inévitable et n'est pas importante en soi. Mais, elle souligne le besoin que les ministères fédéraux collaborent à garantir que l'expertise du gouvernement et de ses partenaires sera pleinement exploitée, pour la plus grande protection de la santé et de l'environnement.

3.52 La vérification a révélé plusieurs conflits entre divers aspects de l'infrastructure fédérale. Nous nous attendions à ce que les ministères puissent identifier et régler ces différends; nous avons été frappés, à de nombreuses reprises, par leur incapacité de le faire.

3.53 Différences législatives. À la base de certains conflits interministériels se trouvent les différences dans les dispositions et l'interprétation des lois qui régissent les substances toxiques. La Loi canadienne sur la protection de l'environnement (LCPE) , la Loi sur les produits antiparasitaires (LPA) et la Loi sur les pêches présentent des seuils différents de risque acceptable. La Loi sur les pêches , par exemple, préconise la « tolérance zéro ». Aucune substance nocive ne peut être rejetée dans des eaux où vivent des poissons, à moins que cela soit autorisé par règlement. Par contre, la LPA permet un certain risque acceptable associé à l'utilisation des pesticides. L'utilisation d'un pesticide homologué en vertu de la LPA dans des eaux où vivent des poissons, peut contrevenir à la Loi sur les pêches . L'utilisation de l'herbicide acroléine dans les canaux d'irrigation est un exemple de conflit entre la LPA et la Loi sur les pêches , comme l'illustre la pièce 3.5 . La pratique de l'aquaculture, dont il est question au chapitre 4 , en est un autre exemple.

3.54 Comme la LCPE est supplétive, elle ne vise pas les substances déjà régies par d'autres lois. Si une substance est utilisée, par exemple, à la fois comme produit industriel et comme pesticide, la LCPE prévoit seulement l'évaluation des incidences de son utilisation industrielle. C'est pourquoi il faut clairement définir la portée et les limites des modalités d'évaluation et de gestion des risques en vertu de la LCPE .

3.55 Divisions entre les ministères. Les perspectives diverses et opposées qui caractérisent la société canadienne se retrouvent également, jusqu'à un certain point, dans les mandats et les positions des ministères, entraînant ainsi certains conflits. Il s'agit parfois de désaccords scientifiques de longue date qui portent sur les risques associés à certaines substances toxiques et qui ont eu des conséquences graves pour les activités de gestion des risques dont il est question au chapitre 4 . Dans d'autres cas, il s'agit de divergences d'opinions concernant l'interprétation et l'application des lois ainsi que les rôles et les pouvoirs des ministères.

3.56 Les divergences au sujet des produits chimiques industriels sont les plus marquées entre Environnement Canada, Pêches et Océans et Santé Canada, d'une part, et Industrie Canada et Ressources naturelles Canada, d'autre part. Pour ce qui est des pesticides, Environnement Canada et Pêches et Océans ne partagent pas l'avis de l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire.

3.57 Nous reconnaissons que les débats entre scientifiques sont normaux, voire importants pour la recherche, lorsqu'ils sont ouverts et transparents. De même, nous savons qu'il faut tenir compte des opinions diverses dans notre société quand vient le temps d'élaborer et d'appliquer des politiques officielles. Dans bien des cas toutefois, nous croyons que les conflits interministériels ont débordé le cadre des discussions saines, miné les relations et entraîné l'indécision, l'inaction et une utilisation inefficace des ressources et de l'expertise fédérales. Dans un cas, au moins, les conflits se sont soldés par une situation embarrassante pour le Canada, sur la scène internationale.

3.58 L'importance économique de nombreux produits chimiques modernes, à part les coûts possibles de la réduction ou de l'élimination des risques liés à leur rejet ou à leur utilisation, incite tous les ministères à rechercher la certitude scientifique. Ceux qui assumeront ces coûts veulent des preuves quant aux causes, aux effets et au caractère réel et important des risques. Or, comme nous l'avons déjà signalé, la certitude scientifique est souvent impossible à obtenir. Parfois les ministères ne s'entendent pas sur la façon de composer avec les incertitudes, et le gouvernement fédéral n'a pas réussi à interpréter et à appliquer de façon claire et uniforme le principe de précaution face aux substances toxiques.

Écart grandissant entre les demandes et les moyens

3.60 Diminution des ressources scientifiques. La diminution des ressources consacrées à la recherche scientifique globale au gouvernement fédéral a été bien consignée, notamment par le vérificateur général du Canada dans des rapports antérieurs. Pour atteindre les objectifs financiers établis à la suite de l'Examen des programmes de 1994, les ministères ont réduit un grand nombre de leurs programmes. Entre 1994 et 1998, quatre ministères à vocation scientifique - Environnement Canada, Pêches et Océans, Santé Canada et Ressources naturelles Canada - ont réduit leur personnel scientifique de 17 p. 100 au total.

3.61 Ces ministères signalent aussi des réductions dans les ressources qu'ils affectent à la recherche scientifique et à l'évaluation des substances toxiques. Cependant, nous avons été incapables d'établir des niveaux précis de réduction vu les différences dans l'exhaustivité et la spécificité des renseignements fournis par les ministères.

3.62 Moral érodé. Dans les chapitres 1 et 2 de son rapport d'avril 1998, le vérificateur général a étudié la mise en oeuvre des recommandations de l'Examen des programmes et leurs répercussions sur la fonction publique. Au cours de la présente vérification, de nombreux scientifiques relevant de tous les ministères nous ont fait part de leurs craintes profondes concernant ces répercussions. Dans les deux cas, les craintes sont identiques : charge de travail accrue, lourdes pertes de scientifiques chevronnés et d'employés compétents, moral généralement bas des effectifs.

3.63 Les demandes actuelles ne sont pas satisfaites. Les ministères s'efforcent tant bien que mal, dans les limites de leurs budgets actuels, de respecter les responsabilités législatives, les engagements politiques et les obligations faites par les traités internationaux, mais sans y parvenir dans bien des cas. Certaines évaluations de substances d'intérêt prioritaire selon la Loi canadienne sur la protection de l'environnement ont débuté en 1989 et n'ont toujours pas produit de résultats concluants. La réévaluation des pesticides exigée par la Loi sur les produits antiparasitaires n'a pas été amorcée, en partie faute de ressources. Comme l'indique la pièce 3.6 , les réductions budgétaires ont considérablement freiné la recherche en matière de santé et d'environnement dans la région des Grands Lacs, ne permettant qu'un respect partiel des engagements internationaux contractés pour la région.

3.64 Les exigences augmentent. Les exigences imposées aux ministères en matière de recherche scientifique et d'évaluation des substances toxiques ne cessent de changer et elles augmenteront probablement. Mentionnons les exemples suivants.

• Le nombre de substances potentiellement préoccupantes continue à croître.
• De nombreuses substances n'ont pas encore été évaluées. D'ici 2000, par exemple, après dix ans d'efforts, moins de 70 substances auront été évaluées dans le cadre du Programme d'évaluation des substances d'intérêt prioritaire selon la LCPE . Les modifications proposées à la LCPE pourront entraîner beaucoup de nouvelles exigences y compris celle pour Environnement Canada et Santé Canada de catégoriser d'ici sept ans environ 23 000 substances de la liste intérieure.
• Les craintes concernant les perturbateurs du système endocrinien et les effets cumulatifs de l'exposition à des mélanges toxiques, par exemple, exigent de nouvelles recherches et pourraient finir par entraîner la réévaluation de certaines substances. Ces aspects nécessiteront également la mise au point de méthodes de recherche et de techniques d'analyse plus perfectionnées.
• Il y a des retards dans la réévaluation des pesticides existants.

3.66 Les réductions budgétaires ont également entamé la capacité des ministères de combiner leurs ressources à celles de l'extérieur et de conclure de nouveaux partenariats. Si le gouvernement fédéral n'a pas suffisamment de ressources, ses collaborateurs éventuels pourraient ne pas considérer les efforts comme mutuellement profitables.

3.67 Influence des partenaires externes. Les partenariats sont fréquents en recherche scientifique et peuvent être avantageux pour tous les intervenants. Étant donné les compressions budgétaires, les partenariats ont pris de l'importance et les ministères fédéraux ont dû augmenter leur budget de recherche par des fonds du secteur privé et d'autres sources externes. Par conséquent, les projets ministériels s'alignent davantage sur les priorités des bailleurs de fonds. Ces priorités peuvent différer de celles des ministères. Les scientifiques de niveau supérieur nous ont dit craindre l'impact de ces nouvelles priorités sur la capacité des ministères d'entreprendre de la recherche pour le bien public.

3.68 Déterminer si le gouvernement fédéral dépense l'argent qu'il faut pour la recherche et la surveillance des substances toxiques est problématique et déborde notre mandat. Néanmoins, nous sommes alarmés par l'ampleur des craintes exprimées par les scientifiques de niveau supérieur de tous les ministères et de toutes les organisations scientifiques connexes concernant la capacité réduite du gouvernement de répondre aux nouvelles exigences et de réagir aux nouveaux enjeux.

Avenir incertain?

3.70 Environnement Canada, Santé Canada, Ressources naturelles Canada et Pêches et Océans devraient tous effectuer une analyse des écarts entre les besoins prévus en recherche scientifique sur les substances toxiques (y compris les nouveaux besoins en méthodes, compétences et expertise scientifiques) et leurs moyens actuels, puis utiliser les résultats pour évaluer les lacunes fédérales globales.

Capacité de mobilisation : faiblesse de la coordination interministérielle de la recherche

3.72 Nous avons observé que les programmes de recherche, de surveillance et d'évaluation scientifiques sont compartimentés au sein des ministères et entre ceux-ci. Les programmes sont subdivisés par substance, espèce et milieu (air, eau, sol) et selon la discipline scientifique de leurs responsables et la vocation des installations où les programmes sont réalisés. Dans certains ministères, la recherche s'organise en fonction d'un programme unique, par exemple le Programme des produits chimiques toxiques de Pêches et Océans, tandis que dans d'autres, elle relève de plusieurs directions. Les priorités de la recherche sont généralement établies séparément par les ministères, en fonction de leur mandat, de leurs responsabilités législatives et des intérêts de leurs clients.

3.73 Nous nous attendions à ce que les ministères aient établi les priorités et les besoins communs, partagé les résultats de leurs recherches et entrepris des projets collectifs et intégrés qui se justifiaient. Le besoin d'une coordination efficace est mis en évidence dans la stratégie fédérale en matière de sciences et de technologie (1996) et s'impose si les contribuables veulent en avoir pour leur argent.

3.74 Le besoin de coordination dans le domaine des substances toxiques est particulièrement grand. D'abord, vu le nombre de projets en cours à n'importe quel moment, il faut toujours s'assurer que la main gauche sait ce que fait la main droite. Ensuite, les substances toxiques requièrent une approche interdisciplinaire qui conjugue connaissances et expertise de divers ministères et scientifiques. Telles les pièces d'un casse-tête, les éléments de la capacité fédérale peuvent s'emboîter pour produire un tableau plus complet et répondre à des questions importantes.

On gère les arbres, non la forêt

3.76 D'autre part, nous avons observé plusieurs exemples de collaboration fructueuse et de bonnes relations de travail entre ministères, officiellement, dans le cadre de grands programmes de recherche et de projets particuliers et, plus officieusement, entre chercheurs en contact avec leurs collègues d'autres ministères. Cette collaboration apparaît souvent face à des problèmes ou à des enjeux spécifiques.

3.77 Possibilités de collaboration. L'expérience montre que la collaboration interministérielle concernant des enjeux environnementaux complexes est possible. Les ministères ont considéré les évaluations scientifiques effectuées dans le cadre du Programme de lutte contre les contaminants dans le Nord (administré par Affaires indiennes et du Nord Canada - voir le chapitre 6 du présent rapport ) et celles consacrées aux pluies acides, comme exemples d'établissement collégial des priorités et de collaboration fructueuse. Lorsque les fonds nécessaires étaient consentis, les ministères ont conjugué leurs efforts dans le cadre de projets de recherche. Ceux-ci ont produit de bons résultats, et le Canada est bien coté pour certaines des retombées de ces projets. Le Programme national d'échantillonnage des dioxines, programme de surveillance, a été également considéré comme un exemple de collaboration interministérielle.

3.78 De surcroît, Environnement Canada, Pêches et Océans, Ressources naturelles Canada, Agriculture et Agroalimentaire Canada et Santé Canada ont convenu, par voie de protocole d'entente, de coordonner la recherche environnementale. Aucun groupe de travail ne se penche, à un niveau stratégique, sur l'ensemble des substances toxiques. Toutefois, des groupes de travail ont été chargés d'examiner deux types particuliers de substances toxiques : les métaux dans l'environnement et les perturbateurs du système endocrinien.

3.79 Par le biais de la nouvelle Initiative de recherche sur les substances toxiques, dotée de 40 millions de dollars, les ministères ont également montré qu'ils peuvent se concerter pour définir les priorités de la recherche, notamment sur les polluants organiques persistants, les formes toxiques des métaux, les perturbateurs du système endocrinien, les polluants atmosphériques et les effets cumulatifs des substances toxiques. Nous notons que l'Initiative prévoit une nouvelle structure pour administrer le financement ainsi que pour examiner et approuver les propositions de recherche, signe qu'il y a peut-être lieu d'améliorer les actuels mécanismes de collaboration interministérielle.

3.80 Il y a un manque général d'intégration. Notre principale préoccupation concerne le manque d'intégration et de gestion de la recherche sur les substances toxiques au niveau stratégique, c'est-à-dire par-delà les ministères et les programmes de recherche. Collectivement, au lieu de « gérer la forêt », les ministères ne gèrent que les arbres. En règle générale, les données et les constatations des programmes individuels de recherche en cours dans les domaines d'intérêt commun ne sont ni combinées ni comparées. Nous craignons que les ministères ne manquent des possibilités de partager des renseignements, de fixer des priorités de portée générale ou de se lancer dans une planification à long terme qui mobilise leur expertise et leurs ressources respectives.

3.81 À notre avis, là où les enjeux transcendent les mandats ministériels (par exemple pour les pesticides et les produits chimiques industriels toxiques), il est essentiel qu'une direction stratégique soit mise en place pour obtenir des résultats. Certes, le protocole d'entente précité pourrait améliorer l'intégration des données, mais aucun ministère ne s'est offert pour prendre celle-ci en charge malgré les occasions qui se sont présentées. Le groupe de travail sur les métaux dans l'environnement a recensé des questions liées aux sciences et aux politiques que les ministères aborderont dans le cadre de projets particuliers et communs. Toutefois, certains projets ont pâti ou piétiné faute de ministères pour les défendre, et les ministères ne semblent guère incités à regrouper leurs ressources ou à faire leurs les enjeux et les projets.

3.82 Nous reconnaissons que la gestion stratégique de la recherche sur les produits chimiques industriels et les pesticides présente un défi. Il faut se pencher sur de nombreuses substances différentes. En outre, il faut examiner les substances toxiques tout en étudiant d'autres agents stressants et enjeux environnementaux. Toutefois, selon nous, ces défis ne sont pas insurmontables.

Les communications dans les deux sens sont essentielles

3.84 Les ministères ont remarqué que diverses initiatives internes sont menées pour resserrer les liens entre les sciences et les politiques. Nous sommes quand même étonnés de voir jusqu'à quel point les scientifiques et les décideurs reconnaissent qu'ils doivent mieux communiquer entre eux. Les décideurs gagneraient à cerner quels enjeux demandent des réponses scientifiques. De leur côté, les scientifiques se doivent de déterminer les moyens, les limites et les échéanciers de leurs recherches et de relever les nouveaux enjeux appelant une intervention.

3.85 L'enjeu mouvant des perturbateurs du système endocrinien montre que les ministères fédéraux ont besoin d'un plan de recherche coordonné et de communications bilatérales. Nous avons observé qu'Environnement Canada, Santé Canada et Pêches et Océans ont amorcé des activités de recherche et commencé à partager les renseignements sur les perturbateurs du système endocrinien conformément à leurs mandats. Malgré l'existence d'un groupe de travail sur les perturbateurs du système endocrinien au titre du protocole d'entente interministériel, ces ministères ne semblent pas avoir élaboré de programme de recherche intégré réunissant leurs moyens et leur expertise respectifs. Par ailleurs, ils n'ont pas encore déterminé les questions de portée générale relatives aux politiques et aux règlements qui orienteraient les activités de recherche.

3.86 Environnement Canada, Santé Canada, Agriculture et Agroalimentaire Canada, Ressources naturelles Canada ainsi que Pêches et Océans devraient améliorer l'intégration et la collaboration pour la recherche liée aux substances toxiques au niveau interministériel stratégique. Pour les travaux en collaboration, ces ministères devraient établir les priorités et les besoins communs, définir leurs responsabilités, leurs ressources et leurs rôles respectifs, mettre en oeuvre des plans d'action et communiquer l'information sur les résultats. Les ministères devraient prendre en compte la nécessité d'intégrer ces travaux aux autres activités de recherche liées à la santé et à l'environnement et assurer des communications efficaces entre le secteur des sciences et celui des politiques.

Coordination de la recherche sur les pesticides

3.88 Faiblesse des liens avec les autres ministères. Dans l'ensemble, nous sommes fort préoccupés par le manque de collaboration efficace entre l'ARLA et les ministères chargés de la recherche scientifique. L'Agence et ces ministères ne semblent guère discuter régulièrement de leurs travaux ni partager leurs constatations ni établir les priorités pour les travaux ultérieurs. L'ARLA, qui a la réputation d'être un « organisme à portes fermées », accueille mal les apports des autres ministères fédéraux. Des recherches liées aux pesticides se poursuivent quand même dans des ministères comme Pêches et Océans et Environnement Canada.

3.89 Échanges réduits de renseignements. Afin de bien cibler la recherche relative aux effets des pesticides sur l'environnement, les ministères ont d'abord besoin de données de base sur la composition de ces substances. Or, l'ARLA possède des renseignements de ce genre, et Environnement Canada voudrait les consulter. La Loi sur les produits antiparasitaires (LPA) n'abordant pas le partage de ces renseignements, on applique la Loi sur l'accès à l'information . Cependant, l'Agence a indiqué que les dispositions de cette dernière loi relative à la confidentialité excluent l'échange de renseignements avec d'autres ministères. Les modifications proposées à la LPA permettraient à l'Agence de partager les renseignements avec d'autres ministères.

3.90 Autres obstacles. Afin de déterminer toute l'ampleur des effets néfastes des pesticides, les ministères ont besoin de renseignements sur leurs effets connus ou déclarés. Comme le signale le paragraphe 3.133 , la LPA ne prévoit pas la déclaration des effets néfastes. Dans certains cas, les ministères ont obtenu les renseignements voulus auprès de sources des États-Unis.

3.91 On reconnaît qu'il faut des améliorations. Après de longues années de négociations, l'ARLA et Environnement Canada ont signé en 1998 un protocole d'entente en vue d'améliorer les communications et de clarifier leurs responsabilités et leurs rôles respectifs dans l'échange et l'utilisation des renseignements scientifiques. Or, la mise en oeuvre efficace des dispositions sur cet échange ne fait que commencer. Environnement Canada a consacré en 1997-1998 environ 1,3 million de dollars à la recherche et à la surveillance concernant les pesticides, mais on ne sait pas encore très bien comment l'Agence ou le Ministère entendent utiliser ou effectuer ces travaux en fonction de l'objet du protocole.

3.92 Environnement Canada et l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire devraient mettre en oeuvre immédiatement les dispositions de leur protocole d'entente. Ils devraient prévoir et établir les priorités de la recherche et de la surveillance, échanger les résultats, examiner ces résultats pendant les processus décisionnels réglementaires et communiquer périodiquement l'information sur les résultats de ces mesures.

3.93 Pêches et Océans effectue également des recherches pertinentes pour la gestion des pesticides. En outre, il a élaboré avec l'ARLA un protocole d'entente, lequel n'a pas été signé du fait d'un conflit entre la LPA et la Loi sur les pêches sur l'utilisation des pesticides en aquaculture.

3.94 Pêches et Océans et l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire devraient établir immédiatement des plans et des priorités pour la recherche et la surveillance, échanger les résultats, examiner ces résultats pendant les processus décisionnels réglementaires et déclarer périodiquement les résultats de ces mesures.

Lacunes de la surveillance

3.96 Jusqu'ici, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ont partagé la responsabilité de certaines activités de surveillance des substances toxiques. Au palier fédéral, Environnement Canada est le principal responsable de la surveillance de l'air, de l'eau et des écosystèmes; Pêches et Océans assure la surveillance du poisson et de son habitat en eau douce et en milieu marin; Ressources naturelles Canada surveille les forêts.

3.97 Une certaine forme de surveillance est effectuée à plus court terme. Ressources naturelles Canada entreprend des levés géoscientifiques pour établir les niveaux de base des métaux présents à l'état naturel. Sans produire des données à long terme, ces activités peuvent fournir des renseignements précieux aux scientifiques et aux décideurs.

3.98 Appels répétés en faveur d'un système de surveillance efficace. Il n'existe aucun substitut des renseignements de surveillance d'origine canadienne. Les emplacements de surveillance bien conçus et bien équipés peuvent servir à l'étude de multiples enjeux de l'environnement et de la santé, et doivent le faire. À maintes reprises, les ministères fédéraux et d'autres organisations ont souligné l'importance et la nécessité d'une surveillance efficace, comme en témoignent les études, évaluations et accords internationaux divers. Malgré cela, les ressources qu'Environnement Canada affecte à la surveillance n'ont cessé de s'amenuiser depuis 1990. Nous nous attendions à ce que, pour atteindre les objectifs fixés, Environnement Canada et les autres ministères aient établi des priorités claires et coordonné les programmes et les réseaux nationaux de surveillance déjà en place, notamment en ce qui a trait à l'évaluation des données.

3.99 Faiblesses de la coordination interministérielle. Bon nombre de nos commentaires sur le manque de coordination interministérielle de la recherche s'appliquent aussi à la surveillance, car la recherche recourt à des données sur le suivi des effets et la surveillance en milieu ambiant, et vice-versa. La recherche et la surveillance sont souvent effectuées en parallèle, parfois au même endroit.

Faiblesses des réseaux de surveillance en milieu ambiant

3.101 Environnement Canada maintient un réseau national de surveillance de la qualité de l'air appelé Réseau national de la surveillance de la pollution atmosphérique. Bien que ce ministère ait déterminé les pesticides et les produits chimiques qui requièrent une surveillance dans le cadre d'initiatives nationales et internationales, le réseau n'en surveille que la moitié, et même pas à tous les emplacements du réseau.

3.102 Il n'existe aucun réseau national de surveillance en milieu aquatique ambiant. Quoique importante, la surveillance des bassins versants, telle qu'assurée dans le cadre d'initiatives régionales comme le Plan d'action écologique des régions côtières de l'Atlantique ou Grands Lacs 2000, ne vise que des substances et des enjeux particuliers. Les données régionales qui existent déjà ne sont ni intégrées ni synthétisées pour produire un tableau d'ensemble national.

3.103 Nécessité d'une surveillance coordonnée. Les responsabilités d'Environnement Canada relatives à divers types de surveillance sont réparties entre ses différents services et instituts; il faut donc une coordination et un responsable du tableau d'ensemble. Actuellement, il n'existe pas de vision générale et peu de coordination horizontale ou d'intégration des données parmi les entités. La reddition de comptes, même pour la coordination entre les réseaux en place, reste incertaine.

Suivi des effets des substances toxiques

3.105 À notre avis, il y a un manque d'organisation et de vision dans la manière dont le gouvernement fédéral aborde le suivi des effets. Nous avons observé une mosaïque d'initiatives qui ont été mises en oeuvre sous l'étiquette « suivi des effets ». Chacune d'entre elles est importante en soi. Toutefois, rien ne prouve qu'Environnement Canada, Pêches et Océans et d'autres ministères ont, individuellement ou collectivement, établi une façon stratégique et coordonnée de mettre en oeuvre un programme national de suivi des effets sur l'environnement en fonction de la recherche et d'autres priorités. À l'instar de la surveillance en milieu ambiant, la reddition de comptes est décentralisée et reste mal définie.

3.106 Suivi des effets dans les secteurs industriels. Le gouvernement fédéral a appliqué un type de suivi des effets aux activités industrielles. En 1992, un programme national d'étude de suivi des effets sur l'environnement pour le secteur des pâtes et papiers a été créé en vertu de la Loi sur les pêches . C'est là le premier exemple canadien d'une exigence législative de surveillance de l'environnement qui suppose la collecte de données sur les poissons et d'autres espèces aquatiques, la toxicité et les niveaux de contaminants dans les organismes vivants, les eaux et les sédiments. L'industrie en assume les coûts; les usines doivent aussi installer, maintenir et faire fonctionner des équipements étalonnés. Des règlements semblables sont actuellement élaborés pour le secteur minier.

3.107 Le principe du « pollueur-payeur » a également été appliqué aux activités de surveillance d'autres administrations du Canada. La Colombie-Britannique et l'Alberta ont mis en oeuvre des programmes demandant que les pollueurs provenant de l'industrie et d'ailleurs prennent en charge des frais annuels afférents à la surveillance en milieu ambiant de la qualité de l'air dans certaines régions de ces provinces.

3.108 Soutien à une approche écosystémique à long terme. Les ministères fédéraux, avec Environnement Canada à leur tête, ont à maintes reprises confirmé leur intention de soutenir une « approche écosystémique » en gestion de l'environnement. Les écosystèmes sont des laboratoires où les effets à long terme des agents stressants, y compris les substances toxiques, peuvent être mesurés dans les êtres vivants et leur environnement. Les changements qui surviennent dans les écosystèmes peuvent être minimes et difficiles à détecter ou à prévoir; l'approche écosystémique demande une perspective à long terme. La pièce 3.8 , qui décrit les avantages de cette approche dans le parc national Kejimkujik (Nouvelle-Écosse), en donne un bon exemple.

3.109 Initiatives régionales au Canada. De nombreux enjeux d'envergure régionale gagnent à être abordés au palier régional. Environnement Canada a entrepris des initiatives axées sur les écosystèmes régionaux « vedettes » dans les Grands Lacs, le fleuve Saint-Laurent, la région côtière de l'Atlantique, le bassin des rivières du Nord, le fleuve Fraser et le bassin de Géorgie. Le programme relatif aux Grands Lacs, qui est plus ancien, remonte à 1989. La surveillance en milieu ambiant et le suivi des effets sont combinés dans ces régions. Aucune autre région ni aucun autre écosystème du Canada n'est surveillé à ce titre.

3.110 Il n'existe pas d'inventaire fédéral. Il manque un effort national qui permet d'incorporer et de rassembler les données régionales. Il n'existe aucun inventaire collectif des substances, des sites et des espèces qui font l'objet d'une surveillance par les ministères fédéraux. Toutefois, des initiatives différentes sont menées dans des ministères particuliers. Ainsi, Pêches et Océans utilise le Système national d'information sur les contaminants, une banque de données informatisée sur les produits chimiques toxiques présents chez les poissons, chez les autres espèces aquatiques et dans leurs habitats. En outre, le bureau régional de l'Atlantique d'Environnement Canada a élaboré un CD-ROM qui catalogue les réseaux régionaux de surveillance de l'environnement. Ces initiatives, qui constituent un point de départ pour documenter et comprendre la capacité de surveillance, pourraient aider à déterminer les lacunes et à mettre en oeuvre les programmes nécessaires pour les combler.

3.111 Vers un réseau national? En créant, en 1994, le Réseau d'évaluation et de surveillance écologiques (RESE), Environnement Canada a cherché à promouvoir la coordination dans le cadre de l'actuelle infrastructure nationale des sites et organisations de surveillance. Ce réseau compte plus d'une centaine de sites que font fonctionner une multitude d'organismes, y compris des ministères fédéraux, les gouvernements provinciaux et les universités.

3.112 Le RESE doit toujours, comme auparavant, relever des défis de taille lorsqu'il s'agit d'intégrer les données qui ont été recueillies dans des sites existant avant sa création. Il en a résulté un ensemble de données et de renseignements qui ne sont pas toujours comparables et qui, partant, ne sont pas largement utilisés. L'examen du RESE par Environnement Canada indique que le Réseau manque de ressources au regard de l'ampleur de la tâche, que ses efforts sont mal ciblés et qu'il est mal connu et soutenu, même au sein d'Environnement Canada. Nous estimons que l'objectif du RESE est important et qu'il pourrait permettre d'assembler la mosaïque des systèmes de surveillance au Canada.

3.113 Aspect ignoré depuis trop longtemps. Les ministères fédéraux ont souvent souligné la nécessité d'une surveillance efficace. À en juger par le grand nombre d'études et d'examens ministériels faisant l'objet de la présente vérification, les ministères semblent bien conscients des lacunes des réseaux et des programmes actuels. Dans leurs recommandations, ils demandent invariablement la relance de la surveillance pour en faire un système national mieux intégré et plus efficace. Pourtant, les lacunes persistent. Nous estimons qu'à cause des faiblesses de sa surveillance de l'environnement, le gouvernement fédéral est moins disposé à détecter la présence des substances toxiques dans notre environnement, à en déterminer les effets sur les espèces, les écosystèmes et les humains et à mesurer l'efficacité des initiatives de gestion des risques à long terme.

3.114 Environnement Canada, Pêches et Océans, Santé Canada (y compris l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire) et Ressources naturelles Canada ainsi que d'autres partenaires devraient établir, à l'échelle régionale et nationale, les besoins actuels et prévus de surveillance en milieu ambiant et de suivi des effets des pesticides et des produits chimiques industriels prioritaires, selon les objectifs des programmes et des politiques.

3.115 Les ministères devraient dresser et tenir un inventaire coordonné des programmes de surveillance en milieu ambiant et de suivi des effets, y compris les sites, les espèces, les substances et les paramètres mesurés. L'inventaire devrait servir à déterminer les lacunes relativement aux besoins et aux objectifs relevés.

3.116 Les ministères devraient collaborer à l'établissement et au maintien d'un système intégré de surveillance en milieu ambiant pour l'air et l'eau, qui serait fondé sur les besoins et les objectifs des politiques et des programmes. Ils devraient également élaborer et mettre en oeuvre une stratégie à long terme concernant un programme de suivi des effets sur l'environnement, coordonné à l'échelle nationale, à partir d'initiatives actuelles du secteur industriel et des régions.

3.117 Les ministères devraient examiner et évaluer les options visant à élargir le principe du « pollueur-payeur » à la surveillance en milieu ambiant et au suivi des effets.

Recours aux renseignements pour évaluer les risques

Évaluation des substances d'intérêt prioritaire en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement

3.120 On juge que bon nombre des 23 000 substances utilisées dans l'industrie et le commerce au Canada ne présentent pas de risques pour la santé humaine et la santé des écosystèmes. Or, certaines des substances présentent bel et bien un risque. Le Programme d'évaluation des substances d'intérêt prioritaire a donc été créé pour combler les trous dans les connaissances sur ces substances, y compris les renseignements sur leur toxicité, la mesure dans laquelle les humains et les écosystèmes y sont exposés ainsi que les risques qu'elles présentent pour la santé humaine ou l'environnement. Dans le cadre de ce programme, les ministres de la Santé et de l'Environnement déterminent les substances d'intérêt prioritaire qui feront l'objet d'une évaluation pour décider si elles sont toxiques selon la Loi .

3.121 Selon la LCPE , une substance peut être déclarée toxique si elle répond à un ou à plusieurs des trois critères suivants : elle a un effet nocif sur l'environnement ou peut en avoir; elle met en danger l'environnement essentiel pour la vie humaine; elle constitue un danger pour la vie ou la santé humaine. La désignation d'une substance « toxique selon la LCPE » a d'importantes incidences sur les options qui s'offrent aux autorités fédérales concernant la mise en oeuvre des programmes de gestion des risques.

3.122 En 1989, on a choisi 44 substances ou groupes de substances pour évaluation prioritaire. Ces évaluations ont été effectuées dans un délai de cinq ans. En 1994, on a déclaré 25 des substances « toxiques selon la LCPE ». La gestion des risques associés à ces substances est traitée au chapitre 4 . L'évaluation de 25 autres substances ou groupes de substances figurant sur la deuxième liste des substances d'intérêt prioritaire a débuté en 1995 et devrait être terminée en décembre 2000.

3.123 Le processus servant à choisir et à évaluer les premières substances d'intérêt prioritaire était nouveau pour Environnement Canada, Santé Canada et les autres participants. On a critiqué le processus, en partie à cause des faiblesses dans la sélection des substances évaluées (certaines étaient d'une utilisation commerciale fort limitée) et dans la caractérisation des risques et des sources d'exposition. Ces faiblesses ont nui à la gestion des risques associés aux substances, comme il en est discuté au chapitre 4 . Divers changements ont été apportés ultérieurement afin d'améliorer le processus d'évaluation de la deuxième liste des substances d'intérêt prioritaire.

3.124 Les données manquantes ont empêché de trancher. Les évaluations du premier groupe de substances ont été effectuées en fonction des données disponibles; aucune nouvelle recherche n'a été commandée. Pour 13 des 44 substances relevées au départ, Environnement Canada et Santé Canada n'ont pu en venir à une conclusion sur la toxicité en fonction de chacun des trois critères prévus par la LCPE . Cette incapacité a tenu principalement au fait qu'ils ne disposaient pas de suffisamment de renseignements sur l'ampleur de l'exposition à ces substances. Comme elles étaient d'une importance prioritaire, nous nous attendions à ce que ces ministères aient recensé et comblé les trous dans les renseignements et aient complété le processus d'évaluation.

3.125 Absence de décisions officielles. On a élaboré un plan de recherche pour recueillir les données manquantes pour 7 des 13 substances. Aucun travail supplémentaire n'a été effectué sur les six autres substances, en partie parce que les ressources avaient été déjà affectées à l'évaluation de la deuxième liste de substances d'intérêt prioritaire, et en partie parce que l'exposition était jugée négligeable. Malgré les quatre années qui se sont écoulées depuis l'achèvement des évaluations initiales, aucune décision officielle en vertu de la LCPE n'a été prise ou annoncée sur ces 13 substances, et les résultats et les conclusions de la recherche supplémentaire n'ont pas encore été publiés. Pourtant, ces 13 substances figurent officiellement comme « non toxiques » dans les sites Internet d'Environnement Canada et de Santé Canada.

3.126 En 1994, un avis d'opposition, déposé en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement , a demandé que les ministères en viennent à une conclusion sur la toxicité de ces substances. Le gouvernement a avancé qu'il n'était pas légalement tenu par la Loi d'en venir à une conclusion. Nous estimons qu'avec tous les deniers publics affectés à ces évaluations, le gouvernement fédéral doit « classer ces dossiers » et fournir aux Canadiens une raison valable pour avoir considéré ces substances comme non toxiques.

3.127 Leçons pour le principe de précaution? L'expérience acquise grâce aux évaluations des substances d'intérêt prioritaire selon de la LCPE montre les défis inhérents à l'incertitude scientifique et à l'application du principe de précaution. Ce principe veut qu'un manque de certitude scientifique ne doive pas servir de prétexte pour retarder des mesures efficientes. En l'occurrence, face à l'incertitude, des substances ont été considérées non toxiques selon la LCPE et n'ont fait formellement l'objet d'aucune activité ciblée de gestion des risques. Pourtant, plus de la moitié d'entre elles ont été classées comme « substances préoccupantes » lors d'autres activités de gestion des risques, ainsi que le décrit le chapitre 4 . Cette situation montre un manque de cohérence dans l'application du principe de précaution.

3.128 Environnement Canada et Santé Canada devraient en venir immédiatement à une conclusion sur la toxicité des 13 substances pour lesquelles ils ne l'ont pas encore fait. Les résultats devraient être communiqués à la population canadienne et devraient justifier clairement que les substances toxiques sont soit toxiques, soit non toxiques selon la Loi canadienne sur la protection de l'environnement , eu égard à l'engagement du gouvernement envers le principe de précaution.

Prise en compte des nouvelles recherches scientifiques en vertu de la LCPE

3.130 Procédures officielles à élaborer. Environnement Canada et Santé Canada réagissent aujourd'hui aux nouveaux renseignements de façon officieuse et au cas par cas. Nous n'avons trouvé aucune méthode qui incorpore ces renseignements dans la prise de décisions. Les règles de base régissant les rôles, les obligations de rendre compte, les critères de décision et les étapes à franchir n'ont pas été définies ou consignées. L'absence de processus officiel pour revoir les décisions pourrait être source de confusion chez tous les participants à l'avenir et exposer le gouvernement à des contestations judiciaires.

3.131 Environnement Canada et Santé Canada devraient élaborer un processus pour prendre en compte les nouveaux renseignements et revoir les décisions prises sur les substances déjà évaluées en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement . Ce processus devrait définir les rôles, les obligations de rendre compte, les échéanciers, les critères de décision et les étapes à franchir.

Rareté de la réévaluation des pesticides

3.133 Sur les 500 ingrédients actifs dans les pesticides homologués, au-delà de 300 ont été approuvés avant 1981, et plus de 150, avant 1960. Beaucoup de pesticides ont été approuvés alors que les normes étaient beaucoup moins strictes que celles d'aujourd'hui. Les changements apportés dans l'homologation des pesticides comprennent de nouvelles normes relatives à la santé et à l'environnement ainsi que des méthodes d'essai plus cohérentes et plus fiables. La recherche scientifique permettra peut-être de découvrir des effets néfastes imprévus associés aux pesticides homologués voilà de nombreuses années. En outre, les rapports sur les effets néfastes de l'utilisation des pesticides (également appelés rapports sur les incidents) constituent une autre source de renseignements nouveaux sur les pesticides évalués antérieurement. Aux États-Unis, la loi exige que les fabricants remettent au gouvernement des rapports sur tous les effets néfastes imprévus dont ils ont connaissance. Toutefois, la LPA ne prévoit aucune exigence de ce genre.

3.134 Les règlements de la Loi sur les produits antiparasitaires permettent l'annulation ou la suspension de l'homologation d'un pesticide si de nouveaux renseignements indiquent que le produit ne respecte pas les normes de sécurité en vigueur. L'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire (ARLA) recourt aux réévaluations pour examiner systématiquement tous les aspects des ingrédients actifs et des produits finaux. Depuis plus de 13 ans, le gouvernement fédéral a reconnu officiellement qu'il faut réévaluer les pesticides. Nous nous attendions donc à ce qu'il ait élaboré un programme à cette fin. Nous avons constaté que, jusqu'ici, le Canada n'a pas agi et n'a pas tenu ses engagements en matière de réévaluation.

3.135 Absence de programmes de réévaluation. En 1986, des priorités pour la réévaluation ont été élaborées par Agriculture Canada, responsable à cette époque de l'homologation des pesticides. Les réévaluations n'ont pas été mises en oeuvre. Cette lacune majeure a été signalée par plusieurs organisations, dont le vérificateur général du Canada dans son rapport de 1988.

3.136 Lors de sa création en 1995, l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire a été chargée d'élaborer et de mettre en oeuvre un programme de réévaluation des pesticides. Or, cela n'a pas encore été fait. Bien que ce programme soit en élaboration, le budget de l'ARLA n'y a pas attribué expressément de fonds. L'ARLA est financée en partie par les crédits annuels, et en partie par le recouvrement des coûts. Les recettes réelles tirées du recouvrement des coûts ont été jusqu'ici bien en dessous des attentes. D'après l'ARLA, cela a retardé la mise en oeuvre du programme de réévaluation. Faute de programme de réévaluation efficace, il n'existe aucune assurance que les Canadiens ne sont pas exposés à des risques inacceptables.

3.137 Retard du Canada sur les autres pays. Une étude internationale de comparaison, commandée par l'ARLA, a classé le Canada derrière les États-Unis, le Royaume-Uni et l'Australie pour la proportion des dépenses consacrées à l'évaluation des pesticides actuels par rapport à celles affectées à l'homologation des nouveaux pesticides. Aux États-Unis, la loi a rendu obligatoire la réévaluation des pesticides en 1988. Depuis lors, de nombreuses utilisations particulières de pesticides ont été déshomologuées. L'Environmental Protection Agency des États-Unis (EPA) a un programme de réévaluation permanent. En 1997-1998, elle a consacré 25 p. 100 de plus aux activités de réévaluation qu'à l'homologation des nouveaux pesticides.

3.138 Rareté des réévaluations au Canada. Lorsque les priorités en matière de réévaluation ont été fixées en 1986, trois groupes de pesticides étaient en train d'être réévalués. Ces réévaluations sont en cours depuis près de 20 ans; aucune n'a été terminée. Les décisions ont constamment été retardées, bien que certaines mesures supplémentaires aient été prises pour réduire l'utilisation et les risques associés à certains pesticides. La réévaluation du pentachlorophénol, par exemple, a débuté en 1980 et l'ARLA s'est engagée à la mener à bien en 1999.

3.139 Le processus des examens spéciaux. Une deuxième façon d'examiner un pesticide antérieurement homologué à la lumière de nouveaux renseignements consiste à procéder à un examen spécial. Ce processus est amorcé en réaction à une préoccupation particulière à l'égard d'un pesticide. Ainsi, les scientifiques ayant exprimé pendant plusieurs années des craintes sur les effets du carbofuranne sur les espèces sauvages, un examen spécial, commencé en 1990, a été terminé en 1998 ( voir la pièce 3.9 ). L'ARLA n'a entamé aucun autre examen spécial depuis sa création.

3.140 Manque de processus clair. Il n'existe aucun processus qui définisse clairement les étapes à franchir pour effectuer ces réévaluations ou ces examens spéciaux, les rôles de chacun des participants, les critères à employer dans le processus décisionnel et les obligations redditionnelles respectives. En 1986, un processus de réévaluation a été élaboré sous forme d'ébauche mais il n'a pas été mis à jour depuis. Nous sommes particulièrement préoccupés par le manque de clarté sur le rôle des ministères fédéraux à vocation scientifique, comme Pêches et Océans et Environnement Canada. Nous estimons que le manque de processus clair contribue aux lenteurs inacceptables des réévaluations et des examens spéciaux des pesticides.

3.141 L'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire devrait élaborer et mettre en oeuvre un programme de réévaluation des pesticides actuellement homologués pour utilisation au Canada. Ce programme devrait déterminer les priorités et un calendrier d'achèvement. Les priorités devraient être fixées en consultation avec d'autres ministères, y compris Environnement Canada, Santé Canada, Ressources naturelles Canada et Pêches et Océans ainsi qu'avec d'autres intervenants.

3.142 L'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire devrait élaborer et consigner les étapes à franchir pour procéder aux réévaluations et aux examens spéciaux des pesticides. Les processus devraient être assortis d'une définition claire des responsabilités, des échéanciers et de la communication de l'information. Ils devraient clarifier les rôles des ministères fédéraux à vocation scientifique quand il s'agit de s'assurer que les constatations de la recherche et du suivi effectués au Canada sont prises en compte lors des évaluations prévues par la loi. En particulier, le processus des examens spéciaux devrait préciser les conditions qui déclenchent un examen.

Conclusion

3.144 La recherche scientifique, la surveillance et l'évaluation, toutes confondues, constituent le fondement de notre compréhension des risques et des processus décisionnels fédéraux. Notre vérification s'est concentrée sur certains aspects de ce fondement, à savoir les activités que mènent les ministères fédéraux afin de recueillir et d'utiliser des renseignements scientifiques pour décider quelles substances toxiques devraient être gérées parce qu'elles présentent des risques majeurs. Nous avons relevé de sérieuses préoccupations face à la capacité scientifique et aux processus décisionnels.

3.145 Plusieurs ministères fédéraux effectuent des recherches scientifiques sur les substances toxiques et en assurent la surveillance. Ils ont chacun leurs propres priorités et leurs propres axes de recherche, en partie fonction de leurs mandats et des intérêts des intervenants. Bien souvent, ils sont profondément divisés sur les risques associés aux substances toxiques, ce qui a donné lieu à des contentieux considérables. Nous avons trouvé des faiblesses dans la gestion stratégique globale de la recherche. Pour mobiliser l'expertise de tous les ministères fédéraux, les ministères doivent mieux s'entendre sur l'établissement des priorités de portée générale à long terme et sur la conception et la mise en oeuvre de projets collectifs.

3.146 Nous avons également examiné la mise en oeuvre de certains programmes d'évaluation en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement et de la Loi sur les produits antiparasitaires . Il a fallu cinq ans pour terminer l'évaluation, exigée par la LCPE , des risques associés aux substances d'intérêt prioritaire et, dans certains cas, les résultats n'ont pas été concluants. Les plans visant à évaluer près de 23 000 autres substances sont à peine amorcés. Nous avons relevé des problèmes importants concernant la réévaluation des pesticides actuels en vertu de la LPA . Certes, la nécessité de ces évaluations est officiellement reconnue depuis plus de 13 ans, mais des mesures insuffisantes ont été prises par les organismes de réglementation qui se sont succédé, y compris l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire.

3.147 Nous avons trouvé des faiblesses importantes dans la surveillance de l'environnement à l'échelle fédérale. Ces faiblesses entravent la capacité du gouvernement fédéral à détecter la présence de substances toxiques dans notre environnement, à en déterminer les effets sur la santé des Canadiens, des espèces sauvages et des écosystèmes ainsi qu'à mesurer l'efficacité des initiatives de gestion des risques. Bien qu'on reconnaisse depuis longtemps la nécessité d'un solide programme de surveillance et que l'on se soit souvent engagé à en établir un, les réseaux de surveillance actuels sont en déclin.

3.148 Les ressources fédérales consacrées à la recherche scientifique et à la surveillance vont décroissant depuis 1994. Ces baisses ont touché les activités de recherche, de surveillance et d'évaluation des substances toxiques. Nous avons relevé des exemples précis des incidences de ces réductions. Il existe un écart important et grandissant entre, d'une part, l'obligation des ministères de fournir et d'utiliser des renseignements scientifiques et, de l'autre, une infrastructure fédérale de plus en plus mal équipée à cette fin. Nous avons été étonnés de voir jusqu'à quel point les scientifiques de niveau supérieur de tous les ministères se sont systématiquement dits fort préoccupés par la capacité décroissante du gouvernement à réagir aux nouvelles exigences et aux nouveaux enjeux ainsi qu'à entreprendre les recherches pour le bien public.

3.149 Nous craignons que la capacité scientifique du gouvernement fédéral ait été tellement érodée que ses moyens pour prendre des décisions éclairées et exécuter les mandats fondamentaux des ministères se trouvent menacés. Nous concluons que la capacité du gouvernement fédéral à détecter, à comprendre et à prévenir les effets nuisibles des substances toxiques sur les Canadiens et leur environnement est fortement diminuée.

Agriculture et Agroalimentaire Canada, Environnement Canada, Pêches et Océans, Santé Canada (y compris l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire), Industrie Canada et Ressources naturelles Canada ont préparé une réponse conjointe aux chapitres 3 et 4. Celle-ci paraît à la fin du chapitre 4 .