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1999 — Rapport de la commissaire à l'environnement et au développement durable

Points saillants

4.1 La Politique de gestion des substances toxiques du gouvernement fédéral n'est pas appliquée comme prévu. Peu de ministères ont établi des plans de mise en oeuvre. On n'a pas encore élaboré ou appliqué de plan de gestion des risques visant de nombreuses substances toxiques.

4.2 Le gouvernement fédéral a tardé à agir à l'égard de certaines substances qui ont été évaluées et déclarées toxiques en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement . Les programmes actuels ne suffisent pas à garantir la bonne gestion des risques pour l'avenir. Les objectifs de protection de la santé humaine et de l'environnement n'ont pas été déterminés, et les réductions convenues de rejets de substances toxiques ne sont pas assurées.

4.3 Le gouvernement fédéral n'a pas rempli son engagement d'élaborer une politique ou une stratégie de réduction des risques associés aux pesticides. Ailleurs, des gouvernements ont adopté une telle démarche afin de minimiser les risques pour les humains et les écosystèmes.

4.4 Le gouvernement fédéral mise sur des programmes volontaires pour réduire les rejets de produits chimiques industriels toxiques. Certes, les programmes existants aident mais ils ne sont pas assortis des mécanismes efficaces de reddition de comptes, de communication de l'information et de surveillance. Nous craignons que ces programmes à eux seuls ne permettent pas de gérer efficacement les substances toxiques d'intérêt prioritaire.

Contexte et autres observations

4.5 Les produits chimiques industriels et les pesticides apportent de nombreux avantages à la société canadienne et sont importants pour notre économie. Beaucoup sont nocifs pour les humains et les écosystèmes ou peuvent l'être. Ceux qui sont toxiques doivent être gérés de façon que les risques que présente leur utilisation ne l'emportent pas sur les avantages qu'ils procurent.

4.6 Une bonne gestion des risques associées aux substances toxiques est complexe et difficile. Elle exige que la société canadienne permette et favorise l'utilisation sûre et productive de milliers de produits chimiques, tout en protégeant la population et l'environnement contre les effets nocifs inacceptables. Elle suppose la conciliation des attentes souvent opposées de divers intervenants, dont le public, les gouvernements fédéral et provinciaux, les petites et grandes entreprises et les groupes de défense de l'intérêt public.

4.7 La Politique de gestion des substances toxiques du gouvernement fédéral vise à « éliminer virtuellement » certaines substances toxiques et à empêcher ou à minimiser les rejets d'autres substances durant tout leur cycle de vie.

4.8 La gestion des substances toxiques se fait de façon fragmentée, par le biais de nombreux programmes, et les ministères sont divisés sur bien des enjeux importants. Les conflits entre les ministères entraînent de longues périodes d'inaction et gênent les mesures destinées à réduire les risques associés aux substances toxiques et aux pesticides.

4.9 Le gouvernement ne recueille pas de renseignements sur les rejets de nombreuses substances toxiques. Il n'y a pas de données fiables sur l'importance des ventes ou de l'utilisation de pesticides. Des 22 pays qui ont répondu au sondage de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), seuls le Canada et la Slovaquie ne recueillent pas de renseignements sur les ventes de pesticides.

4.10 Le présent chapitre indique plusieurs faiblesses de la gestion fédérale des substances toxiques, mais il y a eu progrès : on rapporte la diminution des rejets de nombre de ces substances dans l'environnement.

4.11 Dans ce document, nous faisons 15 recommandations qui s'adressent à cinq ministères et à un organisme. Si on donne suite à celles-ci, nous croyons que la gestion fédérale des substances toxiques sera sensiblement améliorée.

Les ministères et l'organisme ont répondu qu'ils s'engagent à évaluer ensemble et avec soin les recommandations. Ils s'engagent aussi à améliorer en permanence la gestion des rejets de substances toxiques au Canada en s'inspirant des principes du développement durable et de la gestion des risques ainsi que du principe de la prévention. Pour assurer cette amélioration régulière, ils s'engagent enfin à s'entendre pour tracer la ligne de conduite à suivre.

Introduction

Un enjeu complexe de développement durable

4.12 Les produits chimiques industriels et les pesticides apportent de nombreux avantages à la société canadienne et sont importants pour notre économie. Mais beaucoup sont nocifs pour les humains et les écosystèmes ou peuvent l'être. Depuis les années 60, le public réclame de plus en plus que le gouvernement fédéral réduise les risques que présentent ces substances toxiques.

4.13 Il existe de nombreux types de substances toxiques et de multiples définitions de celles-ci. Aux fins de la présente vérification, ces substances comprennent les produits chimiques industriels et commerciaux, leurs sous-produits et les métaux lourds (appelés collectivement « produits chimiques industriels ») et les pesticides qui, une fois rejetés dans l'environnement, peuvent nuire à la santé humaine ou à la qualité de l'environnement.

4.14 Dans notre rapport de 1999 au chapitre 3 , intitulé Comprendre les risques associés aux substances toxiques : des fissures dans les fondations de la grande maison fédérale, nous fournissons des renseignements contextuels importants pour le présent chapitre. Nous nous penchons sur l'importance de la recherche scientifique et de la surveillance pour déterminer les substances qui menacent le plus la santé humaine et la qualité de l'environnement et qui doivent être gérées en conséquence.

4.15 Après avoir déterminé qu'une substance doit être gérée, il faut prendre d'autres décisions. Comment réduire l'exposition à cette substance? De combien faudrait-il diminuer son rejet dans l'environnement? Faudrait-il limiter son utilisation? Convient-il de le faire par règlement, les programmes volontaires sont-ils adéquats ou faut-il intervenir autrement? Comment mesurer et vérifier la réduction des risques? Voilà des questions qui relèvent de la gestion des risques.

4.16 En théorie, la gestion des risques suppose qu'au moment où une substance est jugée toxique, on peut en déterminer précisément les risques pour la santé humaine ou l'environnement, évaluer les coûts et les avantages de réduire les risques et prendre des mesures particulières pour les ramener à un niveau acceptable. En pratique, la chose est moins évidente et plus complexe. Gérer les risques exige des autorités gouvernementales qu'elles prennent des décisions qui permettent l'utilisation sûre et productive des produits chimiques, tout en protégeant les Canadiens et leur environnement contre des risques inacceptables.

4.17 Un processus complexe. Comme nous l'avons dit au chapitre 3 , les substances toxiques posent un problème complexe pour lequel il n'y a pas de « panacée ». Il peut y avoir des milliers de substances à considérer qui présentent un risque dont l'importance est souvent incertaine. Certaines substances toxiques sont présentes à l'état naturel, tandis que d'autres sont issues de l'activité humaine et proviennent de diverses sources. On peut y être exposé par la voie de l'air, de l'eau, du sol, des aliments et des produits de consommation. La réduction des risques peut avoir des répercussions économiques et sociales importantes.

4.18 Comme nous l'avons aussi noté au chapitre 3 , la gestion des risques est rendue complexe par le grand nombre de ceux qui y participent et par la grande diversité - parfois la divergence - de leurs points de vue et de leurs positions. La prise de décisions dans ce contexte suppose l'intégration des facteurs économiques, technologiques, sociaux, environnementaux et de santé autant variés que légitimes, ainsi que la conciliation de points de vue et de valeurs souvent contradictoires. Certains des enjeux suivants entraînent des divergences d'opinion :

  • le niveau de risque acceptable;
  • les genres d'intervention les plus efficaces pour gérer les risques;
  • les avantages de la réglementation comparativement aux instruments volontaires;
  • le fait que les coûts de la réduction des risques en valent les avantages.
Gestion des risques au niveau fédéral
4.19 Le gouvernement fédéral réalise un nombre considérable d'activités pour gérer les risques posés par les substances toxiques, activités régies par plusieurs lois, politiques et programmes. Les substances sont traitées diversement. Cela vaut pour chaque produit chimique mais les différences sont particulièrement manifestes si on compare la gestion des produits chimiques avec celle des pesticides. La terminologie n'est pas uniforme; on emploie de façon interchangeable ou dans des acceptions différentes les termes « polluant », « contaminant », « substance préoccupante », « toxique », « substance contrôlée » et « substance nocive », et ce, parfois pour qualifier une même substance.

4.20 Il existe de multiples options pour diminuer l'exposition aux substances toxiques et les risques qu'elles posent. Mais la gestion des risques liés aux produits chimiques industriels est centrée essentiellement sur la réduction des quantités rejetées dans l'air, l'eau et le sol ou sur leur retrait des produits de consommation.

4.21 Un régime pour les produits chimiques industriels. Nous avons indiqué au chapitre 3 les principales lois fédérales qui se rapportent aux produits chimiques industriels visés par notre vérification. Elles comprennent la Loi canadienne sur la protection de l'environnement ( LCPE ) qui donne le pouvoir de réglementer le « cycle de vie » des substances jugées toxiques selon la Loi . Il incombe à Environnement Canada et à Santé Canada d'appliquer la Loi mais Environnement Canada en est le principal responsable. La LCPE vise quelque 23 000 substances utilisées commercialement au Canada, à l'exclusion des pesticides. Selon cette loi, 46 de ces substances ont été déclarées toxiques (nous dirons ci-après « toxiques selon la LCPE »). Des règlements se rattachant à la LCPE ont été mis en application pour plusieurs d'entre elles.

4.22 La Loi sur les pêches est aussi importante. L'article 36 de la Loi interdit le rejet de substances nocives dans les eaux où vivent des poissons, à moins que cela soit permis par règlement. Les substances nocives peuvent comprendre des substances toxiques. Des règlements portant sur six secteurs industriels sont en vigueur. Certaines substances réglementées en vertu de la Loi sur les pêches sont aussi des substances toxiques selon la LCPE . Pêches et Océans est chargé de l'application de tous les articles de la Loi sur les pêches , mais Environnement Canada est le ministère responsable de l'application de l'article 36.

4.23 Outre la réglementation, le gouvernement fédéral a recours à deux initiatives pour inciter à réduire volontairement les rejets de produits chimiques industriels toxiques dans l'environnement. Le premier, ARET (Accélération de la réduction/élimination des toxiques), est un programme qui met au défi les entreprises de réduire volontairement les rejets de 117 substances toxiques. Le second consiste en des ententes négociées entre les gouvernements et des groupes industriels ou entreprises cibles qui sont souvent rendues officielles par des protocoles d'entente.

4.24 Dans la liste des substances déclarées toxiques selon la LCPE , les listes établies dans les ententes volontaires et d'autres listes fédérales, le gouvernement fédéral a désigné comme toxiques quelque 160 produits chimiques industriels et les gère comme tels (voir l'annexe du présent chapitre). Plus de la moitié de ces substances sont inscrites comme substances prioritaires sur diverses listes mais, parmi ces substances prioritaires, toutes n'ont pas été déclarées toxiques selon la LCPE . Ainsi, le gouvernement fédéral n'a pas le pouvoir de réglementer les substances qui n'ont pas été déclarées toxiques selon la loi et doit compter sur des initiatives volontaires ou d'autres moyens pour réduire le risque qu'elles posent.

4.25 Le régime pour les pesticides est différent. Tous les pesticides au Canada font l'objet d'une évaluation détaillée des risques, laquelle est fondée largement sur les données fournies par les fabricants avant la vente. Les pesticides sont connus pour être toxiques; en fait, ils sont conçus pour l'être. La gestion des risques est centrée sur la prescription des conditions d'utilisation - par exemple quelle quantité appliquer, où le faire et dans quelles circonstances - afin d'éviter tout risque inacceptable.

4.26 Les pesticides sont réglementés selon la Loi sur les produits antiparasitaires . L'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire (ARLA), organisme de Santé Canada, est responsable des produits antiparasitaires. À l'heure actuelle, au-delà de 7 000 de ces produits sont homologués pour être utilisés au Canada conformément à la Loi , dont 500 « ingrédients actifs » (les ingrédients qui ont un effet antiparasitaire). On a moins recours aux initiatives volontaires pour gérer les pesticides. L'ARLA a encouragé la « lutte intégrée » par la voie de partenariats volontaires avec les cultivateurs et les utilisateurs de pesticides, pour certaines cultures et dans des secteurs particuliers. La lutte intégrée désigne une gestion des sites pour empêcher ou limiter les ravages en combinant la rotation des cultures, le travail du sol et l'emploi de produits antiparasitaires biologiques et chimiques.

4.27 Politiques de portée générale. La Politique de gestion des substances toxiques (PGST) de 1995 est la politique fédérale de base. Elle est fondée sur le principe de prudence ou (de précaution) et de prévention à l'égard des substances qui pourraient nuire à la santé humaine ou à l'environnement. Visant à la fois les produits chimiques industriels et les pesticides, elle répartit les substances toxiques en deux catégories pour lesquelles elle définit des objectifs différents de gestion des risques. L'objectif des « substances de la voie 1 » - celles qui sont toxiques, persistantes, bioaccumulables et issues de l'activité humaine - est leur élimination virtuelle ( voir le paragraphe 4.48 ). Pour les « substances de la voie 2 », l'objectif est d'empêcher ou de minimiser leur rejet dans l'environnement pendant tout leur cycle de vie (nous dirons ci-après la « gestion intégrale »). Les provinces ont accepté les objectifs de la PGST par le biais de l'Engagement national pour la prévention de la pollution du CCME (Conseil canadien des ministres de l'environnement).

4.28 La prévention de la pollution - Une stratégie fédérale de mise en oeuvre (1995) est aussi importante pour la gestion des substances toxiques et des autres polluants. Par le passé, les efforts de l'industrie pour restreindre la pollution étaient axés sur le traitement des polluants au point de rejet. La prévention de la pollution est une nouvelle approche qui vise plutôt à empêcher la création des polluants. Cette stratégie visait à réorienter les efforts fédéraux de gestion des risques. Des éléments en ont été adoptés dans l'Engagement national pour la prévention de la pollution du CCME.

4.29 Ensemble, la prévention de la pollution et la gestion intégrale sont des outils importants pour bien gérer les risques. Les entreprises au Canada et dans le monde ont montré qu'elles peuvent aider à atteindre les objectifs de protection de l'environnement et de la santé humaine tout en servant leurs intérêts commerciaux.

4.30 Importance des partenariats. Le gouvernement fédéral ne gère pas seul les substances toxiques - sans doute ne le pourrait-il pas. Plusieurs aspects de ses programmes sont liés aux activités de partenaires et sont réalisés en collaboration. Ces partenaires comprennent d'autres paliers de gouvernement, surtout les gouvernements provinciaux, lesquels ont le pouvoir de réglementer de nombreux aspects de la gestion des produits chimiques industriels et des pesticides. En outre, le gouvernement fédéral collabore activement avec d'autres gouvernements nationaux pour établir des programmes harmonisés ainsi que des traités et protocoles internationaux. Il s'associe aussi avec l'industrie - où s'effectueront les changements techniques et de gestion - et avec le public, auquel les gouvernements doivent rendre des comptes.

4.31 Des progrès ont été faits. Depuis les années 80, on signale la réduction des rejets de nombreuses substances toxiques dans l'environnement. C'est le résultat d'un vaste éventail d'initiatives, dont beaucoup sont dirigées ou soutenues par des ministères fédéraux. Le gouvernement fédéral a adopté des règlements, appliqué des plans d'action régionaux pour le fleuve Fraser, les Grands Lacs, le fleuve Saint-Laurent, la région côtière de l'atlantique et les bassins des rivières du Nord, signé divers accords et protocoles internationaux et encouragé les efforts volontaires de l'industrie canadienne - tout cela afin de réduire les émissions des substances toxiques. Des réductions sont aussi attribuables à des règlements provinciaux et à d'autres programmes.

Objet de la vérification

4.32 Le chapitre porte sur la mise en oeuvre de programmes fédéraux de gestion des risques qui visent les produits chimiques industriels et les pesticides existants. Vu le grand nombre de programmes distincts mais reliés, l'affaire était complexe. Beaucoup de programmes auraient pu en eux-mêmes faire l'objet d'une vérification détaillée.

4.33 Certains éléments de l'infrastructure fédérale d'évaluation des substances toxiques ont été exclus de la vérification. Ainsi, nous n'avons examiné ni l'homologation des nouveaux pesticides en vertu de la Loi sur les produits antiparasitaires , ni la réglementation des nouveaux produits chimiques industriels selon la LCPE , ni les lois sur les produits chimiques dangereux dans les aliments, comme la Loi sur les aliments et drogues , ou sur les produits de consommation, comme la Loi sur les produits dangereux .

4.34 Dans nos observations, nous résumons d'abord les considérations générales dégagées par la vérification. Nous examinons ensuite dans quelle mesure les politiques fédérales ont été appliquées, comment les ministères s'occupent des substances toxiques selon la LCPE (en particulier celles récemment déclarées toxiques dans le cadre du Programme d'évaluation des substances d'intérêt prioritaire), le rôle des initiatives volontaires, la gérance générale à l'égard de la gestion des pesticides et la fiabilité des mécanismes actuels de communication de l'information. Comme plusieurs de ces substances et de ces programmes intéressent plus d'un ministère, nous faisons le point tout au long du chapitre sur la collaboration interministérielle. La section À propos de la vérification à la fin du chapitre donne les détails concernant les objectifs, l'étendue, la méthode et les critères de la vérification sur laquelle reposent le présent chapitre et le chapitre 3 .

Observations et recommandations

Obstacles aux progrès - Considérations générales

4.35 Une infrastructure fédérale complexe. L'ampleur, le nombre et la complexité des programmes fédéraux concernant la gestion des risques associés aux substances toxiques frappent et déroutent à la fois. Environnement Canada, Santé Canada (y compris l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire) et Pêches et Océans sont directement responsables de protéger la santé humaine et l'environnement. D'autres ministères, tels qu'Industrie Canada et Ressources naturelles Canada, infléchissent sensiblement les programmes destinés à régir les substances toxiques. Les diverses perspectives des nombreux ministères sur les plans des politiques et des lois ont accentué la complexité d'une infrastructure qui continue d'évoluer.

4.36 Les programmes de gestion des risques sont fragmentés en fonction des mandats et des responsabilités législatives des ministères. Selon le produit chimique industriel ou le pesticide, les exigences législatives et réglementaires, les processus décisionnels, les instruments de politique publique ainsi que les mécanismes de communication de l'information varient. Parfois, ces éléments ne sont pas liés et même se contredisent. De telles incohérences ne sont pas inattendues mais elles signalent l'importance que les ministères fédéraux collaborent entre eux afin que leur expertise collective soutienne de façon cohérente et efficace les objectifs de développement durable.

4.37 Au cours de la vérification, nous avons observé des collaborations et des partenariats interministériels fructueux dans des projets et des programmes de gestion des risques. Ils sont bien décrits par les ministères eux-mêmes dans de multiples publications, rapports d'étape et autres produits d'information.

4.38 Les ministères ne rament pas dans la même direction. Toutefois, nous avons aussi observé que les ministères sont profondément divisés sur bien des enjeux importants et ne s'entendent pas toujours sur la mesure dans laquelle l'intervention fédérale s'impose pour gérer les substances toxiques. Les débats se poursuivent sur bien des enjeux importants, notamment le niveau acceptable de risque, l'interprétation des lois et des politiques, la place à accorder aux initiatives volontaires et le poids à donner aux facteurs environnementaux et de santé par rapport aux facteurs économiques et sociaux.

4.39 Concilier des attentes contradictoires fait partie de la mise en oeuvre des politiques mais nous avons observé des cas où les relations entre les ministères étaient marquées par une acrimonie et un antagonisme qui, selon nous, dépassaient la limite d'un débat sain et constructif. Nous croyons que les conflits observés ont entravé la gestion des risques; si la même énergie avait été investie dans une action constructive, l'environnement, notre santé et l'industrie y auraient gagné. Sans arbitre, on ne sait ni quand ni comment les ministères collaboreront pour gérer les risques posés par les substances toxiques.

4.40 Demande en hausse, offre en baisse. Ces dernières décennies, le nombre et l'étendue des programmes fédéraux relatifs aux substances toxiques ont considérablement augmenté. Les ministères fédéraux peuvent s'attendre à faire face à une demande qui ira croissant. Mais les ressources dont ils disposent continuent à s'amenuiser. Les ministères ont désigné constamment le manque de ressources comme une entrave importante à des programmes efficaces de gestion des risques. À la suite de l'Examen des programmes et de la réduction des dépenses, certains ministères ont perdu 30 p. 100 ou plus de leur budget. Certaines initiatives de gestion des risques lancées à la fin des années 80 et au début des années 90 n'ont pas encore été menées à terme.

4.41 Le résultat net est une inaction frustrante. Au départ, nous pensions que les risques pour le public d'une éventuelle exposition aux substances toxiques étaient gérés conformément à la politique fédérale et aux attentes. Nous avons plutôt constaté que l'avancée a été lente sur plusieurs fronts. Nous reconnaissons que des progrès ont été accomplis mais nous sommes d'avis que les risques pour la santé de la population et de l'environnement ne sont pas gérés de façon efficace. Nous avons relevé de nombreux obstacles à la bonne gestion fédérale des substances toxiques.

Application des principales politiques

4.42 Dans ce chapitre, nous soulignons l'importance de la Politique de gestion des substances toxiques (PGST) et des principes de la prévention de la pollution - non seulement parce qu'ils constituent la politique officielle mais aussi parce que, selon nous, ils définissent une approche potentiellement puissante et pragmatique pour gérer des substances toxiques. Comme l'illustre la pièce 4.1 , la gestion intégrale, telle que prévue par la PGST, reconnaît que les rejets dans l'environnement et l'exposition des humains peuvent être réduits à plusieurs étapes des procédés industriels, et non seulement au point de rejet.

4.43 En ce qui touche les pesticides, la gestion intégrale comprend l'évaluation avant la mise sur le marché, les activités liées à l'utilisation et la surveillance de la conformité aux lois et aux politiques. Les ministères fédéraux doivent collaborer avec les ministères provinciaux pour mettre en oeuvre la gestion intégrale en ce qui concerne toutes les substances toxiques car les provinces ont compétence sur les secteurs industriels et les pratiques agricoles.

4.44 Il est explicitement reconnu dans La prévention de la pollution - Une stratégie fédérale de mise en oeuvre (1995) que celle-ci s'applique à la gestion des substances toxiques. Le gouvernement s'y engage à appliquer la stratégie fédérale à l'ensemble de ses lois, programmes et politiques. Il prône l'élimination des causes de la pollution plutôt que le traitement de ses symptômes, ce qui constitue un virage important, à savoir le passage de la lutte à la prévention. La stratégie fédérale vise à « créer un climat dans lequel la prévention de la pollution devient un facteur important dans les activités du secteur privé ».

4.45 La prévention de la pollution n'est pas l'apanage du Canada. Partout dans le monde, des entreprises adoptent des techniques de prévention, parce que celles-ci allient les objectifs environnementaux et les bonnes pratiques commerciales. Reconnaissant que produire, traiter et éliminer les déchets entraîne des coûts immédiats et d'éventuelles responsabilités, de nombreuses entreprises ont adopté la gestion intégrale et la prévention de la pollution. La pièce 4.2 donne l'exemple d'une entreprise qui a pratiqué la prévention de la pollution pour améliorer sa performance environnementale et ses résultats d'affaires. Le chapitre 7 du présent rapport fournit d'autres exemples.

Les ministères n'appliquent pas entièrement la Politique de gestion des substances toxiques
4.46 Il n'y a pas de plans de mise en oeuvre. Un comité interministériel de coordination a été créé pour mettre en oeuvre la PGST. Aux réunions, on discute de la politique mais on parle peu de mise en oeuvre. Environnement Canada a publié la version définitive de sa stratégie de mise en oeuvre en décembre 1996, et l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire a publié sa stratégie complète en mars 1999. Les responsabilités et les rôles respectifs d'autres ministères n'ont pas été clairement définis. Pêches et Océans, Ressources naturelles Canada et Industrie Canada n'ont pas établi de plan ministériel de mise en oeuvre. Santé Canada ne fait que commencer. Il y a peu d'indications que les ministères ont essayé de répondre au besoin de collaborer et de coordonner leurs activités respectives.

4.47 On n'a élaboré aucune stratégie de gestion des substances. La PGST demande que des stratégies de gestion soient élaborées en vue de l'élimination virtuelle et de la gestion intégrale des substances toxiques. Nous nous attendions à trouver des plans détaillés, pour éliminer éventuellement les substances destinées à l'élimination virtuelle, et pour empêcher ou minimiser, pendant tout leur cycle de vie, les rejets des substances visées par la gestion intégrale. De telles stratégies peuvent varier en fonction de chaque substance, compte tenu de ses caractéristiques, des sources de rejet, des mesures de gestion des risques déjà en place et du rôle des divers partenaires.

4.48 Jusqu'ici, 12 substances toxiques sont destinées à l'élimination virtuelle. Huit d'entre elles sont des pesticides dont l'utilisation n'est plus permise au Canada depuis des années; les biphényles polychlorés (BPC) constituent une neuvième substance dont l'utilisation est limitée depuis 1980; enfin les trois autres - les dioxines, les furannes et l'hexachlorobenzène - sont présentes à l'état de traces dans divers produits et pesticides et sont surtout rejetées dans l'environnement par incinération, dans divers secteurs.

4.49 Ces 12 substances de la voie 1 font l'objet de divers contrôles de gestion ou d'interdictions dont l'imposition a précédé l'adoption de la PGST. Jusqu'ici, toutefois, les ministères n'ont pas pris d'autres mesures en vertu de la PGST. Ils se sont plutôt embourbés dans la discorde concernant le sens à donner à l'élimination virtuelle, la façon de la mesurer et la question de savoir si les substances doivent être virtuellement éliminées de l'environnement ou seulement des rejets industriels. L'élimination virtuelle est présentée comme un objectif à long terme, alors que les ministères n'ont même pas réussi à définir comment progresser à court terme vers l'objectif.

4.50 Le champ d'application est mal défini. Sur papier, la PGST est censée s'appliquer aux substances toxiques selon la LCPE ainsi qu'à celles « équivalente[s à] toxiques selon la LCPE » et à d'autres substances préoccupantes. On prévoit la gestion intégrale de certaines substances toxiques selon la LCPE ( voir le paragraphe 4.71 ), mais on n'a pas encore désigné d'autres substances à inclure dans la Politique. Les ministères ne s'entendent pas sur d'autres substances pouvant être équivalentes à toxiques selon la LCPE ou sur les substances préoccupantes. Ils n'ont pas établi de critères pour les désigner.

4.51 En conséquence, aucune stratégie n'a été élaborée pour empêcher ou minimiser les rejets des pesticides et de la majorité des produits chimiques industriels, y compris les substances prioritaires, tout au long de leur cycle de vie. On n'a pas réussi, par l'entremise de la PGST, à signaler clairement à l'industrie les projets du gouvernement fédéral pour protéger l'environnement et sa volonté d'agir avec prudence. Les objectifs énoncés du gouvernement n'ont pas été atteints.

4.52 Nous pensons qu'Environnement Canada et Santé Canada ont l'obligation de déterminer les substances auxquelles devrait s'appliquer la PGST. Les possibilités ne manquent pas. Sur les 160 produits chimiques industriels déclarés toxiques, 84 ont été désignés comme étant d'une importance prioritaire. N'importe laquelle de ces substances et d'autres peuvent être considérées comme des substances préoccupantes et donc être soumises aux dispositions de gestion intégrale de la Politique.

4.53 Environnement Canada, Santé Canada et l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire devraient désigner des substances à assujettir à la gestion intégrale, y compris des substances équivalentes à toxiques selon la Loi canadienne sur la protection de l'environnement et d'autres substances préoccupantes. Chacun devrait élaborer et appliquer des stratégies de gestion intégrale pour chaque substance, secteur ou région.

4.54 Les ministères fédéraux, dont Santé Canada, Pêches et Océans, Industrie Canada et Ressources naturelles Canada, devraient chacun élaborer un plan pour appliquer la Politique de gestion des substances toxiques. Chaque plan devrait reconnaître explicitement l'expertise et les capacités du ministère, tabler sur elles, s'harmoniser avec les plans des autres ministères et énoncer clairement la responsabilité du ministère, les objectifs précis et les jalons.

Mise en oeuvre inégale des principes de prévention de la pollution
4.55 Nous n'avons pas vérifié comme telle la mise en oeuvre de La prévention de la pollution - Une stratégie fédérale de mise en oeuvre . Mais nous avons recherché des indications pour établir si on encourage activement le principe visant à éliminer les causes de la pollution dans l'industrie. Nous avons constaté qu'Environnement Canada fait une promotion active de la prévention. Cela se voit dans les ententes avec l'industrie pour gérer les substances toxiques, dans diverses publications et dans les orientations fournies au cours des consultations gouvernement-industrie.

4.56 Industrie Canada a le mandat de favoriser l'innovation et la compétitivité dans l'économie canadienne. Par son rapport sur les plans et les priorités et sa stratégie de développement durable, le Ministère s'engage à augmenter la capacité des entreprises canadiennes à élaborer des technologies et des outils novateurs propices au développement durable. Ce rôle est essentiel pour que la prévention de la pollution devienne une réalité au Canada, puisque la prévention de la pollution est tributaire de l'innovation dans la conception et la fabrication des produits.

4.57 Jusqu'ici, à Industrie Canada, les efforts de prévention de la pollution ne sont pas manifestes. Le Ministère soutient un éventail d'outils de protection de l'environnement mais sans encourager particulièrement ceux qui évitent ou minimisent la création de polluants ou de déchets, en particulier dans les programmes du secteur de l'industrie. Nous craignons que ce manque d'attention à la prévention n'empêche de transformer la façon de penser comme le veut La prévention de la pollution - Une stratégie fédérale de mise en oeuvre .

4.58 Contraste avec d'autres pays. Dans les autres pays que nous avons étudiés au cours de la vérification, les ministères à vocation industrielle et économique favorisent la prévention de la pollution et les technologies pertinentes en fournissant à l'industrie nationale l'assistance technique, l'évaluation des technologies et le financement. Les gouvernements intègrent la prévention de la pollution dans leurs stratégies industrielles de base.

4.59 Industrie Canada devrait faire en sorte que ses programmes de base dans le secteur de l'industrie qui portent sur l'innovation industrielle et la mise au point des technologies tiennent compte de l'engagement du gouvernement en faveur de la prévention de la pollution. Le Ministère devrait s'engager à respecter des objectifs, des activités et des échéanciers précis pour faire valoir les principes de la prévention dans les grandes et petites entreprises.

Le Canada doit faire face à la concurrence mondiale
4.60 Ce qui se passe ailleurs. Partout dans le monde, les gouvernements sont confrontés au besoin de concilier les avantages qu'apportent les substances toxiques et les risques qu'elles présentent. Dans le cadre de la vérification, nous avons cerné les éléments clés des programmes qu'utilisent plusieurs autres pays pour gérer les substances toxiques. Ces éléments sont présentés à la pièce 4.3 .

4.61 Ces programmes sont différents à bien des points de vue mais ils mettent tous l'accent sur la prévention de la pollution, l'emploi de mesures prévues par règlement et de mesures volontaires, et une gamme de modes de gestion des risques. Certains pays utilisent des outils qui n'ont pas encore été éprouvés au Canada. Nous n'en avons pas vérifié la performance ni tiré de conclusions sur leur valeur mais nous faisons mention de leur utilisation dans ce chapitre.

4.62 Un peu partout dans le monde, des gouvernements se sont éloignés des techniques de gestion de la pollution au point de rejet pour miser sur la prévention de la pollution. Ce virage pourrait avoir des répercussions sur la capacité des entreprises canadiennes à soutenir la concurrence sur le marché mondial. Pour réussir, elles doivent conserver un avantage concurrentiel, et la prévention de la pollution est un moyen de réduire les coûts et le passif et d'améliorer la productivité. En outre, les forces du marché les obligent à montrer qu'elles respectent l'environnement - surtout dans les échanges avec l'Europe, où la réglementation et les normes de protection de l'environnement sont devenues un enjeu commercial important.

4.63 La boîte à outils. Les outils sont nombreux pour intégrer la prévention de la pollution dans la production - « conception écologique », instruments financiers et gérance des produits, notamment. La conception écologique suppose l'analyse de l'impact sur l'environnement des produits à chaque étape de leur production, d'une part, et la découverte de substituts écologiques, d'autre part. Les instruments financiers peuvent prendre la forme de taxes perçues des entreprises qui produisent certains types de déchets ou d'allégements fiscaux consentis à d'autres qui intègrent des technologies de production non polluantes.

4.64 La gérance des produits exige que le producteur soit responsable de l'impact sur l'environnement du produit, tout au long de son cycle de vie. Cette responsabilité suppose le recyclage et la récupération des déchets, y compris les substances toxiques. Les exigences gouvernementales de gérance des produits encouragent l'industrie dans les pays visés par notre enquête à trouver des moyens novateurs de réduire la pollution tout en maintenant la productivité.

4.65 Comme le montre la pièce 4.3 , la majorité des gouvernements que nous avons étudiés ont des programmes qui soutiennent le recours à au moins un de ces outils. Il s'agit de programmes volontaires mais certains gouvernements y joignent des normes de performance juridiquement contraignantes pour atteindre des cibles de prévention dans chaque secteur industriel.

4.66 Plusieurs gouvernements étrangers utilisent des instruments financiers pour encourager la prévention de la pollution. Ces instruments servent aussi à prévenir la pollution provenant de l'utilisation des pesticides. C'est ainsi que, par exemple, la politique agricole commune de l'Union européenne subventionne les agriculteurs qui emploient des méthodes écologiques. Depuis 1984, la Suède perçoit une taxe sur les pesticides afin d'inciter à moins les utiliser. Le gouvernement américain fournit aussi une aide financière aux agriculteurs pour qu'ils adoptent des méthodes durables.

Passer des paroles aux actes : gérer les produits chimiques industriels

4.67 Au Canada, le gouvernement fédéral collabore depuis plus de 25 ans avec les gouvernements provinciaux, l'industrie, les groupes d'intérêt et d'autres pour gérer les produits chimiques industriels; comme nous l'avons déjà indiqué, des progrès ont été faits. L'actuelle infrastructure fédérale de règlements, de traités, de programmes volontaires et de programmes régionaux d'assainissement témoignent des efforts passés. Collectivement, ces programmes reconnaissent la toxicité de plus de 160 produits chimiques industriels, dont 84 sont des substances d'une importance prioritaire selon le gouvernement fédéral.

4.68 Comme l'illustre la pièce 4.4 , ces substances font l'objet de divers objectifs et sont gérées à l'aide d'une panoplie d'instruments, dont les règlements de la LCPE et de la Loi sur les pêches , des ententes et des initiatives volontaires. Bien qu'inemployés à l'heure actuelle, les instruments financiers offrent un autre moyen de contrôle. Divers processus décisionnels sont appliqués pour déterminer et choisir les options de gestion des risques, et le suivi des résultats finaux s'effectue par divers mécanismes de communication de l'information.

4.69 Nous nous attendions à ce que les ministères aient fixé des objectifs et des cibles clairs de gestion des substances toxiques, défini et mis en oeuvre des activités de gestion des risques et mis en place des moyens fiables de suivre les réductions des rejets toxiques et d'en faire rapport. Nous croyions trouver des activités particulièrement rigoureuses pour s'attaquer aux substances d'importance prioritaire.

Peu a été fait contre les substances toxiques selon la Loi canadienne sur la protection de l'environnement
4.70 Par définition, les substances toxiques selon la LCPE sont d'une importance prioritaire. Les 46 substances ainsi désignées en comprennent 25 qui ont été déclarées toxiques à la suite des évaluations de la première liste des substances d'intérêt prioritaire (LSIP 1) et 21 qui avaient été déclarées toxiques avant la création du Programme d'évaluation des substances prioritaires. Chaque substance de ce dernier groupe est actuellement réglementée dans un ou plusieurs secteurs industriels. Le Bureau du vérificateur général du Canada s'est déjà penché sur les programmes de gestion de certaines de ces substances (voir le Rapport du vérificateur général de 1997 aux chapitres 4 et 27). Dans le présent chapitre, nous nous concentrons sur la gestion des substances de la LSIP 1.

4.71 Mise à contribution des intervenants. Depuis 1994, Environnement Canada et Santé Canada ont consulté des intervenants de l'industrie, des groupes de défense de l'intérêt public, des provinces et d'autres ministères fédéraux pour évaluer la faisabilité technique et économique de diverses options de gestion des risques. Ces consultations mènent à la recommandation des règlements ou d'autres outils de gestion pour fins d'approbation par les ministres et de mise en application. Il s'est tenu 14 consultations distinctes sur 21 des 25 substances de la LSIP. Chaque consultation a porté sur des substances différentes et mis à contribution des participants différents. Il s'agissait de consultations d'envergure, souvent auprès de dizaines de participants, dont les positions et les attentes étaient souvent divergentes. On y a envisagé la gestion intégrale. La pièce 4.5 présente deux de ces consultations.

4.72 Tel qu'indiqué au chapitre 3 du présent rapport, les évaluations des risques associés aux substances de la LSIP ont fait l'objet de critiques de la part des intervenants, en partie parce que les risques et les sources d'exposition n'étaient pas caractérisés. Cette lacune a entravé l'élaboration de mesures de gestion à l'égard de certaines substances. Dans certains cas, des participants de l'industrie et des ministères fédéraux, comme Ressources naturelles Canada, ont mis en doute le fait que les mesures proposées soient nécessaires ou qu'elles débouchent sur d'importantes réductions des risques.

4.73 L'objet de certaines consultations était mal défini. Environnement Canada et Santé Canada sont tenus de protéger notre environnement et la santé humaine. Ni l'un ni l'autre n'a défini de combien il fallait réduire les rejets toxiques pour amener les risques à un niveau acceptable. Ils auraient pu le faire au début des consultations ou plus tard, après une analyse plus approfondie. Ils ont plutôt encouragé les réductions sans préciser lesquelles s'imposaient ni les conséquences que pourrait avoir leur non-réalisation. Comme nous l'avons dit au paragraphe 4.16 , nous reconnaissons qu'il est souvent difficile, en pratique, de déterminer les risques pour la santé humaine ou l'environnement.

4.74 Parfois, il semblait plus important de parvenir à un consensus que de déterminer ce qu'il fallait réaliser. Environnement Canada et Santé Canada cherchent à faire le consensus parmi les intervenants au sujet des recommandations qui seront soumises aux ministres. Industrie Canada et Ressources naturelles Canada appuient vivement la démarche consensuelle. Dégager un consensus peut permettre de rallier les intervenants et de préparer la voie à la réduction des risques. Plusieurs des consultations n'ont débouché sur aucun consensus car les intervenants étaient partagés. Toutefois, les consultations ont été menées à terme, et des recommandations ont été présentées aux ministres de l'Environnement et de la Santé.

4.75 Lors d'une consultation, on s'est trouvé devant un grave conflit entre le « régime » des produits chimiques industriels et celui des pesticides. Alors que l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire procédait à une réévaluation des pesticides utilisés comme produits industriels de préservation du bois, Environnement Canada a entrepris des consultations en parallèle centrées sur la gestion des substances toxiques selon la LCPE qui étaient contenues dans ces pesticides. La pièce 4.6 illustre la difficulté de ces deux organisations à collaborer dans un domaine d'intérêt commun et à bien délimiter la portée de leurs activités respectives, à l'insatisfaction de plusieurs participants.

4.76 Il y a peu d'actions concrètes. Bien que le Programme d'évaluation des substances d'intérêt prioritaire selon la LCPE ait été entrepris il y a dix ans, peu a été fait pour réduire les rejets dans l'environnement de la plupart des substances déclarées toxiques. Il a fallu cinq ans pour évaluer ces substances, et certaines des consultations n'étaient pas terminées à l'issue de notre vérification. Comme il est indiqué à l'annexe du présent chapitre , toutefois, nombre de ces substances font actuellement l'objet de divers instruments volontaires, sans rapport avec le processus de détermination des options en vertu de la LCPE .

4.77 Jusqu'ici, 9 des 14 consultations ont été menées à terme. Elles ont produit 52 recommandations, soumises aux ministres de la Santé et de l'Environnement, qui les ont acceptées. La pièce 4.7 indique la nature des recommandations. Plus du tiers visent à obtenir davantage de renseignements, montrant la préoccupation des participants devant l'absence de l'information nécessaire pour prendre des décisions judicieuses en matière de gestion des risques.

4.78 L'application des recommandations est menacée. Jusqu'ici, aucune des 52 recommandations n'a été appliquée. Pour qu'elles le soient, Environnement Canada et Santé Canada devront élaborer des règlements, des codes de pratiques et des programmes de formation et conclure des protocoles d'entente avec les secteurs industriels. Quand les ministres ont accepté les recommandations, les ressources nécessaires à leur application n'avaient pas été évaluées. Au moment de notre vérification, on rédigeait les trois règlements recommandés. Pour la plupart des 49 autres recommandations, aucune ressource n'avait été affectée et aucun plan de mise en oeuvre n'avait été établi. Nous pensons que d'autres ministères fédéraux pourraient jouer un rôle dans l'application des recommandations mais nous n'avons pas trouvé d'indication de discussions sur la planification conjointe avec d'autres ministères pour tirer parti de leur expertise et de leurs capacités.

4.79 Les modifications proposées à la LCPE pourraient rendre encore plus difficile l'obtention des ressources requises pour appliquer les recommandations. Environnement Canada n'aurait que deux ans pour évaluer et appliquer des mesures de contrôle visant les substances déclarées toxiques selon la LCPE .

4.80 Il manque des mesures de la performance . Par ailleurs, nous sommes préoccupés par la mesure de l'impact qu'aura l'application de nombre de ces recommandations. Il y a deux problèmes distincts. Premièrement, Environnement Canada dispose d'un mécanisme fiable pour mesurer les réductions des rejets de seulement 10 des 25 substances toxiques selon la LCPE inscrites à la première liste des substances d'intérêt prioritaire, et n'a aucune donnée pour 10 d'entre elles. Sans données sur les rejets, Environnement Canada ne peut évaluer l'impact de ses initiatives ( voir les paragraphes 4.129 à 4.133 ).

4.81 Deuxièmement, même si les réductions des rejets sont mesurées, on n'a pas établi de niveaux qui rendent les risques acceptables. Même si les 52 recommandations faites jusqu'ici étaient appliquées en entier, on ne saurait pas si les risques pour la santé humaine et l'environnement seraient suffisamment réduits.

4.82 Environnement Canada et Santé Canada devraient exercer un plus grand leadership en définissant les objectifs de réduction des risques associés aux produits chimiques industriels pour la santé humaine et l'environnement tout en veillant à ce que des options de gestion des risques soient élaborées pour atteindre ces objectifs.

4.83 Environnement Canada et Santé Canada devraient élaborer des plans pour appliquer les mesures recommandées de gestion des risques associés aux substances toxiques selon la Loi canadienne sur la protection de l'environnement qui sont inscrites sur la liste des substances toxiques d'intérêt prioritaire, et ce, avant de présenter ces mesures aux ministres. Les plans devraient indiquer des cibles mesurables, des délais précis, des estimations de ressources et des sources de financement.

4.84 Il faudrait clairement définir les rôles et les responsabilités d'Environnement Canada, de Santé Canada, d'Industrie Canada, de Ressources naturelles Canada et d'autres ministères pour appliquer les mesures recommandées de gestion des risques associés aux substances toxiques selon la Loi canadienne sur la protection de l'environnement . Ces rôles et responsabilités devraient tirer parti de l'expertise et des capacités de chaque ministère.

Rôle des initiatives volontaires
4.85 La tendance est en faveur des initiatives volontaires. Les programmes volontaires sont au coeur de la stratégie fédérale de gestion visant à réduire les substances toxiques; ils ne font pas que compléter les programmes de réglementation existants. En effet, la majeure partie des 160 produits chimiques industriels toxiques sont gérés par des initiatives telles que le programme ARET et les protocoles d'ententes entre le gouvernement et l'industrie. Les programmes volontaires misent sur la volonté de nombreuses entreprises canadiennes de gérer leurs activités de façon responsable et d'appuyer les objectifs de la politique officielle. Comme l'illustre la pièce 4.7 , le gouvernement fédéral propose en outre de recourir à des initiatives volontaires pour gérer les substances toxiques selon la LCPE inscrites sur la LSIP. Six des neuf consultations achevées au terme de notre vérification ont révélé qu'on préférait ces initiatives aux règlements. Certaines recommandations proposent de nouvelles initiatives volontaires, tandis que d'autres soutiennent des initiatives déjà établies.

4.86 Le Canada n'est pas seul à recourir aux initiatives volontaires. Les États-Unis et des pays d'Europe, entre autres, utilisent aussi des programmes volontaires pour gérer les substances toxiques.

4.87 L'opinion est partagée. Le recours à des initiatives volontaires plutôt qu'à des règlements est controversé. Les tenants soutiennent qu'elles peuvent obtenir des réductions plus rapidement et de façon plus rentable que les règlements. L'industrie préfère à la réglementation la souplesse que permettent les ententes. Environnement Canada est la principale autorité fédérale dans plusieurs ententes volontaires, et Industrie Canada et Ressources naturelles Canada appuient fortement les initiatives volontaires.

4.88 Les critiques s'inquiètent de ce que les instruments volontaires remplacent les programmes de réglementation plutôt que d'y apporter un complément. Ils craignent que l'industrie ne fasse un choix très sélectif des réductions, qu'elle ne les mesure pas avec exactitude, et qu'elle ne subisse aucune conséquence si elle n'atteint pas les cibles. Le gouvernement fédéral ne peut veiller à ce que toutes les entreprises d'un secteur donné fassent des réductions volontaires. Dans la crainte que celles qui le font ne puissent soutenir la concurrence, certaines associations industrielles ont demandé que le gouvernement fédéral assure l'équité au moyen de règlements.

4.89 Dans les paragraphes qui suivent, nous examinons le rôle actuel des programmes volontaires, puis nous en évaluons la fiabilité en ce qui touche les substances toxiques selon la LCPE et d'autres substances d'intérêt prioritaire.

4.90 Accélération de la réduction/élimination des toxiques (ARET). ARET, programme gouvernemental d'action volontaire qui vise 117 substances toxiques, a fait l'objet d'une grande publicité et il offre l'exemple d'une collaboration entre les ministères fédéraux et avec l'industrie. Les substances ont été retenues en fonction de leur persistance, de leur capacité de bioaccumulation et de leur toxicité. Le comité des intervenants du programme ARET, constitué de représentants du gouvernement et de l'industrie, ont mis au défi les participants de réduire de 90 p. 100 les rejets de 30 substances toxiques d'importance prioritaire et de 50 p. 100 des autres 87 substances d'ici 2000. À la fin de 1998, les participants comprenaient 303 installations de 162 entreprises dans neuf grands secteurs industriels. Collectivement, ils représentent plus de 40 p. 100 de la production industrielle totale du Canada.

4.91 Au 31 décembre 1997, les participants du programme ARET indiquaient qu'ils avaient abaissé leurs émissions globales de 64 p. 100 sous les niveaux de l'année de référence. On s'attend à ce que les réductions globales d'émissions des substances d'importance prioritaire atteignent 78 p. 100 d'ici 2000. Les fonctionnaires indiquent que l'industrie sera incapable d'atteindre la cible des 90 p. 100 surtout en raison des difficultés économiques et techniques que présente la réduction de certains types d'émissions provenant d'alumineries.

4.92 Protocoles d'entente. Environnement Canada a conclu neuf importants protocoles d'entente avec des secteurs de l'industrie pour qu'ils réduisent volontairement leurs émissions provenant de substances toxiques et d'autres substances. Le gouvernement de l'Ontario est partie à plusieurs. La pièce 4.8 montre la portée de ces protocoles.

4.93 Chaque protocole vise un secteur industriel et les problèmes de pollution qui lui sont propres. L'accent est mis sur la prévention de la pollution et la gestion intégrale en vue de cerner les possibilités de réduire les rejets à divers étapes de la production. Les signataires ne sont pas libérés de l'obligation de respecter la réglementation et peuvent se retirer du protocole en tout temps. De nouveaux partenaires peuvent aussi se joindre. La pièce 4.9 présente deux protocoles qu'a signés le gouvernement fédéral.

4.94 S'il semble que les protocoles amènent des réductions des émissions toxiques, il est difficile de mesurer les progrès réels. La plupart des protocoles ne précisent pas de cibles ou d'échéanciers, et souvent la référence de base de leur utilisation et des rejets d'une substance n'est pas connue. En règle générale, les réductions sont signalées dans des études de cas annuelles, présentées volontairement par les signataires de l'industrie.

4.95 Nous croyons que, en principe, des programmes volontaires bien conçus et mis en place peuvent atteindre certains objectifs de la gestion des risques, peut-être plus rapidement et à moindre coût que la réglementation traditionnelle. Il est prétendu que les initiatives actuelles ont permis de réduire sensiblement les rejets d'un éventail de substances toxiques, y compris bon nombre à l'égard desquelles le gouvernement fédéral n'a pas de pouvoir de réglementation. À en juger par les apparences, les initiatives volontaires actuelles ont contribué au bien public et continueront probablement d'y contribuer à l'avenir.

Fiabilité des initiatives volontaires pour gérer les substances d'importance prioritaire
4.96 Nous pensons que les substances désignées à la fois comme étant toxiques et d'importance prioritaire doivent être gérées avec rigueur et avec le plus grand soin. Si les initiatives volontaires sont utilisées pour gérer les substances d'intérêt prioritaire - dans certains cas, faute de règlements - le gouvernement doit donner à lui-même et au public canadien l'assurance que les protocoles d'entente permettent bien d'obtenir les résultats attendus. Y parvenir peut être très difficile.

4.97 Le Bureau du vérificateur général du Canada a établi des normes de reddition de comptes. Industrie Canada et le Secrétariat du Conseil du Trésor ont défini les principes des codes volontaires. En nous fondant sur ces sources et sur d'autres, nous avons évalué les initiatives volontaires actuelles en fonction des éléments fondamentaux que nous nous attendrions à y trouver. Les protocoles en vigueur n'étaient pas pensés pour respecter ces critères rigoureux mais nous tenons compte du fait que plusieurs de ces mêmes programmes volontaires sont recommandés comme principal moyen de gérer les substances toxiques selon la LCPE inscrites sur la LSIP 1. La pièce 4.10 montre les résultats.

4.98 Faiblesses des initiatives volontaires actuelles. Nous reconnaissons que la distinction peut être très subtile entre encourager les mesures volontaires et les décourager. Nous ne souhaitons pas décourager le recours à celles-ci. Néanmoins, à notre avis, ni le programme ARET ni les protocoles en vigueur, tels qu'ils sont actuellement structurés, ne suffisent comme moyen unique pour obtenir et mesurer les réductions des substances toxiques d'intérêt prioritaire.

4.99 Les protocoles manquent souvent de cibles mesurables, au niveau général de l'entente et au niveau des entreprises participantes. Nous notons aussi que les protocoles ne précisent pas de mesures de la performance que devraient respecter toutes les entreprises participantes dans un secteur donné. À l'heure actuelle, le non-respect des cibles de réduction n'entraîne pas de conséquence directe, et la communication d'une information non uniforme et incomplète peut amener à croire, à tort, que les rejets d'une substance sont suffisamment réduits pour rendre inutile une intervention supplémentaire, notamment par la réglementation. Les données déclarées en vertu de tous les protocoles d'entente sauf un et dans la cadre du programme ARET ne sont soumises à aucune vérification indépendante. Les fonctionnaires d'Environnement Canada qui ont examiné les rapports présentés par les entreprises en vertu d'un protocole estiment que plus de 75 p. 100 des réductions déclarées sont trompeuses.

4.100 Les Pays-Bas ont choisi une autre approche non régie par règlement. Dans son plan national de politique écologique ( National Milieubeleidsplan ), ce pays fixe des cibles de réduction des émissions pour divers secteurs industriels. L'État a procédé par consultation pour instituer un ensemble d'ententes avec des secteurs de l'industrie. Il s'agit d'ententes négociées entre des gouvernements et des associations sectorielles qui ont la valeur de contrats ayant force exécutoire en droit civil. Les entreprises du secteur ciblé sont invitées à participer et font l'objet d'une vérification par les agents d'application de la loi du gouvernement, qui veillent au respect de l'entente.

4.101 Les conditions du recours aux initiatives volontaires ne sont pas définies. Les groupes industriels et les ministères fédéraux reconnaissent que l'initiative volontaire a ses limites et qu'elle ne convient pas dans toutes les circonstances. Son efficacité dépendra, en partie, du taux général de participation dans un secteur. La nature du secteur, les collaborations passées avec le gouvernement ainsi que le nombre et la taille des entreprises sont tous des facteurs qui influent sur la probabilité d'obtenir de réelles réductions volontairement.

4.102 La participation à des initiatives volontaires gouvernement-industrie exige des participants de l'industrie un engagement souvent impossible à donner par des petites et moyennes entreprises. En outre, si une initiative donnée porte sur une petite partie seulement du secteur, il est peu probable qu'elle obtienne les résultats environnementaux souhaités dans ce secteur. Quatre des neuf protocoles en vigueur concernent moins de un pour cent des entreprises d'un secteur.

4.103 Environnement Canada et d'autres ministères n'ont pas établi les conditions du recours aux initiatives volontaires pour gérer les substances toxiques. Si le Ministère compte utiliser ces initiatives à l'avenir, il doit établir les règles pour décider comment et quand les utiliser.

4.104 Les initiatives volontaires sont renouvelées sans être évaluées. Au cours des six dernières années, plusieurs des ententes sont venues à terme et ont été renouvelées, dans certains cas plus d'une fois. Nous n'avons trouvé aucune indication qu'Environnement Canada avait évalué les réalisations environnementales obtenues par ces ententes ou qu'il avait cherché à renforcer leur effet possible avant de les renouveler. L'évaluation aurait pu jeter de la lumière sur les situations où les ententes volontaires fonctionnent bien et où elles ne fonctionnent pas. Le sujet des négociations précédant le renouvellement se limitait aux substances qui pourraient éventuellement être ajoutées.

4.105 Environnement Canada, en consultation avec d'autres ministères participants, devrait définir une politique qui énonce les conditions nécessaires pour recourir aux initiatives volontaires. Avant de renouveler une initiative volontaire, Environnement Canada devrait évaluer sa contribution à l'atteinte des objectifs gouvernementaux de prévention de la pollution et de gestion intégrale.

4.106 Si Environnement Canada choisit de recourir aux initiatives volontaires pour gérer les substances toxiques d'intérêt prioritaire, y compris les substances toxiques selon la Loi canadienne sur la protection de l'environnement et d'autres substances, il devrait fixer des exigences rigoureuses visant ces initiatives. Celles-ci devraient, au moins, comprendre ce qui suit :

  • des objectifs environnementaux clairement définis;
  • les niveaux de rejet existant au début de l'entente;
  • des cibles mesurables et des échéanciers;
  • des mesures des rejets ou de la performance;
  • des rôles et des responsabilités bien définis;
  • les conséquences du non-respect des cibles et les récompenses et la reconnaissance pour les avoir atteintes;
  • une exigence de communication de l'information et de vérification crédible;
  • l'évaluation régulière pour suivre l'application de l'initiative et déterminer s'il faut prendre des mesures correctives.
4.107 Si Environnement Canada a recours à des initiatives volontaires pour gérer les substances toxiques non désignées comme étant prioritaires, il devrait encourager les secteurs, les associations et les entreprises de l'industrie à adopter les mêmes exigences précitées.

Améliorations nécessaires à la gestion des pesticides

4.108 Plus de 7 000 pesticides sont homologués pour des applications agricoles, commerciales et ménagères. Actuellement, l'étiquette des produits constitue l'un des principaux outils de gestion des risques. Elle précise les conditions d'utilisation (manière, quantité, fréquence) et où ne pas appliquer le produit (par exemple, près des cours d'eau). Utilisés selon les instructions, les pesticides sont considérés comme exempts de risques inacceptables pour la santé humaine, la végétation, les animaux ou l'environnement.

4.109 Des gouvernements dans le monde entier reconnaissent le besoin de réduire les risques associés à l'utilisation des pesticides. Cela est attribuable à des préoccupations par exemple concernant les risques pour les utilisateurs, la population en général et l'environnement, concernant la contamination des sols et des ressources en eau et concernant la résistance possible qu'acquièrent les ravageurs visés.

4.110 Lorsque l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire (ARLA) a été créée en 1995, le gouvernement s'est engagé à mettre la lutte antiparasitaire au service des objectifs généraux de la durabilité de l'environnement. L'ARLA a été chargée d'élaborer une politique de réduction des risques associés aux pesticides dans tous les secteurs d'utilisation. Une telle politique pourrait orienter les activités de l'Agence, touchant notamment l'homologation des pesticides, leur réévaluation, la définition connexe de « risque inacceptable », la lutte intégrée, la formation et les programmes ainsi que l'inspection. L'ARLA a reconnu l'importance d'établir des liens solides entre ses processus décisionnels et l'élaboration et l'adoption de stratégies pour une lutte antiparasitaire durable. Nous nous attendions à trouver une politique claire et un plan stratégique qui orientent les activités de réduction des risques de l'Agence.

4.111 L'ARLA a aussi reconnu le besoin d'élaborer et d'appliquer une stratégie nationale de réduction des risques en conjonction avec les provinces. Cette stratégie soutiendrait la politique de réduction des risques de l'Agence et ses activités connexes.

La gestion des pesticides ne fait pas l'objet d'une gérance générale
4.112 Certaines activités sont en cours. L'ARLA a des programmes susceptibles de réduire les risques associés à l'utilisation des pesticides. C'est ainsi que, par exemple, l'Agence a collaboré avec les organismes provinciaux correspondants pour mettre au point un programme de formation destiné aux applicateurs et aux vendeurs; les cours abordent des enjeux liés à la santé humaine et à l'environnement.

4.113 L'Agence a aussi entrepris en collaboration avec l'Environmental Protection Agency (EPA) des États-Unis l'examen des biopesticides et des pesticides qui répondent aux critères définis par l'EPA de « risque réduit ». L'examen conjoint encourage l'homologation de produits à risque réduit en offrant des délais d'examen plus courts que pour d'autres produits et l'accès simultané aux marchés américain et canadien.

4.114 L'ARLA a favorisé la lutte intégrée dans neuf secteurs d'utilisation, par la voie de discussions et de partenariats avec les intervenants, notamment avec les fabricants qui fournissent les pesticides, les cultivateurs qui les utilisent et d'autres ministères fédéraux. Son initiative de lutte intégrée ne vise pas explicitement à réduire les risques présentés par les pesticides. Elle est plutôt centrée sur la recherche de méthodes de remplacement pour la lutte antiparasitaire. On a produit des documents d'information dans le cadre de deux programmes de lutte intégrée. Les efforts sont encourageants mais ils sont mal ciblés et largement réactifs. L'ARLA pourrait aller plus loin dans le cadre de son mandat mais elle ne l'a pas encore fait.

4.115 Absence de politique de réduction des risques associés aux pesticides. Ces initiatives constructives sont réalisées sans plan stratégique global pour encourager à réduire de façon générale les risques ou l'utilisation des pesticides. L'ARLA n'a pas défini de politique de réduction des risques. Nous avons constaté que la lutte ne se fait pas contre une catégorie de produits mais le plus souvent contre un pesticide particulier. L'ARLA ne surveille pas les pesticides qui posent le plus grand risque dans diverses régions, c'est-à-dire ceux qui exigent la plus grande attention du point de vue de la gestion.

4.116 L'absence de politique de réduction des risques est frappante si on fait la comparaison avec d'autres pays. Plusieurs ont adopté des politiques et des programmes précis pour réduire l'utilisation et les risques des pesticides. L'Environmental Protection Agency des États-Unis a créé un programme de gérance environnementale des pesticides (Pesticide Environmental Stewardship Program) qui établit des partenariats volontaires officiels avec des utilisateurs de pesticides, des cultivateurs et des entreprises de transformation des aliments afin qu'ils adoptent des solutions plus sûres. Les fabricants de pesticides sont exclus du programme. En outre, le ministère de l'Agriculture des États-Unis a fixé l'objectif national de soumettre 75 p. 100 du territoire agricole américain à la lutte intégrée d'ici 2000.

4.117 Les préoccupations au sujet des effets des pesticides sur l'environnement ont amené le gouvernement britannique en 1985 à adopter l'approche de précaution à l'égard de l'utilisation de ces produits et à favoriser une moindre utilisation des pesticides. Le programme suédois de réduction des risques, entrepris en 1986, applique diverses mesures, y compris d'assistance technique et financière, pour aider les agriculteurs à réduire les risques de l'utilisation des pesticides.

4.118 Outre sa responsabilité à l'égard d'une politique de réduction des risques, l'ARLA est chargée d'appliquer des politiques de portée générale, telles que la Politique de gestion des substances toxiques et les principes de La prévention de la pollution - Une stratégie fédérale de mise en oeuvre . En pratique, l'application de ces politiques aux pesticides a été limitée. Les pesticides ne sont pas gérés par l'ARLA tout au long de leur cycle de vie, vu le rôle des gouvernements provinciaux dans leur gestion.

4.119 L'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire, en consultation avec d'autres ministères fédéraux, dont Environnement Canada, Santé Canada, Pêches et Océans ainsi que Ressources naturelles Canada, devrait définir une politique de réduction des risques pour gérer les pesticides. Entre autres, celle-ci devrait tenir compte des engagements pris par le gouvernement fédéral dans La prévention de la pollution - Une stratégie fédérale de mise en oeuvre et dans sa Politique de gestion des substances toxiques. Les objectifs de la politique de réduction des risques devraient être pris en considération lors de l'homologation des nouveaux pesticides, lors de la réévaluation et de l'examen spécial des pesticides existants ainsi que lors de la mise en oeuvre de tous les programmes de l'Agence liés à la promotion de solutions de rechange, dont la lutte intégrée.

4.120 L'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire devrait élaborer et appliquer, en conjonction avec les provinces, une stratégie nationale de réduction des risques associés aux pesticides.

Les activités de l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire ne sont pas coordonnées avec d'autres ministères
4.121 Collaboration avec d'autres ministères. Pour avoir un régime de réglementation des pesticides qui appuie la durabilité de l'environnement, le gouvernement a incité l'ARLA à prendre en compte les conseils fournis par Agriculture et Agroalimentaire Canada, Environnement Canada, Pêches et Océans, Santé Canada et Ressources naturelles Canada au sujet de l'homologation des pesticides et des politiques régissant l'utilisation de ces produits. L'ARLA conserve la responsabilité et le pouvoir décisionnel à l'égard de la réglementation des pesticides mais ces autres ministères (tel qu'indiqué au chapitre 3 de notre rapport de 1999) ont une expertise et des capacités de recherche qui sont cruciales pour que l'ARLA exécute son mandat de mettre la lutte antiparasitaire au service d'un environnement durable.

4.122 La collaboration est également nécessaire pour que les politiques de l'Agence s'harmonisent avec celles d'autres ministères. Le manque de collaboration entre l'ARLA et d'autres ministères peut amener l'Agence à approuver des produits dont l'utilisation contrevient à des lois qu'appliquent d'autres organismes. La collaboration est particulièrement importante quand les portées des lois se chevauchent, comme c'est le cas en aquaculture avec la Loi sur les produits antiparasitaires et la Loi sur les pêches .

4.123 Utilisation des pesticides en aquaculture. Le secteur de l'aquaculture a progressé rapidement, passant d'une valeur estimée de 7 millions de dollars en 1984 à 372 millions en 1996. Son importance croissante au Canada a augmenté les pressions en faveur de l'utilisation des pesticides. Le secteur utilise les pesticides et d'autres produits pour se débarrasser des parasites qui infectent les poissons élevés en enclos, y compris contre le pou du poisson.

4.124 Nous nous attendions à ce que l'ARLA, Environnement Canada et Pêches et Océans veillent à ce que l'utilisation des pesticides en aquaculture respecte d'autres politiques et appuie l'objectif d'un environnement durable.

4.125 La pièce 4.11 illustre l'incapacité de l'ARLA, de Pêches et Océans et d'Environnement Canada à adopter une position unique sur l'utilisation des pesticides en aquaculture. Elle montre aussi le besoin d'aborder des pratiques, telles que l'aquaculture, de façon intégrée. L'usage adéquat des pesticides a été reconnu comme un des enjeux du débat entourant la durabilité du secteur de l'aquaculture. Les ministères s'entendent sur le besoin de veiller à ce que ce secteur d'une importance grandissante se développe de façon durable.

4.126 Le marasme causé par l'emploi des pesticides dans l'aquaculture en milieu naturel a aussi nui à la collaboration entre l'ARLA et Pêches et Océans au sujet de l'homologation d'autres pesticides. Comme il est indiqué au chapitre 3 du présent rapport, un protocole d'entente destiné à faciliter la collaboration entre l'Agence et le Ministère a été négocié mais il ne sera pas signé tant que ceux-ci n'auront pas réglé le différend juridique que crée l'application de la Loi sur les pêches et celle de la Loi sur les produits antiparasitaires .

4.127 Pêches et Océans, de concert avec Environnement Canada et l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire, devrait élaborer une politique d'aquaculture durable qui porte notamment sur l'utilisation des pesticides et d'autres produits en aquaculture ainsi que sur le rôle de la lutte intégrée.

4.128 L'Agence devrait veiller à ce que ses décisions d'homologation s'accordent avec les lois fédérales, y compris mais non exclusivement la Loi sur les pêches . S'il y a risque de conflit, l'Agence devrait échanger des avis scientifiques ou stratégiques avec d'autres ministères avant de prendre une décision d'homologation.

Suivi inadéquat des rejets de substances toxiques et de pesticides

4.129 La capacité de mesurer les rejets toxiques est cruciale pour orienter les ministères fédéraux, au début du processus de gestion des risques, afin de fixer les priorités d'action et de cibler les entreprises ou secteurs industriels. À la fin du processus, les données sur les rejets peuvent permettre aux ministères de mesurer les réductions par rapport aux cibles déterminées. Sans ces renseignements, le gouvernement fédéral n'a aucun moyen d'établir une liste des substances auxquelles il faut s'attaquer par ordre de priorité ni de confirmer la réussite des activités de gestion des risques. Nous nous attendions qu'Environnement Canada mesure les rejets dans l'environnement de toutes les substances toxiques selon la LCPE et d'autres substances d'intérêt prioritaire ainsi que de nombreuses autres substances toxiques.

4.130 Nous avons constaté que le gouvernement fédéral ne suit pas les rejets de 10 des 25 substances toxiques selon la LCPE inscrites sur la liste des substances prioritaires ni les rejets de bien d'autres substances d'intérêt prioritaire. Lorsqu'il existe des données, les sources principales sont l'Inventaire national des rejets de polluants (INRP) et le programme ARET.

Sources inadéquates de données
4.131 Selon l'INRP, les entreprises réglementées doivent déclarer à Environnement Canada tous les rejets de 176 polluants. L'INRP n'est qu'un des six mécanismes de communication de l'information du genre dans les pays membres de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Il ne sert pas à suivre les rejets de pesticides. Sur les 53 substances toxiques suivies, il offre les données les plus complètes et les plus fiables. L'INRP est une importante source de renseignements dans certaines consultations au sujet des substances toxiques selon la LCPE .

4.132 Malgré son importance, l'INRP a des lacunes. Les renseignements ne sont obtenus que des entreprises qui emploient plus de dix personnes et utilisent au moins dix tonnes d'une substance désignée par année, de sorte que les rejets de nombreuses petites et moyennes entreprises ne sont pas signalés. Aucune nouvelle substance n'a été ajoutée à l'INRP depuis sa création en 1993. Les données de celui-ci concernent seulement 16 des 84 substances toxiques prioritaires et 10 des 25 substances toxiques de la LSIP 1. Aux États-Unis, de nombreuses nouvelles substances ont été reconnues comme des substances d'intérêt prioritaire exigeant une surveillance. L'inventaire américain, le Toxic Release Inventory , qui touchait quelque 300 substances en 1986, en répertoriait plus de 600 en 1998. Environnement Canada prévoit réviser et élargir l'INRP, en suivant les conseils d'un groupe de travail multilatéral qu'il a créé.

4.133 Le programme ARET n'a pas été créé pour fins de communication de l'information mais il constitue la seule source de données publiques sur les rejets de 68 des 160 substances toxiques et de 5 des 25 substances toxiques inscrites sur la LSIP. Le programme recueille aussi des données sur 49 des substances suivies par l'INRP. En tant que mécanisme de communication de l'information, ARET comporte aussi plusieurs lacunes. Les entreprises peuvent choisir de participer ou non au programme, et celles qui y participent peuvent choisir sur lesquelles des 117 substances elles vont faire rapport. Les réductions en pourcentage signalées pour chaque substance sont fondées sur un nombre non précisé d'entreprises. Les données des rapports sont hétéroclites et incomplètes. Faute de protocoles communs pour mesurer et estimer les rejets d'une substance, les résultats ne peuvent être comparés. Les réductions réelles ne sont pas vérifiées et peuvent s'écarter de celles qui sont déclarées. L'année de référence sur laquelle se fonde le calcul des réductions pourrait varier d'une entreprise à une autre. Les fonctionnaires d'Environnement Canada jugent les données de l'INRP plus complètes et crédibles, bien que les données ARET aient été utilisées dans plusieurs des consultations relatives à la LCPE .

4.134 Environnement Canada devrait veiller à ce que les rejets des substances toxiques d'intérêt prioritaire soient surveillés et déclarés de façon fiable, soit par l'entremise de l'Inventaire national des rejets de polluants, soit par d'autres moyens si cela convient mieux, et il devrait publier périodiquement les progrès faits vers les cibles de réduction des rejets.

Il n'y a aucune donnée sur l'utilisation des pesticides
4.135 Absence de base de données nationale. De nombreux pays recueillent des données sur les ventes de pesticides pour obtenir des renseignements sur les types et les volumes utilisés. Parmi les 22 pays qui ont répondu à un sondage de l'OCDE, seuls le Canada et la Slovaquie ne recueillent pas de données sur les ventes de pesticides. Sans ces données, le Canada ne peut mesurer la quantité de pesticides utilisés ou rejetés dans l'environnement. Elles sont nécessaires pour surveiller les risques sur les plans de la santé, de la sécurité et de l'environnement et pour évaluer dans quelle mesure on adopte des pesticides à risque plus faible et d'autres solutions.

4.136 Environnement Canada a suivi les ventes de certains pesticides en 1987, 1988, 1990 et 1994, avant la création de l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire (ARLA) en 1995. Par la suite, le gouvernement a chargé l'Agence de mettre au point une base de données nationale sur l'utilisation de pesticides, et lui a confié la responsabilité de suivre les ventes. L'ARLA a reconnu à maintes reprises le besoin de données crédibles sur l'utilisation des pesticides au Canada et s'est engagée à élaborer la base de données nationale. Un groupe de travail multilatéral a été créé en 1997, et on élabore encore les plans.

4.137 La surveillance du respect des instructions étiquetées est insuffisante. L'ARLA ne sait pas jusqu'à quel point les utilisateurs se conforment aux instructions indiquées sur les étiquettes de pesticides. Nous avons examiné la mesure dans laquelle l'Agence a recours à des inspections pour recueillir les renseignements stratégiques sur l'utilisation des pesticides. Elle a l'équivalent de 44 agents pour inspecter les exploitations agricoles, les entreprises de transformation des aliments, les installations d'application commerciale, les points de vente, les installations des titulaires d'homologation et des fabricants de pesticides, les entreprises d'entretien des gazons, etc. Elle n'emploie pas les résultats des inspections pour contrôler systématiquement la conformité mais surtout en réaction à des infractions connues ou présumées. Les inspections réalisées ne servent pas à informer le personnel du programme du taux de conformité aux indications sur les étiquettes des pesticides.

4.138 L'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire devrait remplir son engagement de créer une base de données nationale sur les ventes de pesticides afin de surveiller l'utilisation de ces produits et de jauger l'efficacité des activités de réduction des risques.

Conclusion

4.139 Les produits chimiques industriels et les pesticides sont des éléments essentiels d'une société moderne. Notre vérification a porté sur la gestion environnementale de 160 substances toxiques industrielles et de 7 000 pesticides. Nous sommes fort préoccupés par l'inapplication de politiques et de programmes fédéraux importants qui orientent la gestion des substances toxiques.

4.140 La politique fédérale de base dans le domaine, soit la Politique de gestion des substances toxiques, n'est pas entièrement appliquée et il n'existe pas de plan de portée générale pour le faire. Des stratégies pour la gestion de substances particulières, bien que prévues par la Politique, n'ont été ni élaborées ni mises en oeuvre. Les objectifs établis du gouvernement ne sont pas atteints.

4.141 En outre, la vérification a révélé que le gouvernement fédéral a tardé à agir contre les substances toxiques qui avaient été évaluées et déclarées toxiques selon la Loi canadienne sur la protection de l'environnement . Les programmes actuels ne suffisent pas en vue d'une bonne gestion des risques à l'avenir. Les objectifs de protection de la santé humaine et de l'environnement propres à une substance n'ont pas été bien définis et les réductions convenues des rejets de substances toxiques ne sont pas assurées. Le gouvernement fédéral compte de plus en plus sur les programmes volontaires plutôt que sur les règlements pour réduire ces rejets.

4.142 Nous avons aussi conclu que l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire n'a pas élaboré de politique ou de plan de mise en oeuvre pour réduire les risques des pesticides et que, souvent, elle ne coordonne pas ses activités avec celles d'autres ministères fédéraux.

4.143 La capacité du gouvernement fédéral à mesurer les résultats de ses initiatives de gestion des risques et d'évaluer leur efficacité est inégale. Le gouvernement tient l'Inventaire national des rejets de polluants. Cette base de données lui permet de suivre les réductions des rejets de nombreux produits chimiques industriels jugés toxiques mais non de tous. Les rejets d'autres substances toxiques dans l'environnement sont suivis au moyen de bases de données mises au point volontairement et non vérifiées. La vérification a déterminé comme principal problème l'incapacité de mesurer de façon fiable si les cibles de réduction des substances prioritaires sont atteintes.

4.144 Le gouvernement fédéral n'a pas de données fiables sur les ventes totales de pesticides ni sur leurs rejets dans l'environnement canadien. L'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire n'a pas respecté l'engagement, pris en 1995, d'établir une base de données nationale.

4.145 Dans l'ensemble, nous concluons que le gouvernement fédéral ne gère pas adéquatement les risques pour le public que présentent les substances toxiques et les pesticides. Nous sommes très inquiets de l'importance des conflits entre les ministères, de l'inertie de ceux-ci face à l'application des politiques gouvernementales et du manque de rigueur dans les initiatives volontaires existantes. Nous sommes aussi préoccupés par l'absence de stratégie globale pour gérer les risques environnementaux liés aux pesticides et par le suivi inadéquat des rejets de substances toxiques et de pesticides dans l'environnement. Nous croyons que le gouvernement fédéral ne fait pas sa part pour bien gérer les risques associés aux substances toxiques.

Réponse conjointe des ministères au chapitre 3 et au chapitre 4 : Le bureau du commissaire a entrepris une profonde analyse des défis à relever pour gérer les substances toxiques dans l'appareil fédéral. Les auteurs du rapport reconnaissent à quel point le régime canadien est complexe, car plusieurs ministères ont des responsabilités relativement à la gestion des substances toxiques selon des mandats législatifs différents. Cette complexité souligne la nécessité d'une collaboration ministérielle.

Et le régime ne se limite pas au seul rôle du gouvernement fédéral. Ce dernier travaille en étroite collaboration et de façon régulière avec les provinces et les territoires, l'industrie, les organisations non gouvernementales et les Canadiens pour assumer une gestion complète des substances toxiques. Étant donné les aspects scientifiques et socio-économiques de la gestion des substances toxiques, qui sont très complexes, il y aura forcément débat. En fait, le régime canadien est propice au dialogue et c'est ainsi que le processus décisionnel tiendra compte des valeurs chères aux Canadiens. Quoi qu'il en soit, les ministères conviennent que ces discussions ne devraient pas trop se prolonger et ne pas nuire ainsi aux bonnes mesures à prendre pour protéger la santé des Canadiens et leur environnement.

Les ministères se sont engagés à travailler en collaboration pour évaluer soigneusement les recommandations du bureau du commissaire. Ils se sont aussi engagés à améliorer continuellement au Canada la gestion des rejets de substances toxiques, s'inspirant, à cette fin, des principes du développement durable et de la gestion des risques, ainsi que du principe de prévention. Pour assurer cette amélioration régulière, ils s'engagent à travailler en collaboration pour tracer la ligne de conduite à suivre.

À propos de la vérification

Objectifs

Nous visions trois objectifs.

Objectif A : priorités et plans
Évaluer si les priorités et les plans concernant les substances toxiques sont déterminés, évalués et révisés par les ministères fédéraux en temps opportun et de façon concertée.
Objectif B : mise en oeuvre de la gestion des risques
Évaluer si les politiques et les programmes fédéraux pour la gestion des substances toxiques sont appliqués par les ministères et atteignent leurs objectifs.
Objectif C : mécanismes de rétroaction
Évaluer si les ministères fédéraux mesurent les résultats obtenus, l'efficacité des interventions faites et la durabilité des décisions de gestion des risques.

Étendue et méthode

Les vérificateurs ont examiné les programmes fédéraux destinés à déterminer, évaluer et gérer les risques associés aux substances toxiques. Aux fins de la vérification, les « substances toxiques » comprenaient les produits chimiques industriels et commerciaux, les métaux lourds, les pesticides ainsi que d'autres substances qui, rejetées dans l'environnement, peuvent nuire à la santé humaine ou à la qualité de l'environnement. Cette définition excluait de l'étendue de la vérification des substances comme les produits pharmaceutiques, les additifs alimentaires, les matières radioactives, les agents biologiques et les produits de la biotechnologie. Nous avons également exclu l'application de la Stratégie fédérale de prévention de la pollution dans les ministères fédéraux.

La vérification s'est articulée autour des éléments fondamentaux de la bonne gestion, selon le modèle « planifier, exécuter, contrôler et améliorer ».

Au chapitre 3 , nous avons fait le point sur la capacité des ministères fédéraux de fournir les renseignements scientifiques à l'appui de la prise de décisions, sur la coordination de la recherche entre les ministères, sur l'état des réseaux fédéraux de surveillance de l'environnement et sur les modalités en place pour intégrer de la nouvelle information dans la prise de décisions, y compris la réévaluation des pesticides.

Au chapitre 4, nous avons évalué l'application de politiques de portée générale, dont la Politique de gestion des substances toxiques, en particulier l'application des options de gestion des risques, y compris l'élimination virtuelle, la gestion intégrale et la promotion de la prévention de la pollution dans l'industrie. Nous avons examiné les initiatives non régies par règlement (initiatives volontaires) pour gérer les risques, y compris les types d'instruments volontaires utilisés. Nous avons aussi évalué l'utilité de l'Inventaire national des rejets de polluants, la communication de l'information sur les rejets dans le cadre du programme Accélération de la réduction/élimination des toxiques (ARET) et l'utilisation des données pour la gestion des pesticides.

Notre méthode a consisté à faire des entrevues et à examiner des dossiers d'Environnement Canada, de Santé Canada (y compris l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire), de Ressources naturelles Canada, de Pêches et Océans, d'Industrie Canada, d'Agriculture et Agroalimentaire Canada et du ministère des Finances Canada. Hors du gouvernement fédéral, nous avons interrogé des représentants de plusieurs entreprises et associations industrielles, d'universités, de groupes de défense de l'intérêt public, d'organismes provinciaux de réglementation et d'établissements de recherche scientifique. Nous avons examiné des dossiers et de la documentation écrite recueillis de diverses sources.

Critères

Nous avons présenté aux ministères les critères relatifs aux trois objectifs de la vérification. Pour tous ceux-ci, les critères de base minimaux ont supposé que leurs mandats et obligations redditionnelles sont bien définis, compris et exécutés. Nous nous attendions à ce que les ministères respectent les exigences législatives et réglementaires de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement , de la Loi sur les produits antiparasitaires et de la Loi sur les pêches et à ce qu'ils aient respecté leurs engagements politiques et scientifiques.

Nous nous attendions à ce que les ministères aient relevé d'importantes lacunes et incohérences entre les mandats, les lois et les politiques et à ce qu'ils disposent des moyens voulus pour les corriger. Nous nous attendions à ce que les ministères fédéraux aient coordonné leurs efforts en vue de déterminer les besoins, d'effectuer les recherches scientifiques et de surveiller les substances toxiques, et à ce qu'il y ait eu des communications bilatérales efficaces entre scientifiques et décideurs.

Nous nous attendions à ce que les ministères aient élaboré des stratégies en vue de la gestion intégrale ou de l'élimination virtuelle des substances toxiques et qu'ils aient fait la promotion de la prévention de la pollution dans l'industrie. Nous nous attendions à ce que les programmes de gestion des risques aient été fondés sur la performance et assortis de buts précis ainsi que d'objectifs et de jalons mesurables. Nous nous attendions à ce que l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire ait élaboré une politique de réduction des risques associés aux pesticides, comme le lui a demandé le gouvernement en 1995. Nous nous attendions aussi à ce que les ministères aient des renseignements sur les rejets de substances toxiques et sur l'utilisation des pesticides, afin de déterminer les priorités d'action et de surveiller les progrès dans l'atteinte des cibles de réduction des rejets de substances toxiques.

Équipe de vérification

Directeur principal : Wayne Cluskey
Directeur : John Reed

John Affleck
Frank Barrett
Lori Elliott
Allison Lowe
Carolle Mathieu
Susan Mojgani
Hilary Stedwill
Lucie Talbot
Stephanie Taylor
Jennifer Yungblut

Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec M. Wayne Cluskey.