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1999 — Rapport de la commissaire à l'environnement et au développement durable

Points saillants

5.2 Environnement Canada n'a pas pu nous fournir de documents indiquant qu'avant de conclure ces ententes, le gouvernement fédéral avait analysé de façon officielle les risques connexes pour déterminer, par exemple, si les parties pouvaient remplir leurs engagements. Par conséquent, nous n'avons aucune preuve formelle qu'une telle analyse a été faite. De plus, le gouvernement fédéral ne dispose d'aucun plan documenté indiquant comment il pourrait assumer de nouveau ses responsabilités si une province était incapable d'assumer les siennes ou si l'un des deux gouvernements décidait de mettre fin à l'entente.

Contexte et autres observations

5.4 Environnement Canada n'a pas évalué ni documenté de façon officielle la mesure dans laquelle les ententes ont réussi à réduire le chevauchement.

5.5 Les ententes peuvent être améliorées de plusieurs façons, y compris par l'établissement d'exigences particulières en matière de rapports qui seront utiles au Parlement, au gouvernement, au public et à l'industrie.

5.6 Le Parlement a reçu une information incomplète et périmée sur le succès de ces ententes.

5.7 Le gouvernement fédéral prévoit conclure d'autres ententes bilatérales en vertu de l'Accord pancanadien sur l'harmonisation environnementale. Environnement Canada doit évaluer les ententes bilatérales en vigueur et intégrer les « leçons apprises » aux nouvelles ententes.

Environnement Canada s'est engagé à intégrer aux négociations futures les leçons tirées de la collaboration avec ses partenaires provinciaux et territoriaux. En outre, le Ministère s'engage à veiller à ce que des informations détaillées et complètes soient mises à la disposition du public et du Parlement.

Le ministère des Pêches et des Océans a déclaré qu'il collaborerait avec Environnement Canada pour résoudre les problèmes liés au fait que les membres du personnel provincial chargés de la mise en application ne sont pas désignés en tant qu'inspecteurs selon la Loi sur les pêches . En outre, le ministère des Pêches et des Océans s'est engagé à inclure les rapports portant sur la mise en oeuvre des ententes administratives d'Environnement Canada dans son rapport annuel au Parlement, à la section concernant l'administration des dispositions de la Loi sur les pêches relatives à l'habitat.

Introduction

Le gouvernement fédéral prévoit conclure d'autres ententes bilatérales

5.9 Ces mécanismes ont suscité la controverse et des débats animés sur les plans politique et opérationnel. Dans son rapport de décembre 1997 à la Chambre des communes, intitulé Harmonisation et environnement : Une analyse de l'initiative d'harmonisation du Conseil canadien des ministres de l'environnement (CCME), le Comité permanent de l'environnement et du développement durable de la Chambre des communes a mis en question l'efficacité des ententes bilatérales administratives et d'équivalence établies en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement et de la Loi sur les pêches.

5.10 Le Comité a recommandé que le vérificateur général du Canada évalue la performance du gouvernement fédéral sous le régime des ententes bilatérales en vigueur. Le Comité a officiellement recommandé que la mise en oeuvre des ententes actuelles soit minutieusement analysée avant que le gouvernement du Canada n'adhère à un nouveau modèle de collaboration intergouvernementale par le truchement de l'Accord pancanadien sur l'harmonisation environnementale (l'Accord).

5.11 Le 29 janvier 1998, l'Accord était signé par tous les gouvernements sauf celui du Québec. L'Accord prévoit l'élaboration d'ententes auxiliaires dans les domaines de la gestion environnementale qui pourraient profiter d'une action coordonnée à l'échelle du Canada. Des ententes bilatérales peuvent être négociées pour mettre en oeuvre plusieurs ententes auxiliaires dans des domaines tels que l'inspection, la mise en application et la surveillance. (On trouvera à l'annexe de ce chapitre davantage d'information sur le but, les objectifs et les principes de l'Accord.)

5.12 En février 1998, le commissaire à l'environnement et au développement durable a accepté d'examiner les ententes en vigueur pour établir si elles donnent les résultats attendus et si le gouvernement fédéral connaît leur incidence sur la qualité de l'environnement. Nous n'avons pas essayé de déterminer si les ententes bilatérales constituent des mécanismes appropriés pour la protection de l'environnement.

Ententes administratives et d'équivalence

5.14 De plus, la LCPE autorise l'élaboration d'ententes administratives avec les provinces. Ces ententes permettent aux gouvernements fédéral et provinciaux d'administrer ensemble les règlements applicables et à l'industrie, de s'adresser au gouvernement par la voie d'un « guichet unique ». Les ententes peuvent porter sur des activités telles que l'inspection, la mise en application, la surveillance et les rapports. Cependant, les deux paliers de gouvernement conservent leurs responsabilités respectives.

5.15 En plus des ententes administratives et d'équivalence prévues par la LCPE , Environnement Canada et le ministère des Pêches et des Océans ont aussi négocié des ententes administratives avec les provinces en vertu des dispositions de la Loi sur les pêches portant sur la prévention de la pollution .

5.16 D'après une directive du premier ministre établie en 1978, Environnement Canada doit veiller à l'administration et à la mise en application des dispositions sur la prévention de la pollution aux termes de l'article 36 de la Loi sur les pêches . L'article 36 interdit tout dépôt de substances nocives dans des eaux où vivent des poissons, sauf lorsque les règlements le permettent. Les responsabilités mentionnées à l'article 36 sont confiées au ministre de l'Environnement, mais c'est le ministre des Pêches et des Océans qui, en définitive, doit rendre compte de la mise en oeuvre des dispositions.

Objet de la vérification

5.18 Nous nous sommes intéressés uniquement aux secteurs de responsabilité fédérale de chaque entente, étant donné que notre mandat ne nous autorise pas à vérifier les responsabilités provinciales. L'entente Canada-Yukon sur la protection de l'environnement, entente administrative conclue aux termes de la LCPE , a été exclue de notre vérification parce qu'elle n'attribue pas au gouvernement fédéral des responsabilités particulières aussi détaillées que les sept autres ententes.

5.19 Nous avons tenté d'établir si les ententes permettent une reddition de comptes appropriée, si le gouvernement fédéral a rempli ses obligations en préparant les ententes et s'il remplit ses propres obligations dans le cadre des ententes. Nous voulions aussi savoir si le gouvernement fédéral examine les ententes afin de déterminer si elles permettent d'administrer efficacement les lois et règlements sur l'environnement.

5.20 Comme l'indiquent nos critères détaillés, nous nous attendions généralement à ce que les éléments suivants fassent partie de la préparation et de la mise en oeuvre d'une entente fédérale-provinciale :

• un objectif clair consistant à protéger l'environnement tout en diminuant les coûts pour le contribuable;
• des mécanismes conçus pour que les parties concernées soient tenues de rendre des comptes, par exemple des exigences sur le plan de la vérification;
• des rapports réguliers au Parlement afin que tous les intéressés soient en mesure de déterminer si les ententes donnent les résultats attendus;
• une analyse des risques connexes effectuée avant de conclure une entente;
• un plan qui permette au gouvernement fédéral d'assumer de nouveau ses responsabilités au besoin;
• une définition claire des responsabilités de chacun;
• une évaluation des résultats des ententes, sur les plans de l'amélioration de la qualité de l'environnement et de l'élimination des chevauchements administratifs.

5.22 En plus de faire des observations qui s'appliquent à toutes les ententes, nous avons pour chacune d'elles présenté nos constatations sur la mise en oeuvre, dans des pièces indiquant les domaines qui donnent les résultats attendus et ceux qui doivent être améliorés. Toute l'information contenue dans les tableaux a trait à des observations importantes. Chaque pièce comporte des exemples de domaines clés où la mise en oeuvre doit être améliorée, ainsi qu'un bref aperçu des questions particulières associées à chaque entente.

Observations et recommandations

Protection de l'environnement

On fait peu mention de la protection de l'environnement dans les objectifs des ententes

L'incidence des ententes sur la performance environnementale n'a pas été évaluée

Incidence sur l'industrie

Il y a un écart en ce qui concerne les attentes de certaines industries

Problèmes relatifs à la conception des ententes

Aucune des ententes ne contient de dispositions au sujet de la vérification

Il n'y a pas de compte rendu détaillé des fonds fédéraux transférés

5.28 Par exemple, en 1995 et en 1996, le gouvernement fédéral a transféré au total 328 000 $ à la Colombie-Britannique pour rembourser les coûts supplémentaires des activités entreprises par la province, au nom du gouvernement fédéral, en vertu de l'entente. Toutefois, le gouvernement fédéral ne peut pas rendre compte des fonds fédéraux dépensés par la province ni des résultats obtenus.

Il n'y a aucune exigence quant à la communication des résultats d'évaluation

Les lignes directrices sur les rapports annuels présentent des lacunes

5.31 Environnement Canada devrait veiller à ce que les futures ententes bilatérales comprennent des mécanismes de reddition de comptes, y compris mais sans toutefois s'y limiter, des dispositions concernant la vérification, des normes de performance et des exigences particulières en matière de rapports - notamment des rapports sur l'évaluation de l'efficacité des ententes en fonction de l'atteinte de leurs objectifs.

Problèmes de mise en oeuvre communs à toutes les ententes

Il n'y a pas d'analyse continue de l'entente une fois celle-ci établie

5.33 Environnement Canada devrait surveiller et analyser les activités provinciales dans les domaines qui pourraient nuire à la mise en oeuvre réussie des ententes.

Le chevauchement n'est pas analysé

Les rapports annuels présentent des lacunes sur le plan des résultats

Mise en oeuvre des ententes

Ententes administratives et d'équivalence conclues avec l'Alberta

5.37 L'entente d'équivalence conclue avec l'Alberta est la seule entente d'équivalence négociée à ce jour. Parmi les industries touchées par cette entente, mentionnons deux usines de fabrication de chlorure de vinyle et sept usines de pâtes et papiers. La fonderie de seconde fusion, qui, à l'origine, était touchée par l'entente, n'est plus en exploitation.

5.38 Le gouvernement fédéral manque d'information détaillée sur les activités provinciales. Le gouvernement fédéral n'a pas d'information détaillée sur les activités provinciales, en particulier sur les activités connexes d'inspection et de mise en application, ce qui constitue la principale lacune de la mise en oeuvre de l'entente d'équivalence conclue en vertu de la LCPE (voir la pièce 5.2) . La suspension de l'application des règlements fédéraux au profit des règlements provinciaux équivalents fait ressortir l'importance pour le gouvernement fédéral de recevoir une information complète sur les activités provinciales. Sans une telle information, Environnement Canada n'est pas en mesure de s'assurer que des exigences fédérales équivalentes sont mises en application de façon satisfaisante et ne peut veiller à s'acquitter des responsabilités qui lui ont été conférées par la loi.

5.39 Environnement Canada n'a pas non plus d'information détaillée sur les activités provinciales concernant l'entente administrative conclue aux termes de la Loi sur les pêches , et en particulier sur les activités connexes d'inspection et de mise en application effectuées par la province (voir la pièce 5.3 ). Le Ministère n'a pas pu nous donner d'information détaillée sur ces activités, indiquant que les règlements fédéraux visés par les ententes sont appliqués comme il se doit.

5.40 Environnement Canada devrait s'assurer qu'il reçoit de la province toute l'information nécessaire pour pouvoir déterminer si les règlements fédéraux visés par les ententes sont appliqués de manière satisfaisante.

Entente administrative sur les pâtes et papiers conclue avec la Colombie-Britannique

5.42 Bon nombre des engagements importants de l'entente, comme la formation d'un comité de gestion fédéral-provincial et l'élaboration d'un plan d'inspection conjoint, n'ont jamais été mis en oeuvre (voir la pièce 5.4) . Les rapports annuels que le comité de gestion devait présenter sur les résultats de la mise en oeuvre de l'entente n'ont jamais été produits. Une nouvelle entente (qui n'est pas encore conclue) a été préparée pour remplacer la première entente, mais il n'y a aucun document indiquant que cette première entente a été évaluée en vue de déterminer les domaines qui ont donné des résultats et ceux qui doivent être améliorés.

5.43 Environnement Canada devrait officiellement évaluer l'entente conclue avec la Colombie-Britannique sur les pâtes et papiers venue à expiration et intégrer aux prochaines ententes les leçons tirées de notre vérification.

5.44 À l'encontre de la première entente, le nouveau projet d'entente n'a pas encore été examiné par les parties intéressées. À notre avis, l'expérience de l'industrie est un important mécanisme de rétroaction qui peut servir à améliorer les ententes ultérieures. Environnement Canada est de cet avis; il fait actuellement valoir que la participation des parties intéressées est un principe fondamental du nouvel Accord pancanadien sur l'harmonisation environnementale (voir l'annexe à la fin du chapitre) . De plus, une annexe de l'Accord, signée en septembre 1998, souligne l'importance de la participation des parties intéressées.

Ententes administratives sur les pâtes et papiers conclues avec le Québec

5.46 Ces ententes touchent 61 usines de pâtes et papiers, soit environ 40 p. 100 de toutes les usines de pâtes et papiers du Canada. La pièce 5.5 met en lumière les domaines des deux ententes administratives qui ont donné les résultats attendus ainsi que ceux qui nécessitent des améliorations.

5.47 L'échange électronique de données démarre lentement. La première entente avait notamment comme objectif principal la mise en place d'un système informatique afin de créer un « guichet unique » pour l'échange électronique de données. Bien que la mise au point du logiciel et la mise en oeuvre du système informatique aient causé de nombreux problèmes, des progrès ont été réalisés. Depuis le printemps de 1998, chaque usine de pâtes et papiers transmet mensuellement des données électroniques à la province et celles-ci sont ensuite acheminées au gouvernement fédéral pour analyse.

5.48 Le système informatique cause un surcroît de travail à l'industrie. Le système est maintenant utilisé dans le cadre de la deuxième entente, mais des représentants de l'industrie nous ont dit qu'il cause un surcroît de travail et offre peu d'avantages. Par exemple, le système informatique n'est pas convivial et il n'offre aucune souplesse. L'industrie ne peut pas l'utiliser pour ses propres analyses et elle doit maintenir des systèmes informatiques parallèles. Cette double entrée de données signifie deux fois plus d'efforts, des coûts plus élevés pour l'industrie et des possibilités d'erreur accrues.

5.49 Environnement Canada nous a informés que le logiciel n'avait pas été conçu ni développé pour répondre aux besoins de l'industrie. Il a plutôt été conçu de manière à ce que les différentes usines ne puissent l'adapter à leurs propres besoins. Environnement Canada croit que la modification du logiciel en vue de répondre aux besoins de l'industrie empêcherait les deux paliers de gouvernement de l'utiliser.

5.50 En mai 1992, le gouvernement fédéral a adopté de nouveaux règlements en vertu de la Loi sur les pêches , qui régissent le déversement d'effluents dans l'eau. Ces nouveaux règlements fédéraux, conçus pour contrôler la qualité des effluents des usines de pâtes et papiers, sont entrés en vigueur le 1er décembre 1992. Le gouvernement fédéral octroyait des permis de réglementation ou des « autorisations provisoires » afin que les usines de pâtes et papiers ne soient pas tenues d'observer la loi au cours du processus de mise en place du matériel de traitement des eaux usées.

5.51 Au Québec, 42 usines se sont prévalues de l'autorisation provisoire et ont obtenu un délai de trois ans pour se conformer aux nouvelles normes fédérales. Toutes les usines devaient observer les règlements au plus tard le 31 décembre 1995. La signature de la première entente, en mai 1994, n'a pas déchargé les industries québécoises de l'obligation d'observer les règlements fédéraux.

5.52 Les deux ententes exigent que la province recueille l'information dont elle a besoin pour vérifier si ses règlements d'application des lois provinciales sont observés et elles exigent que la province communique cette information à Environnement Canada. Le Ministère se sert de cette information pour s'assurer que les règlements fédéraux sont observés comme il se doit. L'entente précise clairement que le gouvernement fédéral et la province de Québec conservent tous deux le droit d'intervenir dans les cas d'infraction présumée à leurs propres règlements.

5.53 La Politique d'application et d'observation d'Environnement Canada relative à la Loi canadienne sur la protection de l'environnement énonce qu'elle a comme but de faciliter l'observation de la Loi . L'intention est de faire observer la Loi dans le plus court délai possible et d'empêcher toute autre infraction. Différents facteurs sont à considérer, notamment : les antécédents du transgresseur en matière d'observation de la Loi et des règlements provinciaux jugés, par décret, équivalents aux règlements fédéraux; la volonté de coopérer avec les agents chargés de la mise en application; les mesures correctives réellement prises; et l'existence de mesures d'application prises par d'autres autorités fédérales ou provinciales à la suite de la même activité, mais découlant d'autres lois.

5.54 Selon la politique, les agents fédéraux chargés de l'application doivent examiner tout cas d'infraction présumée dont ils ont connaissance, et y donner suite conformément aux critères exposés dans cette politique. Le gouvernement fédéral peut alors prendre différentes mesures, notamment des avertissements, des directives rédigées par les inspecteurs, des arrêtés ministériels, des injonctions et des poursuites judiciaires. De 1995 à 1997, le gouvernement fédéral n'a pris aucune mesure coercitive à l'endroit des usines de pâtes et papiers qui enfreignaient les règlements dans la province de Québec.

5.55 De 1995 à 1997, les usines de pâtes et papiers du Québec ont éprouvé certains problèmes d'observation des règlements. En 1995 et en 1996, Environnement Canada a recensé respectivement 12 et 13 usines problématiques. En 1997, 20 usines avaient des problèmes en ce qui a trait à l'observation des règlements.

5.56 D'après les informations que nous avons obtenues d'Environnement Canada, pendant ces trois années la province a soit communiqué avec la plupart de ces usines, soit rencontré leurs représentants, soit encore envoyé des lettres d'avertissement. Elle a poursuivi une usine. Lorsque la province n'a fait aucune des interventions mentionnées ci-dessus (quatre usines en 1995, trois usines en 1996 et sept usines en 1997), elle a considéré qu'il s'agissait d'incidents isolés ou a négocié un plan correctif avec l'usine concernée.

5.57 Les plans correctifs négociés par la province avec une usine tracent la ligne de conduite à suivre pour que cette usine se conforme aux règlements provinciaux. Dans une lettre qu'ils ont fait parvenir aux usines, les deux paliers de gouvernement indiquent que ces plans correctifs n'engagent en aucune façon le gouvernement fédéral et que les usines québécoises sont tenues d'observer les règlements fédéraux.

5.58 Selon Environnement Canada, le plan correctif est un mécanisme adéquat qui permet à la province de régler les questions liées à l'observation des règlements. Le Ministère n'a pas pu nous fournir de plan correctif. Nous avons constaté qu'un tel plan n'a pas toujours assuré une observation continue et, selon nous, il n'exclut pas la prise de mesures coercitives par le gouvernement fédéral, le cas échéant.

5.59 Dans une large mesure, la négociation de plans correctifs reflète une différence de philosophie entre les gouvernements fédéral et provincial en matière d'application de la loi. L'approche adoptée au Québec selon laquelle le gouvernement provincial travaille de concert avec l'industrie pour résoudre les problèmes de non-observation a été jugée préférable à la Politique d'application et d'observation aux termes de la LCPE du gouvernement fédéral, qui consiste à examiner toute infraction présumée et, lorsque celle-ci est corroborée, à prendre les mesures coercitives adéquates. En vertu de l'entente administrative, Environnement Canada se réserve néanmoins le droit d'appliquer les règlements fédéraux s'il juge que la province ne prend pas les mesures adéquates pour s'assurer de l'observation des règlements provinciaux comparables.

5.60 Lorsque l'industrie n'observe pas les règlements fédéraux et que le gouvernement provincial ne prend pas de mesures en vertu des règlements provinciaux comparables, Environnement Canada devrait exercer ses pouvoirs en matière d'application, s'il y a lieu.

5.61 Selon les représentants de l'industrie, les ententes ne prévoyaient pas une participation adéquate des parties intéressées. Environnement Canada a rencontré des représentants d'organisations non gouvernementales et de l'industrie, mais cette dernière estime qu'elle n'a pas été consultée de manière appropriée. Nos entrevues avec des représentants de l'industrie des pâtes et papiers indiquent qu'ils sont déçus de leur niveau de participation à l'établissement des deux ententes. Ces représentants nous ont indiqué qu'ils seraient heureux de participer davantage à la conception et à la détermination de la portée des futures ententes bilatérales.

5.62 Environnement Canada devrait faire plus d'efforts pour solliciter les points de vue de toutes les parties intéressées avant la signature des futures ententes bilatérales.

5.63 Les inspecteurs de la province de Québec n'ont pas été désignés à titre d'inspecteurs aux fins de la Loi sur les pêches , que ce soit en vertu de l'entente venue à expiration ou de celle renouvelée récemment. Les inquiétudes au sujet de la non-désignation des inspecteurs provinciaux aux fins de la Loi sur les pêches ont été exprimées pour la première fois par le ministère des Pêches et des Océans, à la fin d'octobre 1997.

5.64 Pour être désignée à titre d'inspecteur aux fins de la Loi sur les pêches , une personne doit suivre un cours offert par le gouvernement fédéral et subir avec succès un examen préparé par celui-ci. Étant donné que les inspecteurs québécois n'ont pas suivi le cours nécessaire ni subi l'examen requis, le ministère des Pêches et des Océans a fait part des inquiétudes suivantes :

Les inspecteurs québécois ne peuvent effectuer des inspections ou des enquêtes en application de la Loi sur les pêches . Légalement, ils peuvent obtenir seulement des preuves d'infraction présumée à la loi québécoise et ils ne peuvent fournir cette preuve au gouvernement fédéral. La seule manière pour celui-ci d'obtenir la preuve est d'octroyer un mandat de perquisition ou d'enquêter lui-même.[Traduction]

5.66 Environ trois mois plus tard, la même question des inspecteurs provinciaux non désignés aux fins de la Loi sur les pêches , en lien avec l'application de l'entente sur les usines de pâtes et papiers conclue avec le Québec, était officiellement communiquée par le ministère des Pêches et des Océans au sous-ministre d'Environnement Canada. Le ministère des Pêches et des Océans s'est inquiété du fait qu'Environnement Canada, par l'intermédiaire d'ententes administratives, a créé des conditions qui ont nui ou qui pourraient nuire à la capacité de l'État de demander réparation aux tribunaux pour les infractions à l'article 36 de la Loi sur les pêches .

5.67 Avant de signer d'autres ententes bilatérales, le ministère des Pêches et des Océans et Environnement Canada devraient établir clairement si le fait que les employés provinciaux chargés de l'application ne sont pas désignés à titre d'inspecteurs aux fins de la Loi sur les pêches diminue la capacité du gouvernement fédéral d'appliquer ses propres règlements.

Réponse de Pêches et Océans : Le ministère des Pêches et des Océans et Environnement Canada travailleront de concert afin de résoudre ces enjeux.

5.68 La nouvelle entente tient compte de certains problèmes. En janvier 1998, les initiatives exigées par la nouvelle entente ont été mises en oeuvre. Elles semblent combler certaines des lacunes de l'entente précédente. Par exemple, la circulation de l'information entre la province et le gouvernement fédéral s'est beaucoup améliorée, et les fonds fédéraux transférés à la province sont maintenant affectés à la validation des données. En outre, le comité de gestion fédéral-provincial formé en vertu des deux ententes commence maintenant à axer ses efforts sur les usines de pâtes et papiers qui causent encore des problèmes.

Ententes administratives conclues avec la Saskatchewan

5.70 Les pièces 5.6 et 5.7 mettent en évidence les domaines qui donnent les résultats attendus et ceux qui doivent être améliorés pour les deux ententes administratives.

5.71 Le flux de l'information pose des problèmes. L'information acheminée vers le gouvernement fédéral représente la principale lacune opérationnelle de cette entente administrative conclue aux termes de la LCPE . En particulier, le gouvernement fédéral ne reçoit pas l'information dont il a besoin pour s'assurer que les règlements fédéraux en matière de BPC sont administrés et mis en application, au besoin. Cependant, Environnement Canada n'a pas tenté de déterminer si l'interruption du flux de l'information se produit entre l'industrie et la province ou entre la province et le Ministère, ou les deux.

5.72 Certains règlements fédéraux visés par l'entente administrative conclue aux termes de la LCPE , par exemple le Règlement fédéral sur le traitement et la destruction des BPC au moyen d'unités mobiles, ne régissent plus l'industrie dans la province. Il n'y a actuellement aucune installation mobile de traitement et de destruction des BPC dans la province. D'autres règlements qui découlent de la LCPE et qui sont visés par l'entente ont une incidence minime. Ainsi, le Règlement sur les additifs antimousse et les copeaux de bois utilisés dans les fabriques de pâtes et papiers s'applique aux usines de pâtes et papiers qui utilisent un antimousse contenant de l'oxyde de diphénylène ou de la dibenzoparadioxine. Le Règlement établit également qu'aucune usine canadienne ne doit utiliser des copeaux faits de bois traité avec des phénols polychlorés. Or, l'additif antimousse qui est actuellement utilisé par la seule usine de pâtes et papiers visée par l'entente est à base d'eau et ne contient aucune huile minérale ni aucun produit dérivé du pétrole. L'usine ne constitue donc pas une source constante de préoccupation en ce qui a trait au respect du Règlement . De plus, tous les fournisseurs de copeaux de bois de l'usine ont fourni des garanties selon lesquelles les copeaux ne contiennent aucun phénol polychloré.

5.73 Inversement, plusieurs règlements qui découlent de la LCPE et s'appliquent en Saskatchewan ne sont pas visés par l'entente. L'ajout de ces règlements pourrait permettre de maximiser l'efficacité des ressources dont dispose chaque partie et d'alléger le fardeau administratif. Ainsi, Environnement Canada estime qu'il pourrait être intéressant d'ajouter le Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux , qui découle de la LCPE .

5.74 Environnement Canada devrait examiner la pertinence des règlements en vigueur visés par l'entente administrative conclue avec la Saskatchewan aux termes de la LCPE et songer à inclure d'autres règlements dans les prochaines ententes.

5.75 Environnement Canada considère que la création d'un « guichet unique » pour la déclaration des déversements est un domaine où les ententes administratives conclues aux termes de la LCPE et de la Loi sur les pêches permettraient à l'industrie et au public de communiquer avec un seul palier de gouvernement. La ligne d'urgence en cas de déversement est un service téléphonique que l'on peut utiliser sans frais, 24 h sur 24 et 7 jours sur 7 pour communiquer des rapports sur tous les incidents environnementaux en Saskatchewan. À l'heure actuelle, c'est le gouvernement provincial qui doit répondre aux appels faits sur la ligne d'urgence en cas de déversement, et la province doit aviser Environnement Canada de tout déversement qui contrevient aux règlements fédéraux.

5.76 La ligne d'urgence en cas de déversement n'est pas toujours efficace. Il semble que la ligne d'urgence en cas de déversement ne soit pas toujours utilisée. Par exemple, il arrive parfois que l'industrie appelle directement un responsable provincial au lieu d'utiliser le « guichet unique » qu'est la ligne d'urgence en cas de déversement. Autre exemple, ce n'est que six jours après l'accident qu'Environnement Canada a appris par les médias le déversement accidentel de 1,5 million de gallons d'eaux d'égout non traitées dans la rivière Moose Jaw.

5.77 Environnement Canada a pris des mesures pour régler les problèmes relatifs à la ligne d'urgence en cas de déversement. Par exemple, le Ministère a récemment assuré la formation des agents de conservation provinciaux qui répondent aux appels faits sur cette ligne. Cependant, aucun protocole pour informer Environnement Canada n'a été développé.

5.78 Environnement Canada devrait, en collaboration avec la province, développer et mettre en oeuvre un processus lui permettant d'être rapidement informé de tous les déversements qui constituent une infraction aux lois et règlements fédéraux.

Rapports au Parlement

5.80 Conformément à une exigence de la LCPE , le ministre de l'Environnement doit déposer au Parlement un rapport annuel sur l'administration et la mise en application de cette même loi. Lorsque des ententes administratives sont conclues avec les provinces, la Loi exige que le rapport annuel comprenne une section sur l'administration de la LCPE en vertu des ententes. Lorsque des ententes d'équivalence sont conclues, la LCPE précise que le Ministre doit présenter dans un rapport annuel au Parlement, de l'information sur l'administration des dispositions de la LCPE qui autorisent ces ententes d'équivalence.

Le Parlement dispose de peu d'information sur le degré d'efficacité des ententes conclues en vertu de la LCPE

5.82 Dans son rapport de juin 1995 intitulé Notre santé en dépend! Vers la prévention de la pollution , le Comité permanent de l'environnement et du développement durable a suggéré d'inclure, dans le rapport annuel sur la LCPE , de l'information qui permettrait au public et aux parlementaires d'analyser et d'évaluer le fonctionnement des ententes. Selon le Comité,

le rapport devrait au moins renfermer des renseignements sur les activités provinciales en matière d'inspection, d'enquête, de vérification et d'application, des données sur les déversements et les rejets, et des renseignements sur les différends auxquels ont donné lieu ces ententes.

Le Parlement ne dispose d'aucune information sur les résultats obtenus dans le cadre des ententes administratives conclues aux termes de la Loi sur les pêches avec la Saskatchewan et l'Alberta

5.85 Le ministère des Pêches et des Océans devrait veiller à ce qu'une information significative, complète, à jour, fiable, compréhensible et axée sur les résultats soit communiquée au Parlement concernant les ententes administratives conclues aux termes de la Loi sur les pêches.

Réponse de Pêches et Océans : Environnement Canada applique l'article 36 de la Loi sur les pêches et prépare les rapports annuels portant sur la mise en oeuvre des ententes administratives encourues sous cet article. Le ministère des Pêches et des Océans inclura ces rapports dans son rapport annuel au Parlement, à la section portant sur l'application des dispositions de la Loi sur les pêches relatives à l'habitat.

Prochaine étape : les incidences pour l'Accord pancanadien sur l'harmonisation environnementale

5.87 L'Accord, son annexe et les ententes auxiliaires en vigueur au moment de la vérification contiennent un certain nombre de dispositions qui, si elles sont mises en oeuvre par le biais des ententes bilatérales, peuvent combler bon nombre des lacunes relevées dans notre vérification. Il s'agit notamment de dispositions concernant l'établissement d'objectifs clairs, la participation des parties intéressées, l'échange d'information, l'évaluation des ententes, la communication régulière de l'information au public pour montrer que les obligations ont été remplies et l'élaboration d'un mécanisme pour corriger la mauvaise performance d'un palier de gouvernement. Nous remarquons cependant que le nouvel Accord et ses ententes auxiliaires ne contiennent pas de dispositions pour que l'une ou l'autre des parties à une entente puisse effectuer une vérification indépendante ou conjointe de l'information fournie par l'autre partie. De plus, on ne sait pas exactement dans quelle mesure les dispositions de l'Accord influeront sur les futures ententes bilatérales avec le Québec, étant donné que cette province n'a pas signé l'Accord. Nous sommes encouragés par le contenu des dispositions de l'Accord et de ses ententes auxiliaires, mais tant que des ententes bilatérales particulières ne seront pas négociées et en vigueur, on ne connaîtra pas exactement la mesure dans laquelle ces dispositions régleront les questions soulevées dans le présent chapitre.

5.88 Avant de conclure d'autres ententes bilatérales en vertu de l'Accord pancanadien sur l'harmonisation environnementale, Environnement Canada devrait évaluer officiellement les ententes bilatérales en vigueur et prendre des mesures correctives dans les domaines qui ne donnent pas les résultats attendus.

5.89 Notre vérification a établi que le gouvernement fédéral n'avait pas effectué une analyse avec toute la « diligence raisonnable » avant de conclure chacune des ententes bilatérales que nous avons vérifiées. Si cela avait été le cas, Environnement Canada aurait pris des mesures appropriées pour acquérir les connaissances pertinentes ou pour obtenir des avis professionnels adéquats sur les risques éventuels posés par ces ententes. Une analyse de ce genre aurait permis d'établir si les deux parties avaient les ressources et l'expertise nécessaires pour assumer leurs responsabilités et jouer leur rôle. D'autres questions, notamment la formation, la compatibilité sur le plan technologique et les diverses incidences sur le plan juridique auraient également pu être examinées.

5.90 Avant de renouveler une entente bilatérale en vigueur ou de conclure une nouvelle entente, Environnement Canada devrait effectuer une analyse afin de s'assurer que les deux parties sont en mesure d'assumer leurs responsabilités quant à la mise en oeuvre adéquate de l'entente.

5.91 Nous avons remarqué que le gouvernement fédéral ne disposait d'aucun plan documenté indiquant comment il pourrait assumer de nouveau ses responsabilités si une province était incapable d'assumer les siennes, ou encore si l'un des deux gouvernements décidait de mettre fin à l'entente. On peut donc se demander comment le gouvernement fédéral rétablirait ses capacités de mise en application, en particulier dans le cas d'une entente d'équivalence pour laquelle il aurait cessé d'assumer cette responsabilité depuis plusieurs années.

5.92 En concluant ces ententes bilatérales, le gouvernement fédéral a cessé d'avoir des contacts quotidiens avec la collectivité réglementée régie par les ententes. À notre avis, il est important que le gouvernement fédéral garde toujours des connaissances pratiques minimales sur l'industrie et les règlements d'application des ententes. En outre, le gouvernement fédéral doit définir les ressources humaines, matérielles, financières et technologiques dont il aurait besoin pour être à même d'assumer de nouveau ses responsabilités. La communication, chaque année, des plans de travail qui décrivent les activités prévues par les deux parties aiderait Environnement Canada à assumer de nouveau ses responsabilités en matière de mise en application si une province était incapable d'assumer les siennes ou si l'un des deux gouvernements décidait de mettre fin à l'entente.

5.93 Environnement Canada devrait s'assurer qu'il serait en mesure d'assumer de nouveau ses responsabilités en matière de mise en application si une province était incapable d'assumer les siennes ou si l'un des deux gouvernements décidait de mettre fin à l'entente.

Conclusion

5.95 Seulement deux des sept ententes que nous avons vérifiées mentionnaient la protection de l'environnement comme étant un objectif. Environnement Canada n'a dans aucun cas évalué l'incidence des ententes sur la performance environnementale.

5.96 Les ententes prévoient certains mécanismes de reddition de comptes mais d'autres mécanismes importants ne s'y trouvent pas. Il manque par exemple des dispositions concernant la vérification, le compte rendu des fonds fédéraux transférés et les exigences particulières touchant les rapports.

5.97 Le Parlement reçoit de l'information incomplète et périmée sur les résultats des ententes conclues aux termes de la LCPE et ne reçoit aucune information sur les résultats des ententes conclues aux termes de la Loi sur les pêches.

5.98 Avant de conclure une entente, le gouvernement fédéral n'a pas fait d'analyse officielle pour évaluer si les deux parties à cette entente étaient en mesure d'assumer adéquatement leurs responsabilités.

5.99 Le gouvernement fédéral ne dispose d'aucun plan documenté indiquant comment il pourrait assumer de nouveau ses responsabilités si une province était incapable d'assumer les siennes ou si l'un des deux gouvernements décidait de mettre fin à l'entente.

5.100 La vérification a révélé qu'à certains égards, le gouvernement fédéral a assumé les responsabilités qui lui avaient été confiées en vertu des ententes mais qu'à d'autres égards, il ne l'a pas fait. Des éléments clés des ententes n'ont pas été mis en oeuvre, ce qui a nui à leur succès. La mise en oeuvre des ententes a été plus ou moins réussie et celles-ci ne donnent pas les meilleurs résultats possible.

5.101 Si Environnement Canada ne prend pas de mesures correctives, les lacunes des ententes bilatérales actuelles et futures pourraient avoir une incidence négative sur l'environnement.

Réponse d'Environnement Canada : Le Bureau du commissaire a soulevé un certain nombre de questions de gestion touchant la conception et la mise en oeuvre de ces premières ententes. Il faut toutefois noter que ces ententes ne sont qu'un des nombreux outils qu'utilisent Environnement Canada et d'autres gouvernements pour protéger l'environnement. Lors de leur signature en 1994, les ententes visaient à établir des mécanismes administratifs de collaboration pour aider les gouvernements à réaliser les programmes de réglementation ainsi que d'autres programmes destinés à protéger l'environnement.

Depuis la signature de ces premières ententes, on a fait beaucoup de progrès. Les leçons tirées, qui se trouvent dans les recommandations du présent chapitre, ont été intégrées dans le nouveau cadre de protection de l'environnement établi par le Conseil canadien des ministres de l'environnement. L'Accord pancanadien sur l'harmonisation environnementale et ses trois ententes auxiliaires, signés en janvier 1998, ainsi que l'annexe de l'Accord signée en septembre 1998, prévoient de bons mécanismes de responsabilisation et des exigences renforcées pour les rapports, qui vont dans le sens des recommandations du commissaire. Les ententes en vertu de l'Accord servent de repère pour toutes les ententes ultérieures.

Environnement Canada continuera d'intégrer aux négociations futures les leçons tirées de la collaboration avec ses partenaires provinciaux et territoriaux. En outre, le Ministère s'engage à travailler avec les provinces afin de veiller à ce que l'information détaillée et complète soit mise à la disposition du public et du Parlement, comme l'exige la loi.

À propos de la vérification

Le Comité a estimé que notre bureau était l'organisme le plus compétent pour évaluer la performance du gouvernement fédéral dans le cadre des ententes bilatérales en vigueur. Il a officiellement recommandé qu'une analyse complète de la mise en oeuvre des ententes actuelles soit effectuée avant que le gouvernement du Canada n'adhère à un nouveau modèle de collaboration intergouvernementale par l'intermédiaire de l'Accord pancanadien sur l'harmonisation environnementale et de ses ententes auxiliaires.

Le 27 février 1998, dans une lettre adressée au président du Comité, le commissaire à l'environnement et au développement durable a accepté d'effectuer la vérification, indiquant que les résultats seraient inclus dans son Rapport de 1999 soumis à la Chambre des communes.

Le 25 mai 1998, le Comité a publié son rapport intitulé L'intérêt public d'abord! L'application des lois canadiennes sur la pollution . Ce rapport mentionnait que le commissaire avait convenu d'effectuer une vérification des ententes bilatérales sur l'environnement et il recommandait que le ministre de l'Environnement reporte la signature de l'entente auxiliaire sur la mise en application jusqu'à ce que le rapport du commissaire ait été déposé à la Chambre des communes.

Étendue

Deux ententes ont été élaborées aux termes de la LCPE :

• Entente sur l'équivalence des règlements du Canada et de l'Alberta concernant le contrôle des substances toxiques en Alberta.
• Entente administrative conclue entre le Canada et la Saskatchewan concernant la Loi canadienne sur la protection de l'environnement .

• Entente administrative conclue entre le Canada et l'Alberta concernant le contrôle des dépôts de substances nocives.
• Entente administrative conclue entre le Canada et la Saskatchewan sur la réglementation des dépôts de substances nocives.

• Entente entre le gouvernement du Québec et le gouvernement du Canada sur l'application au Québec de la réglementation fédérale sur les pâtes et papiers. (Elle a pris fin le 1er janvier 1996.)
• Entente entre le gouvernement du Québec et le gouvernement du Canada sur l'application au Québec de la réglementation fédérale sur les pâtes et papiers. (Elle a été renouvelée le 16 décembre 1997 et demeurera en vigueur jusqu'au 31 mars 2000.)
• Entente sur l'administration de la législation fédérale et provinciale concernant le contrôle des effluents des usines de pâtes et papiers en Colombie-Britannique. (Elle a pris fin le 31 mars 1996. Les gouvernements provincial et fédéral ont préparé une nouvelle entente pour remplacer l'entente venue à expiration. Ce projet d'entente n'avait toutefois pas encore été finalisé ou signé au moment de la rédaction du présent chapitre.)

Objectifs et critères

Nous nous attendions à ce que :

• les ententes comportent des objectifs clairs pour définir leur succès, tant du point de vue du fonctionnement que des effets sur l'environnement;
• le gouvernement fédéral intègre des mécanismes appropriés de reddition de comptes, y compris des dispositions concernant la vérification et l'évaluation, des mécanismes de recours et des rapports adéquats sur les ententes;
• les rapports au Parlement soient pertinents, fiables et compréhensibles.

Nous nous attendions à ce que le gouvernement fédéral :

• ait, avant de conclure une entente quelconque avec une province, effectué avec toute la « diligence raisonnable » une analyse ayant pour objet d'établir si cette province était en mesure d'assumer ses responsabilités;
• ait en place un mécanisme pratique lui permettant de prendre des mesures appropriées au cas où une province ne remplirait pas ses obligations.

Nous nous attendions à ce que le gouvernement fédéral :

• se soit acquitté des responsabilités qui lui avaient été attribuées en vertu des ententes;
• ait surveillé la province pour déterminer si celle-ci était en mesure de s'acquitter de ses responsabilités;
• se soit assuré du respect par les provinces de leurs obligations découlant des ententes en exigeant qu'il y ait une évaluation appropriée des résultats, ou en effectuant lui-même cette évaluation;
• ait effectué une analyse appropriée pour s'assurer de la pertinence et de la fiabilité de l'information communiquée par les provinces;
• ait maintenu des communications continues avec les provinces concernant l'état des ententes;
• ait de temps à autre examiné ces ententes afin d'en assurer la pertinence, tant sur le plan opérationnel qu'environnemental;
• ait communiqué sur une base régulière le degré d'efficacité de ces ententes sur les plans du fonctionnement et de l'environnement.

Nous nous attendions à ce que le gouvernement fédéral :

• ait évalué l'efficacité des ententes au chapitre de leur administration;
• ait évalué l'efficacité des ententes en ce qui concerne leur incidence sur l'environnement.

Méthode

Les travaux de vérification ont porté sur Environnement Canada et ont été appuyés au moyen d'entrevues avec des représentants du ministère des Pêches et des Océans. L'examen des dossiers et les entrevues avec les représentants d'Environnement Canada ont eu lieu à l'administration centrale et dans chaque bureau régional du Ministère où une entente était en vigueur.

Des entrevues ont aussi été menées en Alberta, en Colombie-Britannique, au Québec et en Saskatchewan avec des représentants de la province et de la collectivité réglementée afin d'obtenir leur point de vue sur la mise en oeuvre des ententes.

Équipe de vérification

Frédérick Deschênes
Lise Guèvremont
David Harris
Christopher Keith
Stephanie Taylor

Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec M. Wayne Cluskey.