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1999 — Rapport de la commissaire à l'environnement et au développement durable

Points saillants

9.2 Dans notre premier rapport sur ce projet publié l'année dernière, nous avons signalé que le gouvernement fédéral s'était engagé à prendre en compte les éléments environnementaux, économiques et sociaux lors de la prise de décisions opérationnelles et stratégiques. Presque tous les ministères ont pris des engagements additionnels en vue d'intégrer la prise de décisions à leurs stratégies de développement durable. Nous nous inquiétons du fait que certains ministères n'ont pas encore réussi à relever les défis de cette intégration ni décidé de la manière dont ils rempliront leurs engagements.

9.3 Nous croyons que le Parlement doit connaître les mesures qui sont prises par les ministères pour tenir leur engagement à l'égard de la prise de décisions intégrée visant les politiques et les programmes et savoir quand les ministères entendent mettre en pratique cet engagement.

Contexte et autres observations

9.5 Nous avons examiné quatre approches qui permettraient aux ministères de prendre en compte les impacts environnementaux, sociaux et économiques de leurs politiques et de leurs programmes. Ces approches sont les études prévisionnelles, l'évaluation environnementale stratégique, l'analyse de comptes multiples et la comptabilité environnementale nationale. Les quatre approches sont utilisées dans d'autres administrations, et toutes peuvent l'être également dans les ministères fédéraux canadiens. L'utilisation de l'une d'entre elles, l'évaluation environnementale stratégique, est déjà exigée en vertu d'une directive du Cabinet. Dans le rapport du commissaire de l'année dernière nous avons constaté que l'application de cette directive dans les ministères était lente et irrégulière.

9.6 Nous reconnaissons que les ministères auront besoin de temps pour assurer la pleine utilisation d'une combinaison d'outils efficace. Notre examen des quatre approches nous a permis de relever plusieurs aspects de l'utilisation de ces outils qui pourraient aider les ministères à utiliser ces approches avec succès. Il s'agit notamment de la facilité avec laquelle ces outils peuvent s'harmoniser avec le processus d'élaboration des politiques, de l'équilibre à maintenir entre les différents aspects du développement durable, de la prise en compte des conséquences à long terme, de l'utilisation dès le départ de ces outils et d'une reddition de comptes limpide.

Introduction

Les décideurs font face à de nouvelles attentes

9.8 Nécessité d'une prise de décisions intégrée. Les gestionnaires des ministères ne disposent peut-être pas encore de toutes les pièces du puzzle. Pour résoudre les difficultés que présente le nouveau contexte, ils devront peut-être considérer le puzzle sous un autre angle, utiliser différemment l'information qu'ils ont en main ou bien obtenir de nouvelles données. Par exemple, pour déterminer les effets de certains programmes sur les émissions de gaz à effet de serre, les gestionnaires doivent établir des liens entre ces programmes et l'activité économique qui en résulte, et entre l'activité et la demande de pétrole et de charbon. Il leur sera peut-être nécessaire d'intégrer des données portant sur les différents volets du développement durable (volets environnemental, social et économique) pour évaluer les compromis que peuvent offrir diverses solutions de rechange. Une politique qui investit dans la conservation des ressources naturelles est-elle préférable à une politique qui assure la formation des personnes qui changent d'orientation professionnelle?

La présente étude fait partie d'un projet à long terme

9.10 Les travaux sur lesquels porte le présent chapitre avaient pour objectif d'aider les ministères assumant des responsabilités au chapitre des politiques à concevoir des outils pratiques et d'un coût raisonnable qui serviront à intégrer l'information provenant de diverses bases de données au processus de prise de décisions portant sur des politiques ayant d'importantes retombées environnementales, sociales et économiques.

9.11 Le premier chapitre de ce projet a été déposé à la Chambre des communes en mai 1998, dans le rapport annuel du commissaire à l'environnement et au développement durable (Chapitre 7 - Prendre les coûts environnementaux en compte). Le chapitre 8 (L'écologisation des opérations gouvernementales : la mesure des progrès) du rapport de cette année est un chapitre complémentaire qui fait état de nos travaux de l'année écoulée sur la mesure de la performance environnementale des opérations internes des ministères.

Objet de l'étude

9.13 Nous présentons d'autres précisions sur l'ensemble du projet et sur la présente étude à la fin du chapitre, dans la section intitulée À propos de l'étude .

Observations

Le respect des engagements

Le gouvernement fédéral s'est engagé à promouvoir la prise de décisions intégrée

9.15 Nouveaux engagements à l'égard d'une prise de décisions intégrée. Dans les stratégies de développement durable qui ont été déposées à la Chambre des communes en 1997, 26 des 28 ministères se sont engagés de manière explicite et détaillée à prendre des décisions qui tiennent compte des facteurs environnementaux, sociaux et économiques (voir la pièce 9.1) . Certains ministères ont fait une distinction claire entre la prise de décisions intégrée pour leurs activités et la prise de décisions intégrée pour leurs politiques et leurs programmes.

9.16 De quelle manière les ministères rempliront-ils leurs engagements? Certains ont pris des engagements précis et ont fait mention des outils et des approches qu'ils utiliseraient, par exemple l'évaluation des impacts environnementaux, la formation interne, la comptabilité environnementale, la consultation et la comptabilisation du coût complet. D'autres ont donné peu de détails sur leurs plans de mise en oeuvre, que ce soit dans les stratégies ou dans les premiers rapports d'étape sur le développement durable inclus dans les rapports sur le rendement ministériel pour l'exercice terminé le 31 mars 1998. Compte tenu de ce que nous révèlent les rapports d'étape et notre examen des stratégies, nous nous inquiétons du fait que certains ministères n'ont pas encore mis en place les plans d'action nécessaires pour remplir leurs engagements et qu'ils ne réalisent peut-être pas toute l'importance des défis qu'ils ont à relever.

Une bonne information est essentielle

9.18 Trois grands groupes de décisions. Le cadre de l'information devrait être adapté aux décisions stratégiques à prendre (voir la pièce 9.2) . Le premier grand groupe de décisions stratégiques pourrait permettre de préciser l'orientation choisie et les enjeux. Par exemple, comment l'immigration devrait-elle influer sur la conception des futurs programmes sociaux? Le deuxième groupe de décisions comporte l'examen d'une ou de plusieurs options, l'évaluation des conséquences et des solutions de rechange. Ce groupe de décisions pourrait permettre de répondre à des questions comme celles-ci : « Quels pourraient être les impacts environnementaux d'un changement des niveaux d'immigration? » ou « Quels sont, sur les plans sociaux et économiques, les avantages et les inconvénients d'une politique d'immigration donnée? » Le troisième groupe de décisions a trait à l'évaluation d'une politique ou d'un programme après sa mise en oeuvre. Par exemple, quels ont été les effets des restrictions imposées par le passé dans le domaine de l'immigration sur le taux de croissance des villes? Les études de cas qui sont présentées plus loin dans le chapitre portent sur ces différents groupes de décisions.

Les politiques et les programmes imposent des exigences distinctes

9.20 Une incidence possiblement plus grande sur le développement durable. Les politiques et les programmes du gouvernement fédéral ont une incidence beaucoup plus grande sur le développement durable que les activités se rattachant à ces politiques et programmes. En voici trois exemples. Premier exemple, les émissions de gaz à effet de serre produites par les opérations du gouvernement fédéral représentent moins de 0,5 p. 100 des émissions canadiennes totales et, pourtant, le gouvernement a, sur le plan politique, des leviers d'intervention qui peuvent lui permettre d'influer grandement sur la fraction restante (99,5 p. 100) des émissions produites par les autres sources. Comme deuxième exemple, signalons le fait que le gouvernement utilise directement moins de deux pour cent de toute la main-d'oeuvre canadienne et, pourtant, par l'intermédiaire des impôts et des taxes, de l'assurance-emploi et d'autres programmes, il influe sur les taux de chômage et la croissance économique dans l'ensemble du pays. Dans sa stratégie de développement durable, Développement des ressources humaines Canada a fait remarquer que, de tous les ministères fédéraux, c'est lui qui exerce l'influence directe la plus grande sur la vaste majorité des Canadiens. En effet, il élabore et gère d'importants programmes sociaux et d'importants programmes portant sur divers aspects du marché du travail : assurance-emploi, normes de travail, prêts aux étudiants, Régime de pensions du Canada et Sécurité de la vieillesse. Troisième exemple, les dépenses directes de programme (31,3 milliards de dollars en 1997-1998) représentent moins de quatre pour cent de toutes les dépenses de l'économie canadienne mais, par ses politiques fiscales, le gouvernement influe sur la disponibilité à court terme des services liés à la santé et à l'éducation ainsi que sur le fardeau de la dette que devront supporter les générations futures.

9.21 Le gouvernement a un contrôle direct plus grand sur ses opérations internes. Dans le cas des politiques et des programmes, il est peut-être moins facile d'en quantifier les retombées, mais il serait possible de faire plus au chapitre du développement durable. Dans le chapitre 8 du présent rapport, nous avons mentionné les avantages financiers et environnementaux qui peuvent découler de l'utilisation d'une information intégrée pour les opérations internes. Nous nous attendons à ce que les avantages potentiels soient plus grands pour les politiques et les programmes. Nous nous attendons aussi à ce qu'il soit tenu compte des incidences possibles des décisions relatives aux politiques et aux programmes en ce qui a trait aux efforts à déployer par les ministères et à l'importance qu'ils doivent accorder aux outils et aux approches utilisés à l'appui de ces décisions, comparativement à ce que requièrent les décisions opérationnelles.

9.22 Contexte décisionnel fluctuant. Il arrive que des politiques et des programmes soient conçus, modifiés et menés à terme dans un contexte décisionnel fluctuant, parfois à très brève échéance, et parfois parce que de fortes pressions politiques et internationales sont exercées. Ainsi, les décisions sont plus imprévisibles et moins faciles à prendre en compte dans le contexte d'un cycle de gestion annuel que, disons, les décisions touchant les activités et l'entretien dans le cas d'un complexe immobilier. Cela signifie également qu'il est plus difficile, à cause de ce contexte mouvant et du caractère confidentiel de certains processus stratégiques, de consigner, ouvertement, les processus décisionnels et de préciser l'attribution des responsabilités redditionnelles. Par exemple, les décisions qui ont trait à l'aide humanitaire à fournir dans les cas de désastres naturels sont habituellement prises rapidement sans qu'il y ait beaucoup de débats publics.

9.23 Différentes exigences en matière d'information. L'information qui sert à appuyer la prise de décisions intégrée pour les politiques et les programmes doit être utilisée dans un cadre différent de celui utilisé pour les activités. Étant donné que des politiques différentes peuvent s'adresser à des groupes d'intérêt forts différents, l'information sur les activités peut ne pas être transférable d'une initiative stratégique à l'autre. Les indicateurs de base pertinents permettront de cerner le contexte global de la politique ou du programme (par exemple, ils précisent le nombre de fermiers vendant du blé ou le niveau de pollution d'une rivière donnée). Les décideurs voudront savoir qui sera touché par la politique et de quelle manière, et quelle pourra être la réaction probable de ces personnes (c'est-à-dire que l'accent est mis sur les résultats). Cela signifie que les ministères doivent donc voir à toujours être en mesure de répondre à ces questions. Par exemple, Agriculture et Agroalimentaire Canada est en train d'élaborer une série d'indicateurs agroenvironnementaux pour relever les impacts possibles sur le sol, la faune et la qualité de l'eau afin d'aider le Ministère à planifier les programmes et à évaluer leurs conséquences. Les ministères ont aussi besoin d'information sur les effets de leurs politiques et programmes existants, notamment les effets des impôts et des subventions qui y sont prévus. (Le gouvernement s'est engagé à préparer de telles études de base dans le cadre de ses stratégies de développement durable.)

9.24 La mesure des résultats. Des travaux précédents du Bureau du vérificateur général ont porté sur les défis que présente la mesure des résultats des politiques et des programmes. Les effets de ces derniers sont moins directs que ceux des décisions opérationnelles; cela signifie qu'il peut être plus difficile d'attribuer des conséquences (positives ou négatives) à un programme donné ou à une politique particulière du gouvernement fédéral. L'utilisation de ressources considérables et d'instruments de mesure spécifiques (par exemple, des sondages auprès des bénéficiaires de programme) peut s'avérer nécessaire pour avoir une idée précise des résultats. Pour certains types de programmes ou de politiques, il est raisonnable de s'attendre à ce qu'il s'écoule beaucoup de temps avant qu'ils ne produisent les résultats escomptés, ce qui restreint l'utilisation de méthodes simples d'évaluation. Le caractère particulier, peut-être unique, de certaines politiques et de certains programmes signifie qu'il sera parfois nécessaire de mesurer les progrès au chapitre du développement durable sur une base individuelle. Malgré ces contraintes, la politique gouvernementale exige que tous les programmes ou instruments de programme soient éventuellement soumis à une évaluation et que les évaluations soient effectuées lorsqu'elles sont jugées importantes et que les résultats peuvent en justifier les coûts.

Appui à la prise de décisions intégrée

Les études prévisionnelles sont utilisées pour cerner à l'avance les enjeux à long terme

9.27 Les études prévisionnelles ont été utilisées dans plusieurs domaines stratégiques. Par exemple, aux États-Unis, l'étude prévisionnelle de la Environmental Protection Agency a recensé 50 enjeux spécifiques. Parmi eux, citons les incidences psychologiques et sociales de l' « autoroute de l'information » et les problèmes environnementaux qui découlent de la croissance rapide de certains pays en développement et de l'épuisement des combustibles fossiles, problèmes qui ont conduit à l'utilisation de produits de remplacement qui pourraient contaminer l'environnement biophysique ou détruire l'habitat. Il a depuis été tenu compte de ces points dans le cadre du processus de planification stratégique de l'Agence.

9.28 Diversité des participants. Les études prévisionnelles ne constituent pas une méthode unique, mais plutôt une approche ou une façon de réfléchir à l'avenir. Les études prévisionnelles portent habituellement sur de multiples secteurs, disciplines et intervenants. L'étude prévisionnelle nationale du Royaume-Uni comprenait 16 comités sectoriels, chacun comptant des représentants des secteurs des affaires, « des sciences » et du gouvernement. Ces comités ont consulté leurs secteurs respectifs à l'aide de diverses méthodes, processus qui a demandé la participation de quelque 10 000 personnes.

9.29 Processus visant l'établissement d'un consensus. La plupart des études prévisionnelles reconnaissent aussi l'importance du processus en soi. Par exemple, au Japon, les méthodes prévisionnelles ont permis d'obtenir un consensus en créant des réseaux qui facilitent la communication d'idées entre les individus, les organisations et les institutions et en encourageant la création de tels réseaux.

9.30 Accent mis sur le long terme. Les études prévisionnelles portent habituellement sur le moyen ou le long terme (15 à 50 ans), ce qui diffère de la plupart des processus de planification organisationnelle qui, eux, portent sur le court terme (trois à cinq ans). Le processus prévisionnel de la Environmental Protection Agency englobe une période de 50 ans.

9.31 Liens avec la planification et les politiques. Les processus prévisionnels ont une efficacité maximale lorsqu'ils sont liés à la planification stratégique ainsi qu'à la formulation des politiques et des décisions. Au Royaume-Uni, le gouvernement a lancé un défi prévisionnel dans le cadre duquel étaient fournis jusqu'à 50 p. 100 des fonds pour des projets multisectoriels visant à répondre à des priorités fixées à l'aide d'études prévisionnelles. Le gouvernement a aussi demandé aux conseils de recherche du Royaume-Uni de prendre en compte les priorités relevées dans le cadre des études prévisionnelles lorsqu'ils ont à prendre des décisions portant sur l'attribution des fonds.

9.32 L'expérience des Pays-Bas. Au milieu des années 1990, des études prévisionnelles ont été entreprises dans plusieurs secteurs importants de l'économie hollandaise, y compris l'agriculture. L'approche prévisionnelle a été utilisée pour le secteur agricole parce qu'il fallait y établir un équilibre entre plusieurs éléments antagonistes et, à leur égard, trouver une solution optimale à long terme dans la formulation de la politique agricole. Les éléments en question portaient, entre autres, sur la planification environnementale (par exemple, la protection de la biodiversité et l'utilisation des pesticides), la planification économique et sociale (par exemple, les subventions agricoles et les programmes de soutien) et l'aménagement du territoire (par exemple, le développement rural et la conservation des terres).

9.33 Le Conseil national hollandais de recherches agronomiques a utilisé une approche prévisionnelle pour identifier les enjeux à long terme liées à la recherche et à la formulation des politiques dans les domaines de l'agriculture, du développement rural et des pêches. L'approche a débouché sur un dialogue et, dans certains cas, a permis l'atteinte d'un consensus entre les participants provenant des institutions de recherche du gouvernement et du secteur privé, ce que l'on n'aurait pas pu obtenir autrement. Son incidence, toutefois, sur l'élaboration des politiques a été assez faible, mais cela s'explique sans doute du fait que l'application de cette approche est encore assez récente et que, d'autre part, le Conseil assume surtout, auprès du gouvernement, un rôle consultatif, un rôle de conseiller « indépendant ».

9.34 Application aux ministères fédéraux canadiens. Au Canada, la plupart des stratégies ministérielles de développement durable sont, pour le moment, centrées sur des moyens à plus ou moins court terme de faire des progrès (tels que, sur le plan opérationnel, l'élaboration et la mise en oeuvre de systèmes de gestion environnementale), et elles accordent peu de place aux enjeux intergénérationnels. La mise en oeuvre de processus prévisionnels pourrait inciter à tenir compte, dans le processus de prise de décisions, d'enjeux susceptibles de surgir dans l'avenir. Certains ministères ont déjà mis en oeuvre ou envisagent l'utilisation d'approches prévisionnelles pour la formulation de leur politique scientifique et technologique.

L'évaluation environnementale stratégique permet de prédire les effets des programmes et des politiques sur l'environnement

9.36 Régler les problèmes à la source. L'utilisation systématique de l'évaluation environnementale stratégique peut promouvoir le développement durable si l'on remonte à la source politique des problèmes environnementaux, au lieu de les traiter uniquement comme des symptômes ou des retombées. Par exemple, la décision, au plan politique, de mettre en oeuvre un programme d'infrastructure d'importance pourrait être évaluée en fonction de questions d'ordre général comme les besoins, les solutions de rechange et les mesures d'atténuation avant que l'on établisse des plans pour la construction des diverses composantes et que l'on effectue de nombreuses évaluations séparées des impacts environnementaux des projets.

9.37 Plusieurs pays utilisent l'évaluation environnementale stratégique. Un petit nombre de pays ont établi des dispositions obligatoires pour l'évaluation environnementale stratégique, mais ce nombre s'accroît. Au sein de l'Union européenne, des dispositions officielles pour l'évaluation des impacts environnementaux des politiques, des plans et des programmes existent en Belgique, au Danemark, en Finlande, en France, en Allemagne, en Italie, aux Pays-Bas, en Espagne, en Suède et au Royaume-Uni. On trouve des processus similaires au Canada, en Australie et en Nouvelle-Zélande. Les instruments utilisés pour donner suite à ces exigences sont très variés et ils incluent, notamment, des lois, des décisions du Cabinet et des ministères, des circulaires et des avis. Aucun pays n'applique systématiquement l'évaluation environnementale à tous ses plans, ses politiques et ses programmes, ni n'exige l'application de cette forme d'évaluation avec autant de rigueur ou de précision que n'est exigée l'évaluation environnementale au niveau des projets.

9.38 L'expérience du Danemark. Le Danemark exige, depuis 1989, des évaluations des impacts environnementaux pour des catégories de projet désignées ainsi que, depuis 1993, des évaluations environnementales stratégiques des projets de loi du gouvernement et des politiques que ce dernier propose. Lorsque le ministère parrain présente un projet de loi ou un programme au Parlement, il doit indiquer s'il prévoit que ce projet de loi aura un impact environnemental important et, dans l'affirmative, fournir une évaluation de la nature de cet impact.

9.39 L'expérience du Danemark indique que l'évaluation environnementale stratégique des politiques et des lois proposées est difficile, mais faisable. Il est important que les processus d'évaluation soient harmonisés avec les processus d'élaboration des politiques et de planification existants de même qu'avec la culture politique de l'heure. Ce volet culturel demande également de tenir compte de la nature du processus d'élaboration des politiques, du niveau et de la nature de l'obligation redditionnelle imposée aux responsables politiques ainsi que de l'énergie déployée et de l'influence exercée par les groupes d'intérêts et les groupes communautaires.

9.40 Améliorer la qualité des évaluations. L'examen de l'expérience vécue au Danemark indique qu'une meilleure analyse des impacts environnementaux est fonction de plusieurs facteurs, notamment :

• une description précise et détaillée des exigences concernant le contenu et l'étendue de l'évaluation et le processus à utiliser (la pièce 9.3 décrit une partie du processus);
• l'établissement de contrôles des procédures et l'apport de correctifs appropriés pour assurer la qualité de l'évaluation;
• une participation du public débordant le cadre des organisations non gouvernementales officielles;
• l'appui des cadres supérieurs.

9.42 Les ministères n'en sont pas tous au même point en ce qui a trait à l'utilisation de l'évaluation environnementale stratégique. Agriculture et Agroalimentaire Canada a conçu un guide pour faciliter la préparation des évaluations environnementales de ses politiques et programmes, y compris les évaluations requises en vertu de la Loi sur la protection du revenu agricole . Parcs Canada évalue les plans d'activités et les plans de gestion des parcs nationaux et des lieux historiques nationaux afin de déterminer s'ils peuvent avoir des effets négatifs sur l'environnement. L'Agence canadienne d'évaluation environnementale offre des conseils relativement à une évaluation environnementale stratégique devant être effectuée en appui à la nouvelle stratégie sur les changements climatiques.

9.43 Dans l'ensemble, cependant, cette approche ne jouit pas d'une grande popularité. Dans leurs premières stratégies de développement durable, seulement 12 des 28 ministères font état de l'évaluation environnementale stratégique, ou d'une évaluation environnementale des politiques et des programmes. Certains ministères se contentent d'en faire mention tandis que d'autres se sont fermement engagés à l'utiliser. Nous croyons qu'il est possible de renforcer la mise en application de cet outil clé, ce qui pourra aider les ministères à remplir leurs engagements à l'égard d'une prise de décisions intégrée.

Les comptes multiples ont servi à l'établissement de meilleurs compromis

9.45 Analyse séparée et parallèle. Au lieu de simplement chiffrer en dollars les coûts et les avantages économiques, environnementaux et sociaux d'un enjeu, l'analyse des comptes multiples comprend un examen séparé et parallèle des différents aspects de l'enjeu. Cette approche tient compte de l'importance des jugements de valeur lorsque sont faits des compromis - par exemple, entre les avantages du tourisme et ceux liés à l'emploi dans le secteur forestier. Elle inclut souvent la participation du public. Les utilisateurs de l'analyse des comptes multiples tentent d'intégrer l'information qualitative et quantitative à un cadre d'analyse commun.

9.46 L'évaluation des comptes multiples demande de noter par écrit et d'évaluer de manière systématique les incidences pertinences des plans et des projets de rechange. Elle comprend quatre étapes importantes :

• préciser le cadre des comptes à analyser de même que les effets et les perspectives à considérer. Au cours de cette étape, on choisit des échelles appropriées (par exemple, locale, régionale et mondiale) et les comptes pertinents (par exemple, finances, environnement, économie et Autochtones) afin de les analyser;
• élaborer des scénarios de gestion de rechange;
• préciser comment chaque catégorie d'effets doit être analysée et mesurée;
• communiquer clairement les avantages, les désavantages et les compromis associés à chaque scénario de gestion.

9.48 Choix et pondération des variables. L'efficacité de cette approche dépend fortement du choix des variables de l'analyse (c'est-à-dire les comptes et leurs indicateurs) et de l'accès aux données pertinentes. Par exemple, les impératifs économiques à court terme, tels que la création d'emplois, peuvent avoir une importance plus grande dans les régions où le taux de chômage est élevé. Souvent, l'application de l'approche exige aussi des consultations à cause de la nature explicite des jugements de valeur qui doivent être portés.

9.49 Application aux ministères fédéraux canadiens. L'approche des comptes multiples a aussi servi à des fins autres que celles directement liées à la gestion des terres (voir la pièce 9.4) . À notre avis, l'approche des comptes multiples se prête à une surveillance des répercussions parallèles dans les secteurs environnementaux, sociaux et économiques.

La comptabilité environnementale nationale peut servir à faire le relevé des répercussions des politiques nationales

9.51 Modifications nécessaires aux comptes nationaux. Les comptes nationaux actuels et les indicateurs connexes, comme le produit intérieur brut (PIB), au départ, ne devaient pas servir à mesurer la richesse et le bien-être des gens. Les statisticiens des pays ont constaté que la définition actuelle des comptes nationaux a des effets pervers, notamment :

• Les dépenses environnementales sont incluses en tant qu'ajouts dans les comptes nationaux. Par exemple, les opérations de nettoyage consécutives au déversement du pétrolier Exxon Valdez ont contribué positivement au PIB des États-Unis en dépit des effets que ce déversement a produit sur l'environnement et l'économie.
• L'épuisement des ressources naturelles, notamment les réserves de pétrole ou les dépôts de minerai de fer, et la réduction correspondante du « capital naturel » ne sont pas comptabilisés pour le moment. (Par contre, la dépréciation du capital généré par l'homme, comme les immeubles et la machinerie, est comptabilisée.)

9.53 Lien avec les stratégies de développement durable. Certains pays en développement utilisent des approches de comptabilisation nationales pour examiner les effets de leurs stratégies de développement durable. Par exemple, le système comptable de la Namibie aide ce pays à traiter les questions de la répartition de l'eau et de la dégradation des terres. D'autres pays en développement ont des projets de comptabilité environnementale nationale. Ce sont notamment la Colombie, le Ghana, l'Indonésie, la Corée, le Mexique, la Papouasie-Nouvelle-Guinée et les Philippines.

9.54 L'expérience de la Banque mondiale. La Banque mondiale s'est employée surtout à concevoir une série d'indicateurs qui ont pour objet de repérer les variations de la richesse des pays, en incorporant aux mesures économiques traditionnelles les effets de l'épuisement des ressources naturelles, les dommages environnementaux et les investissements en capital humain. Ces indicateurs lui servent à déterminer si, dans l'ensemble, les pays sont sur la voie d'un développement durable ou si les possibilités offertes aux générations futures sont diminuées. La Banque mondiale prévoit inclure ces mesures dans les documents d'information qui accompagnent la présentation des politiques et des programmes d'aide qu'elle élabore et met en oeuvre pour divers pays.

9.55 La Banque mondiale a fait une évaluation des mesures révisées de la richesse de presque 100 pays. Même ces travaux, somme toute sommaires, ont permis d'établir clairement l'importance relative du capital humain comme élément de la richesse des nations - le capital humain étant défini en termes de niveau moyen de scolarisation, de main-d'oeuvre brute et de capital social. Cela a des conséquences importantes pour les stratégies de développement nationales, tant dans les pays riches que dans les pays pauvres. Par exemple, la Banque mondiale estime que plus des deux tiers (69 p. 100) de la richesse nationale du Canada est attribuable à son capital humain; le reste est attribuable au capital naturel (11 p. 100) et aux ressources créées par l'homme (20 p. 100).

9.56 Le débat reste ouvert pour ce qui est de savoir quelle est la meilleure façon d'adapter les comptes nationaux, mais ce qui se fait présentement aide les décideurs à juger de leurs politiques et de leurs programmes dans une perspective plus globale.

9.57 Application aux ministères fédéraux canadiens. Au Canada, Statistique Canada a déjà créé des comptes satellites comme compléments aux mesures traditionnelles du PIB permettant d'évaluer la performance économique. Les premiers résultats de ces travaux, ainsi que d'autres indicateurs pertinents, ont été publiés en décembre 1997. La série initiale d'indicateurs issue des nouveaux comptes comprend des mesures du patrimoine naturel, l'utilisation et l'offre des terres agricoles, les émissions de gaz à effet de serre par unité de dépense des ménages de même que les dépenses gouvernementales liées à la réduction de la pollution et à la lutte contre la pollution (voir les exemples à la pièce 9.5 ). Lorsque ces comptes seront produits sur une base régulière, les ministères pourront utiliser cette information pour faciliter le suivi des répercussions de leurs politiques et de leurs programmes, individuellement ou collectivement. Par exemple, l'information présentée à la pièce 9.5 pourrait être utilisée par les ministères dont les programmes ont une incidence sur l'utilisation agricole des terres et sur des utilisations concurrentes.

Les ministères doivent surmonter les obstacles qui freinent la mise en oeuvre des stratégies

9.59 Ressources exigées. L'application de chacune des approches examinées dans les études de cas exigera des ressources, du temps et de l'information et peut-être un niveau d'analyse plus poussé qu'à l'habitude. Les compressions budgétaires récentes ont, dans bien des cas, miné la capacité d'analyse interne ( voir le chapitre 3 du présent rapport). Les contraintes liées aux ressources peuvent entraver l'utilisation à grande échelle de ces outils d'aide à la prise de décisions même si cet investissement initial présente des avantages nets éventuels sous forme d'un accroissement du nombre de projets et de politiques favorisant le développement durable.

9.60 Absence de coordination entre les ministères. Pour que les approches visant le développement durable soient efficaces, les décideurs doivent régler les problèmes qu'entraîne la fragmentation des responsabilités ministérielles pour divers enjeux. La collaboration et la coordination interministérielles ou intergouvernementales se sont souvent révélées difficiles à réaliser pour diverses raisons, allant de séries de données incompatibles et de systèmes de prise de décisions différents à la «protection des champs d'intervention» (voir les chapitres 3 et 4 du présent rapport).

9.61 Manque d'attention accordée au long terme. L'approche adoptée par le gouvernement fédéral pour promouvoir le développement durable fait ressortir le besoin de concilier les impératifs environnementaux, sociaux et économiques dans le présent. Les approches que nous avons examinées ici, cependant, sont nettement axées sur l'avenir (par exemple les approches prévisionnelles) ou reconnaissent implicitement la nécessité d'examiner les enjeux en fonction de leur évolution possible au fil des années. L'information obtenue à l'aide de ces approches sera des plus utiles pour les décideurs fédéraux qui accordent une très haute priorité au besoin de planifier et d'élaborer des politiques à plus long terme.

9.62 Manque de coordination entre les ministères. Les responsables ministériels chargés de la planification stratégique (y compris des plans d'activités) et de l'élaboration des politiques sont souvent des personnes autres que celles qui gèrent les questions relatives au développement durable. Cet état de choses peut nuire à l'intégration complète des approches adoptées en matière de développement durable au cadre d'exécution du mandat de certains ministères.

Les approches, leurs nombreuses caractéristiques communes et les aspects essentiels à la réussite de leur mise en oeuvre

• Toutes les approches sont conçues pour améliorer la qualité de l'information et des analyses que peuvent utiliser les décideurs.
• Ces approches montrent que les considérations environnementales, sociales et économiques peuvent être intégrées à divers stades du processus d'élaboration de la politique.
• Toutes les approches peuvent servir à gérer des enjeux intéressant plus d'un ministère.
• À l'exception peut-être de la comptabilité environnementale nationale, ces approches montrent toute l'importance de faire participer les parties intéressées à la formulation des jugements de valeur.

• Souplesse. L'approche retenue doit tenir compte de la nature fluctuante du processus d'élaboration des politiques et des programmes, du fait que le rythme de déroulement de ce processus peut varier et de la possibilité que l'ampleur et les répercussions des politiques ou des programmes puissent être radicalement différentes d'une politique ou d'un programme à l'autre.
• Équilibre. Les approches retenues doivent couvrir toutes les dimensions du développement durable et donner une vue d'ensemble des répercussions des politiques ou des programmes. Par exemple, une évaluation environnementale stratégique, qui met l'accent sur les incidences sur l'environnement naturel, devrait être complétée par de l'information sur les retombées sociales et économiques.
• Prise en compte du long terme. À notre avis, il est important que les approches soient utilisées en appui à l'examen des retombées possibles pour les générations futures.
• Utilisation au début du processus. Un processus qui ne tient compte qu'à la dernière minute des conséquences des politiques et des programmes ne produira pas certains des avantages de la prise de décisions intégrée. Cette prise en compte au début du processus est nécessaire pour tirer pleinement avantage d'une analyse complète et réfléchie des options.
• Nature appropriée. La nature et l'ampleur des politiques ou des programmes proposés et le nombre de parties intéressées doivent être pris en compte par ceux qui ont à choisir les approches à utiliser et qui doivent préciser la profondeur et l'ampleur de l'analyse.
• Ressources suffisantes. Certaines applications des approches peuvent exiger beaucoup de temps et de ressources. À notre avis, il faut affecter au processus un volume suffisant de ressources de manière à s'assurer d'une réalisation efficace des tâches et de cerner adéquatement les diverses éventualités et les points qui pourraient faire problème.
• Élaboration concertée. Pour certaines politiques et certains programmes, les parties intéressées peuvent contribuer à la mesure des valeurs associées aux différentes options, faire des suggestions sur la manière dont les politiques et les programmes pourront être mis en oeuvre et fournir un soutien externe crucial. Dans le chapitre 2 du présent rapport, nous examinons l'importance centrale de la consultation en ce qui concerne l'élaboration et la mise en oeuvre de la stratégie de développement durable. (Pour les politiques et les programmes, la consultation publique peut ne pas être appropriée dans certains cas, par exemple pour des raisons de confidentialité ou de sécurité nationale.)
• Définition précise des responsabilités. Le succès de la mise en oeuvre exige que soient clairement réparties les responsabilités à confier aux personnes responsables de la préparation et de l'analyse de l'information et de son intégration aux décisions.

Prochaines étapes

Conclusion

9.67 Compte tenu de l'influence prédominante des politiques et des programmes du gouvernement sur les perspectives de développement durable du Canada, nous avons centré notre attention sur un échantillon d'approches utiles qui pourraient aider les ministères à combler les lacunes de la mise en oeuvre des stratégies. Les quatre approches ont toutes des points forts et des points faibles, mais toutes peuvent être utilisées par les ministères fédéraux. À notre avis, ces approches ou d'autres approches appropriées sont nécessaires - surtout en ce moment où les ministères tentent d'intégrer les trois dimensions du développement durable (dimensions environnementale, sociale et économique), étudient les répercussions à long terme de leurs plans et arrivent à trouver des moyens de travailler ensemble. De telles approches ne sont pas suffisantes en elles-mêmes; une mise en oeuvre réussie exige davantage que la possession du bon outil. Il existe plusieurs avenues prometteuses, et nous attendons avec impatience de pouvoir les explorer avec les ministères et de tracer avec eux la voie vers la prise de meilleures décisions.

9.68 En même temps, nous croyons que le Parlement doit savoir comment les ministères s'y prendront pour remplir leurs engagements, si les avantages de la prise de décisions intégrée se concrétiseront et quand l'on passera de la parole aux actes.

À propos de l'étude

Objectifs

1. Aider les ministères responsables de biens à concevoir les outils nécessaires pour intégrer les aspects des effets environnementaux et sociaux aux décisions sur les dépenses en capital et de fonctionnement;
2. Aider les ministères à établir l'information de base nécessaire pour obtenir des mesures crédibles, pertinentes et uniformes de leur performance en matière de développement durable;
3. Aider les ministères responsables de l'élaboration des politiques à concevoir des outils pratiques et rentables en vue d'intégrer l'information provenant des différentes bases de données aux décisions qui ont trait aux politiques ayant des effets environnementaux, sociaux et économiques importants.

• prendre note de l'état actuel des connaissances et des méthodes en ce qui concerne l'intégration de l'information portant sur les impacts environnementaux, sociaux et économiques aux décisions touchant les politiques et les programmes;
• démontrer comment l'utilisation de cette approche peut contribuer à la mise en oeuvre d'initiatives ministérielles qui favorisent le développement durable;
• commencer à définir les critères à utiliser dans le cadre de futures vérifications de la mise en oeuvre des politiques et des programmes.

Étendue et méthode

Chaque étude de cas a été préparée à la suite d'un examen de la documentation pertinente et d'entrevues avec des praticiens oeuvrant au sein d'une organisation donnée ou ailleurs.

Un examen des stratégies de développement durable nous a permis de relever et de noter les engagements portant sur l'utilisation de la prise de décision intégrée au chapitre des stratégies.

Équipe chargée de l'étude

Mary Louise Sutherland

Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec M. Wayne Cluskey ou M. Dan Rubenstein.