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2000 mai — Rapport du commissaire à l'environnement et au développement durable

Chapitre 3 — L'aide gouvernementale aux investissements dans le secteur de l'énergie

Points saillants

Introduction

Observations

Dépenses gouvernementales et réglementation

Le régime fiscal et les investissements dans le secteur de l'énergie

Le traitement fiscal actuel des investissements dans les énergies renouvelables est-il le même que celui des investissements dans les énergies non renouvelables?

Investir dans les énergies renouvelables et l'efficacité énergétique

Conclusion

À propos de l'étude

Annexe A — Points saillants des dépenses et de la réglementation du gouvernement fédéral en ce qui touche les investissements dans le secteur de l'énergie

Annexe B — Points saillants de l'appui du gouvernement aux investissements dans le secteur de l'énergie dans le cadre du régime fiscal

Annexe C — Dispositions actuelles de l'impôt sur le revenu et de la taxe d'accise concernant les investissements dans le secteur de l'énergie

Pièces :

3.1 — Sources d'énergie et utilisations

3.2 — Augmentation des besoins en énergie au Canada — Projections jusqu'en 2020

3.3 — Dépenses fédérales directes dans le domaine de l'énergie, de 1970-1971 à 1998-1999

3.4 — Dépenses fédérales directes dans le domaine de l'énergie, de 1987-1988 à 1998-1999

3.5 — Recettes fédérales tirées de l'énergie, de 1970-1971 à 1998-1999

3.6 — Impôt fédéral sur le revenu des sociétés payé par les industries pétrolière, gazière et de l'électricité

3.7 — Effets des amortissements accélérés

3.8 — Relations entre la déduction relative aux ressources et les redevances à la Couronne pour les activités en amont — Industrie pétrolière et gazière, 1983-1996

3.9 — Différences entre l'amortissement pour l'impôt et l'amortissement comptable dans l'industrie pétrolière et gazière

Points saillants

3.1 Nous avons entrepris cette étude pour donner au Parlement de l'information détaillée sur l'aide accordée par le gouvernement fédéral aux investissements dans le secteur de l'énergie et pour déterminer si cette aide favorise le secteur des énergies non renouvelables. Nous nous sommes particulièrement intéressés à l'aide accordée par le truchement du régime fiscal, parce qu'elle est moins transparente que l'aide directe. Nous avons aussi voulu explorer les raisons pour lesquelles l'énergie produite à l'aide des sources d'énergie renouvelable, à l'exception des grands projets d'aménagement hydroélectrique, ne représente qu'une petite partie de l'ensemble des sources d'énergie disponibles au Canada. Nous voulions déterminer si les encouragements ou incitatifs fiscaux jouent un rôle déterminant à cet égard.

3.2 Dans l'ensemble, nous avons constaté que, à quelques exceptions près, l'aide accordée actuellement par le gouvernement fédéral aux investissements dans le secteur de l'énergie, y compris par le truchement du régime fiscal, ne favorise pas particulièrement le secteur des énergies non renouvelables par rapport au secteur des énergies renouvelables. Nous avons de plus constaté que, dans le passé, les gouvernements sont intervenus sur les marchés du secteur de l'énergie par l'intermédiaire de dépenses directes, de la réglementation et d'incitatifs fiscaux pour diverses raisons. La plupart des dépenses fédérales et des encouragements fiscaux se rapportent aux ressources non renouvelables, qui constituent la source prédominante d'énergie au Canada.

3.3 Toutes les formes d'énergie sont en concurrence avec de nombreuses autres possibilités d'investissement. Les investissements qui génèrent des taux de rendement plus élevés, qui ont des marchés établis et dont la capacité est éprouvée sont ceux qui attirent les investisseurs. La plupart des investisseurs interrogés au cours de notre enquête croient que de nombreux investissements dans les énergies renouvelables ne présentent pas actuellement ces caractéristiques. De même, les investissements dans le secteur des énergies renouvelables et de l'efficacité énergétique ont souvent une période de récupération trop longue pour avoir la préférence.

3.4 Le gouvernement fédéral a déclaré, dans sa Stratégie sur les énergies renouvelables de 1996, qu'il voulait augmenter les investissements dans les énergies renouvelables. Il affirme aussi, depuis de nombreuses années, souhaiter que les Canadiens utilisent l'énergie de manière plus efficiente. Compte tenu des obstacles que nous avons relevés, le gouvernement fédéral voudra peut-être envisager d'élaborer de nouvelles stratégies et approches qui permettront d'atteindre les objectifs qu'il a énoncés pour les investissements dans le secteur des énergies renouvelables et de l'efficacité énergétique.

Contexte et autres observations

3.5 En décembre 1997, le Canada et 160 autres pays ont négocié le Protocole de Kyoto, un accord sur les changements climatiques visant à réduire les émissions de six gaz à effet de serre importants, dont le dioxyde de carbone. (La principale source d'émissions de gaz anthropiques à effet de serre au Canada est la production et l'utilisation de combustibles fossiles tels que le pétrole, le gaz naturel et le charbon.) Pour sa part, le Canada s'est engagé à réduire ses émissions à six pour cent sous les niveaux de 1990 d'ici 2008-2012. Mais les émissions du Canada étaient déjà de 13 p. 100 supérieures aux niveaux de 1990 en 1997 et, selon les prévisions, elles devraient continuer d'augmenter. À moins que le Canada ne prenne de nouvelles mesures, Ressources naturelles Canada estime qu'en réalité, il nous faudra réduire nos émissions d'au moins 26 p. 100 par rapport aux niveaux prévus pour atteindre les objectifs du Protocole de Kyoto.

3.6 Pour les fins de la présente étude, les « sources d'énergie non renouvelable » comprenaient le pétrole, le gaz naturel et le charbon (qui sont des combustibles fossiles), et l'énergie nucléaire. Les « sources d'énergie renouvelable » comprenaient l'eau (les grands et les petits projets d'aménagement hydroélectrique), le vent, le soleil, la cellule photovoltaïque (l'énergie produite par l'exposition à la lumière de deux matières dissemblables), la biomasse (les végétaux et les déchets d'origine animale), l'éthanol, la puissance géothermique (l'énergie produite dans la Terre) ainsi que les vagues ou les marées.

3.7 Les gouvernements ont utilisé le régime fiscal pour encourager l'exploration et le développement de diverses sources d'énergie. La plupart des dispositions fiscales fédérales qui existent aujourd'hui permettent l'amortissement accéléré d'une dépense aux fins de l'impôt. Cela signifie que le contribuable réduit les impôts exigibles de l'exercice, mais qu'il paiera plus tard des impôts plus élevés. Les amortissements accélérés constituent un avantage surtout en raison de la « valeur temporelle » de l'argent. Les investisseurs qui peuvent réduire les impôts exigibles de l'exercice peuvent obtenir un taux de rendement plus élevé sur leur investissement et disposer de plus de liquidités pour d'autres investissements.

3.8 Lors de notre enquête, un taux de rendement adéquat sur les investissements était le facteur mentionné le plus fréquemment par les personnes à qui nous avions demandé d'évaluer le potentiel d'un projet d'investissement. Comme l'Agence internationale de l'énergie l'a fait remarquer, de nombreux projets d'exploitation d'énergies renouvelables ne donnent pas encore un taux de rendement suffisant pour constituer un investissement désirable. Il y a trois raisons à cela : les marchés sont difficiles à pénétrer; les produits dérivés des énergies renouvelables coûtent généralement plus que les produits dérivés des énergies non renouvelables; les périodes de récupération sont souvent plus longues.

Introduction

3.9 En décembre 1997, le Canada et 160 autres pays ont négocié le Protocole de Kyoto, un accord sur les changements climatiques visant à réduire les émissions de six gaz à effet de serre importants, dont le dioxyde de carbone. (La principale source d'émissions de gaz anthropiques à effet de serre au Canada est la production et l'utilisation de combustibles fossiles tels que le pétrole, le gaz naturel et le charbon.) Pour sa part, le Canada s'est engagé à réduire ses émissions à six pour cent sous les niveaux de 1990 d'ici 2008-2012. Mais les émissions du Canada étaient déjà de 13 p. 100 supérieures aux niveaux de 1990 en 1997 et, selon les prévisions, elles devraient continuer d'augmenter. À moins que le Canada ne prenne de nouvelles mesures, Ressources naturelles Canada (RNCan) estime qu'en réalité, il nous faudra réduire nos émissions d'au moins 26 p. 100 par rapport aux niveaux prévus pour atteindre les objectifs du Protocole de Kyoto.

3.10 Les ministres de l'Énergie et de l'Environnement des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ont approuvé, en avril 1998, un processus d'élaboration d'une stratégie de mise en oeuvre nationale pour répondre aux changements climatiques. Seize tables de concertation ou groupes de travail, comprenant environ 450 personnes ayant de nombreux points de vue sur les changements climatiques, ont été créés pour examiner les incidences, les coûts et les avantages de l'application du Protocole de Kyoto. Chaque table de concertation devrait préparer un ensemble d'options que les ministres doivent étudier au cours d'une série de réunions qui auront lieu en 2000-2001.

3.11 Pour traiter la question des changements climatiques, on peut avoir recours à deux moyens importants, soit utiliser l'énergie avec plus d'efficience ou établir une combinaison plus durable de sources d'énergie, ce qui signifie un plus grand recours aux sources renouvelables. L'efficacité énergétique est largement reconnue comme un moyen efficace de réduire les émissions de gaz à effet de serre, en particulier le dioxyde de carbone. Les sources d'énergie renouvelable telles que l'eau, la biomasse (les végétaux et les déchets d'origine animale), le vent et le soleil, peuvent fournir au Canada un approvisionnement en énergie à long terme, sûr et sans danger pour l'environnement.

3.12 Pour les fins de la présente étude, les « sources d'énergie non renouvelable » comprennent le pétrole, le gaz naturel et le charbon, qui sont des combustibles fossiles, et l'énergie nucléaire. Les « sources d'énergie renouvelable » comprennent l'eau (les grands et les petits projets d'aménagement hydroélectrique), le vent, le soleil, la cellule photovoltaïque (l'énergie produite par l'exposition à la lumière de deux matières dissemblables), la biomasse, l'éthanol, la puissance géothermique (l'énergie produite dans la Terre) ainsi que les vagues ou les marées. Les « autres sources d'énergie » comprennent le méthanol/méthane et la pile à hydrogène. Il s'agit de sources d'énergie renouvelable ou non renouvelable.

Survol du secteur de l'énergie

3.13 Le développement économique des sociétés modernes est tributaire de l'énergie. La pièce 3.1 montre les nombreuses sources d'énergie et leurs utilisations. Selon RNCan, la consommation canadienne d'énergie était, en 1997, de 39 p. 100 dans le secteur industriel, de 27 p. 100 dans le secteur des transports, de 18 p. 100 dans le secteur résidentiel, de 13 p. 100 dans le secteur commercial et de 3 p. 100 dans le secteur agricole. Au Canada, la consommation d'énergie varie selon les régions à cause de la densité et de la composition de la population, du climat et de la combinaison des activités industrielles.

3.14 En 1997, l'électricité comblait 24 p. 100 des besoins du Canada en énergie. Pour déterminer les effets de l'électricité sur l'environnement, il est important de comprendre comment elle est produite. Plus de la moitié de l'électricité du Canada est issue de projets d'aménagement hydroélectrique, dont la plupart sont de grands projets qui peuvent avoir des effets nuisibles sur l'environnement, par exemple lorsqu'il faut inonder des terres pour créer de vastes réservoirs. Les centrales nucléaires et les centrales à combustibles fossiles produisent presque tout le reste de l'électricité du pays. Certaines formes d'énergie renouvelable, telles que le vent, l'énergie solaire et la biomasse, produisent aussi de l'électricité, mais la quantité totale produite est minime.

3.15 RNCan a estimé l'augmentation des besoins en énergie d'ici 2020. Comme l'indique la pièce 3.2, les sources d'énergie non renouvelable seront utilisées pour satisfaire la plupart de ces besoins. Cependant, l'extraction, la production et l'utilisation des combustibles fossiles produisent des gaz à effet de serre, ce qui a une incidence sur les changements climatiques. Les sources d'énergie intérieures ou étrangères peuvent répondre aux besoins du Canada. Tant et aussi longtemps que les Canadiens et l'industrie canadienne auront besoin de plus d'énergie et qu'ils seront disposés à payer pour l'obtenir, les fournisseurs la leur procureront.

3.16 Les besoins intérieurs en énergie combinés aux possibilités d'exportation sont les éléments moteurs de la production d'énergie au Canada. Pour certains produits dérivés des énergies, tels que l'électricité, il existe un lien assez étroit entre les besoins du Canada et sa production. Pour d'autres produits, tels que le pétrole et le gaz, le lien n'est pas aussi étroit.

3.17 Les sources d'énergie non renouvelable ont tendance à être échangées sur les marchés internationaux qui fixent leur prix. Changer la production canadienne ne changera pas nécessairement la quantité d'énergie utilisée par les Canadiens ou le prix qu'ils paient. Par contre, des changements à l'échelle internationale touchant le prix de ces sources d'énergie ou l'approvisionnement pourraient bien avoir des répercussions sur les consommateurs canadiens. Le Canada a de grandes réserves de pétrole, de gaz naturel et de charbon et il les utilise pour satisfaire aux besoins en énergie des Canadiens. Elles présentent donc des avantages sur le plan économique.

3.18 L'industrie pétrolière et gazière du Canada est importante et dynamique. Les dépenses nettes du secteur en amont (exploration et production) de l'industrie étaient d'environ 28,4 milliards de dollars en 1998. Cette même année, les entreprises ont produit plus de deux millions de barils de pétrole brut par jour et environ 16 milliards de pieds cubes de gaz naturel par jour; elles ont exporté environ la moitié de cette production. Le secteur amont de l'industrie pétrolière et gazière emploie plus de 70 000 personnes. De 1991 à 1997, l'industrie pétrolière et gazière a enregistré des marges bénéficiaires d'exploitation moyennes de 9,1 p. 100, comparativement à 6,6 p. 100 pour toutes les industries, et un rendement du capital moyen de 5,5 p. 100, comparativement à 5,8 p. 100 pour toutes les industries.

3.19 Les sources d'énergie renouvelable ont tendance à être produites, tarifées et utilisées dans un marché plus local ou régional. Ces sources sont concurrentielles dans leurs marchés si elles sont disponibles et si leur coût est comparable à celui d'autres sources d'énergie possibles.

3.20 Les sources d'énergie tant renouvelable que non renouvelable ont toutes deux besoin de capital pour assurer leur croissance. Cependant elles ne se font pas nécessairement concurrence l'une l'autre. Les investisseurs recherchent plutôt les investissements qui correspondent à leurs objectifs, et notamment ceux qui leur permettent d'obtenir le taux de rendement souhaité.

La politique sur l'énergie, une responsabilité partagée

3.21 La compétence en matière de politique énergétique est partagée entre les gouvernements fédéral et provinciaux. Les provinces possèdent des ressources en énergie et élaborent des politiques et des règlements liés à l'énergie et à la fiscalité pour la gestion de ces ressources. Le gouvernement fédéral s'occupe surtout du mouvement interprovincial et international de l'énergie et du matériel énergivore ainsi que des projets qui débordent les frontières provinciales. De plus, il réglemente l'industrie nucléaire canadienne. En outre, le gouvernement fédéral détient de vastes pouvoirs en matière de fiscalité et de dépense. Les deux paliers de gouvernement ont des responsabilités en ce qui a trait à la protection de l'environnement.

3.22 La politique fédérale de l'énergie a évolué au cours des 30 dernières années. Au milieu des années 70 et au début des années 80, le gouvernement a voulu s'assurer que les Canadiens puissent facilement s'approvisionner en énergie et ce, à un coût abordable. À la fin des années 80 et au début des années 90, alors que les prix internationaux du pétrole fléchissaient et que les approvisionnements augmentaient, on s'est attaché à développer les sources d'énergie canadiennes et à améliorer les économies régionales. Aujourd'hui, la politique officielle en matière d'énergie est axée sur le marché et elle est de plus en plus façonnée par des engagements nationaux et internationaux tels que l' Accord de libre-échange nord-américain et le Protocole de Kyoto. La stratégie de mise en oeuvre nationale prévue pour traiter des changements climatiques peut avoir une incidence importante sur la future politique en matière d'énergie.

3.23 En octobre 1996, RNCan a publié un document intitulé Stratégie sur les énergies renouvelables : créer un nouvel élan. L'objectif en était de permettre une utilisation commerciale plus rapide de la technologie des énergies renouvelables par l'amélioration des conditions d'investissement et la promotion des initiatives de développement de la technologie et du marché. En avril 1998, RNCan a mis sur pied l'Office de l'efficacité énergétique en lui confiant le mandat de renouveler, de renforcer et d'élargir l'engagement du Canada en matière d'efficacité énergétique.

Objet de l'étude

3.24 Au fil des ans, les gouvernements ont, pour diverses raisons, appuyé l'exploration et le développement de l'énergie de sources non renouvelables et renouvelables et encouragé l'efficacité énergétique. Ils ont agi de la sorte, notamment pour garantir un approvisionnement en énergie suffisant, en particulier pendant les crises du pétrole, développer les économies régionales et régler les problèmes environnementaux. Certains croient que le secteur des énergies non renouvelables a bénéficié, et continue de bénéficier, de plus d'aide que le secteur des énergies renouvelables. Beaucoup de gens ont dit que le régime fiscal comporte des subventions cachées pour les investissements dans le secteur des énergies non renouvelables. Par ailleurs, d'aucuns ont prétendu que l'expansion du secteur canadien des énergies renouvelables n'est pas aussi rapide qu'elle le devrait, en grande partie à cause de l'action du gouvernement ou de son inaction.

3.25 Nous avons entrepris cette étude pour donner au Parlement de l'information détaillée sur l'aide accordée par le gouvernement fédéral aux investissements dans le secteur de l'énergie et pour déterminer si cette aide favorise le secteur des énergies non renouvelables. Nous nous sommes particulièrement intéressés à l'aide accordée par le truchement du régime fiscal, parce qu'elle est moins transparente que l'aide directe. Nous avons mis l'accent sur les investissements dans le secteur de l'énergie, mais nous avons aussi examiné d'autres interventions fédérales d'intérêt majeur dans ce secteur. Nous avons aussi voulu explorer les raisons pour lesquelles l'énergie produite à l'aide des sources d'énergie renouvelable, à l'exception des grands projets d'aménagement hydroélectrique, ne représente qu'une petite partie de l'ensemble des sources d'énergie disponibles au Canada. Nous avons voulu déterminer si les encouragements fiscaux jouent un rôle déterminant à cet égard.

3.26 Pour obtenir plus d'information sur cette étude, veuillez vous reporter à la section À propos de l'étude, à la fin du chapitre.

Observations

Dépenses gouvernementales et réglementation

3.27 Les gouvernements fédéral et provinciaux sont intervenus sur les marchés du secteur de l'énergie presque depuis le début. Les politiques gouvernementales ont contrôlé ou influencé des activités particulières au moyen de dépenses directes, de la réglementation et d'incitatifs fiscaux afin de garantir un approvisionnement en énergie suffisant aux Canadiens, de développer les économies régionales et de régler les problèmes environnementaux. L'annexe A présente les points saillants des dépenses et de la réglementation fédérales en ce qui touche les investissements dans le secteur de l'énergie. Dans le passé, la plus grande partie de ces moyens ciblaient les ressources non renouvelables, source prédominante d'énergie au Canada. Parfois, ce sont surtout les producteurs d'énergie non renouvelable qui ont tiré profit des dépenses et de la réglementation; à d'autres occasions, les consommateurs en étaient les principaux bénéficiaires.

Dépenses fédérales

3.28 Nous avons analysé les dépenses fédérales dans le secteur de l'énergie déclarées dans les Comptes publics du Canada et les rapports ministériels sur les plans et les priorités (auparavant une partie de la Partie III du Budget principal des dépenses), de 1970-1971 à 1998-1999. Les pièces 3.3 et 3.4 répartissent les dépenses de cette période par source d'énergie. Nous avons inclus les paiements aux tiers et les programmes gouvernementaux qui se rapportent aux investissements dans le secteur de l'énergie. Nous avons exclu les dépenses de fonctionnement générales des ministères et les dépenses découlant de la réglementation des organismes qui s'occupent des questions d'énergie. Nous avons aussi exclu les dépenses fédérales en matière d'énergie se rapportant aux systèmes d'alimentation, de chauffage et de climatisation d'installations ou au fonctionnement de véhicules et d'autre matériel.

3.29 Pour ce qui est des ressources non renouvelables autres que l'énergie nucléaire, c'est entre 1974 et 1986, période où s'effectuaient les paiements d'indemnisation des importateurs de pétrole (PIIP) et le Programme énergétique national (PEN), que le gouvernement fédéral a le plus dépensé.

3.30 Le gouvernement a introduit les PIIP en 1974 afin que les consommateurs du Québec et des provinces de l'Atlantique, qui dépendaient alors entièrement du pétrole importé, soient protégés contre les hausses des prix internationaux du pétrole. Lorsque les paiements ont pris fin, en 1985, ils avaient coûté environ 13,6 milliards de dollars. Une taxe sur les exportations de pétrole brut a contribué au financement des paiements.

3.31 Le PEN, qui a été introduit en 1980, a retenu entre autres objectifs du gouvernement un seul « prix canadien » du pétrole, qui était inférieur aux prix internationaux. Le PEN a imposé une redevance de raffinerie, la redevance d'indemnisation pétrolière, afin de faciliter l'atteinte de cet objectif. Lorsque ce régime a pris fin, à la suite de la signature de l' Accord de l'Ouest en 1985, la redevance d'indemnisation pétrolière avait permis de recueillir environ 11,3 milliards de dollars des entreprises de raffinage. De ce montant, 11,1 milliards de dollars ont été versés aux premiers utilisateurs de pétrole à prix de revient élevé, habituellement d'autres entreprises de raffinage. Par le truchement du PEN, le gouvernement encourageait l'exploration et tentait d'accroître la part de propriété canadienne dans l'industrie pétrolière et gazière en versant quelque 7,7 milliards de dollars de subventions en espèces par l'intermédiaire du Programme d'encouragement du secteur pétrolier.

3.32 À la fin des années 80 et au début des années 90, le gouvernement fédéral a appuyé des mégaprojets dans le secteur de l'énergie tels que le Projet de développement Hibernia et les usines de valorisation du pétrole lourd. Depuis 1995, le gouvernement fédéral a fortement réduit ses dépenses liées aux ressources non renouvelables.

3.33 Le développement de la technologie nucléaire au Canada a commencé dans les années 40. En 1944, le gouvernement fédéral a commencé à construire une installation de recherche à Chalk River, en Ontario. Depuis 1946, il a dépensé environ six milliards de dollars pour la technologie nucléaire, en grande partie par l'intermédiaire d'Énergie atomique du Canada limitée. Comme l'indiquent les pièces 3.3 et 3.4, les dépenses annuelles au chapitre de la technologie nucléaire sont en baisse depuis quelques années.

3.34 Le gouvernement fédéral appuie le développement et l'utilisation de la technologie des énergies renouvelables depuis plus de 20 ans, en grande partie au moyen de programmes de recherche et de développement et d'incitatifs fiscaux. Au début, il voulait s'assurer que le Canada ait un approvisionnement en énergie suffisant. Il s'inquiète maintenant davantage des effets sur l'environnement de l'utilisation de ressources non renouvelables pour produire de l'énergie. Le gouvernement fédéral dépense environ 12 millions de dollars par année pour appuyer la technologie des énergies renouvelables.

3.35 Le gouvernement fédéral fait aussi, depuis de nombreuses années, la promotion de la conservation de l'énergie et de l'efficacité énergétique. À la fin des années 70, les dépenses pour les programmes d'efficacité énergétique ont considérablement augmenté (voir la pièce 3.3). Les programmes de subventions comme le Programme d'isolation thermique des résidences canadiennes ont été utilisés pour inciter à une consommation plus judicieuse de l'énergie. Vers le milieu des années 80, les dépenses relatives à l'efficacité énergétique avaient grandement diminué. Au début des années 90, le gouvernement fédéral insistait de nouveau sur l'efficacité énergétique et les autres sources d'énergie et a commencé à réglementer l'efficacité énergétique des produits qui utilisent de l'énergie. Au cours des dernières années, il a dépensé environ 64 millions de dollars par année pour de telles activités.

Autre aide fédérale

3.36 Le gouvernement fédéral a aussi appuyé le secteur de l'énergie en investissant dans des entreprises, en accordant des prêts, en remboursant certaines taxes et redevances d'exportation et, enfin, en assumant certaines pertes éventuelles (passifs éventuels). Depuis 1970, le gouvernement fédéral a radié 2,8 milliards de dollars de ses investissements et prêts pour des projets dans le secteur des énergies non renouvelables et ce, en plus des montants indiqués dans les pièces 3.3 et 3.4. Entre les exercices 1975-1976 et 1981-1982, il a remis presque 2,4 milliards de dollars en frais d'exportation et autres pour certains types de pétrole ou de produits dérivés du pétrole que les entreprises ont exportés lorsqu'un volume égal était retourné au Canada.

3.37 Le passif éventuel du gouvernement fédéral pour l'énergie avait atteint environ 950 millions de dollars le 31 mars 1999. Ce passif est attribuable au Projet de développement Hibernia, à l'usine de valorisation de pétrole lourd Newgrade de même qu'aux installations régies par la Loi sur la responsabilité nucléaire. Il ne comprend pas le coût de décontamination des déchets hautement radioactifs se trouvant sur des propriétés fédérales. Nous n'avons pas non plus inclus le coût de décontamination des déchets faiblement radioactifs, principalement dans la région de Port Hope, en Ontario, et le déclassement des sites de stockage des résidus de mine d'uranium. (Nous avons estimé ces coûts à 850 millions de dollars dans le chapitre 3, La gestion des déchets radioactifs par le gouvernement fédéral, de notre rapport de mai 1995.)

Le régime fiscal et les investissements dans le secteur de l'énergie

Les recettes du gouvernement fédéral dans le secteur de l'énergie

3.38 Le gouvernement fédéral perçoit des taxes sur la production et la consommation d'énergie (voir les pièces 3.5 et 3.6). La plus grande source de revenu est la taxe d'accise que les consommateurs paient sur les carburants utilisés pour les véhicules et le matériel. Cette taxe a permis de prélever quelque 50 milliards de dollars entre 1970 et 1999. Le gouvernement fédéral perçoit aussi la taxe sur les produits et services (TPS) sur certains produits et services du secteur de l'énergie, mais il est difficile d'en déterminer les montants exacts.

3.39 De 1973-1974 à la fin des années 80, le gouvernement fédéral a perçu environ 7,8 milliards de dollars en taxes sur l'exportation du pétrole, 10,1 milliards de dollars en impôt sur les revenus pétroliers, comme il est indiqué au paragraphe 3.31, et environ 11,3 milliards de dollars en redevances d'indemnisation pétrolière. Ces prélèvements ont été éliminés graduellement après la signature de l' Accord de l'Ouest en 1985 (voir l'annexe A).

3.40 Le gouvernement fédéral perçoit également un impôt sur le revenu des producteurs d'énergie, sauf pour ce qui est des sociétés pétrolières et gazières et des services publics appartenant aux provinces. La pièce 3.6 montre qu'entre 1990 et 1997, les industries pétrolière, gazière et de l'électricité ont payé plus de 12 milliards de dollars en impôt fédéral sur le revenu des sociétés.

Les incitatifs fiscaux actuels pour les investissements dans le secteur de l'énergie

3.41 Les gouvernements ont utilisé le régime fiscal pour encourager l'exploration et le développement de diverses sources d'énergie. L'annexe B donne un aperçu de quelques-uns des moyens utilisés à cette fin dans le passé. L'annexe C décrit les dispositions actuelles de l'impôt sur le revenu et de la taxe d'accise qui s'appliquent expressément aux investissements dans le secteur de l'énergie. Ces dispositions sont complexes, tout comme la façon dont, dans leur application, elles interagissent entre elles et avec toutes les autres dispositions de la Loi de l'impôt sur le revenu ainsi qu'avec les régimes fiscaux et de redevances provinciaux.

3.42 La plupart de ces dispositions fiscales fédérales actuelles permettent l'amortissement accéléré d'une dépense aux fins de l'impôt. Cela signifie que le contribuable réduit l'impôt exigible de l'exercice, mais paiera plus tard un impôt plus élevé (voir la pièce 3.7). Les amortissements accélérés constituent un avantage, surtout en raison de la « valeur temporelle » de l'argent. Les investisseurs qui peuvent réduire les impôts exigibles de l'exercice peuvent obtenir un taux de rendement plus élevé sur leur investissement et disposer de plus de liquidités pour d'autres investissements.

3.43 Les entreprises ont avantage à continuer de dépenser et à tirer parti des amortissements accélérés pour réduire l'impôt exigible de l'exercice et retarder le jour où elles devront payer plus d'impôts. C'est dans cet esprit que le gouvernement a conçu les incitatifs fiscaux - pour encourager les investissements dans les ressources non renouvelables et renouvelables.

3.44 Les amortissements accélérés sont plus avantageux pour les entreprises qui font des bénéfices et qui devraient payer de l'impôt. Lorsque cela n'est pas le cas, les entreprises peuvent reporter les amortissements accélérés et les utiliser pour réduire leur impôt lorsqu'elles réalisent des bénéfices.

3.45 Les actions accréditives permettent aux entreprises d'amasser des fonds pour certaines activités en transférant ou en faisant passer certains de leurs amortissements accélérés à leurs actionnaires. Une société peut émettre des actions accréditives pour les frais d'exploration au Canada, les frais d'aménagement au Canada et les frais liés aux énergies renouvelables et à l'efficacité énergétique au Canada (voir les définitions à l'annexe C). Les investisseurs reçoivent un intérêt dans la société et peuvent déduire les amortissements accélérés lorsqu'ils font le calcul de leur impôt. La société ne peut pas déduire les dépenses qu'elle a transférées aux investisseurs et peut, éventuellement, payer un impôt plus élevé. C'est en général les petites entreprises qui n'ont pas de revenu imposable qui émettent des actions accréditives.

Les redevances et la déduction relative aux ressources

3.46 Lorsque les entreprises calculent l'impôt fédéral sur leur revenu, elles ne peuvent pas déduire les redevances versées aux gouvernements provinciaux pour le pétrole, le gaz naturel et les minéraux. (Les règles normales de l'impôt sur le revenu permettent une déduction pour la plupart des montants qui sont payés pour gagner un revenu). Le gouvernement fédéral a imposé cette restriction en 1974, en partie pour débrouiller l'écheveau des régimes de redevances provinciaux et de l'impôt fédéral sur le revenu. Afin de compenser cette restriction et d'offrir plus d'incitatifs à l'exploration et au développement, le gouvernement a introduit, en 1976, la déduction relative aux ressources. Lorsqu'elles font le calcul de leur impôt sur le revenu, les entreprises peuvent demander une déduction relative aux ressources correspondant à 25 p. 100 des bénéfices relatifs à des ressources découlant de l'exploitation minière et de la production de pétrole et de gaz. D'une manière générale, les bénéfices relatifs à des ressources sont définis comme étant les revenus relatifs à des ressources moins les coûts indirects connexes, les coûts d'exploitation et les déductions pour amortissement (amortissement d'immobilisations telles que le matériel et les immeubles).

3.47 Au cours des dernières années, les avantages retirés dans l'ensemble par l'industrie pétrolière et gazière grâce à la déduction relative aux ressources ont à peu près compensé le coût en impôt à cause de la non-déductibilité des paiements de redevances provinciales (voir la pièce 3.8). Pour le secteur minier (y compris les mines de charbon et d'uranium), la déduction relative aux ressources excède habituellement les redevances. Cependant, la relation entre les redevances et la déduction relative aux ressources diffère d'une société à l'autre. Ainsi, une société dont les profits relatifs aux ressources sont peu élevés bénéficierait d'une petite déduction relative aux ressources qui pourrait ne pas compenser la non-déductibilité des redevances à la Couronne. Par contre, les règles donnent aux sociétés une certaine latitude pour calculer la déduction relative aux ressources, et les amortissements accélérés peuvent la réduire de manière substantielle.

3.48 Nous encourageons le ministère des Finances à faire le suivi de la déduction relative aux ressources et à veiller à ce qu'elle continue de compenser adéquatement la non-déductibilité des paiements de redevances provinciales.

Estimer les dépenses fiscales liées aux ressources

3.49 On considère habituellement que les dépenses fiscales sont des mesures fiscales, telles que les exemptions, les déductions ou les crédits d'impôt, dont se sert le gouvernement pour atteindre des objectifs économiques et sociaux précis. Elles représentent souvent une solution de rechange aux dépenses directes. Par exemple, les incitatifs qui s'appliquent à la recherche et au développement peuvent prendre la forme de subventions gouvernementales ou de crédits d'impôt.

3.50 Les incitatifs fiscaux actuels pour le secteur de l'énergie sont surtout les amortissements accélérés, qui sont conçus pour encourager les investissements. Dans ces cas, une approximation raisonnable de la dépense fiscale serait l'impôt sur la différence entre l'amortissement comptable et l'amortissement pour impôt. Lorsque l'amortissement pour impôt est plus grand que l'amortissement comptable, il y a réduction de l'impôt et la dépense fiscale est positive (voir la pièce 3.7). Lorsque l'amortissement pour impôt est moindre que l'amortissement comptable, il y a augmentation de l'impôt et la dépense fiscale est négative.

3.51 Faire l'estimation du total des dépenses fiscales qui se rattachent aux amortissements accélérés n'est pas chose facile. Les dispositions sont complexes et la collecte d'information appropriée est difficile. Bon nombre des déductions sont discrétionnaires, ce qui signifie que le contribuable peut déterminer la portion du montant exigible vraiment réclamée au cours d'une année donnée. En outre, parce que les amortissements accélérés peuvent entraîner des dépenses fiscales positives ou négatives, une estimation annuelle peut ne pas donner une image exacte du coût réel découlant des amortissements.

3.52 Le ministère des Finances a tenté de tenir compte de ces questions dans son compte de dépenses fiscales annuelles en calculant la valeur actuelle nette de l'avantage fiscal que retire un investisseur des amortissements accélérés d'un investissement hypothétique de 100 000 $. Selon le compte de 1999, si une somme de 100 000 $ est dépensée pour l'exploration de ressources non renouvelables, la valeur actuelle nette de l'avantage fiscal que procure l'amortissement accéléré de la dépense est de 4 800 $. Mais cette approche ne fournit pas d'information sur les dépenses fiscales totales.

3.53 En outre, personne ne recueille présentement les données nécessaires pour estimer le coût total des dépenses fiscales liées aux amortissements accélérés. Pour saisir l'ampleur de la différence entre les amortissements pour fins comptables et ceux pour fins d'impôt, nous avons utilisé des données brutes de Statistique Canada sur l'industrie pétrolière et gazière. Comme l'illustre la pièce 3.9, l'amortissement pour impôt sur les biens matériels est moindre que l'amortissement comptable, alors que pour les dépenses liées à l'exploration et à l'aménagement, l'amortissement pour impôt est plus élevé que l'amortissement comptable. Cependant, il n'est pas possible d'estimer une dépense fiscale à l'aide de ces données, en grande partie parce que les estimations doivent être calculées pour chaque entreprise afin de tenir compte de sa situation fiscale unique.

3.54 Nous encourageons le ministère des Finances à explorer d'autres moyens d'estimer le coût total de ces incitatifs fiscaux, de déterminer si les incitatifs permettent d'atteindre les objectifs de manière rentable et de déterminer s'ils sont encore nécessaires.

Le traitement fiscal actuel des investissements dans les énergies renouvelables est-il le même que celui des investissements dans les énergies non renouvelables?

3.55 Pour répondre à cette question que posent de nombreuses parties intéressées, RNCan et le ministère des Finances ont publié, en 1996, une étude intitulée Égalité des chances : Le traitement fiscal des investissements concurrentiels de l'énergie. L'objectif principal de cette étude était d'établir dans quelle mesure le système fiscal fournit (ou non) des niveaux d'aide comparables aux investissements dans les énergies non renouvelables, dans les énergies renouvelables et dans l'efficacité énergétique.

3.56 L'étude a conclu que, même s'il y avait inégalité, le traitement fiscal des projets dans le secteur de l'énergie variait peu, sauf pour l'éthanol et certains projets d'efficacité énergétique. Le niveau d'aide fiscale aux investissements dans l'approvisionnement en énergie non renouvelable et renouvelable se situait entre 5 p. 100 et 20 p. 100 des coûts en capital.

3.57 Nous avons examiné l'étude et la méthode qui a été utilisée afin de déterminer l'exactitude des constatations. L'étude analysait un certain nombre de projets et faisait ressortir le degré d'imposition de chaque projet dans l'actuel régime fiscal comparativement à un régime fiscal neutre, c'est-à-dire un régime qui ne comporte pas d'incitatifs fiscaux. On déterminait ensuite quels projets payaient plus d'impôt et quels projets en payaient moins.

3.58 Nous avons tenté de vérifier les résultats de l'étude en utilisant une méthode différente, appelée la méthode des taux effectifs marginaux d'imposition (TEMI). Cette méthode examine le traitement fiscal des investissements de faible rendement, c'est-à-dire les investissements qui correspondent à peine à un taux de rendement acceptable pour l'investisseur. Lorsque les TEMI sont calculés pour divers investissements, il est facile de voir quels sont ceux que le système fiscal favorise ou ne favorise pas.

3.59 Nous sommes incapables, à l'aide de la méthode des TEMI, de tirer une conclusion définitive parce que certaines des données dont nous avions besoin pour appliquer la méthode n'étaient pas disponibles. Mais, dans la mesure où nous avons pu effectuer l'analyse, nos résultats ont appuyé les conclusions de l'étude.

3.60 Nous avons examiné d'autres éléments probants pour déterminer si le système fiscal favorise les sources d'énergie non renouvelable par rapport aux sources d'énergie renouvelable. Nous avons aussi passé en revue les dispositions fiscales relatives aux investissements dans le secteur de l'énergie, y compris leur évolution au fil du temps, et nous avons consulté des investisseurs dans ce secteur.

3.61 Le Comité technique de la fiscalité des entreprises du ministre des Finances a publié un rapport en 1997 sur les TEMI payés par les entreprises dans diverses industries. Le Comité a constaté que le taux moyen pour toutes les industries représentait 19 p. 100. Malheureusement, le Comité n'a pas fourni les TEMI pour les énergies renouvelables.

3.62 Pour les activités en amont (exploration et développement) de l'industrie pétrolière et gazière, le Comité a calculé deux TEMI, selon le traitement accordé aux redevances. Pour comparer divers investissements dans le secteur de l'énergie, nous croyons qu'il est préférable de considérer les redevances payées aux gouvernements provinciaux comme un impôt. Le TEMI des activités en amont de l'industrie pétrolière et gazière était de 18,2 p. 100, ce qui était près du taux moyen pour toutes les industries.

3.63 Les activités en aval (raffinage et marketing) de l'industrie pétrolière et gazière sont incluses dans l'industrie manufacturière et le commerce de détail. Le TEMI était de 16,5 p. 100 pour l'industrie manufacturière et de 23,2 p. 100 pour l'industrie du commerce de détail. Ces TEMI sont sensiblement semblables au TEMI moyen pour toutes les industries.

3.64 Le Comité a aussi calculé les TEMI payés pour l'industrie minière, y compris l'industrie houillère. Lorsque les redevances payées aux gouvernements provinciaux étaient considérées comme un impôt, le TEMI était de 17,7 p. 100, ce qui était près du TEMI moyen pour toutes les industries.

3.65 Il est important de noter, toutefois, que la méthode utilisée dans l'étude susmentionnée Égalité des chances : Le traitement fiscal des investissements concurrentiels de l'énergie et la méthode du TEMI sont théoriques. Elles supposent que les dispositions fiscales seront utilisées d'une certaine manière. La manière dont les dispositions fiscales sont véritablement appliquées détermine l'impôt que les entreprises paient sur des investissements particuliers dans le secteur de l'énergie. Par exemple, la plupart des contribuables peuvent déduire l'intérêt sur l'argent emprunté pour les investissements lorsqu'ils font le calcul de leur impôt. L'intérêt constitue un élément clé de nombreux investissements dans le secteur de l'énergie. Si les entreprises disposent du temps et des ressources nécessaires pour appliquer des mécanismes de planification fiscale complexes qui comportent la déduction de l'intérêt, elles peuvent légalement réduire les impôts qu'elles paient sur des investissements particuliers dans le secteur de l'énergie.

3.66 Nous avons constaté que les incitatifs fiscaux s'appliquant aux investissements dans le secteur des énergies non renouvelables étaient plus généreux dans le passé qu'ils ne le sont aujourd'hui. Par exemple, les déductions pour épuisement, qui permettaient aux entreprises de déduire plus que leurs dépenses réelles au cours des années 60 et 70, ne sont plus possibles (voir l'annexe B). Des changements ont aussi été apportés dans les années 90 afin de raffermir les règles de l'impôt sur le revenu s'appliquant au calcul de la déduction relative aux ressources.

3.67 Nous avons aussi constaté que plusieurs modifications avaient été apportées au cours des dernières années afin d'accorder le même traitement fiscal à toutes les formes d'investissement dans le secteur de l'énergie. Selon les investisseurs, dans la plupart des cas, le traitement fiscal fédéral des énergies renouvelables et des énergies non renouvelables est le même, mais ils souhaitent d'autres changements afin de pouvoir se prévaloir de toutes les dispositions existantes.

3.68 En même temps, il y a trois exceptions importantes à ce traitement fiscal important. Tout d'abord, le régime fiscal n'accorde pas de traitement préférentiel à certains investissements qui ont pour objet d'améliorer l'efficacité énergétique. Par exemple, l'installation de fenêtres éconergétiques dans un bâtiment est traitée, aux fins de l'impôt, de la même manière que l'installation de fenêtres ordinaires. Tout encouragement visant à installer des fenêtres éconergétiques doit provenir d'autres sources telles que la réduction des frais de chauffage et de climatisation au fil du temps. Les investisseurs qui veulent que leur investissement se rembourse dans une courte période choisiraient probablement des fenêtres ordinaires si elles étaient moins chères.

3.69 Deuxièmement, les investissements dans les sables pétrolifères, comme tous les investissements dans l'industrie minière, y compris l'industrie houillère, bénéficient d'allégements fiscaux importants (voir l'annexe C). Les règles permettent aux entreprises d'amortir tous les coûts en capital d'un projet avant de payer tout impôt fédéral sur les bénéfices attribuables au projet. Ces dispositions reconnaissent les risques que comportent les investissements dans les sables pétrolifères et les avantages économiques éventuels, mais elles rendent les investissements plus attirants qu'ils ne le seraient normalement. Le ministère des Finances estime que le bénéfice retiré de cet allégement fiscal varie de cinq millions à 40 millions de dollars pour chaque milliard de dollars investi. De même, l'Alberta exige, au cours des premières années d'un projet, des taux de redevances plus bas pour les sables pétrolifères que pour des ressources comme le pétrole conventionnel et le gaz.

3.70 Troisièmement, les carburants de remplacement, comme l'éthanol produit à partir de sources renouvelables, le propane, le gaz naturel comprimé et le méthanol, sont exemptés de la taxe d'accise fédérale. Dans le cas des carburants mélangés, l'exemption de la taxe ne s'applique qu'à la partie « carburant » du produit.

3.71 D'après notre examen des éléments probants, pour les investissements actuels, le traitement fiscal fédéral des investissements dans les ressources renouvelables et non renouvelables est assez semblable, sauf les investissements dans l'efficacité énergétique, les sables pétrolifères, les mines de charbon et les carburants de remplacement. Néanmoins, l'interaction entre les régimes fiscaux fédéral et provinciaux et les régimes de redevances provinciales applicables pourraient entraîner des différences dans le traitement général des investissements du secteur de l'énergie.

Investir dans les énergies renouvelables et l'efficacité énergétique

3.72 Les énergies renouvelables semblent avoir de la difficulté à s'imposer malgré les avantages qu'elles présentent pour l'environnement. Les grands projets d'aménagement hydroélectrique, qui sont habituellement financés par les services publics provinciaux et qui sont exécutés dans un marché fortement réglementé, constituent l'exception. Nous avons tenté de déterminer quelques-unes des causes de cette situation, étant donné que le régime fiscal actuel ne fait pas de distinction flagrante à l'égard des investissements dans les énergies renouvelables. Nous avons mené une enquête auprès d'un large échantillon d'individus ainsi que de petites, moyennes et grandes entreprises qui investissent dans le secteur de l'énergie. Nous avons également revu une partie de la littérature sur les investissements dans le secteur de l'énergie.

3.73 En 1997, l'Agence internationale de l'énergie a publié le document intitulé Key Issues in Developing Renewables. Elle soulignait qu'en ce qui concerne la plupart des formes d'énergie renouvelable, il y avait encore beaucoup à faire avant qu'elles puissent concurrencer la technologie des combustibles fossiles, en particulier pour la production d'énergie électrique. L'Agence ajoutait que les financiers et les fabricants hésitaient à investir le capital requis pour réduire les coûts lorsque la demande des consommateurs relativement aux énergies renouvelables était faible et incertaine. Mais la demande demeure faible parce que les réductions de coût possibles ne peuvent pas toujours être obtenues lorsque les niveaux de production sont bas.

3.74 L'Agence a cité trois obstacles principaux à surmonter pour accroître l'utilisation des énergies renouvelables sur le marché :

  • Obstacles techniques. De nombreuses techniques d'exploitation des énergies renouvelables se trouvaient encore aux premiers stades de développement. L'Agence a précisé que les énergies renouvelables devaient faire leurs preuves pour réussir à convaincre les consommateurs de leur rentabilité et de leur fiabilité.
  • Obstacles économiques. Les énergies renouvelables ne pouvaient généralement pas concurrencer les combustibles conventionnels uniquement en ce qui concerne le coût, sauf dans les marchés à créneaux. C'était en grande partie parce que les prix des produits dérivés des énergies ne comprenaient pas le coût de facteurs externes comme leurs effets sur l'environnement.
  • Obstacles organiques. Les principaux intervenants sur le marché, soit les décideurs, les institutions financières, les fournisseurs de matériel utilisé pour les services publics et les consommateurs, ne connaissaient pas l'étendue du développement de la technologie des énergies renouvelables.

3.75 Nous avons relevé des questions semblables. Lors de notre enquête, un taux de rendement adéquat sur les investissements était le facteur mentionné le plus fréquemment par les personnes à qui nous avions demandé d'évaluer le potentiel d'un projet d'investissement. Comme l'a fait remarquer l'Agence, de nombreux projets d'énergie renouvelable ne donnent pas encore un taux de rendement suffisant pour constituer un investissement désirable, et ce pour plusieurs raisons :

  • les marchés sont difficiles à pénétrer;
  • les produits dérivés des énergies renouvelables coûtent généralement plus cher que les produits dérivés des énergies non renouvelables;
  • les périodes de récupération sont souvent plus longues.

3.76 Les entreprises de services publics provinciales contrôlent la plus grande partie de la production d'électricité au Canada. Elles sont peu portées à acheter ou à produire une « énergie verte » (électricité ayant un effet minime sur l'environnement, produite à partir de sources d'énergie renouvelable autres que les grands projets d'aménagement hydroélectrique) lorsqu'elles peuvent produire une énergie moins chère à partir des sources existantes. Cela signifie que les producteurs indépendants d'« énergie verte » ont de la difficulté à vendre leur produit aux entreprises de services publics.

3.77 De plus, parce que les provinces ont des marchés de l'électricité fortement réglementés, ces producteurs indépendants ont généralement un accès limité au réseau électrique, ce qui limite aussi leur capacité de commercialiser leurs produits. Certaines provinces sont en voie de déréglementer leurs marchés de l'électricité en vue de les rendre plus ouverts à la concurrence.

3.78 Les coûts de nombreuses formes d'« énergie verte » ont baissé de manière marquée au cours des dix dernières années. Cependant, ils sont encore généralement plus élevés que les coûts de production d'énergie à partir des sources existantes plus traditionnelles, notamment les grands projets hydroélectriques et les centrales à combustibles fossiles, sauf pour les marchés à créneaux. L'intensification de la recherche et du développement devrait diminuer les coûts encore davantage. L'accès à des marchés plus vastes faciliterait aussi la baisse des coûts, car chaque unité est ordinairement moins coûteuse lorsque les biens sont produits en plus grandes quantités.

3.79 Les promoteurs des énergies renouvelables prétendent que le coût et le prix final du marché pour les divers produits dérivés des énergies ne comprennent pas les effets de leur production et de leur utilisation sur l'environnement. Jusqu'ici, il n'y a pas d'entente générale sur les valeurs à donner à ces effets, qui sont appelés effets externes, en particulier lorsque de grandes régions géographiques sont en cause. Par conséquent, les gouvernements auraient un rôle stratégique à jouer pour aider les marchés à prendre en considération tous les avantages et les effets de la production et de la consommation d'énergie. S'il était possible d'inclure la valeur des effets externes dans le prix des divers produits dérivés des énergies, le coût des combustibles qui créent plus de dommages à l'environnement serait plus élevé.

3.80 Les investisseurs nous ont déclaré qu'ils tentent généralement de rembourser leur investissement dans la plus courte période possible (la période de récupération), compte tenu des risques de l'investissement et des rendements éventuels. En ce qui concerne les investissements dans les énergies renouvelables et l'efficacité énergétique, les périodes de récupération sont souvent trop longues pour qu'ils soient considérés désirables; c'est pourquoi le financement est difficile à trouver. Dans le passé, les gouvernements ont, dans certains cas, eu recours à une combinaison d'aide directe, de réglementation et d'incitatifs fiscaux pour aider à surmonter des obstacles de ce genre.

3.81 Les investisseurs nous ont confirmé que le régime fiscal peut influer sur leurs décisions d'investissement. Les incitatifs fiscaux peuvent parfois améliorer le taux de rendement ou réduire la période de récupération d'un investissement, ce qui le rend plus attrayant. Les incitatifs fiscaux comme les amortissements accélérés sont utiles lorsqu'une entreprise fait suffisamment de bénéfices pour les utiliser immédiatement. Dans d'autres situations, les incitatifs fiscaux tels que les crédits d'impôt remboursables et les actions accréditives sont plus intéressants.

Conclusion

3.82 À l'exception des grands projets d'aménagement hydroélectrique, l'énergie provenant des sources renouvelables représente actuellement une petite partie de la combinaison de sources d'énergie du Canada. Les producteurs d'énergie renouvelable signalent qu'ils se heurtent à plusieurs obstacles au financement et à la commercialisation de leurs produits. Certaines parties intéressées ont laissé entendre que les subventions fiscales cachées qui sont accordées pour les investissements dans les énergies non renouvelables constituent un important facteur.

3.83 Nous avons constaté que, dans le passé, les gouvernements sont intervenus sur les marchés du secteur de l'énergie par l'intermédiaire de dépenses directes, de la réglementation et d'incitatifs fiscaux. Parfois, ils voulaient encourager les investissements dans certaines formes d'énergie et parfois faciliter l'atteinte d'objectifs stratégiques particuliers. La plupart des dépenses fédérales et des incitatifs fiscaux se rapportent aux ressources non renouvelables, qui constituent la source prédominante d'énergie au Canada.

3.84 Dans l'ensemble, nous avons constaté que, à quelques exceptions près, l'aide accordée actuellement par le gouvernement fédéral aux investissements dans le secteur de l'énergie, y compris par le truchement du régime fiscal, ne favorisait pas particulièrement le secteur des ressources non renouvelables par rapport au secteur des ressources renouvelables. Font exception : les investissements dans les sables pétrolifères et les mines de charbon, qui bénéficient d'un important allégement fiscal; les investissements dans la technologie nucléaire, qui reçoivent une aide directe substantielle; les investissements dans les carburants de remplacement, qui bénéficient d'un traitement plus favorable quant à la taxe d'accise; les entreprises du secteur de l'énergie qui appartiennent aux provinces et qui ne paient pas d'impôt fédéral sur le revenu. Nous avons aussi constaté que le régime fiscal n'accordait pas de traitement préférentiel à certains investissements qui ont pour objet d'améliorer l'efficacité énergétique.

3.85 Toutes les formes d'énergie font concurrence à de nombreuses autres possibilités d'investissement, par exemple la haute technologie. Les investissements qui génèrent des taux de rendement plus élevés, qui ont des marchés établis et dont la capacité est éprouvée sont ceux qui attirent les investisseurs. Les investissements dans l'énergie non renouvelable ont souvent ces caractéristiques. Cependant, la plupart des investisseurs interrogés au cours de notre enquête ne croient pas que de nombreux investissements dans les énergies renouvelables présentent actuellement ces caractéristiques. Ils ont aussi affirmé que la période de récupération des investissements dans les énergies renouvelables et l'efficacité énergétique était souvent trop longue pour avoir la préférence.

3.86 Pour traiter la question des changements climatiques, on peut avoir recours à deux moyens importants, soit utiliser l'énergie avec plus d'efficience et établir une combinaison plus durable de sources d'énergie, ce qui signifie un plus grand recours aux sources renouvelables. Le gouvernement fédéral a déclaré, dans sa Stratégie sur les énergies renouvelables de 1996, qu'il voulait augmenter les investissements dans les énergies renouvelables. Il affirme aussi, depuis de nombreuses années, souhaiter que les Canadiens utilisent l'énergie de manière plus efficiente, et l'Office de l'efficacité énergétique fait actuellement la promotion de cet objectif.

3.87 Compte tenu des obstacles que nous avons relevés, le gouvernement fédéral voudra peut-être envisager d'élaborer de nouvelles stratégies et approches qui permettront d'atteindre les objectifs qu'il a énoncés pour les investissements dans le secteur des énergies renouvelables et de l'efficacité énergétique. Il devra aussi travailler en étroite collaboration avec d'autres ordres de gouvernement car, au Canada, la compétence en matière de politique énergétique est une responsabilité partagée.

Commentaires de Ressources naturelles Canada : Dans ce chapitre, le dossier historique des dépenses et des recettes du gouvernement fédéral en matière d'énergie jette pour le public une lumière pénétrante sur la façon dont les politiques fiscales du gouvernement fédéral ont pu influer sur l'évolution et la croissance du secteur canadien de l'énergie tout au long de la période couverte, riche en événements.

Ainsi que le reconnaît le chapitre, la compétence en matière de politique énergétique est une responsabilité que se partagent les gouvernements fédéral et provinciaux. Il incombe aux deux ordres de gouvernement de favoriser un climat propice à l'investissement. L'un des objectifs principaux de la politique actuelle vise une utilisation plus efficiente de l'énergie et une plus grande acceptation des énergies renouvelables sur le marché. Ressources naturelles Canada s'est engagé à réduire les émissions de gaz à effet de serre libérés par la production et la consommation d'énergie et il travaille en étroite collaboration avec les provinces et les intervenants à la recherche de moyens pour lutter contre le changement climatique.

Commentaires du ministère des Finances : En ce qui concerne le paragraphe 3.48, le Ministère reconnaît qu'il est important de suivre de près la déduction relative aux ressources pour faire en sorte qu'elle constitue une indemnisation convenable au titre de la non-déductibilité des paiements de redevance provinciaux. Une revue approfondie de la déduction relative aux ressources a été entreprise en 1995-1996 et, une fois celle-ci terminée, plusieurs modifications ont été proposées dans le budget du 6 mars 1996. Le Ministère continue de suivre de près l'efficacité de la déduction relative aux ressources ainsi que les autres dispositions fiscales relatives aux ressources.

En ce qui a trait au paragraphe 3.54, le Ministère continue d'améliorer ses prévisions des dépenses fiscales liées à l'amortissement accéléré dans le cas des projets d'énergies renouvelables et d'énergie non renouvelables, y compris l'investissement dans les sables bitumineux ou pétrolifères.

À propos de l'étude

Objectifs

Les objectifs de notre étude consistaient à donner au Parlement une information détaillée sur l'aide accordée par le gouvernement fédéral aux investissements dans le secteur de l'énergie et à déterminer si cette aide favorise le secteur des énergies non renouvelables. Nous nous sommes particulièrement intéressés à l'aide accordée par le truchement du régime fiscal, parce qu'elle est moins transparente que l'aide directe. Nous avons mis l'accent sur les investissements dans le secteur de l'énergie, mais nous avons aussi examiné d'autres interventions fédérales d'intérêt majeur dans ce secteur. Nous avons aussi voulu explorer les raisons pour lesquelles l'énergie produite à l'aide des sources d'énergie renouvelable, à l'exception des grands projets d'aménagement hydroélectrique, ne représente qu'une petite partie de l'ensemble des sources d'énergie disponibles au Canada. Nous voulions déterminer si les incitatifs fiscaux jouent un rôle déterminant à cet égard.

Étendue et méthode

Nos travaux ont surtout porté sur Ressources naturelles Canada (RNCan), le ministère des Finances et l'Agence des douanes et du revenu du Canada (le successeur de Revenu Canada). Nous avons aussi obtenu de l'information sur d'autres organisations fédérales qui s'occupaient des questions liées à l'énergie ou qui influaient sur ces questions, par exemple Énergie atomique du Canada limitée, la Commission de contrôle de l'énergie atomique, la Société de développement du Cap-Breton et l'Office national de l'énergie.

Nous avons examiné les dépenses fédérales directes et les régimes de réglementation de même que les recettes fédérales provenant du secteur de l'énergie entre 1970-1971 et 1998-1999 afin de fournir des données historiques et d'analyser les tendances. Comme nous disposions de données quelque peu limitées, nous n'avons examiné que les recettes provenant de l'impôt fédéral sur les bénéfices des années civiles 1990 à 1997.

Nous avons analysé l'information financière contenue dans les Comptes publics du Canada et les rapports ministériels sur les plans et les priorités (auparavant une partie de la Partie III du Budget principal des dépenses) et obtenu plus d'information de RNCan, du ministère des Finances et de Statistique Canada. Nous avons inclus les paiements aux tiers et les programmes gouvernementaux qui se rapportent aux investissements dans le secteur de l'énergie. Nous avons exclu les dépenses de fonctionnement générales des ministères et les dépenses découlant de la réglementation des organismes qui s'occupent des questions d'énergie. Nous avons aussi exclu les dépenses fédérales en matière d'énergie se rapportant aux systèmes d'alimentation, de chauffage et de climatisation d'installations ou au fonctionnement de véhicules et d'autre matériel. Pour ce qui est des questions relatives à la réglementation, nous avons examiné la documentation de référence et l'information fournies par les organisations fédérales.

Nous avons examiné les moyens que le gouvernement fédéral a pris, par l'intermédiaire du régime fiscal, pour encourager l'exploration et le développement de diverses sources d'énergie. Nous avons examiné et analysé comment le régime traite les investissements de faible rendement, c'est-à-dire les investissements qui correspondent à peine à un taux de rendement acceptable pour l'investisseur.

Nous avons mené une enquête téléphonique auprès de 45 investisseurs afin d'explorer les raisons pour lesquelles l'énergie produite à l'aide des sources d'énergie renouvelable, à l'exception des grands projets d'aménagement hydroélectrique, ne représente qu'une petite partie de l'ensemble des sources d'énergie du Canada et de déterminer si les encouragements fiscaux jouent un rôle déterminant à cet égard. Ces investisseurs, qui forment un large échantillon d'individus ainsi que de petites, moyennes et grandes entreprises, nous ont fourni des explications sur les facteurs dont ils tiennent compte lorsqu'ils prennent des décisions concernant les investissements dans le secteur de l'énergie.

Équipe chargée de l'étude

Vérificateur général adjoint : Shahid Minto
Directeur principal : Jamie Hood
Directeur : Robert Pelland

Catherine Johns

Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec M. Jamie Hood.