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2002 octobre — Rapport de la commissaire à l'environnement et au développement durable

Points saillants

1.1 La production, l'utilisation et le rejet de pesticides, de produits chimiques industriels et de leurs sous-produits au Canada peuvent présenter d'importants risques pour la santé des Canadiens et pour l'environnement. Certains groupes de Canadiens, comme les Inuits, dans le Nord, et les enfants, peuvent être particulièrement menacés à cause de leur plus grande exposition et de leur plus grande sensibilité. Certains produits chimiques sont associés à des problèmes de santé tels que le cancer, une baisse de la fécondité et des troubles neurologiques. D'importants débats scientifiques persistent à savoir quels produits chimiques — et à quelles concentrations — ont des effets nocifs sur la santé des gens et l'environnement.

1.2 En 1999, nous avons vérifié le protocole d'étude scientifique du gouvernement fédéral en ce qui concerne les pesticides et les produits chimiques industriels déjà sur le marché, de même que la manière dont celui-ci gère l'utilisation de ces produits. Nous avions alors conclu que le gouvernement fédéral ne gérait pas adéquatement les risques que présentaient les substances toxiques.

1.3 En 2002, nous avons réexaminé les programmes ministériels que nous avions vérifiés en 1999, afin d'évaluer les progrès réalisés par les ministères dans la mise en oeuvre des 27 recommandations que nous avions formulées. Le présent suivi a permis de constater des progrès mitigés. Bien que le gouvernement fédéral ait fait des progrès dans la gestion des substances toxiques depuis notre vérification de 1999, sa capacité à détecter, à comprendre et à prévenir les effets nocifs des substances toxiques reste limitée. Les processus que nous avons observés font obstacle à la prise de mesures décisives, en temps opportun, et axées sur le principe de précaution. Plusieurs causes profondes des problèmes que nous avions soulevés en 1999 persistent encore aujourd'hui : ressources insuffisantes pour remplir les engagements, lacunes importantes dans les connaissances scientifiques et lourdeur des mécanismes réglementaires. Cela n'est pas de bon augure pour notre santé ou notre environnement. Bien que le développement durable offre l'espoir d'une nouvelle approche dans la gestion des risques présentés par les substances toxiques, la situation actuelle et les perspectives d'avenir sont, à notre avis, inacceptables sur les plans environnemental, économique ou social. Nous laissons à nos enfants les responsabilités d'évaluer, et certainement de gérer, les substances toxiques en usage aujourd'hui.

1.4 En ce qui a trait à la gestion des produits chimiques industriels, nous avons constaté que les ministères avaient fait des progrès encourageants dans certains domaines.

  • En matière de recherche, les activités sont mieux coordonnées et les ministères ont défini des priorités afin de mieux veiller à ce que l'expertise du gouvernement fédéral serve à protéger la santé humaine et l'environnement.
  • Le processus de gestion des substances toxiques a été amélioré. Cela permettra de commencer l'élaboration de stratégies et d'outils de gestion avant que le rapport d'évaluation finale d'une substance ne soit terminé.
  • Le suivi des rejets de substances toxiques clés s'est aussi amélioré grâce à des ajouts à l'Inventaire national des rejets de polluants. Grâce à cette information, Environnement Canada peut suivre les changements qui surviennent dans les rejets de substances clés de certaines sources.

1.5 Nous avons toutefois constaté des progrès plus limités dans les domaines fondamentaux suivants :

  • la mesure de la présence de substances toxiques dans l'environnement et la détermination de leurs effets sur les plantes, les animaux et l'homme afin d'en comprendre, par exemple, les impacts fondamentaux;
  • l'application de mesures de contrôle des risques pour les substances de la première Liste de substances d'intérêt prioritaire qui ont été déclarées toxiques en 1994, afin d'en diminuer les rejets dans l'environnement;
  • la mise en oeuvre de la Politique de gestion des substances toxiques dans tous les ministères fédéraux, une politique qui prévoit une approche proactive et axée sur le principe de précaution, assortie de mécanismes de reddition de comptes pour la gestion des substances toxiques, et ce, dans tous les champs de compétence fédéraux;
  • la poursuite de l'objectif gouvernemental de quasi-élimination des substances toxiques persistantes, bioaccumulables, et dont la présence dans l'environnement est due principalement à l'activité humaine.

1.6 Les progrès dans l'application de nos recommandations sur les pesticides sont limités.

  • Il n'existe toujours pas de politique visant à réduire les risques présentés par les pesticides afin de minimiser les risques pour l'homme et l'environnement.
  • Peu de pesticides dont l'utilisation a été approuvée voilà plusieurs décennies ont été réévalués en fonction des normes actuelles.
  • Le gouvernement ne dispose pas d'un tableau d'ensemble de l'utilisation des pesticides au Canada parce qu'il n'existe pas encore de base de données sur les ventes de ces produits afin d'aider à surveiller les risques pour la santé, la sécurité et l'environnement.
Contexte et autres observations

1.7 Depuis notre vérification de 1999, un certain nombre d'événements se sont produits, notamment la ratification de la Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants (POP) et l'introduction de la nouvelle Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999) ou LCPE (1999). Cette dernière a entraîné des changements en profondeur dans les activités fédérales, introduisant de nouvelles exigences et modifiant celles qui existaient déjà.

1.8 Dans notre suivi, nous nous sommes penchés de plus près sur un de ces changements, à savoir l'exigence selon laquelle Environnement Canada et Santé Canada doivent classer par catégorie toutes les substances figurant sur la Liste intérieure des substances (quelque 23 000). Cette classification doit être terminée pour le 14 septembre 2006. Ensuite, le gouvernement fédéral doit aussi effectuer une évaluation préalable des substances qui ont été identifiées comme persistantes ou bioaccumulables, et toxiques pour les êtres humains ou les organismes vivants, ou comme étant des substances auxquelles les Canadiens sont potentiellement les plus exposés. Ce processus pourrait prendre quelques décennies.

Réaction des ministères. Dans ce suivi, nous n'avons pas formulé de nouvelles recommandations. Les six ministères visés par la vérification de 1999 et le présent suivi ont présenté une réponse conjointe à ce chapitre. Leur réponse, insérée à la conclusion du présent chapitre indique que les ministères responsables continueront « d'améliorer leur capacité en utilisant les ressources disponibles », mais ne précise pas les mesures qu'ils prendront.

Introduction

L'enjeu

1.9 L'utilisation des produits chimiques au Canada est très répandue et on en retrouve partout dans la société : dans les maisons, les voitures, les fermes et les industries, les ordinateurs, les hôpitaux, les vêtements, les aliments, les marchandises et les écoles. Les produits chimiques contribuent à la qualité de vie de la population canadienne, à la prospérité économique du pays et à sa compétitivité industrielle. (Voir la photographie)

1.10 Ces substances, qui se retrouvent dans les eaux, les sols et les aliments ainsi que dans l'air que nous respirons, proviennent de diverses sources dont les industries, le lessivage des terres cultivées, les sites contaminés, les mines abandonnées, les gaz d'échappement des véhicules et l'utilisation domestique de produits de consommation. Cependant, certaines substances sont nuisibles ou pourraient nuire à la santé des Canadiens et à leur environnement. Ainsi, par exemple, certaines substances toxiques ont été associées à des maladies pulmonaires, à des problèmes de reproduction, à des anomalies congénitales, à des cancers, à des troubles du développement, à des réactions allergiques, à une baisse de la résistance à la maladie, et à d'autres troubles de la santé. Les principales voies d'exposition possible pour l'homme sont illustrées à la pièce 1.1. La pièce 1.2 présente une liste de certaines substances toxiques, ainsi que leurs sources de rejet et les problèmes de santé qui leur sont associés.

1.11 Il existe de nombreux types et définitions de substances toxiques. La vérification de 1999 examinait globalement les « substances toxiques », dont les produits chimiques industriels et les pesticides. Ces substances sont traitées différemment aux termes de la législation fédérale et des programmes connexes, mais ces deux catégories peuvent être nuisibles aux Canadiens et à leur environnement. Le terme « toxique » a une signification courante, mais il peut aussi avoir une signification juridique particulière. La pièce 1.3 définit les termes utilisés dans le présent rapport.

1.12 Pour les nombreuses raisons que nous avons données en 1999, les problèmes associés aux substances toxiques représentent pour le gouvernement fédéral un défi énorme et complexe. Il ne s'agit pas d'un problème unique : il existe des milliers de substances potentiellement toxiques. Les substances peuvent être rejetées à partir de « sources ponctuelles » (p. ex., des usines particulières) et de « sources non ponctuelles » (p. ex., les émissions de véhicules à moteur ou le ruissellement agricole). De nombreuses substances présentes dans l'environnement sont issues de sources locales, mais certaines proviennent de l'extérieur du pays. D'autres substances se trouvent naturellement dans l'environnement (comme les métaux lourds) et certaines sont rejetées par des processus naturels ainsi que par l'activité humaine.

1.13 Mais quelles sont les substances qui présentent des risques pour la santé ou l'environnement? Et que devrait faire le gouvernement fédéral à leur sujet? Voilà plusieurs dizaines d'années que le gouvernement est aux prises avec ces questions. Au fil du temps, il a réagi en instaurant un labyrinthe complexe de surveillance et de recherches scientifiques, de lois et de règlements, ainsi que des politiques et des programmes volontaires.

Suivi de notre Rapport de 1999, chapitres 3 et 4

1.14 En 1999, nous avons vérifié des aspects précis de la réponse fédérale aux substances toxiques. Nous avons examiné les activités de six ministères clés : Environnement Canada, Santé Canada (dont l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire), Pêches et Océans Canada, Agriculture et Agroalimentaire Canada, Ressources naturelles Canada, et Industrie Canada. Nous nous sommes penchés sur trois éléments importants de la législation fédérale : la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (LCPE), la Loi sur les pêches et la Loi sur les produits antiparasitaires. Nous avons relevé des lacunes importantes tant dans les activités que dans le cadre législatif et nous avons formulé 27 recommandations afin de combler ces lacunes. Le présent chapitre fait état des progrès des ministères dans la mise en oeuvre de ces recommandations.

1.15 Le chapitre 3 du Rapport du commissaire de 1999, intitulé « Comprendre les risques associés aux substances toxiques : des fissures dans les fondations de la grande maison fédérale », portait surtout sur la manière dont les ministères fédéraux obtenaient l'information scientifique servant à appuyer les décisions. Nous avions ainsi examiné la coordination de la recherche entre les différents ministères, l'état des réseaux de surveillance environnementale et l'évaluation scientifique des pesticides et des produits chimiques industriels existants. Voici ce que nous avions constaté :

  • un écart croissant entre les demandes faites aux ministères fédéraux de fournir et d'utiliser les renseignements scientifiques sur les substances toxiques, et leur capacité de respecter leurs obligations existantes et de faire face aux nouveaux enjeux;
  • une faiblesse de la coordination et de la collaboration entre les ministères en matière de recherche et de surveillance;
  • de graves lacunes dans les activités et les programmes fédéraux de surveillance de l'environnement;
  • une absence de réévaluation des pesticides approuvés il y a longtemps en fonction des nouvelles normes de protection de la santé et de l'environnement;
  • une fragmentation des programmes fédéraux, ainsi que des conflits et des divisions entre les ministères, ce qui entraîne indécision et inaction.

Dans l'ensemble, nous avions conclu que la capacité du gouvernement fédéral à détecter les substances toxiques et à comprendre leurs effets sur les Canadiens et les écosystèmes était sérieusement menacée.

1.16 Le chapitre 4 du Rapport du commissaire de 1999, intitulé « Gérer les risques associés aux substances toxiques : les obstacles aux progrès », portait quant à lui sur la gestion, par les ministères fédéraux, des risques présentés par les substances considérées comme toxiques. Nous y examinions la législation, les politiques à l'échelle de l'administration fédérale, de même que les programmes volontaires utilisés pour la quasi-élimination des substances toxiques, la gestion de leur cycle de vie, la prévention de la pollution et la réduction des risques associés aux pesticides. Le chapitre se penchait aussi sur le suivi des rejets de polluants et des ventes de pesticides et sur les rapports présentés à ce sujet. Voici ce que nous avions constaté :

  • un niveau élevé de conflit entre les différents ministères;
  • la non-définition et non-application des plans et des objectifs de gestion des risques pour de nombreuses substances toxiques;
  • la non-application, de la manière prévue, des principales politiques fédérales, dont la Politique de gestion des substances toxiques;
  • peu d'actions concrètes à l'égard de substances évaluées et déclarées toxiques en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement;
  • l'absence d'élaboration d'une politique ou d'une stratégie de réduction des risques associés aux pesticides;
  • un suivi inadéquat des rejets de pesticides et de substances toxiques;
  • un manque d'efficacité en matière de reddition de comptes, de communication de l'information et de surveillance en ce qui concerne les programmes volontaires utilisés pour gérer les substances d'intérêt prioritaire.

Dans l'ensemble, nous avions conclu que le gouvernement fédéral ne gérait pas adéquatement les risques associés aux substances toxiques.

Le rôle du gouvernement fédéral

1.17 Comme en 1999, les principales responsabilités du gouvernement fédéral en matière de gestion des produits chimiques industriels sont d'identifier les substances qui présentent un risque pour la santé et l'environnement et de déterminer ce que les pollueurs doivent faire pour éviter ou minimiser l'utilisation et le rejet de substances toxiques dans l'environnement. Neuf lois fédérales régissent l'évaluation, la production, l'utilisation, le transport et l'élimination des substances toxiques.

1.18 Responsabilités partagées mais différentes. Comme nous l'avons signalé en 1999, une infrastructure complexe de recherche scientifique et de surveillance, règlements, politiques et programmes d'application volontaire a été établie au Canada pour protéger la santé et l'environnement des Canadiens des menaces posées par les substances toxiques. Cette infrastructure fait appel non seulement au gouvernement fédéral, mais aussi aux gouvernements provinciaux, à l'industrie, au milieu universitaire et aux organisations non gouvernementales.

1.19 Plusieurs ministères fédéraux mènent des activités visant à évaluer et à gérer les risques que présentent les substances toxiques. Aucun ministère n'assume l'ensemble des responsabilités. Chaque ministère joue plutôt un rôle différent mais complémentaire, en fonction de son mandat général, de sa capacité scientifique et de ses responsabilités législatives. Les constatations de 1999 et celles du présent suivi soulignent le fait que les ministères doivent travailler ensemble pour veiller à ce que l'expertise fédérale collective appuie constamment les objectifs de la politique du gouvernement.

Objet du suivi

1.20 Dans notre examen de suivi, nous avons posé les questions suivantes : Les ministères fédéraux ont-ils réalisé des progrès satisfaisants dans l'application des recommandations de notre vérification de 1999? Qu'est-ce qui a changé depuis? Existe-t-il encore des « fissures dans les fondations» du travail effectué par le gouvernement en matière d'évaluation et de surveillance des substances toxiques? Existe-t-il encore des obstacles freinant les progrès dans la gestion des substances toxiques? De nouveaux problèmes sont-ils apparus depuis notre première vérification?

1.21 Pour évaluer les mesures prises depuis 1999 par les six ministères visés par cette vérification, nous avons demandé à chacun d'entre eux de fournir un compte rendu des progrès, avec documents à l'appui. Au cours de la vérification, nous avons également demandé des informations et des documents supplémentaires. Nous avons examiné toute la documentation reçue et interrogé des fonctionnaires de ces ministères pour nous assurer de la crédibilité des renseignements reçus. Notre vérification de 1999 et le présent suivi portaient sur des substances déjà sur le marché. La mise sur le marché de nouveaux pesticides et produits chimiques est régie par des processus législatifs distincts, qui n'ont pas fait l'objet de la vérification. Des informations supplémentaires sur l'objectif, l'étendue et la méthode de notre suivi se trouvent à la fin du chapitre, dans la section intitulée « À propos du suivi ».

1.22 De nombreux changements importants ont eu lieu dans la gestion des substances toxiques depuis notre vérification de 1999. On a par exemple déposé un nouveau projet de loi sur les produits antiparasitaires à la Chambre des communes. De plus, le Canada a ratifié à Stockholm la Convention des Nations Unies sur les polluants organiques persistants (POP). Et, fait encore plus important peut-être, la nouvelle Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999) (LCPE (1999)) est entrée en vigueur. Celle-ci a modifié en profondeur les activités fédérales en introduisant de nouvelles exigences et en modifiant les exigences existantes. En fait, la LCPE (1999) a introduit de nouvelles règles de base pour, entre autres, les évaluations des substances d'intérêt prioritaire, l'élaboration de contrôles de gestion des risques, la quasi-élimination et la gestion des substances figurant sur la Liste intérieure des substances du Canada.

1.23 Dans notre suivi, nous nous sommes penchés de plus près sur un de ces changements, à savoir l'exigence selon laquelle Environnement Canada et Santé Canada doivent classer par catégorie toutes les substances figurant sur la Liste intérieure des substances (quelque 23 000). Cette classification doit être terminée pour le 14 septembre 2006. Ensuite, le gouvernement fédéral doit aussi effectuer une évaluation préalable des substances identifiées comme « potentiellement » toxiques selon la classification, ce qui pourrait prendre quelques décennies.

1.24 Environnement Canada et Santé Canada croient que la classification et l'évaluation préalable constituent un précédent à l'échelle internationale. Selon Environnement Canada, le Canada est le premier pays au monde à s'être doté de mesures législatives exigeant un examen systématique de tous les produits chimiques sur le marché. D'autres pays et administrations, notamment les Pays-Bas et l'Union européenne, veulent suivre son exemple mais doivent encore établir des mesures législatives à cet effet.

Observations

1.25 À la suite des recommandations que nous avons faites lors de notre vérification de 1999, les ministères ont pris des mesures à des degrés divers et à plusieurs niveaux. Depuis cette vérification, les ministères nous ont fait savoir qu'ils ont déterminé leurs besoins de financement et demandé de nouveaux fonds, et que le gouvernement fédéral doit encore prendre une décision finale. Le tableau intitulé « Gestion des substances toxiques : progrès des ministères concernant les recommandations formulées dans le Rapport du commissaire à l'environnement et au développement durable de 1999 » renferme la liste de nos recommandations de 1999 et notre évaluation des progrès réalisés par les ministères à cet égard.

Détermination de la présence de substances toxiques et des risques qu'elles présentent

1.26 Des connaissances incomplètes. Les connaissances sur la toxicité, les effets et les risques des substances toxiques sont incomplètes et évoluent encore. Il n'y a de bons renseignements que sur un nombre relativement faible de substances. Pour de nombreuses substances utilisées à l'heure actuelle, nous ne disposons que de peu de données sur leur toxicité, leur persistance et l'exposition à ces produits, et nous ignorons encore beaucoup de choses sur leurs effets. Les risques peuvent être négligeables, mais ils peuvent aussi s'avérer considérables.

1.27 Pour déterminer et résoudre les problèmes associés à la présence de substances toxiques, l'un des principaux défis du gouvernement fédéral consiste à identifier les substances qui posent une menace pour la santé et l'environnement. Le gouvernement dispose de trois moyens pour ce faire :

  • mener des études scientifiques pour bien établir les risques que présentent les substances toxiques pour l'environnement, les animaux, les plantes et la santé humaine;
  • déterminer la présence de substances toxiques dans l'environnement et les effets qui y sont associés;
  • évaluer les risques associés à des produits chimiques précis.

Ensemble, ces trois moyens fournissent des renseignements aux scientifiques et aux décideurs du gouvernement pour les aider à définir et à mettre en oeuvre des mesures de gestion des risques visant à réduire la présence de substances toxiques dans l'environnement au Canada.

Une meilleure gestion de la recherche

1.28 Amélioration de la consultation et de la coordination. L'une de nos principales préoccupations en 1999 concernait l'atmosphère de mésentente qui régnait entre les unités de recherche des différents ministères. Dans notre suivi, nous avons constaté une meilleure coordination des efforts de recherche entre les scientifiques des différents ministères. Ceci est dû, en partie, aux activités menées en vertu de l'Initiative de recherche sur les substances toxiques. Nous avons aussi noté un meilleur partage de l'information concernant leurs programmes de surveillance.

1.29 Définition des priorités de recherche. En 1999, nous avions remarqué que les priorités de recherche du gouvernement étaient davantage axées sur les priorités des partenaires financiers que sur le bien-être du public. Depuis lors, Environnement Canada, Pêches et Océans Canada, et Santé Canada ont défini leurs priorités de recherches respectives. L'étude des substances toxiques figure sur la liste de priorités de chacun de ces trois ministères. On y cite notamment les recherches sur les sources et les effets des produits chimiques perturbateurs du système endocrinien et des polluants organiques persistants (POP), de même que les recherches reliées à la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999). Certains projets de recherche ont été subventionnés grâce à l'Initiative de recherche sur les substances toxiques, dotée de 40 millions de dollars, qui a pris fin en mars 2002. Ceci pourrait avoir des répercussions sur les travaux en collaboration qui seront menés dans l'avenir.

1.30 Achèvement de l'analyse des écarts entre les besoins et les moyens. En 1999, nous avions constaté un manque de coordination et d'intégration au niveau de la gestion stratégique dans les ministères clés. Nous avions recommandé aux ministères (Environnement Canada, Santé Canada, Pêches et Océans Canada, et Ressources naturelles Canada) d'analyser, chacun de leur côté, les écarts existant entre les demandes prévues et leur capacité de production réelle en matière de recherche scientifique. Environnement Canada et Pêches et Océans Canada ont fait cette analyse et ont tous deux indiqué que l'exercice les aidera à trouver de nouveaux mécanismes de financement et à réaffecter des employés pour combler les écarts relevés. Ressources naturelles Canada et Santé Canada n'ont pas réalisé une telle analyse.

Peu d'amélioration dans la mesure de la présence de substances toxiques et des effets qui y sont associés

1.31 La mesure de la présence de substances toxiques dans l'environnement et de leurs effets sur la vie est essentielle pour déterminer l'exposition à ces substances, détecter les changements survenant avec le temps et évaluer l'efficacité des mesures prises pour réduire l'exposition.

1.32 En 1999, nous avions constaté une surveillance incomplète et non systématique en milieu ambiant, et ce, même pour des produits chimiques industriels considérés comme prioritaires. Dans de nombreuses régions du Canada, il n'existait aucune station de surveillance des produits chimiques industriels ou des pesticides. Quant au suivi des effets, nous avions constaté une mosaïque d'initiatives qui, à notre avis, manquait d'organisation et n'avait pas d'objectif précis.

1.33 Depuis notre première vérification, le ministre de l'Environnement a créé le Groupe de travail sur le Système canadien d'information pour l'environnement (SCIE), qui a pour mandat d'offrir des conseils sur la conception et la mise en oeuvre d'un système d'information sur l'environnement. Dans son rapport d'octobre 2001, le Groupe de travail sur le SCIE constatait d'importantes lacunes en matière d'information environnementale. Le rapport mentionne en effet que le rendement du Canada en matière de collecte, de gestion, d'évaluation et de diffusion de l'information environnementale est bien inférieur à celui de plusieurs autres pays. Le Groupe de travail sur le SCIE a fait bon nombre de recommandations, mais à la fin du présent suivi, le gouvernement n'y avait pas encore répondu et n'avait pris aucun engagement à ce sujet. Environnement Canada a toutefois indiqué qu'une réponse est en voie d'élaboration.

1.34 Amélioration négligeable depuis 1999. Les ministères se rencontrent maintenant plus régulièrement et discutent de certaines données de leurs programmes de surveillance et des mesures à prendre. Il y a eu quelques nouveaux investissements dans la surveillance depuis notre vérification de 1999, mais dans bon nombre de régions au Canada, beaucoup de substances d'intérêt prioritaire ne sont toujours pas surveillées.

1.35 Notre examen actuel soulève une nouvelle crainte : le manque de connaissances sur les concentrations corporelles de substances toxiques chez les Canadiens (dans les tissus adipeux, le lait maternel, le sang, l'urine et les cheveux, par exemple). Cette information pourrait aider les fonctionnaires, les médecins, les décideurs et les autorités de réglementation à trouver des moyens de réduire l'exposition et les risques pour la santé. À l'heure actuelle, Santé Canada n'a pas de programme pour évaluer ce genre d'information à l'échelle nationale, bien que ce ministère ait effectué certaines études régionales sur quelques substances précises. (Voir la photographie)

Le processus d'évaluation des substances d'intérêt prioritaire n'est pas encore terminé

1.36 La Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1988) introduisait le Programme d'évaluation des substances d'intérêt prioritaire, et les éléments de ce programme se poursuivent sous la LCPE (1999). Dans le cadre de ce programme, les ministres de l'Environnement et de la Santé déterminent les substances qui doivent faire l'objet d'une évaluation prioritaire. La Loi exige aussi que les deux ministres se prononcent sur la toxicité d'une substance en précisant si celle-ci est potentiellement ou effectivement toxique au sens de la LCPE. Ce processus d'évaluation débouche sur la rédaction d'un rapport destiné à la consultation publique. Après la période prévue pour la consultation publique et le traitement des commentaires reçus, les ministres doivent publier une décision finale et recommander au gouverneur en conseil d'ajouter ou non la substance à la liste des substances toxiques de la LCPE. Les mesures de contrôle que prévoit la Loi à l'égard d'une substance ne peuvent être exercées qu'après l'ajout, par le gouverneur en conseil, de la substance à la liste de la LCPE.

1.37 En 1989, 44 substances ou groupes de substances ont été choisies pour une évaluation prioritaire (que l'on appelle communément la première Liste de substances d'intérêt prioritaire ou LSIP1). Nous avions alors indiqué que 25 des substances évaluées avaient été déclarées toxiques selon la LCPE et 6, non toxiques. Toutes les substances déclarées toxiques au sens de la LCPE sauf une — les paraffines chlorées à chaîne courte — ont été ajoutées à la liste des substances toxiques de la LCPE.

1.38 Lors de notre vérification en 1999, Environnement Canada et Santé Canada étaient incapables d'en arriver à une conclusion quant à la toxicité de 13 des 44 substances de la LSIP1 choisies au départ. Celles-ci étaient, par définition, d'intérêt prioritaire et le gouvernement a consacré des sommes importantes à leur évaluation. Lors de notre vérification, nous avions recommandé que les ministères en arrivent à une conclusion officielle quant à la toxicité des substances en question, et communiquent les résultats à la population canadienne.

1.39 Depuis ce temps, les ministères ont eu accès à d'autres données et résultats de travaux scientifiques. Selon Environnement Canada, Santé Canada et Environnement Canada ont mis à jour les évaluations de ces 13 substances. À l'issue de notre suivi, les évaluations n'avaient pas encore été publiées.

1.40 En 1995, 25 substances ou groupes de substances supplémentaires ont été sélectionnés pour une évaluation prioritaire. Le processus devait prendre fin en décembre 2000. Ce sont ces substances qui constituent la deuxième Liste de substances d'intérêt prioritaire, ou LSIP2.

1.41 Nous avons constaté, dans notre suivi, qu'Environnement Canada et Santé Canada avaient terminé, dans les délais alloués, l'évaluation de 23 des 25 substances figurant sur la LSIP2. L'évaluation des deux autres substances avait été suspendue [en vertu de l'article 78 de la LCPE (1999)] parce qu'il fallait des informations nouvelles ou supplémentaires pour déterminer si ces substances étaient toxiques ou non.

1.42 Les ministres ont publié une décision finale pour 19 des 23 substances évaluées jusqu'à présent. Les deux ministres ont recommandé que 14 de ces 19 substances soient ajoutées à la liste des substances toxiques de la LCPE; à ce jour, le gouverneur en conseil a ajouté cinq d'entre elles à la liste. Il reste encore quatre substances pour lesquelles une évaluation a été publiée afin que le public puisse présenter ses commentaires, mais qui n'ont pas encore fait l'objet d'une décision finale par les ministres.

1.43 Pourquoi, après 13 ans dans le cas des substances de la LSIP1, et sept ans dans le cas de celles de la LSIP2, y a-t-il encore des substances pour lesquelles aucune décision finale n'a été publiée? Selon notre suivi, ces délais seraient attribuables à l'insuffisance de l'information pour pouvoir émettre une conclusion quant à la toxicité, à la complexité des processus décisionnels et administratifs, aux ressources limitées des ministères, ainsi qu'au temps qu'il aura fallu pour interpréter et mettre en oeuvre les nouvelles exigences de la LCPE (1999).

1.44 Nous sommes très inquiets que tant de temps soit requis pour terminer l'évaluation de ces substances d'intérêt prioritaire, car bon nombre d'entre elles pourraient déjà menacer l'environnement ou la santé humaine. Il est important de terminer leur évaluation afin de pouvoir mettre en place des mesures de contrôle.

Réduction des risques associés aux substances toxiques

1.45 L'évaluation de la toxicité d'une substance n'est qu'une première étape. Dès qu'une substance a été déclarée toxique au sens de la LCPE (1999), de nombreuses décisions doivent être prises. Comment peut-on réduire l'exposition? Comment devrait-on contrôler l'utilisation de la substance? Quelles dispositions réglementaires ou autres mesures (par exemple, plans de prévention de la pollution ou accords volontaires) faut-il prévoir? Comment mesurera-t-on les rejets? Comment pourra-t-on vérifier et mesurer l'efficacité des mesures de contrôle? Au cours des trois dernières années, le gouvernement a fait des efforts louables pour améliorer la gestion des substances toxiques dans certains secteurs clés, mais ses progrès restent insuffisants dans d'autres secteurs essentiels. (Voir les photographies)

Amélioration de certaines activités de gestion

1.46 Élaboration d'une politique-cadre relative aux ententes sur la performance environnementale. En 1999, nous avions noté que le gouvernement comptait de plus en plus sur des initiatives volontaires pour réduire les rejets industriels de substances toxiques. Nous avions alors constaté que le processus pour décider du recours aux initiatives volontaires manquait de robustesse, tout comme les initiatives elles-mêmes, d'ailleurs. Nous avions recommandé qu'Environnement Canada élabore une politique exposant les conditions dans lesquelles on pourrait recourir aux initiatives volontaires. Il est encourageant de constater que le Ministère a maintenant une telle politique, et que celle-ci comprend tous les éléments importants que nous préconisions. Bien qu'il soit trop tôt pour évaluer l'impact de cette nouvelle politique, il est certain que l'établissement d'objectifs, de mesures et d'échéanciers en matière de rendement constitue un élément important pour toute entente convenue en vertu de cette politique.

1.47 Au moment de notre première vérification, le gouvernement fédéral avait aussi recours à une autre initiative volontaire pour réduire les rejets de substances toxiques, le programme d'Accélération de la réduction et de l'élimination des toxiques (ARET). Environnement Canada travaille actuellement à la restructuration de ce programme; à la fin de notre suivi, il n'avait pas encore annoncé le nouveau programme.

1.48 Amélioration du suivi des rejets de substances toxiques. L'Inventaire national des rejets de polluants est le principal instrument qui renseigne Environnement Canada sur les rejets de substances toxiques. En 1999, nous avions constaté que le Ministère omettait de suivre les rejets de 10 des 25 substances considérées comme toxiques au sens de la LCPE, ainsi que les rejets de plusieurs autres substances prioritaires.

1.49 Depuis lors, 105 substances ont été ajoutées à l'Inventaire et le gouvernement a diminué, pour quelques substances, les seuils à partir desquels il faut présenter des rapports. Les ajouts comprennent de nombreuses substances qui ont été déclarées toxiques au sens de la LCPE, et d'autres dont la toxicité est actuellement sous évaluation. Des 52 substances inscrites sur la liste des substances toxiques de la LCPE, 29 sont surveillées par l'entremise de l'Inventaire national des rejets de polluants et quatre ne le sont pas. Les 19 autres substances toxiques n'ont pas été ajoutées à l'Inventaire national parce que leur utilisation est interdite, ou parce que ces substances correspondent à un ensemble de substances (p. ex., les effluents d'eaux usées chlorées) alors que l'Inventaire ne regroupe que des substances précises ayant une source ponctuelle.

1.50 Le nouveau processus de gestion des substances toxiques. La gestion des substances toxiques qui figurent sur la deuxième Liste des substances d'intérêt prioritaire et la gestion des autres substances toxiques se fait selon une méthode différente, le Processus de gestion des substances toxiques. Celui-ci répond à plusieurs de nos critiques relatives au processus de la LSIP1. Administré par Environnement Canada et Santé Canada, le processus est conçu de façon à faciliter l'élaboration de mesures de contrôle pour les sources clés connues d'émissions de substances considérées comme toxiques au sens de la LCPE (1999).

Lenteur des progrès dans l'application des mesures de contrôle des substances toxiques de la première Liste de substances d'intérêt prioritaire

1.51 Différents types de mesures de contrôle peuvent être utilisés pour les substances déclarées toxiques au sens de la LCPE (1999). Quelques-unes sont régies en vertu de la LCPE (1999) (notamment les règlements, les plans de prévention de la pollution et les codes de pratiques), alors que pour d'autres (notamment les normes appliquées dans l'ensemble du Canada et les initiatives volontaires de l'industrie), ce n'est pas le cas. La pièce 1.4 illustre les mesures de contrôle en place pour les substances de la LSIP1. Environnement Canada nous a fait savoir qu'il y a eu réduction dans le cas de certaines substances.

1.52 Les risques associés aux substances toxiques de la LSIP1 sont-ils bien gérés? À la suite de l'évaluation des substances de la LSIP1 et de leur classification en 1994 en tant que substances toxiques au sens de la LCPE, le gouvernement fédéral a entrepris une série de consultations (Processus d'options stratégiques) avec des intervenants (comme l'industrie, les groupes environnementalistes, les gouvernements provinciaux) afin de déterminer les mesures à prendre pour réduire les risques que présentent ces substances pour les Canadiens. En 1999, 9 des 14 consultations étaient terminées, donnant lieu à 52 recommandations distinctes. En 2002, toutes les consultations étaient terminées et elles ont permis d'en arriver à un consensus sur 75 recommandations, qui ont été acceptées par les ministres et qui visent une gamme de mesures que devront appliquer les gouvernements fédéral et provinciaux, ainsi que l'industrie. Mentionnons notamment des règlements, des codes de pratique, la collecte d'information et la surveillance. Or, nous nous inquiétons du peu de mesures prises depuis l'établissement de ce consensus et du manque de surveillance exercée sur le déroulement du processus. Comme nous l'avions observé en 1999, les ministères n'ont toujours pas fait d'estimation quant aux ressources dont ils auraient besoin pour appliquer les recommandations. En outre, on ne sait trop quel est l'état d'avancement de la mise en oeuvre des recommandations du Processus d'options stratégiques pour les substances toxiques de la LSIP1. Environnement Canada suit l'évolution des activités qui sont sous sa responsabilité directe, comme celles ayant trait à la réglementation et aux codes de pratiques. Néanmoins, nous constatons des lacunes dans sa connaissance des mesures prises par l'industrie et d'autres intervenants.

1.53 Les sept secteurs industriels suivants sont les principaux émetteurs de neuf substances toxiques figurant sur la LSIP1 : centrales thermiques alimentées au charbon, solvants de dégraissage, fusion des métaux de base, finissage des métaux, nettoyage à sec, usines de traitement des eaux usées municipales, et alumineries. Le gouvernement fédéral n'a pas encore mis en place des mesures de contrôle pour ces secteurs (voir la pièce 1.5). Il n'y a aucun processus pour établir dans quelle mesure les mesures prises jusqu'à présent ont réduit les risques associés aux autres substances toxiques; il n'y a toujours pas de collecte systématique des données sur la réduction des émissions ni de compte rendu public sur celles-ci.

Les substances de la deuxième Liste de substances d'intérêt prioritaire seront gérées suivant un nouveau processus

1.54 À l'heure actuelle, comme nous l'avons mentionné au paragraphe 1.42, cinq substances figurant sur la LSIP2 sont également incluses dans la liste des substances toxiques de la LCPE. Les substances toxiques de la LSIP2 seront gérées selon un nouveau processus, intitulé Processus de gestion des substances toxiques. À la fin de notre suivi, une stratégie de gestion des risques pour une substance toxique figurant sur la liste avait été publiée aux fins de consultation. Comme le processus en est encore aux premières étapes, il est trop tôt pour émettre des commentaires quant à l'état de la mise en oeuvre.

Évaluation de la Liste intérieure des substances

Un grand nombre de substances à gérer dans l'avenir

1.55 La classification, un processus en cours. La LCPE (1999) oblige Environnement Canada et Santé Canada à classer par catégorie toutes les substances figurant sur la Liste intérieure des substances, laquelle comprend près de 23 000 substances utilisées à des fins commerciales au Canada entre 1984 et 1986. Nombre de ces substances sont toujours utilisées à des fins commerciales aujourd'hui. En vertu de la Loi sur les aliments et drogues, Santé Canada examine actuellement d'autres substances (plus de 1 700 à l'heure actuelle) qui ne figuraient pas sur la liste initiale et devront y être ajoutées. Environnement Canada et Santé Canada doivent classer toutes ces substances d'ici le 14 septembre 2006, y compris toutes les nouvelles substances recensées par Santé Canada. Les substances introduites au Canada depuis 1986 ont été et continuent d'être évaluées suivant d'autres processus en vertu de la LCPE (1999) et n'étaient pas visées par notre suivi.

1.56 Les substances figurant sur la Liste intérieure des substances seront classées afin de déterminer lesquelles devraient faire l'objet d'une analyse — ou évaluation préalable — parce qu'elles présentent le plus haut risque d'exposition pour les Canadiens, ou parce qu'elles sont persistantes ou bioaccumulables et intrinsèquement toxiques pour les êtres humains ou les organismes non humains (voir la pièce 1.6). Environnement Canada et Santé Canada élaborent des méthodes pour classer par catégorie différents types de substances (par exemple, les produits chimiques organiques et inorganiques). Les ministères sont d'avis qu'ils respecteront la date d'échéance du 14 septembre 2006.

Le saviez-vous?

Nombre de substances à classer dans la Liste intérieure des substances : environ 23 000

  • nombre estimatif de substances contrôlées en vertu de la Loi sur les aliments et drogues qui seront ajoutées à la liste : plus de 1 700
  • nombre de ces substances qui pourraient faire l'objet d'une évaluation préalable (analyse plus approfondie) après la classification : jusqu'à 4 000
  • temps qu'il faudra pour soumettre ces substances à une évaluation préalable : quelques décennies

 

1.57 L'évaluation préalable : un processus plein de défis, qui peut s'avérer très long. Après la classification par catégorie, certaines substances devront faire l'objet d'une analyse plus approfondie ou d'une évaluation préalable. L'évaluation préalable déterminera si la substance est inoffensive, si elle est toxique au sens de la LCPE (1999) et doit être ajoutée à la liste des substances toxiques de la LCPE, ou si elle doit être ajoutée à la Liste des substances d'intérêt prioritaire. Jusqu'à 4 000 substances figurant sur la Liste intérieure des substances devront peut-être faire l'objet d'une évaluation préalable.

1.58 Exigée par la LCPE (1999), cette étape n'a pas d'échéancier. À l'heure actuelle, on ne sait pas exactement combien de temps il faudra pour terminer le processus. Il se peut que cela prenne quelques décennies. Cela représente un énorme défi, compte tenu du fait que ce problème découle d'une forte croissance, au cours des 60 dernières années, de la mise en marché de produits chimiques à l'échelle mondiale sans évaluation préalable des risques pour la santé humaine et l'environnement.

1.59 Il est trop tôt pour se faire une idée du nombre de substances figurant sur la Liste intérieure des substances qui seront probablement déclarées toxiques au sens de la LCPE. Ce nombre pourrait dépasser le total des 25 dernières années et il faudra gérer toutes ces substances en plus de celles qui sont gérées aujourd'hui.

1.60 En 1999, nous avions soulevé le problème que créait l'écart croissant entre la demande faite aux ministères d'évaluer et de gérer les substances, d'une part, et une infrastructure fédérale mal équipée pour répondre à cette demande, d'autre part. Étant donné la lenteur de l'évaluation et de la gestion de la liste actuelle des substances, et l'ampleur de la tâche à exécuter, nous avons encore les mêmes préoccupations.

Le principe de précaution : comment sera-t-il appliqué?

1.61 Lors de l'évaluation des nombreuses substances figurant sur la Liste intérieure des substances et dans la gestion des substances considérées comme toxiques au sens de la LCPE, l'un des principaux obstacles auxquels devront faire face les ministères est le manque d'information sur de nombreuses substances (par exemple, sur leur toxicité). Afin d'évaluer et, en bout de ligne, de gérer les risques potentiels, le gouvernement s'engage à appliquer le principe de précaution. Plus précisément, en vertu de la LCPE (1999), le gouvernement doit « exercer ses pouvoirs de manière à protéger l'environnement et la santé humaine, à appliquer le principe de la prudence [principe de précaution], si bien qu'en cas de risques de dommages graves ou irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l'adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de l'environnement ».

1.62 Quelques progrès dans l'application du principe de précaution. En 1999, nous avions constaté que le gouvernement fédéral n'avait pas élaboré d'interprétation claire et cohérente du principe de précaution ni de son application aux substances toxiques.

1.63 Depuis, la LCPE (1999) est entrée en vigueur. Celle-ci intègre le principe de précaution (principe de prudence) dans le préambule et oblige le gouvernement du Canada à gérer la Loi selon l'approche/principe de précaution. En outre, la Loi stipule expressément, à l'article 76.1, que le principe de précaution et une méthode fondée sur le « poids de la preuve » doivent être utilisés lors des activités d'évaluation menées en vertu de cette section et lors de l'interprétation des résultats afférents. Environnement Canada a entamé l'élaboration de lignes directrices pour la mise en oeuvre de ces obligations. En outre, sous la direction du Bureau du Conseil privé, le gouvernement est en train de procéder à l'élaboration d'une vision commune de l'approche/principe de précaution et de préciser la façon dont cela sera appliqué. Ceci devrait s'appliquer à tous les programmes et règlements fédéraux, et non seulement à ceux de la LCPE (1999). Les ministères ont consulté le public et le gouvernement prévoit terminer son cadre de travail pour appliquer le principe de précaution.

1.64 Toutefois, nous sommes préoccupés par le fait que, même si le principe de précaution constitue un élément clé dans l'évaluation et la gestion des substances toxiques, il n'y a toujours pas de lignes directrices sur l'utilisation du principe de précaution en vertu de la LCPE (1999). À notre avis, étant donné qu'il faudra évaluer à divers degrés quelque 23 000 substances en vertu de la LCPE (1999) et qu'on manque d'information sur nombre d'entre elles, l'absence de directives opérationnelles concrètes pour orienter le principe de précaution est inquiétante. Nous encourageons fortement le gouvernement fédéral à terminer les deux tâches le plus tôt possible.

La Politique de gestion des substances toxiques est-elle largement abandonnée?

1.65 En 1995, le gouvernement fédéral a introduit un cadre stratégique important, la Politique de gestion des substances toxiques. Cette politique établit deux objectifs de gestion fondamentaux :

  • la quasi-élimination, dans l'environnement, des substances toxiques persistantes (c.-à-d., des substances qui mettent longtemps à se dégrader dans l'environnement) et bioaccumulables (c.-à-d., qui se concentrent dans les tissus des organismes vivants et s'accumulent dans la chaîne alimentaire) qui sont principalement le résultat de l'activité humaine (substances de la voie 1);
  • la gestion d'autres substances toxiques ou préoccupantes, tout au long de leur cycle de vie, afin d'empêcher ou de minimiser leurs rejets dans l'environnement (substances de la voie 2).

1.66 La Politique de gestion des substances toxiques devait s'appliquer à tous les domaines de responsabilité fédérale. En 1999, nous étions fortement inquiets du fait que les ministères fédéraux ne mettaient pas cette politique pleinement en oeuvre. Plusieurs d'entre eux n'avaient pas élaboré de plans ni de stratégies pour l'appliquer à des substances précises ou à leurs propres opérations. Depuis notre vérification, certains éléments clés de la Politique ont été incorporés à la LCPE (1999). Aujourd'hui, il n'est toujours pas possible de voir clairement comment les divers ministères concernés vont appliquer la Politique dans leurs programmes, ou mesurer et déclarer les progrès réalisés. À notre avis, la Politique a été largement abandonnée par des ministères clés.

1.67 La Politique de gestion des substances toxiques assure-t-elle la quasi-élimination des substances les plus toxiques? En vertu de la Politique de gestion des substances toxiques de 1995, 12 substances ont satisfait au critère de quasi-élimination (substances de la voie 1). Huit d'entre elles sont des pesticides qui ne sont plus homologués au Canada, alors que les quatre autres substances font actuellement l'objet de diverses mesures de contrôle. En 1999, nous avions constaté que certains ministères n'avaient même pas établi de mesures progressives à court terme pour atteindre l'objectif de quasi-élimination. Les ministères étaient embourbés dans des conflits quant au sens de la quasi-élimination.

1.68 Le concept de la quasi-élimination a été incorporé à la LCPE (1999). La quasi-élimination est la réduction définitive d'une substance rejetée dans l'environnement, à un niveau inférieur à la limite de dosage précisée par les ministres de l'Environnement et de la Santé. La LCPE (1999) établit une Liste de quasi-élimination officielle et comporte des obligations spécifiques pour les ministres de l'Environnement et de la Santé au chapitre des substances identifiées pour la quasi-élimination.

1.69 À l'heure actuelle, aucune substance ne figure sur la Liste de quasi-élimination de la LCPE. Une substance figurant sur la deuxième Liste de substances d'intérêt prioritaire (l'hexachlorobutadiène) a été identifiée comme susceptible de quasi-élimination. En ce qui concerne les quatre substances initiales de la voie 1 (qui ne sont pas des pesticides), Environnement Canada a adopté la position suivante : bien qu'elles ne figurent pas sur la Liste de quasi-élimination de la LCPE, ces quatre substances sont gérées comme des substances de la voie 1, conformément à la Politique de gestion des substances toxiques. (Voir la photographie)

1.70 Environnement Canada élabore des limites de dosage (ou de détection) pour ces quatre substances. Toutefois, à la conclusion de notre suivi, ce processus n'était pas terminé. L'on ne sait pas exactement si les mesures de contrôle existantes ou proposées pour ces substances permettront d'atteindre, tôt ou tard, ces limites de dosage.

Pesticides : des progrès limités dans l'application de nos recommandations

1.71 La gestion des pesticides est très différente de la réduction des émissions des produits chimiques industriels toxiques. Les pesticides ne sont pas des sous-produits d'un procédé de fabrication ou de production. Les pesticides sont plutôt conçus pour être toxiques à l'égard des ravageurs. Ils sont appliqués intentionnellement aux terres agricoles qui produisent les aliments que nous consommons et exportons ainsi qu'aux forêts; ils sont aussi utilisés pour les pelouses et dans les parcs et les espaces verts de nos collectivités. Toutefois, certains pesticides ont été associés au cancer, à des problèmes de reproduction, à des irritations de la peau, à des troubles des voies respiratoires et à d'autres maladies.

1.72 Tous les produits utilisés, vendus ou importés au Canada et qui sont destinés à limiter, à détruire, à attirer ou à repousser les organismes nuisibles sont régis par l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire en vertu de la Loi sur les produits antiparasitaires (LPA). Ces produits contiennent des produits chimiques, des dispositifs, et même des organismes, et sont appelés produits antiparasitaires, ou pesticides.

1.73 Parmi les activités clés de l'Agence mentionnons les suivantes : l'évaluation des pesticides potentiels en vue de leur homologation au Canada; la réévaluation des pesticides actuels en vue d'un renouvellement de leur homologation au Canada; l'élaboration et la mise en oeuvre de politiques et de lignes directrices en matière de gestion des organismes nuisibles; la diffusion de l'information sur la gestion des organismes nuisibles; les activités visant à assurer la conformité à la LPA. Bien que les produits soient réglementés par le gouvernement fédéral, l'utilisation des pesticides est réglementée par les provinces et les territoires. La Loi actuelle a plus de 30 ans; à la fin de notre suivi, un nouveau projet de loi concernant la LPA avait été présenté à la Chambre des communes.

1.74 En 1999, nous avons signalé des lacunes importantes dans les activités de l'Agence. Dans l'ensemble, d'après notre suivi, les progrès réalisés par l'Agence en ce qui a trait aux recommandations que nous lui avions adressées sont limités.

1.75 Coopération améliorée entre les ministères. L'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire est l'organisme fédéral responsable de l'homologation des pesticides. Pêches et Océans Canada et Environnement Canada ont leurs propres programmes de recherche sur les pesticides. En 1999, nous avions constaté que l'Agence avait acquis la réputation d'« organisme à portes fermées », qui apprécie peu les apports des autres ministères fédéraux. En 1998, elle avait signé une entente interministérielle avec Environnement Canada pour améliorer les communications et clarifier les responsabilités et rôles respectifs dans l'échange et l'utilisation de l'information scientifique. Nous avions constaté en 1999 qu'il y avait eu très peu d'échanges d'information. L'entente que l'Agence était en train de négocier avec Pêches et Océans Canada n'avait pas été signée à la fin de notre vérification. Depuis, l'Agence a commencé à partager ses informations avec Environnement Canada et elle a signé une entente avec Pêches et Océans Canada.

1.76 Étant donné les constatations de notre examen, de nombreux aspects de la gestion des pesticides par le gouvernement fédéral restent, selon nous, très préoccupants. Nous avons donc l'intention de procéder à une vérification en profondeur, dont les résultats seront présentés au Parlement à l'automne 2003.

1.77 Y a-t-il une politique de réduction des risques attribuables aux pesticides? Quand l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire a été créée en 1995, elle a reçu pour mandat d'élaborer une politique de réduction des risques attribuables aux pesticides pour tous les secteurs d'utilisation. Cette politique devait guider les activités de l'Agence en matière d'homologation des nouveaux pesticides, de réévaluation des pesticides existants et de surveillance de leur utilisation. En 1999, nous avions constaté que cette politique n'avait pas été établie, et c'est encore toujours le cas après sept ans.

1.78 Peu de progrès dans la réévaluation des pesticides actuels. Il y a plus de 550 ingrédients actifs dans les 5 892 pesticides homologués pour utilisation au Canada. Parmi eux, plus de 300 ont été approuvés avant 1981 et plus de 150, avant 1960, alors que les conditions imposées à leur utilisation étaient moins strictes qu'aujourd'hui et étaient peut-être au-dessous des normes actuelles en matière de santé et de sécurité dans l'utilisation des pesticides. En 2001, l'Agence s'est engagée à réévaluer 405 de ces ingrédients actifs d'ici 2006. Les évaluations de bon nombre de ces ingrédients actifs sont en cours depuis plusieurs années. Des 49 réévaluations commencées avant mars 2002, seulement 17 étaient terminées ou avaient été arrêtées, d'après notre suivi. En deux mots, les progrès sont lents (voir l'étude de cas sur l'arséniate de cuivre chromaté).

Le saviez-vous?

Nombre d'ingrédients actifs homologués pour utilisation dans les pesticides au Canada : plus de 550

Nombre d'ingrédients actifs nécessitant une réévaluation en fonction des normes actuelles : 405

Nombre d'ingrédients actifs dont la réévaluation a été entreprise : 49

  • nombre de substances dont la réévaluation est terminée : 10
  • nombre de substances dont la réévaluation a été arrêtée parce que l'ingrédient actif n'est plus utilisé : 7
  • nombre de substances dont la réévaluation est toujours en cours : 32

Nombre d'ingrédients actifs nécessitant toujours une réévaluation : 388

 

1.79 Aucune base de données sur les ventes de pesticides. Les données sur les ventes de pesticides sont l'un des principaux outils permettant de déterminer les quantités et les types de pesticides utilisés au Canada et rejetés dans l'environnement. Cette information est nécessaire pour surveiller les risques sur les plans de la santé, de la sécurité et de l'environnement, et pour évaluer dans quelle mesure on adopte des pesticides à risques plus faibles ou des solutions de rechange. Le Canada est l'un des rares pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques n'ayant pas de base de données sur les ventes de pesticides. En 1999, nous avions recommandé que l'Agence respecte son engagement consistant à mettre sur pied une base de données nationale sur les pesticides. L'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire s'était engagée à élaborer et à mettre en oeuvre une telle base de données d'ici 2001.

1.80 Depuis 1999, l'Agence a pris un certain nombre de mesures, notamment l'essai pilote de méthodes pour recueillir des données. Toutefois, l'Agence ne dispose pas d'une base de données sur la vente des pesticides, qu'elle pourrait utiliser pour surveiller les risques que ceux-ci posent pour la santé, la sécurité et l'environnement. Tant que cette base de données n'est pas mise sur pied, le Canada continue d'être un des rares pays industrialisés qui ne connaît pas les quantités de pesticides utilisées à l'intérieur de ses frontières.

Conclusion

1.81 En 2002, nous avons réexaminé les programmes ministériels que nous avions vérifiés en 1999, afin d'évaluer les progrès réalisés par les ministères dans la mise en oeuvre des 27 recommandations que nous avions formulées. Le présent suivi a permis de constater des progrès mitigés. Bien que le gouvernement fédéral ait fait des progrès dans la gestion des substances toxiques depuis 1999, sa capacité à détecter, à comprendre et à prévenir les effets nocifs des substances toxiques reste limitée.

1.82 Au cours des trois dernières années, le gouvernement a agi sur plusieurs fronts. On constate moins de mésentente et plus de coopération entre les ministères. Les priorités de recherche ont été établies et la plupart des ministères que nous avons examinés ont cerné les écarts entre leur demande en recherche scientifique et les ressources mises à leur disposition. Une nouvelle politique a été élaborée pour orienter les décisions concernant le recours aux instruments volontaires et le contenu de ceux-ci. Par rapport à 1999, Environnement Canada a ajouté plus de 100 substances à la liste de celles dont il surveille les rejets.

1.83 Toutefois, pour 13 des 44 substances inscrites en 1989 sur la première Liste de substances d'intérêt prioritaire, le gouvernement fédéral n'a pas publié de décision finale quant à la toxicité. Il a engagé peu de ressources additionnelles pour détecter la présence de substances toxiques dans l'environnement, ou leurs effets sur les végétaux, les animaux et les êtres humains. Il n'y a eu que peu de progrès dans l'élaboration et la mise en oeuvre de mesures de contrôle visant à atténuer le rejet de substances toxiques.

1.84 Le gouvernement a fait des progrès limités dans la mise en oeuvre de nos recommandations de 1999 sur les pesticides.

1.85 L'ensemble de la situation nous rend perplexes. Les processus que nous avons observés font obstacle à la prise de mesures décisives, en temps opportun, et axées sur le principe de précaution. Plusieurs causes profondes des problèmes que nous avions soulevés en 1999 persistent encore aujourd'hui : ressources insuffisantes pour remplir les engagements, lacunes importantes dans les connaissances scientifiques et lourdeur des mécanismes réglementaires. Cela n'est pas de bon augure pour notre santé. Bien que le développement durable offre l'espoir d'une nouvelle approche dans la gestion des risques présentés par les substances toxiques, la situation actuelle et les perspectives d'avenir sont, à notre avis, inacceptables sur les plans environnemental, économique ou social. Nos enfants devront peut-être terminer le travail consistant à évaluer, et certainement à gérer, les substances toxiques en usage aujourd'hui.

Réponse conjointe des ministères

La vérification de la gestion des substances toxiques au sein du gouvernement du Canada, effectuée en 1999 par le commissaire à l'environnement et au développement durable, a fait ressortir les éléments suivants : les défis associés à l'évaluation et à la gestion des risques, la volonté d'améliorer la surveillance, et les problèmes au chapitre de la collaboration entre les ministères.

Depuis, le gouvernement du Canada a mis en oeuvre une Loi canadienne sur la protection de l'environnement (LCPE) revue en profondeur et prévoyant de nouveaux pouvoirs et de nouvelles responsabilités. Nous avons intégré les conclusions de la vérification de 1999 lors de la formulation des changements apportés au programme afin de se conformer à la nouvelle Loi. Des améliorations ont également été apportées afin de mieux coordonner les activités, d'utiliser les ressources disponibles de façon plus efficace, d'augmenter la collaboration entre les ministères en ce qui a trait à la recherche et à la surveillance et d'améliorer les processus d'évaluation et de gestion pour réduire les risques que présentent les substances toxiques. Dans plusieurs domaines importants, notamment l'évaluation des substances nouvelles ainsi que la classification et l'évaluation systématiques des substances existantes, le gouvernement du Canada en a fait davantage que des gouvernements plus considérables, comme les États-Unis et l'Union européenne.

Les efforts du gouvernement du Canada en matière de gestion des substances toxiques, y compris les pesticides, sont concentrés sur la réduction des risques que présentent ces substances pour l'environnement et la santé humaine. En vertu de la LCPE (1999), la prévention de la pollution demeure l'assise de ces travaux, et elle est renforcée au moyen d'un vaste éventail d'outils réglementaires et non réglementaires qui visent à contrôler les émissions de substances toxiques.

Les ministères responsables de cette question continueront d'améliorer leur capacité en utilisant les ressources disponibles pour évaluer et gérer les risques à l'égard de la santé humaine et de l'environnement qui sont associés aux substances toxiques, y compris les pesticides.

Éléments à vérifier dans les enquêtes futures

1.86 Nous n'avons fait aucune nouvelle recommandation dans cette vérification de suivi étant donné que plusieurs des activités importantes requises sont déjà en cours au sein du gouvernement fédéral. Toutefois, compte tenu de la gravité de la menace que peuvent constituer les substances toxiques pour la santé humaine et l'environnement, et des progrès limités constatés dans certains domaines importants, notre bureau procédera à d'autres suivis et vérifications sur ce sujet dans l'avenir. Nous examinerons les progrès réalisés dans certains secteurs examinés lors de notre vérification de 1999 et du présent suivi, en nous concentrant sur ceux où le rendement a été particulièrement faible et les progrès, limités. De plus, nous nous attendons à ce qu'à l'avenir les ministères aient :

  • élaboré et mis en oeuvre des mesures de réduction des risques pour les sources majeures de rejets des substances toxiques d'intérêt prioritaire et d'exposition à ces substances, et qu'ils aient mesuré l'efficacité de ces mesures;
  • montré l'utilité de la Politique de gestion des substances toxiques et clarifié son application;
  • élaboré des directives opérationnelles détaillées pour l'application du principe de précaution à l'évaluation et à la gestion des substances toxiques au sens de la LCPE (1999);
  • examiné et utilisé tous les pouvoirs législatifs et tous les moyens d'action à leur disposition pour gérer les substances toxiques et autres substances préoccupantes;
  • fait en sorte que les processus d'évaluation et de gestion des risques soient rapidement complétés pour les substances les plus problématiques.

À propos du suivi

Objectif

Ce suivi avait pour objectif de faire état des progrès réalisés par six ministères fédéraux (Environnement Canada, Santé Canada, Industrie Canada, Ressources naturelles Canada, Pêches et Océans Canada, et Agriculture et Agroalimentaire Canada) et l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire dans l'application des 27 recommandations énoncées aux chapitres 3 et 4 du Rapport du commissaire à l'environnement et au développement durable à la Chambre des communes (1999). De plus, nous nous sommes efforcés de prendre en considération les effets des changements à la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999), en regard des conclusions de notre vérification de 1999.

Étendue et méthode

Afin d'évaluer les progrès du gouvernement fédéral dans la mise en oeuvre des 27 recommandations, nous avons demandé des comptes rendus des progrès, ainsi que des documents les appuyant, à six ministères fédéraux (Environnement Canada, Santé Canada, Industrie Canada, Ressources naturelles Canada, Pêches et Océans Canada, Agriculture et Agroalimentaire Canada) et à l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire. Nous avons en outre demandé des documents et d'autres informations supplémentaires, et mené des entrevues auprès de représentants des ministères.

Nos travaux étaient conçus pour offrir un degré d'assurance moyen. Nous nous sommes basés sur les réponses des ministères et de l'Agence pour énoncer certaines de nos conclusions; toutefois, nous avons effectué suffisamment de demandes de renseignements pour nous assurer que l'information fournie est plausible dans les circonstances.

Critères

Sur la base de notre évaluation des mesures prises par les ministères pour mettre en oeuvre les 27 recommandations, nous avons assigné l'une des trois cotes suivantes :

  • Mise en oeuvre terminée. Toutes les mesures correctives ont été mises en oeuvre.
  • Progrès satisfaisants. Les progrès sont accomplis à un rythme satisfaisant.
  • Progrès limités. Certains progrès sont réalisés, mais la portée des mesures et/ou le rythme des progrès ne sont pas satisfaisants. (Voir le tableau)

Pour déterminer la cote assignée à chaque recommandation, l'équipe de vérification a pris en compte des facteurs tels que :

  • les conditions inhérentes à la recommandation;
  • le fait que les mesures prises par le Ministère sont directement et intentionnellement liées à la recommandation;
  • la complexité de la recommandation;
  • le temps qui s'est écoulé depuis que la recommandation a été émise;
  • la mesure dans laquelle les initiatives prises et planifiées permettent de mettre en oeuvre la recommandation;
  • le poids relatif des mesures prises et des résultats;
  • tout changement survenu dans le contexte depuis notre vérification de 1999.

Équipe de vérification

Directeur principal : John Reed
Directeur : Frank Barrett

Annie Bérubé
Liliane Cotnoir (directrice par intérim)
Vivien Lo
Dany Ross
George Stuetz

Pour obtenir de l'information, veuillez joindre le service des Communications, en composant le (613) 995-3708 ou le 1 888 761-5953 (sans frais).


Définitions :

La surveillance en milieu ambiant consiste à mesurer la présence et le niveau de substances toxiques dans l'environnement (air, sol, eau et biote). (Retourner)

Le suivi des effets consiste à mesurer les changements que peuvent causer divers agents stressants, y compris les substances toxiques, chez les organismes, les populations ou les écosystèmes dans leur ensemble. (Retourner)