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2002 octobre — Rapport de la commissaire à l'environnement et au développement durable

Points saillants

3.1 Des centaines de milliers de tonnes de produits chimiques très toxiques, comme l'arsenic et le cyanure, se trouvent dans les sites de mines abandonnées dans le Nord. Ces produits chimiques, qui sont le résidu d'activités minières passées, se sont accumulés en quantités dangereuses. Affaires indiennes et du Nord Canada (le Ministère) estime que l'assainissement et la fermeture de ces sites contaminés complexes coûteront aux contribuables canadiens au moins 555 millions de dollars. Dans de nombreux cas, il faudra gérer les sites à long terme, car il sera impossible de les assainir complètement et définitivement.

3.2 Chaque année, Affaires indiennes et du Nord Canada dépense des millions de dollars pour éviter que les contaminants se répandent à l'extérieur de ces sites. Cette année seulement, le Ministère a prévu jusqu'à 26 millions de dollars à son budget pour empêcher la contamination de l'eau et protéger la santé humaine et l'environnement.

3.3 Les mesures d'entretien actuelles constituent une solution temporaire, qui fait peu pour résoudre les problèmes à long terme. En outre, compte tenu de la croissance rapide des coûts associés au report de mesures décisives, cela ne correspond pas à une utilisation optimale des fonds publics. Ne disposant pas de ressources financières suffisantes, le Ministère cherche désespérément à répondre à la demande. Il faut un financement stable à long terme et des solutions définitives.

3.4 Dans le passé, le Ministère n'a pas perçu de garanties financières suffisantes auprès des sociétés minières actives dans le Nord pour défrayer les coûts éventuels d'assainissement et de fermeture des sites miniers. Avant 1993, le montant de la garantie financière pouvant être perçue était limité sur le plan légal. Cette limite a été supprimée en 1993. Depuis, Affaires indiennes et du Nord Canada a progressivement augmenté le montant de la garantie financière que doivent payer les propriétaires des mines en exploitation dans le Nord. Son objectif est d'obtenir une garantie financière totale pour tous les projets miniers.

3.5 Le Ministère a indiqué qu'il a obtenu une garantie financière totale pour les deux nouvelles mines de diamants. Cependant, cela pourrait ne pas être possible pour certaines mines plus anciennes encore en exploitation. Si ces mines sont abandonnées, les contribuables canadiens devront payer la différence pour leur assainissement et leur fermeture.

3.6 Pour le Ministère, la difficulté de résoudre les problèmes que posent les mines abandonnées dans le Nord est de deux ordres :

  • nettoyer les dégâts environnementaux dont il a hérité du passé;
  • faire en sorte que les sociétés minières actives dans le Nord paient pour régler les problèmes environnementaux qu'elles génèrent maintenant et qu'elles créeront dans l'avenir.
Contexte et autres observations

3.7 En tant que principal ministère fédéral dans le Nord canadien, qui comprend le Yukon, les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut, Affaires indiennes et du Nord Canada a un large mandat. Il est l'administrateur foncier au nom du gouvernement fédéral, un promoteur clé du développement économique et un acteur dans la protection de l'environnement. Il a aussi des responsabilités à l'égard des peuples autochtones, surtout les Indiens de plein droit qui vivent dans des réserves et les Inuits inscrits.

3.8 Une mine est abandonnée lorsque son propriétaire se retire des affaires. Si une mine du Nord est abandonnée, le bail foncier revient au gouvernement fédéral, et Affaires indiennes et du Nord Canada hérite des coûts environnementaux connexes, ainsi que de la responsabilité d'assurer la gestion quotidienne de la mine.

3.9 Au cours des dernières années, le Ministère a progressé dans l'élaboration d'un programme global pour les sites contaminés dans le Nord, ce qui inclut les mines abandonnées. Les représentants du Ministère ont indiqué que la mise en oeuvre complète du cadre de gestion provisoire connexe dépendra des ressources humaines et financières disponibles.

3.10 La méthode choisie par Affaires indiennes et du Nord Canada afin de faire en sorte que les sociétés minières paient pour les éventuels travaux d'assainissement des sites miniers est de percevoir des dépôts de garantie financière auprès de ces sociétés, avant qu'elles ne démarrent leurs activités et lorsqu'elles sont en activité. Si une société minière assure l'assainissement et la fermeture appropriés de sa mine, la garantie financière perçue par le Ministère lui est rendue.

Réaction du Ministère. Affaires indiennes et du Nord Canada est d'accord avec nos recommandations. Le Ministère nous a fourni une description claire des mesures précises qu'il mettra en oeuvre en réponse à nos recommandations, y compris un calendrier d'exécution, le cas échéant.

Introduction

L'enjeu

3.11 Certaines mines abandonnées du Nord constituent une grave menace pour la santé humaine et l'environnement. Des produits chimiques toxiques et des mélanges acides découlant d'activités minières passées se sont accumulés avec le temps et pourraient polluer les eaux souterraines et de surface. Ces produits chimiques sont confinés dans des structures qui se détériorent rapidement et qui doivent être réparées régulièrement. Dans certains cas, on commence à manquer de temps et il pourrait y avoir des dommages environnementaux importants si aucune mesure n'est prise.

3.12 Chaque année, Affaires indiennes et du Nord Canada dépense des millions de dollars pour maintenir les polluants à l'intérieur des sites miniers abandonnés. Ces efforts sont toutefois insuffisants pour régler définitivement les problèmes. Parallèlement, le Ministère prend des mesures pour veiller à ce que les nouvelles mines ne causent pas de problèmes environnementaux dont les coûts d'assainissement reviendront aux contribuables canadiens. Il ne sera vraisemblablement pas possible d'obtenir une garantie financière totale pour certaines mines plus anciennes toujours en exploitation. Si ces mines sont abandonnées, les contribuables canadiens devront payer la différence pour leur assainissement et leur fermeture.

Le rôle du gouvernement fédéral

3.13 Affaires indiennes et du Nord Canada est le principal ministère fédéral dans le Nord du Canada (Yukon, Territoires du Nord-Ouest et Nunavut); il est l'administrateur foncier au nom du gouvernement fédéral et de tous les Canadiens. Il a un large mandat, qui comprend la promotion du développement économique et la protection de l'environnement. Il a aussi des responsabilités à l'égard des peuples autochtones, surtout les Indiens de plein droit qui vivent dans des réserves et les Inuits inscrits.

3.14 Depuis 1999, d'importants sites miniers fortement contaminés du Nord, abandonnés par leur propriétaire à la suite d'une faillite, sont passés à la charge du Ministère. Celui-ci doit assurer l'entretien de ces mines abandonnées jusqu'à ce qu'il puisse mettre en oeuvre une solution à long terme, comme assainir les sites et installer les structures et les technologies de confinement nécessaires. Le gouvernement assume la plupart ou une grande partie des coûts associés à l'entretien de certaines mines du Nord qui ne sont pas encore considérées comme abandonnées d'un point de vue légal et paiera pour leur assainissement éventuel.

L'exploitation minière dans le Nord

3.15 L'industrie minière dans le Nord remonte aux années 1800, lors de la découverte de l'or. Comme le sol est riche en minéraux, l'exploitation minière demeure une activité industrielle importante. Toutefois, cela perturbe le sol et produit des déchets qui peuvent avoir des effets négatifs sur l'environnement, particulièrement sur l'eau, si les mesures nécessaires ne sont pas prises.

Le saviez-vous ?

Classement de l'exploitation minière au chapitre de la production de déchets en Amérique du Nord : deuxième, juste après l'agriculture.

 

3.16 La protection de l'environnement dans la législation canadienne est relativement nouvelle. Elle remonte aux années 1970, lorsqu'on a commencé à exprimer des préoccupations à l'égard des problèmes de pollution. Ainsi, l'industrie minière a exploité les ressources du Nord pendant de nombreuses années sans avoir à suivre de règles rigoureuses pour la protection de l'environnement, ce qui a entraîné des problèmes locaux de pollution.

3.17 L'information scientifique de base et les recherches actuelles sur le Nord ne suffisent pas à prévoir parfaitement les répercussions des changements environnementaux dans le Nord et élaborer des solutions techniques globales visant à régler les problèmes connexes. Comme on avait supposé que le pergélisol (le sol gelé en permanence) était permanent, de nombreuses mines dans le Nord avaient été aménagées en fonction de cette hypothèse. Il semblerait toutefois que le changement climatique touche davantage le Nord que d'autres régions du Canada. Le réchauffement planétaire a entraîné la fonte partielle du pergélisol, ce qui a provoqué des dommages structurels aux sites miniers ainsi qu'aux bâtiments, aux fils électriques et téléphoniques et aux pipelines. (Voir la photographie)

3.18 L'exploitation minière est un volet important de l'économie au Canada. Elle représente environ 37,5 milliards de dollars, soit 4 p. 100, du produit intérieur brut (PIB) du Canada. La présence de l'industrie minière est encore plus imposante dans le Nord : vers la fin des années 1980 et le début des années 1990, environ 25 p. 100 du PIB des territoires provenait de cette industrie. En 1998, la proportion se situait à environ 15 p. 100 dans les Territoires du Nord-Ouest et 7,5 p. 100 au Yukon. Comme l'économie du Nord était peu diversifiée, les emplois miniers bien payés étaient importants; le gouvernement subissait donc des pressions pour continuer à appuyer les projets miniers. Aujourd'hui, avec les nouvelles mines de diamants et l'exploitation accrue du pétrole et du gaz, la croissance économique dans le Nord est l'une des plus élevées au Canada.

L'exploitation minière : une affaire risquée

3.19 La rentabilité d'une mine dépend d'un certain nombre de facteurs, comme l'emplacement du site, le coût de la main-d'oeuvre, l'ampleur des réserves minérales et, surtout, le prix du marché. La pièce 3.1 illustre le déclin du prix de l'or pendant les années 1990. En 1999, d'importantes mines du Nord se sont retrouvées en faillite et ont été abandonnées. Affaires indiennes et du Nord Canada, à titre d'administrateur foncier pour le gouvernement fédéral, s'en est trouvé le dépositaire. Actuellement, il y a six vieilles mines qui sont encore exploitées dans le Nord. Une nouvelle mine de diamants a récemment été ouverte et une autre doit l'être au cours de 2003.

3.20 Comme l'exploitation minière est une affaire risquée, le gouvernement fédéral joue un rôle important dans la protection des intérêts des contribuables canadiens dans le Nord. À cette fin, Affaires indiennes et du Nord Canada est chargé d'assurer l'application des lois fédérales qui autorisent la perception de dépôts de garantie financière. Ces dépôts de garantie correspondent aux coûts éventuels de la réparation, de l'entretien, de l'assainissement et de la fermeture des mines dont le Ministère aurait la responsabilité si les propriétaires des mines déclaraient faillite. Si une société minière assure l'assainissement et la fermeture appropriés de sa mine, la garantie financière perçue par le Ministère lui est rendue.

3.21 La Loi sur les eaux internes du Nord de 1972 prévoyait une garantie financière partielle seulement. Elle a été remplacée, en 1993, par la Loi sur les eaux du Yukon et la Loi sur les eaux des Territoires du Nord-Ouest, qui autorisent la perception d'une garantie financière totale pour ce qui est des répercussions sur l'eau. En 1998, la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie a été adoptée. Elle concerne la gestion des ressources naturelles de la vallée du Mackenzie et prévoit la perception d'une garantie financière. Plus tôt cette année, une nouvelle loi sur les eaux a été adoptée pour le Nunavut, soit la Loi sur les eaux du Nunavut et le Tribunal des droits de surface du Nunavut. Cette loi autorise également la perception d'une garantie financière.

3.22 Selon ces lois, il faut obtenir un permis d'utilisation des eaux auprès de l'un des offices des eaux pour réaliser un projet minier. Quand ils attribuent un tel permis, les offices sont tenus de fixer les conditions visant à minimiser les effets négatifs sur les ressources en eau, de même que de fixer le montant de la garantie financière nécessaire. Le permis d'utilisation des eaux a été le principal instrument pour établir les exigences de garantie financière. Pour les grands projets tels que les exploitations minières en roche dure, le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien doit approuver le permis d'utilisation des eaux. Il est également possible d'obtenir une garantie financière auprès de sociétés minières par d'autres moyens : baux fonciers, ententes environnementales et autres contrats. Grâce à ces ententes contractuelles, on peut inclure une garantie financière pour les répercussions autres que celles sur l'eau, par exemple les répercussions sur le sol.

3.23 En outre, en vertu du Règlement sur l'exploitation minière au Canada, pris en vertu de la Loi sur les terres territoriales, de la Loi sur l'extraction du quartz dans le Yukon et de la Loi sur l'extraction de l'or dans le Yukon, les sociétés minières en opération dans le Nord doivent payer des redevances au gouvernement fédéral. Les redevances sont des paiements effectués par les sociétés minières pour les minéraux extraits, et elles varient en fonction de la rentabilité. Contrairement aux dépôts de garantie, les redevances ne sont pas perçues en vue de défrayer l'assainissement éventuel des sites miniers; elles se retrouvent plutôt dans le Trésor du gouvernement fédéral.

Le saviez-vous?

Montant moyen par année reçu par le gouvernement fédéral en redevances de la part de sociétés minières en exploitation dans le Nord, de 1966 à 2002 : environ 4,16 millions de dollars (pour un total de 150 millions de dollars)

 

Objet de la vérification

3.24 Notre vérification visait à déterminer les progrès réalisés par Affaires indiennes et du Nord Canada dans la gestion des mines abandonnées du Nord depuis quelques années par l'entremise de son Programme des affaires du Nord. La vérification ne porte que sur l'exploitation minière en roche dure, qui consiste à extraire les minéraux de la roche dure grâce au forage et à l'utilisation d'explosifs. Nous avons posé les questions suivantes.

  • Existe-t-il au Ministère un programme visant à recenser, à évaluer et à gérer les mines abandonnées, ainsi qu'à déterminer les priorités et les coûts?
  • Le Ministère dispose-t-il des systèmes, des politiques, des procédures et des normes nécessaires pour s'occuper des mines abandonnées?
  • Le Ministère prend-il des mesures suffisantes pour s'assurer que les mines actuellement en exploitation et celles qui s'ouvriront dans les territoires du Nord ne deviennent pas un fardeau financier pour les contribuables canadiens?
  • Le Ministère perçoit-il une garantie financière suffisante auprès des sociétés minières pour couvrir tous les coûts liés à l'entretien, à l'assainissement et à la fermeture si elles abandonnent leurs mines?
  • Le Ministère fait-il les inspections nécessaires pour s'assurer que les conditions des permis d'utilisation des eaux sont dûment respectées?

3.25 Nous avons interrogé des employés des régions et de l'Administration centrale du Ministère, examiné des dossiers et visité quatre sites miniers : les mines Giant et Colomac dans les Territoires du Nord-Ouest, et les mines Faro et Mount Nansen au Yukon. On trouvera plus de renseignements sur l'objectif, l'étendue, la méthode et les critères de vérification dans la section intitulée « À propos de la vérification », à la fin du chapitre.

Observations et recommandations

3.26 Affaires indiennes et du Nord Canada a répertorié 17 mines abandonnées dans le Nord qui sont jugées être des sites contaminés de haute priorité, chacun comportant son propre lot de difficultés. Trois de ces sites ont été assainis et n'exigent qu'une surveillance continue pour l'instant. Quant aux 14 autres sites, le Ministère leur a attribué des priorités, et il revoit chaque année la répartition des fonds pour les gérer. Quatre de ces sites sont situés au Yukon et dix, dans les Territoires du Nord-Ouest. On trouvera à l'annexe une liste des sites miniers abandonnés dans le Nord qui exigent ou pourraient exiger des mesures d'assainissement, selon les renseignements que le Ministère a transmis au Secrétariat du Conseil du Trésor. Voir le chapitre 2, « L'héritage des sites fédéraux contaminés », pour obtenir plus de détails sur l'obligation des ministères de fournir au Secrétariat du Conseil du Trésor de l'information sur leurs sites contaminés.

Le saviez-vous?

Coût total estimatif pour la prise en charge de tous les sites contaminés du Ministère dans le Nord : 723 millions de dollars

Coûts estimatifs liés à l'assainissement et à la fermeture des mines abandonnées dans le Nord : 555 millions de dollars

 

Un examen plus détaillé : quatre mines abandonnées

3.27 Nous avons visité quatre mines récemment abandonnées dans le Nord : la mine Colomac, la mine Giant, la mine Faro et la mine Mount Nansen (voir la pièce 3.2). Deux de ces mines ne sont pas encore entièrement abandonnées. La mine Giant a été vendue par Affaires indiennes et du Nord Canada à une entreprise privée, et la mine Faro est encore gérée par un séquestre provisoire nommé par le tribunal. Toutefois, le Ministère paie la totalité ou une grande partie des coûts liés à l'entretien de ces quatre mines, et il assume la responsabilité de leur assainissement. Nous avons retenu ces sites parce qu'ils représentent une grande partie (près de 90 p. 100) du fardeau environnemental et financier du Ministère, attribuable aux mines abandonnées dans le Nord.

3.28 La pièce 3.3 contient la description des quatre mines, notamment le montant que le Ministère dépense pour l'entretien, son estimation des coûts liés à l'assainissement de ces sites et le montant des dépôts de garantie obtenus des entreprises minières lorsque ces mines étaient en exploitation.

3.29 La mine Colomac. Le problème environnemental le plus urgent au site de la mine Colomac est la zone de confinement des déchets miniers. Cette zone est constituée de trois lacs, dont la superficie totale équivaut à environ 76 hectares, soit une superficie équivalente à 93 terrains de football canadien. La pluie et les eaux de fonte s'y accumulent, et l'eau contient des concentrations de contaminants (comme le cyanure, les métaux et l'ammoniac) si élevées qu'elle ne peut être rejetée dans l'environnement sans traitement. (Voir la photographie)

3.30 Il s'agit d'un problème urgent. À l'heure actuelle, il n'existe aucun procédé unique de traitement pour réduire de façon suffisante tous les contaminants. Le Ministère est d'avis qu'il faudra jusqu'à quatre ans pour choisir les modalités de traitement, obtenir l'approbation des organismes de réglementation et construire une usine d'épuration des eaux, à peu près le même temps qu'il faudra à la zone de confinement des déchets miniers pour atteindre sa pleine capacité.

3.31 Si le barrage qui retient les déchets cédait, des rejets non contrôlés d'eau contaminée pénétreraient dans le réseau de la rivière Indin. Ce réseau est la source d'approvisionnement en eau pour les collectivités des Premières nations Dogrib, qui sont situées en aval. Le lac Indin a une valeur spirituelle pour la collectivité. Les représentants du Ministère reconnaissent qu'il leur incombe de prendre des mesures immédiates, car une éventuelle rupture du barrage pourrait être catastrophique pour l'environnement. (Voir la photographie)

3.32 Le Ministère estime qu'il en coûterait environ 70 millions de dollars pour assainir la mine Colomac. Or, un montant de 1,5 million de dollars seulement en dépôt de garantie a été perçu auprès du propriétaire de la mine au moment où elle était en activité. Il y a donc un écart de 68,5 millions de dollars, que le gouvernement fédéral devra payer alors qu'il n'a bénéficié d'aucune redevance du propriétaire de la mine.

3.33 La mine Giant. La mine Giant est probablement le site contaminé le plus connu dans le nord du Canada. Le procédé utilisé pour extraire l'or du minerai a produit au moins 237 000 tonnes de poudre de trioxyde d'arsenic à cet endroit, soit suffisamment pour remplir sept immeubles de onze étages. Au cours des trois premières années d'exploitation, ce sous-produit toxique était libéré directement dans l'air, ce qui a contaminé la surface du site.

3.34 En 1951, l'exploitant de la mine a décidé de recueillir et d'entreposer sous terre le trioxyde d'arsenic. On considérait cette solution comme permanente, selon l'hypothèse que le pergélisol se rétablirait sous terre et scellerait le trioxyde d'arsenic sur place. Cette hypothèse se révèle maintenant fausse. L'eau de la fonte des neiges et l'eau de pluie qui entrent dans la mine sont contaminées par l'arsenic et doivent être recueillies et traitées.

3.35 En plus de la contamination de surface et de subsurface, on trouve des marchandises et des matières dangereuses sur le site de la mine Giant. En avril 2001, un plan de gestion des déchets dangereux a été élaboré et le propriétaire actuel le met en oeuvre. Lors de notre visite sur le terrain, en septembre 2001, nous avons remarqué qu'il restait beaucoup de travaux de nettoyage à faire.

3.36 Affaires indiennes et du Nord Canada a commandé en 2001 une évaluation du risque que présente la mine Giant pour la santé humaine. Cette étude a révélé que, en l'absence d'un système fonctionnel de collecte et d'épuration des eaux, la mine pourrait rejeter des quantités inacceptables d'arsenic dans les eaux douces environnantes. Cela pourrait augmenter considérablement les risques de cancer pour la population du secteur si elle buvait de l'eau contaminée et consommait des quantités importantes de poisson et de sauvagine contaminés. Toutefois, ces risques sont contrôlés, car un système de collecte et d'épuration des eaux est en place. De plus, l'eau potable de la ville de Yellowknife provient d'une autre source. (Voir la photographie)

3.37 Le Ministère envisage quatre solutions, allant de 52,8 millions de dollars à 399,9 millions de dollars, pour gérer le problème de trioxyde d'arsenic : laisser la poudre de trioxyde d'arsenic sous terre et geler la roche-mère qui l'entoure; ramener la poudre à la surface et récupérer l'or et le trioxyde d'arsenic à des fins commerciales; ramener la poudre à la surface, récupérer l'or et stabiliser l'arsenic; ou ramener la poudre à la surface et la stabiliser. Peu importe la méthode utilisée pour entreposer ou enlever l'arsenic souterrain, l'eau qui s'écoule du site minier devra vraisemblablement être traitée éternellement.

3.38 La mine Faro. La mine Faro était l'une des plus grandes mines de plomb et de zinc à ciel ouvert de son époque au Canada. Elle possède plusieurs sources de drainage minier acide, qui ont contribué à la forte contamination des eaux de surface par des métaux, particulièrement le zinc. Il faut constamment recueillir et traiter les eaux de surface contaminées. À quelques reprises, le séquestre provisoire a dû prendre des mesures pour prévenir ou arrêter le déversement non contrôlé d'eau contaminée dans les cours d'eau situés à proximité. Selon une étude commandée par Affaires indiennes et du Nord Canada en mars 2001, les eaux souterraines dans le secteur n'avaient pas été contaminées. (Voir la photographie)

3.39 Selon Environnement Canada et Pêches et Océans Canada, les matières productrices d'acide sur place pourraient rejeter des métaux dans la rivière Pelly pendant les siècles à venir, si elles ne sont pas dûment stabilisées. Il y a du saumon dans la rivière Pelly, un tributaire du fleuve Yukon, lequel se rend aux États-Unis.

3.40 Jusqu'à la fin de 2001, le Ministère a continué d'étudier le potentiel économique de certaines parties de la mine Faro avant de décider de la fermer pour de bon. Il a finalement conclu que la mine n'était plus économiquement viable. Le Ministère nous a informés qu'il faut maintenant procéder à des études scientifiques pour éliminer les incertitudes techniques liées à l'assainissement de ce site avant de compléter le plan de fermeture. En raison des caractéristiques de cette mine, ainsi que de la nature et de l'ampleur de la contamination, il faudra vraisemblablement assurer la gestion à long terme de ce site, même après son assainissement.

Le saviez-vous?

Part de l'économie du Yukon que représentait la mine Faro lorsqu'elle était en pleine activité : 25 p. 100.

 

3.41 La mine Mount Nansen. Il y a eu exploration intermittente autour de la mine Mount Nansen depuis 1917. Deux tentatives d'exploitation de ce site, la première dans les années 1960 et la deuxième dans les années 1970, ont échoué en moins de deux ans. En 1996, un troisième projet d'exploitation minière a été mis en oeuvre. Cette fois, la mine Mount Nansen devait être exploitée pendant quatre ans; toutefois, elle a été fermée, encore une fois, après un peu plus de deux ans. Aujourd'hui, il ne serait plus financièrement rentable de l'exploiter.

3.42 La dernière exploitation minière, à cet endroit, a causé beaucoup de dégâts à l'environnement, et les propriétaires n'ont pas versé une garantie financière suffisante pour les réparer. Affaires indiennes et du Nord Canada dépense actuellement 1,5 million de dollars par année pour entretenir ce site. De plus, le gouvernement fédéral n'a touché aucune redevance de cette mine. Il ne s'agit pas là de développement durable. (Voir la photographie)

3.43 Le propriétaire de la mine Mount Nansen n'a pas respecté ses obligations en vertu de son permis d'utilisation des eaux, et ce, presque dès le début de la construction en 1996. Entre mai 1997 et juillet 1999, le Ministère lui a remis 11 ordres de conformité selon les dispositions de la Loi sur les eaux du Yukon. Le propriétaire a été trouvé coupable de trois infractions et s'est vu imposer une amende de 300 000 $. Le Ministère aurait pu fermer la mine, mais ne l'a pas fait.

3.44 Pendant la brève période où cette mine a été en exploitation (de 1996 à 1999), dix coordonnateurs de l'environnement différents ont travaillé pour la société minière sur ce site. Ce roulement de personnel a entraîné un manque de continuité dans la gestion des affaires environnementales. Il a donc été difficile pour les inspecteurs du Ministère de faire leur travail.

3.45 Selon les représentants du Ministère, ce site minier pourrait être assaini en trois ans selon des normes acceptables, et ce, pour moins de 6,3 millions de dollars. Cependant, ces représentants ont affirmé ne pas posséder les fonds nécessaires pour assainir le site et ne pas pouvoir le faire maintenant en raison de questions d'ordre juridique à résoudre. De plus, un tel projet d'assainissement nécessiterait une évaluation environnementale. Comme l'assainissement final du site est reporté et que le Ministère continue de dépenser pour son entretien, la somme des fonds des contribuables canadiens consacrés à ce site continue d'augmenter.

Le saviez-vous?

Montant que le Ministère dépense chaque année pour les mines abandonnées Colomac et Mount Nansen, en combustible seulement, pour faire fonctionner l'équipement qui sert à recueillir ou à traiter les eaux contaminées : 940 000 $

 

Mesures prises par le gouvernement fédéral

3.46 S'occuper des problèmes des mines abandonnées dans le Nord est complexe et coûte cher à cause de l'ampleur et de la nature de la contamination, ainsi que des difficultés techniques que comporte l'assainissement. Nous avons examiné les programmes du Ministère afin de déterminer s'il est en mesure de s'occuper des mines abandonnées dont il a hérité et de faire en sorte que les mines en exploitation et celles qui s'ouvriront n'entrent pas dans cet héritage.

Les lacunes sur les plans de la capacité et des politiques ont entraîné des retards

3.47 Une capacité insuffisante. Le Ministère dispose d'employés chargés de s'occuper des sites contaminés dans le Nord, mais les ressources sont insuffisantes compte tenu de l'ampleur du problème. Les représentants du Ministère reconnaissent que la situation s'est fortement aggravée depuis 1998, alors que de grandes mines abandonnées, comme celles de nos quatre études de cas, sont venues s'ajouter à leur charge de travail. La structure utilisée à l'heure actuelle pour gérer les mines abandonnées est à la fois vague et non uniforme; aucune entité particulière n'a été désignée responsable au Ministère et il n'existe aucune méthode standard pour la gestion de ces sites. Le Ministère n'était pas préparé à une telle situation et il éprouve de sérieuses difficultés à répondre à la demande.

3.48 La politique sur la gestion des sites contaminés. En 1996, le vérificateur général a indiqué que le gouvernement fédéral devrait adopter une politique environnementale globale comportant un plan d'assainissement qui assurerait une approche uniforme au problème des sites fédéraux contaminés. Depuis lors, Affaires indiennes et du Nord Canada a ébauché sa propre politique, en fonction du projet de politique sur la gestion des sites contaminés du Conseil du Trésor. En outre, en février 2001, le Ministère a commencé à élaborer un plan de gestion à long terme des sites contaminés et des mines abandonnées dans le Nord, y compris un cadre de gestion. Toutefois, ni la politique, ni le cadre ne traitent suffisamment des mines abandonnées, malgré le fait qu'elles constituent la plus grande partie des problèmes du Ministère en ce qui a trait aux sites contaminés.

3.49 À notre avis, une politique est un élément essentiel du système de gestion d'un organisme, car elle détermine l'orientation et la volonté de la haute direction. Les représentants du Ministère ont dit qu'ils attendaient que le Secrétariat du Conseil du Trésor mette au point la politique générale du gouvernement sur les sites contaminés afin d'harmoniser leur propre politique avec celle-ci. Comme la situation est pressante, nous ne pensons pas qu'il s'agissait là d'un motif suffisant pour le Ministère de retarder davantage. La politique du gouvernement a récemment été terminée, en juillet 2002. Entre temps, les représentants du Ministère ont indiqué que leur projet de politique sur la gestion des sites contaminés avait guidé leurs actions. La politique a finalement été approuvée à la fin d'août 2002.

3.50 La situation est différente au Yukon. Le 1er avril 2003, la responsabilité de l'administration et du contrôle des terres et des ressources sera transférée du gouvernement fédéral au gouvernement du Yukon. Toutefois, les responsabilités financières liées à la mise en oeuvre de plans d'abandon et de remise en état des mines abandonnées, par exemple les mines Faro et Mount Nansen, continueront d'être assumées par le gouvernement fédéral. Celui-ci, le gouvernement du Yukon et les Premières nations touchées sont en train d'élaborer des régimes de gestion pour ces sites miniers.

3.51 La politique sur la fermeture des sites miniers — Pourquoi a-t-il fallu autant de temps? Le Ministère travaillait à l'élaboration d'une politique de remise en état des sites miniers pour les Territoires du Nord-Ouest depuis la fin des années 1980. Il a pris plusieurs engagements pour élaborer cette politique, par exemple ceux qu'on trouve dans les deux stratégies de développement durable qu'il a élaborées depuis 1997. Il a finalement diffusé deux politiques à la fin de notre vérification : une pour les Territoires du Nord-Ouest et une autre pour le Nunavut. Ces politiques sont un outil important, car elles serviront de guide à toutes les parties pour préciser les exigences et déterminer les coûts relatifs à l'assainissement et à la fermeture des sites miniers, ainsi que pour fixer le montant approprié de la garantie financière.

3.52 Affaires indiennes et du Nord Canada travaille actuellement à l'élaboration d'une politique de fermeture des sites miniers pour le Yukon, politique semblable à celles élaborées pour les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut. Puisque l'assise législative est différente au Yukon, la politique doit correspondre aux exigences réglementaires de la Loi sur l'extraction du quartz dans le Yukon. Des dispositions prévoyant la perception d'une garantie financière suffisante pour couvrir les perturbations terrestres doivent être incluses dans le Règlement sur la production minière et la remise en état des sites miniers du Yukon, en vertu de la Loi sur l'extraction du quartz dans le Yukon. Ce projet de règlement prévoit également les points qui ne sont pas touchés par les permis d'utilisation des eaux, comme l'utilisation du sol et les processus miniers.

3.53 Le Ministère travaille à l'élaboration du Règlement de la Loi sur l'extraction du quartz dans le Yukon depuis 1996 pour veiller à ce que les mines soient fermées conformément aux normes appropriées. Il s'agit là d'un autre engagement pris par le Ministère dans sa stratégie de développement durable et qui n'a pas encore été rempli. En 1994, dans le cadre d'une vérification ministérielle interne portant sur les ressources foncières et hydriques associées aux activités d'exploitation minière au Yukon, le Ministère avait reconnu l'urgence d'élaborer ce règlement pour ne pas avoir à payer les travaux d'assainissement de mines pouvant être abandonnées. Toutefois, le Ministère a affirmé qu'il est peu probable que ce règlement soit achevé en raison du transfert des responsabilités actuellement en voie de négociation avec le gouvernement du Yukon.

3.54 Bien que le Ministère n'ait diffusé que récemment les politiques de remise en état des sites miniers pour les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut, nous reconnaissons que, depuis 1997, le Ministère a réalisé des progrès valables en augmentant les dépôts de garantie obtenus des mines en exploitation et des nouvelles mines. Nous signalons toutefois que, pendant l'élaboration de ces politiques, les mines Mount Nansen et Colomac ont subi un échec financier coûteux. La mise en oeuvre plus rapide des politiques aurait pu protéger les contribuables canadiens.

3.55 Les lignes directrices pour la planification de la fermeture des mines sont désuètes. Les plans de fermeture des sites miniers contiennent des renseignements importants pour déterminer les coûts d'assainissement prévus et le montant des dépôts de garantie à exiger. Dans le cadre d'une demande de permis d'utilisation des eaux en vertu des lois sur les eaux territoriales de 1993, il incombe au demandeur de présenter un plan de fermeture du site minier. Les offices des eaux n'exigent pas de plan entièrement détaillé au départ, un plan partiel étant acceptable. Toutefois, ils fixent une date d'échéance pour l'élaboration d'un plan de fermeture détaillé par le demandeur.

3.56 Dans le cas d'une mine, le permis d'utilisation des eaux approuvé en 1995 exigeait la présentation d'un plan de fermeture détaillé avant 1998. Or, la mine n'a pas soumis de plan définitif avant 2001, et ce plan n'a toujours pas reçu d'approbation finale, car on attend encore les résultats d'une évaluation environnementale. Les représentants du Ministère ont constaté plusieurs lacunes dans le plan définitif. À notre avis, il serait bon d'exiger des entreprises minières un plan détaillé le plus tôt possible après l'approbation d'une mine.

3.57 En 1992, des experts-conseils ont élaboré, pour le compte du Ministère, des lignes directrices sur la fermeture des sites miniers à appliquer dans les régions administratives du Yukon et des Territoires du Nord-Ouest. En 1995, le bureau régional du Yukon a élaboré un projet de mise à jour de ces lignes directrices, mais ne l'a jamais terminé. Il sera important de mettre à jour les lignes directrices de 1992 pour favoriser la mise en oeuvre des nouvelles politiques sur la fermeture des sites miniers des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut, ainsi que de la politique sur la fermeture des mines du Yukon au moment où elle sera mise en vigueur.

Retransmettre les coûts au secteur privé

3.58 Les solutions créatives et intérimaires sont partielles et à court terme. Compte tenu des ressources limitées actuellement disponibles au Ministère, la solution la plus créative et la plus constructive consiste à essayer de minimiser les coûts pour le gouvernement fédéral et, à cette fin, à trouver de nouveaux propriétaires pour les mines abandonnées qui pourraient être rentables. Toutefois, les mines abandonnées présentent souvent de sérieux problèmes relatifs à l'environnement. Il n'est donc pas facile de trouver un propriétaire du secteur privé intéressé à rouvrir une mine et, du même coup, à prendre en charge la totalité ou une partie des coûts d'assainissement des dégâts à l'environnement faits par d'autres. Par conséquent, la recherche de propriétaires privés n'est qu'une solution partielle et à court terme.

3.59 Un des sites miniers du Yukon constitue un exemple de prise en charge par un nouveau propriétaire. Cette mine est devenue la responsabilité d'Affaires indiennes et du Nord Canada en janvier 2001 et, depuis septembre 2001, elle est passée à un nouveau propriétaire du secteur privé. Bien que le nouveau propriétaire paie les coûts de traitement des eaux nécessaires au site, il ne possède pas encore de permis d'utilisation des eaux. Il n'a pas non plus versé le dépôt de garantie de 250 000 $ associé au permis précédent. Au moment de la vérification, le Ministère a indiqué qu'il envisagera de prendre des mesures d'application de la loi contre le propriétaire qui utilise de l'eau et y dépose des déchets sans permis.

3.60 Un autre exemple est le cas de la mine Giant, qui a également un nouveau propriétaire. En décembre 1999, dès que le Ministère a hérité de cette mine, il l'a vendue à une société privée pour 10 $. L'entente prévoyait que l'entreprise pourrait exploiter la mine et extraire de l'or, mais qu'elle était tenue d'acquitter les coûts liés à la conformité environnementale du site. Le Ministère devait conserver la responsabilité d'assainir le site, y compris de résoudre le problème causé par la poudre de trioxyde d'arsenic. Grâce à cette entente, 50 emplois ont été conservés au site. Après avoir renégocié l'entente avec l'entreprise, le Ministère lui rembourse, depuis janvier 2002, 69 p. 100 des coûts d'entretien liés à l'environnement qui s'élèvent à 300 000 $ par mois.

Y aura-t-il assez d'argent?

3.61 Les dépôts de garantie dans le passé : une grave lacune. Comme l'indique la pièce 3.3, pour les quatre mines que nous avons visitées, il y a un large écart entre le montant des dépôts de garantie perçus auprès des exploitants de mines du secteur privé et le montant maintenant nécessaire pour l'assainissement et la fermeture de ces mines. En fait, les dépôts de garantie obtenus ne sont même pas suffisants pour couvrir ce qu'il en a coûté au Ministère en frais d'entretien jusqu'à maintenant. Dans le cas des mines plus anciennes, comme la mine Giant, établie en 1948, l'insuffisance des dépôts de garantie découle des restrictions législatives imposées sur le montant du dépôt pouvant être perçu. Une garantie financière totale n'est possible que depuis 1993.

3.62 Il incombe à Affaires indiennes et du Nord Canada, pour le compte de tous les Canadiens, de prendre les risques à sa charge si la garantie financière est insuffisante. Dans le cas des mines récentes, abandonnées depuis peu, comme la mine Mount Nansen en 1999, il est manifeste que la garantie financière n'est pas suffisante. Il y a un large écart entre le montant fixé par l'Office des eaux au moment où il a délivré le permis d'utilisation des eaux pour la mine Mount Nansen et le montant nécessaire pour l'assainissement du site aujourd'hui.

3.63 Les permis d'utilisation des eaux sont renouvelés en moyenne tous les sept ans. Dernièrement, l'Office des eaux a renouvelé deux permis pour des mines au Nunavut sans demander l'approbation du Ministre. Les représentants du Ministère se sont dits inquiets de cette situation et ont affirmé que celle-ci s'est produite parce que l'Office des eaux du Nunavut ne croyait pas qu'il fallait demander l'approbation du Ministre. Selon la récente Loi sur les eaux du Nunavut et le Tribunal des droits de surface du Nunavut, il est clair maintenant que l'approbation du Ministre est obligatoire.

3.64 Une nouvelle politique pour les dépôts de garantie est maintenant en vigueur. En septembre 2001, la Politique sur les dépôts de garantie, Guide des déclarations sur la politique des eaux, a été adoptée. Elle définit les principes que doit suivre le Ministère pour formuler une recommandation à l'Office des eaux de sorte que la garantie financière soit suffisante pour couvrir les répercussions sur les ressources en eau. Le document précise que le montant doit correspondre à ce que devrait payer le gouvernement fédéral pour le rétablissement d'un site minier abandonné à n'importe quel moment de la durée de vie d'un projet, de sorte qu'il n'en coûte rien aux contribuables, y compris le coût des mesures continues nécessaires pour l'entretien du site pendant les périodes de fermeture temporaire. Nous avons été étonnés de constater qu'une telle politique n'ait pas été élaborée plus tôt pour faciliter l'application des lois de 1993 sur les eaux, mais nous nous réjouissons du fait qu'elle est maintenant en vigueur. Nous pensons qu'il serait bon pour le Ministère de s'assurer que les offices des eaux concernés soient pleinement conscients de la politique ministérielle.

3.65 Combler l'écart de la garantie financière pour les mines en exploitation. En 1993, les restrictions législatives sur le montant de la garantie financière pouvant être perçue ont été supprimées. Entre 1997 et 2002, grâce aux exigences relatives aux permis, il y a eu augmentation du montant perçu en garantie. Cependant, pour certaines mines actuellement en activité, il y a toujours un écart entre le montant exigé en garantie aux termes des permis d'utilisation des eaux et le montant jugé nécessaire par Affaires indiennes et du Nord Canada pour leur fermeture en fin d'exploitation, si elles venaient à être abandonnées avant un assainissement adéquat. Les représentants du Ministère ont déclaré que l'objectif est d'obtenir une garantie financière totale, mais ils reconnaissent que cela peut être impossible pour certaines mines plus anciennes toujours en exploitation.

3.66 Apprendre des erreurs du passé. Pour deux nouvelles mines de diamants dans le Nord, Affaires indiennes et du Nord Canada a mis en place de nouvelles procédures pour augmenter le montant de la garantie financière à percevoir auprès des sociétés minières. Il utilise un ensemble d'outils : permis d'utilisation des eaux, baux de surface et ententes en matière d'environnement. Les baux de surface et les ententes en matière d'environnement sont des contrats conclus entre les sociétés minières et le gouvernement fédéral. Les ententes en matière d'environnement portent sur divers aspects et comportent notamment des dispositions sur le rajustement du montant de la garantie financière, au besoin, pendant la durée de vie de la mine. Les représentants du Ministère considèrent ce type d'entente comme un important complément aux outils actuellement prévus par la loi.

3.67 Le Ministère a indiqué qu'il obtiendrait une pleine garantie financière pour les deux nouvelles mines de diamants. Dans le cas d'une des nouvelles mines, une estimation du coût d'assainissement faite par Affaires indiennes et du Nord Canada en 1996 a établi ce coût, pour la durée de vie de la mine, à 79,4 millions de dollars. Les garanties financières ont été fixées aux termes du permis d'utilisation des eaux et d'une entente en matière d'environnement avec la société minière. En 2001, le Ministère a effectué un nouveau calcul des coûts d'assainissement et les a établis à 136,4 millions de dollars. Selon l'entente en matière d'environnement conclue avec la société minière, les coûts d'assainissement et les exigences de garantie financière doivent être revus tous les deux ans et rajustés selon les besoins. Les futures exigences de garantie financière de cette mine devront être établies par l'Office des terres et des eaux de la vallée du Mackenzie et le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien en tenant compte de l'avis d'un groupe composé de plusieurs intervenants. Ce groupe passera en revue tout nouveau développement proposé, les coûts du passif actuel, la garantie actuellement requise ainsi que les nouvelles estimations des coûts d'assainissement.

3.68 La deuxième mine de diamants a également inclus un processus de révision dans son entente en matière d'environnement. Les coûts d'assainissement devront être calculés annuellement et la garantie financière, majorée en conséquence. Le processus de révision correspond aux politiques sur les fermetures de mines pour les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut publiées récemment. L'objectif d'Affaires indiennes et du Nord Canada est de s'assurer que la garantie financière totale couvre le solde des coûts d'assainissement totaux, à n'importe quel moment de la durée de vie de la mine.

Application de la loi : des exigences contradictoires

3.69 Affaires indiennes et du Nord Canada fait appel à la coopération pour l'application de la loi. Le Ministère collabore avec les sociétés afin de s'assurer qu'elles se conforment aux exigences de la législation sur les eaux. L'application de la loi est considérée comme une solution de dernier recours, qui n'est utilisée que lorsqu'il est impossible d'assurer la conformité par la coopération. En 1990, dans le cadre d'une vérification portant sur l'aménagement du territoire, sur la gestion des ressources en eau et sur l'exploitation et la gestion des minéraux, le vérificateur général du Canada a soulevé certains points au sujet de l'inspection des permis d'utilisation des eaux, comme la nécessité d'appliquer plus rigoureusement les modalités du permis d'utilisation des eaux, de même que d'améliorer le processus d'inspection. À ce moment-là, le Ministère avait mentionné l'insuffisance des ressources comme cause principale de ces problèmes.

3.70 Nous avons constaté que les bureaux régionaux du Yukon et des Territoires du Nord-Ouest du Ministère ne préparent aucun plan d'inspection annuel en ce qui a trait aux permis d'utilisation des eaux pour l'exploitation minière en roche dure. Au Yukon, les représentants du Ministère ont reconnu que les employés sont trop occupés par les problèmes quotidiens des mines abandonnées. Dans les Territoires du Nord-Ouest, un outil de référence pour l'évaluation des risques a été élaboré et trois inspections chaque année sont recommandées pour les activités d'exploitation minière. Toutefois, les taux de conformité liés à ces inspections ne sont pas systématiquement déclarés.

3.71 Le Ministère a effectué des inspections et cerné, à quelques occasions, des problèmes de conformité aux quatre mines visitées. Dans un autre cas concernant une mine qui, sans être abandonnée, n'est pas en exploitation à l'heure actuelle, l'Office des eaux avait soupçonné la contamination des eaux et en a informé le Ministère en novembre 2001. Nous avons constaté que le Ministère n'a pas fait d'inspection avec prélèvement d'échantillons d'eau depuis 1999. Les représentants du Ministère ont affirmé que les problèmes liés aux mines abandonnées créent des pressions sur les employés disponibles; ils s'inquiètent du fait que le nombre d'inspecteurs des eaux au Ministère n'est pas suffisant.

3.72 Affaires indiennes et du Nord Canada est dans la situation difficile d'avoir à faire respecter les permis d'utilisation des eaux et, en même temps, de devoir promouvoir le développement minier dans le Nord et assumer ses responsabilités quant à la gestion des mines abandonnées. Cette situation engendre des tensions au sein du Ministère, qui doit souvent équilibrer l'application raisonnable de la loi et les pressions visant à maintenir une mine en exploitation, à protéger l'emploi et à ne pas être perçu comme le seul « agent » responsable de l'échec ultime d'une entreprise minière. Les représentants du Ministère sont conscients de ces exigences contradictoires et ils doivent élaborer des mécanismes et des outils pour éviter une situation de conflit d'intérêts potentielle, mettant en cause leur ministère.

3.73 Selon nous, le Ministère devrait rendre publiques ses politiques internes de conformité et d'application de la loi et faire rapport sur les mesures prises chaque année pour assurer la conformité et appliquer la loi. De plus, la diffusion de ces politiques au sein du Ministère permettrait aux employés d'en connaître l'existence. Nous avons constaté que le personnel ne les connaît pas très bien.

Application du principe du « pollueur payeur »

3.74 Le gouvernement fédéral a adopté le principe du « pollueur payeur » et le mentionne tant dans le préambule de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement que dans sa politique sur les minéraux et les métaux. Ce principe reconnaît la responsabilité des utilisateurs et des producteurs de substances toxiques, de substances polluantes et de déchets. Autrement dit, celui qui pollue devrait payer pour l'assainissement.

3.75 Il est impossible d'appliquer le principe du « pollueur payeur » après qu'une société minière a déclaré faillite. C'est pourquoi il est si important que le Ministère obtienne des garanties financières suffisantes des sociétés minières pendant qu'elles sont en activité, sans quoi les contribuables auront à payer la facture.

3.76 Bien que certaines entreprises minières spécifiques aient engendré les problèmes environnementaux dans les mines abandonnées du Nord, l'ensemble de l'industrie supporte les conséquences de l'héritage social et environnemental négatif de ces mines. Les sites font en effet une mauvaise publicité à l'industrie, de sorte qu'il s'agit d'un obstacle important dans l'établissement de la confiance auprès de la population locale. Il serait manifestement dans l'intérêt de l'industrie de contribuer aux solutions.

3.77 L'industrie minière sait que les problèmes relatifs aux mines abandonnées doivent être résolus. En 2000, un groupe de travail composé de représentants de l'industrie et des gouvernements a été formé; ce groupe a ensuite organisé, en juin 2001 à Winnipeg, un atelier sur les mines orphelines et abandonnées. Lors de la Conférence des ministres responsables des mines tenue en septembre 2001, les ministres ont demandé à ce qu'un comité consultatif sur les mines orphelines et abandonnées soit créé. Ce comité a pour mandat de chercher des solutions aux problèmes, mais les résultats sur le terrain tardent à se faire sentir. Quatre ministères fédéraux, dont Affaires indiennes et du Nord Canada, en font partie. Nous pensons que cette initiative est l'occasion pour le gouvernement fédéral de jouer un rôle de leader.

3.78 Certaines administrations, au Canada et à l'étranger, utilisent des fonds parrainés par l'industrie pour payer l'assainissement des sites miniers, tandis que d'autres font appel à toute une gamme d'instruments juridiques à cette fin. Le gouvernement fédéral, en consultation avec l'industrie et le public, et en particulier avec les habitants du Nord, doit examiner tout un éventail d'options pour résoudre les problèmes associés aux mines abandonnées. Le Comité consultatif sur les mines orphelines et abandonnées a formé un groupe de travail qui se penchera sur la question.

Les problèmes pressants ont été définis

3.79 Définition des problèmes. Affaires indiennes et du Nord Canada a réalisé des progrès dans le recensement et l'évaluation des sites miniers abandonnés et dans l'établissement des priorités et des coûts pour chacun d'entre eux. Cependant, les coûts d'assainissement de ces sites ne sont que des estimations, puisque les évaluations détaillées et la conception technique n'ont pas été complétées. Pour certains sites, notamment les quatre sites que nous avons visités, davantage de renseignements sont disponibles. Le Ministère a développé une base de données sur ses sites contaminés, y compris les mines abandonnées. Le Ministère travaille actuellement à la base de données qui devra être régulièrement mise à jour en raison de l'évolution de la situation.

3.80 Depuis le début des années 1990, le Ministère a assaini 32 sites miniers abandonnés, dont quatre font encore l'objet d'une surveillance. Ces quatre sites font partie de la liste des 30 sites miniers abandonnés et considérés comme prioritaires, que le Ministère a récemment transmise au Secrétariat du Conseil du Trésor (voir l'annexe). Les sites inscrits sur cette liste ont différents degrés de priorité.

3.81 Le Ministère estime que le coût d'assainissement de tous les sites miniers contaminés sera d'au moins 555 millions de dollars. Toutefois, ce montant pourrait changer considérablement selon l'option que le Ministère choisira pour les mines prioritaires, y compris les mines Giant et Faro, et si d'autres mines abandonnées s'ajoutent. En outre, lorsque les sites seront évalués de façon plus détaillée, on établira les coûts d'assainissement avec davantage de précision. Vingt-trois (23) autres sites qui n'apparaissent pas sur la liste présentée à l'annexe pourraient être contaminés et doivent être évalués. Aucun coût n'a été estimé pour l'assainissement de ces sites.

3.82 Les représentants du Ministère ont indiqué que, depuis trois ans, ils ont été obligés de prendre de l'argent d'autres activités du Ministère pour payer les travaux d'entretien des mines abandonnées dans le Nord. À l'automne 2001, le Ministère a présenté des options au gouvernement fédéral au sujet du problème des mines abandonnées dans le Nord, puisqu'il ne possède pas le financement nécessaire pour mettre en place des solutions à long terme.

Les solutions temporaires sont inefficaces

3.83 Le fardeau financier associé à l'héritage des mines abandonnées dans le Nord est énorme, et le gouvernement fédéral n'a pas encore vraiment la situation en main. Les mines abandonnées dans le Nord constituent un problème nouveau pour le gouvernement. Par conséquent, aucune stratégie de financement n'est en place pour soutenir les récents efforts du Ministère. Faute de fonds suffisants pour mettre en oeuvre des solutions à long terme, Affaires indiennes et du Nord Canada ne s'occupe actuellement que des travaux d'entretien essentiels. Il ne fait que du rafistolage et réagit aux problèmes plutôt que de les prévenir. Ces solutions temporaires ne constituent pas une utilisation optimale des fonds publics, compte tenu de l'augmentation rapide des coûts d'entretien entraînés par le report des mesures décisives. De plus, il faut décider s'il est préférable de nettoyer ces sites, où se sont accumulés des produits chimiques toxiques, ou de procéder à une rénovation majeure des structures de confinement qui se détériorent et atteignent presque leur pleine capacité. Nous espérons que le gouvernement fédéral n'attendra pas qu'un incident environnemental majeur se produise avant de régler les problèmes.

3.84 À notre avis, Affaires indiennes et du Nord Canada doit prendre un certain nombre de mesures pour faire en sorte que les mines abandonnées dans le Nord ne représentent plus une menace pour la santé humaine et l'environnement.

3.85 Recommandation. Affaires indiennes et du Nord Canada devrait s'assurer d'obtenir les ressources nécessaires pour mettre en oeuvre des solutions à long terme.

Réponse du Ministère. Affaires indiennes et du Nord Canada est d'accord avec cette recommandation. Le Ministère a amorcé un dialogue avec les organismes centraux afin de régler le problème de la pénurie de ressources et il travaille avec eux afin d'obtenir un financement à long terme en vue d'assainir les sites contaminés et les mines abandonnées.

3.86 Recommandation. Affaires indiennes et du Nord Canada devrait se charger de l'assainissement, du confinement et de la fermeture des mines abandonnées, selon l'ordre de priorité établi.

Réponse du Ministère. Affaires indiennes et du Nord Canada accepte cette recommandation. On a établi les priorités à l'égard de tous les sites contaminés, y compris les mines abandonnées, en se fondant sur le Système national de classification des lieux contaminés du Conseil canadien des ministres de l'environnement. Il existe des plans de travail pour les sites prioritaires du Ministère et celui-ci alloue chaque année les ressources disponibles en vue de l'assainissement des sites qu'on juge présenter les plus grands risques pour la santé humaine et l'environnement. Le Ministère ne peut cependant déterminer les dates d'achèvement des mesures d'assainissement, de confinement et de fermeture des mines abandonnées, car ces diverses mesures dépendront des ressources disponibles et des contraintes techniques inhérentes à chaque site.

3.87 Recommandation. Affaires indiennes et du Nord Canada devrait mettre en place le plus tôt possible son cadre de gestion et son plan de gestion à long terme pour les sites contaminés et les mines abandonnées dans le Nord.

Réponse du Ministère. Affaires indiennes et du Nord Canada accepte cette recommandation. On parachève actuellement le Cadre de gestion des sites contaminés du Programme des affaires du Nord, qui renferme un plan de gestion à long terme. Le Cadre de gestion devrait être terminé à l'automne 2002, et il sera mis à jour chaque année par la suite.

3.88 Affaires indiennes et du Nord Canada devrait également prendre des mesures afin que les mines actuellement en exploitation et les mines qui s'ouvriront dans le Nord ne deviennent pas un fardeau financier supplémentaire pour les Canadiens.

3.89 Recommandation. Affaires indiennes et du Nord Canada devrait rendre publiques sa politique sur la conformité à la législation sur les eaux et sa politique sur l'application de cette législation et faire rapport sur les mesures qu'il prend chaque année à cet égard.

Réponse du Ministère. Affaires indiennes et du Nord Canada accepte cette recommandation. On fera en sorte de diffuser plus largement dans le public les politiques sur la conformité et l'application en matière de conservation des eaux, et les bureaux régionaux des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut établiront un sommaire annuel des mesures prises pour vérifier la conformité et assurer l'application.

3.90 Recommandation. Affaires indiennes et du Nord Canada devrait terminer l'élaboration du Règlement sur la production minière et la remise en état des sites miniers du Yukon.

Réponse du Ministère. Affaires indiennes et du Nord Canada est d'accord avec cette recommandation; c'est toutefois le gouvernement du Yukon qui assumera la responsabilité principale à cet égard après le transfert des responsabilités, le 1er avril 2003. Le Ministère continuera cependant à travailler avec le gouvernement du Yukon à parachever le règlement, mais en définitive, c'est le gouvernement du Yukon qui déterminera le calendrier des mesures à prendre. Après le transfert des responsabilités, le règlement sera promulgué en vertu de la législation du Yukon.

3.91 Recommandation. Affaires indiennes et du Nord Canada devrait mettre à jour les lignes directrices sur l'élaboration de plans appropriés pour la fermeture des mines.

Réponse du Ministère. Affaires indiennes et du Nord Canada accepte cette recommandation. Le Ministère collaborera avec les organismes de réglementation des Territoires du Nord-Ouest et du Yukon afin de mettre à jour et d'améliorer d'ici deux ans les lignes directrices sur l'élaboration des plans de fermeture des mines.

3.92 Recommandation. Affaires indiennes et du Nord Canada devrait fournir aux offices des eaux des instructions précises sur l'établissement d'exigences appropriées quant aux dépôts de garantie.

Réponse du Ministère. Affaires indiennes et du Nord Canada accepte cette recommandation. Le Ministère a récemment fourni des politiques sur la remise en état des sites miniers des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut aux organismes chargés de délivrer les permis d'utilisation des eaux et il assurera le suivi de l'application continue de ces politiques en soumettant des présentations à ces organismes sur des demandes précises et en examinant les principaux permis délivrés par ces organismes.

3.93 Recommandation. Pour tous les projets d'exploitation minière, Affaires indiennes et du Nord Canada devrait continuer :

  • à estimer les coûts d'assainissement;
  • à assurer l'établissement de dépôts de garantie financière suffisants;
  • à examiner régulièrement les estimations des coûts d'assainissement;
  • à rajuster les exigences relatives aux dépôts de garantie financière, au besoin.

Réponse du Ministère. Affaires indiennes et du Nord Canada est d'accord avec cette recommandation. Le Ministère continuera d'élaborer des estimations des coûts de fermeture et de remise en état pour les nouvelles mines. Lorsqu'il y aura lieu, il mettra à jour les estimations pour les mines existantes. On continuera d'appliquer les dispositions des ententes sur l'environnement relatives aux deux mines de diamants, qui prévoient l'ajustement périodique du montant de garantie exigé, tout au long de la durée de vie de ces mines. Les décisions du Ministère concernant les exigences en matière de garantie et les présentations aux organismes de réglementation délivrant les permis se fonderont sur les principes et les objectifs des nouvelles politiques des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut sur la remise en état des sites miniers.

Conclusion

3.94 La situation actuelle des mines abandonnées dans le Nord démontre l'importance d'intégrer les dimensions sociale, économique et environnementale du développement. Affaires indiennes et du Nord Canada a maintenant le mandat de régler de graves problèmes environnementaux, mais il ne dispose pas à cette fin de financement stable à long terme. Le traitement de ce dossier est loin d'être un bon exemple d'« excellence environnementale », un but que le gouvernement fédéral s'est donné dans le discours du Trône de 1999.

3.95 Le Ministère saisit bien l'ampleur et la complexité des problèmes, et il a établi des priorités pour d'autres évaluations de sites et travaux d'assainissement. Toutefois, il doit régulièrement mettre à jour sa base de données sur les mines abandonnées dans le Nord. Par exemple, les coûts d'assainissement actuels qu'il a fournis au Conseil du Trésor ne sont que des estimations, le degré de précision variant selon le site.

3.96 Au cours des dernières années, le Ministère a fait des progrès dans l'établissement d'un programme global relatif aux sites contaminés dans le Nord, y compris les mines abandonnées. Les représentants du Ministère ont mentionné que la mise en oeuvre complète du cadre de gestion provisoire connexe dépendra des ressources humaines et financières disponibles. Aucun plan d'inspection annuel pour l'application de la législation sur les eaux n'a été préparé. Cependant, le Ministère a procédé à des inspections et cerné, à quelques occasions, des problèmes de conformité aux quatre mines que nous avons visitées.

3.97 Au moment de notre vérification, le Ministère venait d'approuver les politiques de remise en état des sites miniers pour les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut, bien qu'il y travaillait depuis la fin des années 1980. Il a fait des progrès notables depuis quelques années pour fixer des dépôts de garantie financière appropriés aux sociétés minières. Son objectif est d'obtenir une garantie financière totale pour tous les projets miniers. Le Ministère signale qu'il y parviendra pour deux nouvelles mines de diamants, mais que cela ne sera vraisemblablement pas possible pour certaines mines plus anciennes toujours en exploitation. Par conséquent, les contribuables canadiens ne seront pas entièrement protégés si certaines de ces mines sont abandonnées.

3.98 En général, Affaires indiennes et du Nord Canada progresse dans la résolution des problèmes liés aux mines abandonnées dans le Nord. Jusqu'à maintenant, il est parvenu à contenir les contaminants de ces mines et à éviter des conséquences graves pour la santé humaine et l'environnement. Toutefois, la solution temporaire appliquée à l'heure actuelle, qui couvre les coûts d'entretien seulement, n'est pas viable à long terme. Les structures de confinement actuelles se détériorent et atteignent presque leur pleine capacité. Il faut décider s'il est préférable de procéder à une rénovation majeure de ces structures ou de nettoyer ces sites où se sont accumulés des produits chimiques toxiques. Il faut trouver un financement stable et des solutions à long terme.

3.99 Le Ministère nous indique que son message à l'industrie minière est maintenant clair et net : pour faire des affaires dans le Nord, il faut donner une garantie financière totale. Faute de dépôt de garantie, il n'y a pas de mine. Au nom de tous les contribuables canadiens, Affaires indiennes et du Nord Canada doit poursuivre ses efforts pour que la situation actuelle se règle et s'assurer qu'une situation du genre ne se reproduise plus.

À propos de la vérification

Objectif

L'objectif global de notre vérification était de déterminer les progrès réalisés par le gouvernement fédéral depuis quelques années à l'égard de la gestion des sites contaminés associés aux mines abandonnées dans le Nord du Canada, c'est-à-dire au Yukon, dans les Territoires du Nord-Ouest et au Nunavut.

Nos deux sous-objectifs étaient les suivants.

  • Déterminer dans quelle mesure le gouvernement fédéral a recensé les sites miniers abandonnés, en a fait l'évaluation, a établi les priorités de financement, a choisi et a mis en oeuvre les options de remise en état, et a limité les risques posés par les sites.
  • Déterminer si le gouvernement fédéral dispose des structures administratives, des ressources, des mesures de protection et des politiques nécessaires pour bien gérer ces sites et tous les autres sites dont il pourrait hériter.

Étendue et méthode

Nous avons examiné la gestion par Affaires indiennes et du Nord Canada des mines en roche dure abandonnées dans le Nord du Canada. Nous avons retenu quatre mines à examiner en détail : les mines Giant et Colomac, dans les Territoires du Nord-Ouest, et les mines Faro et Mount Nansen, au Yukon. Ces sites représentent une bonne partie des obligations éventuelles en matière d'environnement pour le Ministère.

Nous nous sommes rendus à chacun de ces sites miniers et nous avons interviewé des représentants du Ministère qui travaillent dans les territoires, ainsi que d'autres personnes qui travaillent sur les sites. Nous avons pris des notes détaillées et des centaines de photos au cours de nos visites. Nous avons examiné les dossiers du Ministère et recueilli de nombreux documents importants. Nous avons aussi tenu à Ottawa des entrevues avec des cadres supérieurs d'Affaires indiennes et du Nord Canada, de Ressources naturelles Canada, de Mines Alerte Canada et de l'Association minière du Canada. Nous avons examiné attentivement la méthode de calcul des dépôts de garantie financière pour les exploitations minières.

Critères

Dans l'exécution de la présente vérification, nous nous attendions à ce qu'Affaires indiennes et du Nord Canada ait accompli ce qui suit :

  • élaboré des principes, des pratiques et des normes cohérentes afin d'évaluer ses obligations en matière d'environnement à l'égard des mines abandonnées;
  • évalué les coûts relatifs à l'environnement, les passifs et les risques associés à ces sites, et établi les priorités en matière d'évaluations ultérieures ou de remises en état;
  • mis en place un système de détermination des priorités pour tous les sites contaminés dans le Nord, y compris les mines abandonnées;
  • établi un programme de gestion des sites contaminés au nord du 60 e parallèle;
  • fait les inspections nécessaires pour s'assurer que les conditions des permis d'utilisation des eaux sont convenablement respectées;
  • mis en place des politiques pour la remise en état des sites miniers;
  • fait en sorte que des plans globaux de remise en état des zones perturbées soient élaborés, ce qui comprend une assurance financière satisfaisante couvrant les coûts de la remise en état et, au besoin, l'entretien à long terme;
  • déterminé les mécanismes de financement pour la remise en état d'anciens sites miniers dans les cas où la responsabilité ne peut être attribuée à quelqu'un de particulier, et procédé à la remise en état des sites qui présentent le plus grand risque.

Équipe de vérification

Directeurs principaux : John Affleck, Neil Maxwell et Geoff Robins
Directeurs : Richard Arseneault et Steve Morgan

Robert Cheyo
Elissa Cohen
Marie Duchaîne
Véronique Dupuis
Carolle Mathieu
Shawn Vincent

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Définitions :

Mine abandonnée — Un site minier qui n'a pas été assaini et fermé de façon appropriée et qui appartient maintenant au gouvernement fédéral parce que son propriétaire s'est retiré des affaires. (Retourner)

Séquestre — Un séquestre est une personne autorisée en vertu de la Loi sur la faillite et l'insolvabilité à prendre en charge une entreprise et à gérer temporairement les affaires ou à vendre les biens. (Retourner)

Cyanure — Le cyanure est une substance très toxique lorsqu'elle est ingérée ou inhalée. On utilise une solution de cyanure de sodium comme solvant pour l'extraction de l'or et de l'argent des minerais. (Retourner)

Trioxyde d'arsenic — Le trioxyde d'arsenic (aussi appelé « farine d'arsenic ») est une poudre blanche, inodore et sans saveur. C'est un produit chimique toxique, qui peut causer le cancer. (Retourner)

Drainage minier acide — Celui-ci résulte d'une réaction des minéraux contenant du soufre. Exposés à l'air et à l'eau, ces minéraux produisent des eaux de ruissellement toxiques et acides qui pourraient nuire aux écosystèmes situés en aval. Le drainage minier acide est principalement associé à l'extraction du charbon, du cuivre, d'autres métaux de base et des métaux précieux. (Retourner)

Ordre de conformité — Un ordre donné par un inspecteur des eaux d'Affaires indiennes et du Nord Canada afin qu'une mesure spéciale soit prise pour protéger l'environnement. (Retourner)