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2004 octobre — Rapport de la commissaire à l'environnement et au développement durable

Avant-propos

Le saumon est un élément fondamental du patrimoine canadien. Il fait vivre des familles et des collectivités entières depuis des générations. Il contribue en outre de manière importante à l'économie de la Colombie-Britannique et des provinces Maritimes. Sur les deux côtes canadiennes, la pêche récréative repose en grande partie sur le saumon. Il faut savoir que le Canada est le quatrième producteur salmonicole en importance au monde. L'élevage du saumon apporte de grands bienfaits économiques aux collectivités rurales et côtières.

Depuis les dernières années, cependant, les stocks de saumon, autant sur la côte est que sur la côte ouest du pays, sont gravement menacés; la pêche commerciale du saumon de l'Atlantique dans les provinces Maritimes est interdite depuis de nombreuses années afin de protéger l'espèce. Il a beaucoup été question des effets de la salmoniculture sur le saumon sauvage et l'environnement marin, qu'il s'agisse de l'opposition exprimée par les groupes environnementaux face aux exploitations qui utilisent des enclos en filet ou de la couverture négative par les médias.

La vérificatrice générale du Canada, le vérificateur général de la Colombie-Britannique et son homologue du Nouveau-Brunswick présentent des rapports distincts sur le saumon au Parlement et aux assemblées législatives respectives. Entre 1997 et 2000, le Bureau du vérificateur général du Canada a effectué trois vérifications axées sur le saumon du Pacifique. Cette année, il a fait un suivi de ces vérifications, en collaboration avec les deux bureaux de vérification provinciaux. Le vérificateur général de la Colombie-Britannique a examiné le rôle du gouvernement provincial dans la protection du saumon sauvage, et le vérificateur général du Nouveau-Brunswick a étudié les exploitations salmonicoles de la province.

Pêches et Océans Canada est chargé de veiller à la protection du saumon et de son habitat et, au sein de l'administration fédérale, le Ministère est le principal organisme chargé du développement de l'aquaculture. Les gouvernements de la Colombie-Britannique et du Nouveau-Brunswick ont grandement favorisé le développement aquacole sur leur territoire. En Colombie-Britannique, divers ministères provinciaux sont chargés d'administrer les terres et les ressources naturelles de manière à assurer la pérennité du saumon sauvage.

Au cours de ces trois vérifications simultanées, nos bureaux ont appliqué conjointement certains procédés de vérification et échangé des informations régulièrement. Cela nous a permis de mieux faire en réduisant le double-emploi, et de mieux situer et comprendre les enjeux.

Le saumon sauvage et son habitat

Toute politique vise à définir les contours d'un cadre commun destiné à guider les décisions et les actions. La politique canadienne visant le saumon et son élevage devrait établir des objectifs clairs pour la gestion à la fois du saumon sauvage et du saumon d'élevage, ainsi que de leur influence réciproque. À l'échelon fédéral, Pêches et Océans Canada s'efforce depuis l'an 2000 de terminer la rédaction de la Politique concernant le saumon sauvage, qui vise à protéger la diversité génétique et l'habitat de cette espèce. Les acteurs dans le dossier ont demandé que la rédaction de la politique soit terminée. Cette politique permettrait de préciser les modalités de mise en œuvre des mesures de conservation et de gestion des pêches. À l'échelon provincial, la Colombie-Britannique n'a pas de projet politique clairement formulé ni de stratégie prioritaire pour assurer la pérennité du saumon sauvage.

Deux des trois vérifications ont permis de recenser des lacunes dans la mise en œuvre des politiques. C'est ainsi que Pêches et Océans Canada n'a jamais fait rapport sur l'état de conservation des habitats du poisson au Canada ni évalué l'efficacité de sa Politique de gestion de l'habitat du poisson. Ces questions demeurent des défis de taille pour le Ministère. De même, l'information communiquée par les ministères et les organismes de la Colombie-Britannique concernant les résultats obtenus en matière de protection du saumon sauvage est fragmentaire.

La salmoniculture

Les trois vérifications ont signalé un manque de coordination entre les pouvoirs publics fédéraux et provinciaux. En dépit d'une multitude de comités, d'ententes et de protocoles signés entre les deux provinces et le gouvernement fédéral, des problèmes persistent. Par exemple, on s'inquiète des délais dans le processus d'approbation des demandes de sites aquacoles, qui est un volet clé de la réglementation de la salmoniculture.

Les trois vérifications ont aussi permis de constater qu'il y avait de graves lacunes dans les connaissances scientifiques sur les effets possibles de l'élevage du saumon. La Politique de Pêches et Océans Canada en matière d'aquaculture comporte un engagement clair en vue d'assurer un développement durable de l'aquaculture. Au moment de l'évaluation des demandes de sites aquacoles, le Ministère doit faire appel à des critères scientifiques plus crédibles, ce qui garantirait que les sites soient situés en des lieux appropriés. Il a aussi éprouvé de la difficulté à évaluer les effets environnementaux cumulatifs de la salmoniculture sur les stocks de saumon sauvage. En outre, il doit déterminer comment contrôler les rejets de substances nocives en provenance d'exploitations salmonicoles. Le saumon sauvage et son habitat sont toujours sensibles aux effets éventuels de l'élevage du saumon.

Au Nouveau-Brunswick, les vérificateurs ont constaté que les intervenants dans ce dossier ne possédaient pas encore de projet politique commun pour contribuer à une aquaculture durable — la province ne dispose donc pas d'une stratégie d'ensemble à l'égard du développement de l'aquaculture et de la gestion des principaux risques. Qui plus est, il y a des lacunes à la fois dans la surveillance des exploitations aquacoles et dans l'application des mesures destinées à faire respecter la loi. Par exemple, le gouvernement provincial n'exerce pas une surveillance adéquate pour s'assurer que les aquaculteurs respectent les conditions associées à leur bail ou à leur permis d'aquaculture. Contrairement à la Colombie-Britannique, la province du Nouveau-Brunswick ne surveille pas les évasions de saumons d'élevage, qui ne doivent pas être obligatoirement déclarées.

Dans son cadre stratégique sur la salmoniculture, la Colombie-Britannique recommande la réimplantation d'un certain nombre de sites qui sont mal situés ainsi que la mise en œuvre de nouveaux critères de sélection des emplacements. Toutefois, de grandes questions ne sont toujours pas réglées. Les critères de sélection des sites de la Colombie-Britannique, tout comme les décisions prises par le Nouveau-Brunswick au sujet des emplacements, sont fondés sur des données scientifiques qui sont loin d'être complètes.

Besoin urgent d'actions concertées

Les inquiétudes concernant le saumon et son élevage ne datent pas d'hier, et l'on essaie depuis longtemps d'améliorer l'état des populations de saumon et de leurs habitats. Mais les progrès tardent à venir. Entre-temps, certaines populations de saumon sont en grande difficulté, on assiste à une diminution des habitats et l'on ne connaît pas les effets à long terme de la salmoniculture sur les ressources naturelles ou l'environnement.

Il faut de toute urgence mener des actions concertées si l'on veut assurer la durabilité des pêches du saumon et de la salmoniculture. Il est aussi impératif que la solution fasse intervenir plusieurs pouvoirs publics. En effet, la collaboration entre les divers organismes au sein de chacune des administrations publiques et entre les administrations est essentielle. Nous demandons instamment à nos administrations respectives de prendre immédiatement les mesures qui s'imposent en ce qui a trait à ces questions importantes.

Le chapitre intitulé « Pêches et Océans Canada — Le saumon : stocks, habitat et aquaculture » est affiché sur le site Web du Bureau du vérificateur général du Canada. Pour obtenir un exemplaire du chapitre, veuillez communiquer avec :

Bureau du vérificateur général du Canada
240, rue Sparks, arrêt 10-1
Ottawa (Ontario) K1A 0G6

Téléphone : (613) 952-0213, poste 5000, ou 1 888 761-5953
Télécopieur : (613) 954-0696
Courriel : distribution@oag-bvg.gc.ca

Le rapport intitulé Salmon Forever: An Assessment of the Provincial Role in Sustaining Wild Salmon  est affiché sur le site Web du Bureau du vérificateur général de la Colombie-Britannique (http://www.bcauditor.com/). Pour obtenir un exemplaire du rapport, veuillez communiquer avec :

Office of the Auditor General of British Columbia
8 Bastion Square
Victoria (Colombie-Britannique) V8V 1X4

Téléphone : (250) 387-6803 ou 1 800 663-7867
Télécopieur : (250) 387-1230

Le rapport intitulé La salmoniculture au Nouveau-Brunswick  est affiché sur le site Web du Bureau du vérificateur général du Nouveau-Brunswick (www.gnb.ca/OAG-BVG/Index.htm). Pour obtenir un exemplaire du rapport, veuillez communiquer avec :

Bureau du vérificateur général du Nouveau-Brunswick
6^e étage, Place Carleton
520, rue King
Case postale 758
Fredericton (Nouveau-Brunswick) E3B 5B4

Téléphone : (506) 453-2243
Télécopieur : (506) 453-3067
Courriel : mailto:www.oag@gnb.ca

Points saillants

5.1 Nous ne sommes pas satisfaits, dans l'ensemble, des progrès réalisés par Pêches et Océans Canada pour donner suite aux recommandations formulées dans les vérifications effectuées en 1997, en 1999 et en 2000. Bien qu'il y ait abondance dans plusieurs stocks, certains stocks de saumon de l'Atlantique et de saumon du Pacifique sont en grande difficulté. Nous avons encore recensé des lacunes importantes dans la gestion des risques.

• Le Ministère n'a pas encore terminé la rédaction de la Politique concernant le saumon sauvage, qui établirait des objectifs et des principes directeurs clairs. La Politique permettrait aussi de concilier les facteurs biologiques, économiques et sociaux, pour ce qui est de la gestion des pêches et de la ressource, de la protection de l'habitat et de la mise en valeur du saumon.
• Les informations sur les stocks de saumon et leur habitat comportent des lacunes, tout comme les connaissances scientifiques sur les effets possibles de la salmoniculture sur les écosystèmes aquatiques.
• Il y a des faiblesses dans les processus réglementaires d'approbation, de mise en application des lois et de surveillance visant les exploitations salmonicoles. Cela concerne notamment l'approbation des demandes de sites aquacoles, l'évaluation des effets environnementaux cumulatifs et la surveillance des exploitations salmonicoles en vue de prévenir la destruction d'habitats.
• Il y a un manque de coordination entre les pouvoirs publics fédéraux et provinciaux dans les domaines de la gestion de l'habitat du poisson, des activités de recherche, de l'approbation des demandes de sites aquacoles et de la mise en commun de l'information.

Contexte et autres observations

5.2 Le saumon de l'Atlantique et le saumon du Pacifique font partie intégrante de la vie des habitants des côtes est et ouest du pays. Ils apportent une large gamme d'avantages économiques, sociaux et culturels à tous les Canadiens. Il est primordial de préserver la diversité biologique et l'abondance des stocks de saumon, qui font partie de la spécificité du patrimoine canadien.

5.3 La gestion du saumon et de ses pêches est très complexe. Cela est attribuable à divers facteurs : la biologie et le comportement du saumon; le grand nombre de stocks; la rivalité entre les demandes des organisations écologiques, des Premières nations, des pêcheurs commerciaux, des collectivités des sports et loisirs et des autres intervenants ainsi que la diversité d'intérêts de ces groupes; les négociations des traités avec les Premières nations, qui sont en cours; l'évolution des conditions climatiques et océaniques; les modifications de l'habitat du saumon sauvage. En outre, la Loi sur les espèces en péril, qui vient d'entrer en vigueur, prévoit de nouvelles obligations en matière de protection.

5.4 En vertu de la Loi sur les pêches, Pêches et Océans Canada a la responsabilité et le pouvoir légal d'assurer la protection du saumon et de son habitat. Par ailleurs, le Ministère est le principal organisme fédéral chargé du développement de l'aquaculture. En Colombie-Britannique, la protection et la conservation du saumon sauvage et de son habitat relèvent d'une compétence partagée entre les pouvoirs publics fédéraux et provinciaux. Au Nouveau-Brunswick et en Colombie-Britannique, l'administration fédérale et la province concernée sont chargées ensemble de réglementer la salmoniculture.

5.5 Par le passé, nous avons effectué trois vérifications sur la gestion du saumon du Pacifique. En 1997, nous avions constaté que les stocks de saumon du Pacifique et leur habitat étaient menacés. En 1999, nous avions constaté que les pêches du saumon du Pacifique éprouvaient de graves problèmes. La surpêche, la perte d'habitats et d'autres facteurs menaçaient la durabilité des pêches. En 2000, nous avions constaté dans notre rapport que Pêches et Océans Canada ne s'acquittait pas pleinement des obligations que lui impose la Loi de protéger les stocks de saumon sauvage du Pacifique et leur habitat contre les effets de la salmoniculture.

5.6 En 2003, nous sommes retournés au Ministère afin de mesurer les progrès qu'il avait réalisés pour ce qui est de conserver et de protéger les stocks de saumon et leur habitat, d'assurer l'exploitation durable des pêches de saumon et de réglementer la salmoniculture en Colombie-Britannique. Nous avons aussi examiné les activités salmonicoles au Nouveau-Brunswick ainsi que l'état actuel des stocks de saumon de l'Atlantique dans les provinces Maritimes.

5.7 Sur fond de contraintes budgétaires, le Ministère a mené à bien son Projet d'évaluation ministérielle et d'ajustement, qui visait à évaluer l'ensemble de ses politiques, de ses programmes et de ses activités, au cours de notre mission de vérification. En outre, il s'est employé à évaluer toutes ses dépenses afin d'accroître son efficience et de moderniser ses processus de gestion et de planification financière. Ces initiatives devraient se traduire par l'adoption d'une méthode de gestion davantage axée sur les risques dans des secteurs comme l'évaluation des stocks, l'habitat et l'aquaculture. Nous n'avons pas vérifié ces activités.

Réaction du Ministère. Pêches et Océans Canada accepte toutes nos recommandations et a répondu individuellement à chacune d'elles. Les réponses, y compris les mesures que prend le Ministère ou qu'il compte prendre, sont insérées dans le chapitre.

Introduction

L'importance du saumon de l'Atlantique, du saumon du Pacifique et de la salmoniculture au Canada

5.8 Le saumon de l'Atlantique et le saumon du Pacifique sont importants pour les Canadiens. Les diverses espèces de saumon du Pacifique font partie intégrante de la vie des habitants de la côte ouest du pays, où elles continuent d'apporter une large gamme d'avantages économiques, sociaux et culturels. Le saumon de l'Atlantique et le saumon du Pacifique sont à la base de l'alimentation des peuples autochtones. La protection des stocks de saumon et de leur habitat s'avère donc une étape importante dans la préservation de cette composante exceptionnelle du patrimoine canadien.

5.9 Le saumon du Pacifique est pêché par les Premières nations ainsi que par les pêcheurs commerciaux et sportifs. Divers facteurs, notamment des mesures de conservation et la baisse des prix, ont fait chuter de manière importante les prises commerciales de saumon sauvage du Pacifique entre 1992 et 2002 (voir la pièce 5.1). (Voir les photographies)

5.10 Le nombre de saumons sauvages de l'Atlantique qui retournent frayer dans les cours d'eau des provinces Maritimes a chuté. Au Nouveau-Brunswick, la pêche commerciale du saumon sauvage de l'Atlantique est complètement fermée depuis 1985.

5.11 Le Canada est le quatrième producteur salmonicole en importance dans le monde, derrière la Norvège, le Chili et le Royaume-Uni. La production canadienne est surtout le fait de la Colombie-Britannique et du Nouveau-Brunswick. En 2002, ces deux provinces ont produit environ 128 800 tonnes de saumon d'élevage, comparativement à environ 29 800 tonnes en 1992. On compte environ 121 sites salmonicoles en Colombie-Britannique et près de 96 au Nouveau-Brunswick. En 2002, l'industrie salmonicole a estimé qu'elle avait contribué à la création d'environ 7 000 emplois directs ou indirects dans ces deux provinces. En Colombie-Britannique, la salmoniculture est surtout constituée du saumon de l'Atlantique (dans une proportion d'environ 85 p. 100); il y a aussi des élevages de saumon du Pacifique (quinnat et coho). Au Nouveau-Brunswick, il n'y a que des élevages de saumon de l'Atlantique, qui sont concentrés dans la baie de Fundy. La majeure partie de la production canadienne est destinée à l'exportation.

Ce que nous avons constaté dans nos rapports antérieurs

5.12 Au cours des sept dernières années, nous avons effectué trois vérifications sur la gestion du saumon du Pacifique. En 1997, nous avions constaté dans notre rapport que les stocks de saumon du Pacifique et leur habitat étaient menacés. La capacité du Canada de maintenir le niveau d'abondance et la diversité du saumon du Pacifique était douteuse, compte tenu des divers facteurs qui influençaient la survie du saumon et qui, pour une bonne part, étaient hors de son contrôle. Pêches et Océans Canada avait certes rétabli d'importants stocks de saumon, mais d'autres étaient en déclin. La perte d'habitats pouvait avoir contribué à ce déclin. Cependant, le Ministère n'avait pas préparé de rapport d'état global en vue d'évaluer les répercussions de la perte d'habitats sur le saumon.

5.13 En 1999, nous avions constaté que les pêches du saumon du Pacifique étaient en grande difficulté. La surpêche, la perte d'habitats et d'autres facteurs menaçaient la durabilité des pêches. Ainsi, une crise de gestion assombrissait l'avenir des pêches du saumon.

5.14 En 2000, nous avions constaté que le Ministère ne s'acquittait pas pleinement des obligations que lui impose la loi de protéger les stocks de saumon sauvage du Pacifique et leur habitat contre les effets de la salmoniculture. Nous avions aussi constaté que la salmoniculture risquait d'exercer davantage de pression sur les stocks de saumon sauvage, surtout si elle prenait de l'expansion.

La conservation et la protection du saumon sauvage et de son habitat et la réglementation de la salmoniculture sont des compétences partagées

5.15 En vertu de la Loi sur les pêches, Pêches et Océans Canada a la responsabilité et le pouvoir légal d'assurer la protection du saumon et de son habitat. Le Ministère est aussi le principal organisme fédéral chargé du développement de l'aquaculture. En 2000, le Ministère a créé le Bureau de l'aquaculture durable afin d'harmoniser les politiques et les programmes avec les initiatives aquacoles fédérales. En 2001, le Ministère a rendu publique sa deuxième stratégie de développement durable pour 2001-2003.

5.16 En Colombie-Britannique, les processus décisionnels concernant l'aménagement du territoire et des ressources hydriques relèvent généralement de la province. Depuis 1997, le gouvernement fédéral et la province ont conclu des ententes en vue de régler les problèmes qui touchent les pêches du saumon du Pacifique et d'améliorer la coordination des mesures de protection de son habitat.

5.17 L'administration fédérale et les provinces, ensemble, ont la responsabilité de réglementer les activités aquacoles. Aux termes des protocoles d'entente bilatéraux sur le développement de l'aquaculture signés en 1988 avec la Colombie-Britannique et en 1989 avec le Nouveau-Brunswick, les provinces sont les principaux responsables de la gestion et du développement de l'aquaculture, en concertation avec Pêches et Océans Canada. Le Ministère a la responsabilité de réglementer certaines activités, y compris de mener des évaluations environnementales et de veiller à ce que tous les sites soient conformes aux exigences prévues par la Loi sur les pêches. Jusqu'au 28 mars 2004, il était aussi chargé de l'application de la Loi sur la protection des eaux navigables, qui relève depuis de Transports Canada. Aux termes de sa Stratégie fédérale de développement de l'aquaculture de 1995, le Ministère doit aussi veiller à ce que ses initiatives visant à développer l'aquaculture soient conformes au principe du développement durable.

5.18 L'aquaculture fait intervenir, directement ou indirectement, un grand nombre de ministères et organismes fédéraux. Ainsi, la mise en application de l'article 36 de la Loi sur les pêches, qui porte sur le rejet de substances nocives, a été confiée à Environnement Canada, par la voie d'un protocole d'entente signé en 1985. Cependant, le ministre des Pêches et des Océans répond, devant le Parlement, de tous les articles de la Loi sur les pêches.

Objet de la vérification

5.19 Notre suivi a surtout porté sur les mesures prises par Pêches et Océans Canada pour donner suite aux principales observations et aux recommandations formulées dans les chapitres 28, 20 et 30 de nos rapports de 1997, de 1999 et de 2000 respectivement. Notre objectif était de mesurer les progrès réalisés par le Ministère pour ce qui est de conserver et de protéger les stocks de saumon et leur habitat, d'assurer l'exploitation durable des pêches de saumon et de réglementer la salmoniculture en Colombie-Britannique. Nous avons aussi examiné les activités salmonicoles au Nouveau-Brunswick ainsi que l'état actuel des stocks de saumon de l'Atlantique dans les provinces Maritimes. Pour obtenir un complément d'information sur notre vérification, veuillez consulter la section intitulée À propos de la vérification à la fin du chapitre.

5.20 Au moment de nos travaux, le Ministère était aux prises avec d'importantes contraintes budgétaires. Il a mené à bien son Projet d'évaluation ministérielle et d'ajustement, qui visait à évaluer l'ensemble de ses politiques, de ses programmes et de ses activités. Il étudiera les mesures à prendre pour renouveler ses politiques et ses programmes, renforcer ses méthodes de gestion et respecter les budgets actuels.

Observations et recommandations

La gestion et la protection du saumon

La Politique concernant le saumon sauvage n'est pas encore finalisée

5.21 En 1997, nous recommandions au Ministère de préciser dans quelle mesure il comptait appliquer les pratiques de durabilité et de diversité génétique à la gestion des stocks individuels de saumon du Pacifique et à leur habitat. Nous recommandions aussi au Ministère d'élaborer, dans ses plans de gestion des pêches, des objectifs et des cibles opérationnels plus explicites visant les stocks de saumon. En 1999, nous recommandions au Ministère d'adopter le principe de précaution dans la gestion de la pêche au saumon en établissant des niveaux de capture et des unités de conservation (groupes composés d'une population ou de plusieurs).

5.22 Chaque espèce de saumon sauvage du Pacifique comprend divers groupes génétiques distincts, qui sont adaptés à des conditions d'alevinage et de frai différentes. Préserver la diversité biologique et l'abondance des stocks de saumon est essentiel à la préservation de cette ressource. (Voir la photographie)

5.23 En 2000, nous avions constaté dans notre rapport que le Ministère avait rendu publique l'ébauche de sa Politique concernant le saumon sauvage, à des fins de consultation, et qu'il comptait achever la rédaction de la Politique au printemps 2001. Cette politique devait proposer un cadre pour définir les objectifs de conservation du saumon sauvage. Elle devait aussi établir une orientation générale visant la gestion des pêches et de la ressource, la protection de l'habitat et la mise en valeur du saumon. Toutefois, la Politique n'était toujours pas prête au moment de rédiger notre rapport, au milieu de 2004.

5.24 Le Ministère prévoit désormais terminer la rédaction de cette politique en décembre 2004. Il a expliqué qu'il lui a fallu plus de temps en raison de la nécessité d'effectuer des examens internes approfondis sur des questions précises, notamment les suivantes :

• déterminer le niveau de diversité génétique nécessaire pour assurer la conservation du saumon;
• évaluer les incidences de la nouvelle Loi sur les espèces en péril;
• élaborer un processus ouvert et transparent en vue d'étudier, outre les facteurs biologiques, les facteurs sociaux et économiques;
• mener à terme les consultations auprès des intervenants dans ce dossier.

5.25 Cette politique n'a que trop tardé. Les parties intéressées ont demandé que la rédaction de la politique soit achevée afin que les modalités de mise en œuvre des mesures de conservation et de gestion de la pêche soient précisées. L'incertitude quant à la façon de mesurer la diversité génétique et de concilier les facteurs biologiques, sociaux et économiques entrave encore le processus décisionnel au sein du Ministère.

5.26 Ainsi, le Ministère a mené un examen d'après-saison de la gestion de la pêche au saumon rouge du fleuve Fraser pour 2002. Selon cet examen, il n'y a pas d'objectifs clairs à l'égard de la conservation du saumon sauvage. Il n'y a pas non plus de consensus sur les unités de conservation, les objectifs d'échappée (nombre de saumons non capturés par les pêches qui peuvent ainsi retourner à leur cours d'eau d'origine pour frayer) ou les niveaux de risque acceptables pour la gestion des pêches. Nous avons aussi constaté que le Plan de gestion intégrée des pêches de 2003 du Ministère ne comportait pas un cadre de gestion des risques fondé sur des données scientifiques ni une analyse détaillée des risques liés aux méthodes de gestion. Il ne présentait pas non plus les avantages socio-économiques, ni les objectifs à long terme d'échappée.

5.27 Au moment de nos travaux, le Ministère était encore à définir les principes et les directives opérationnelles visant la gestion des ressources et de l'habitat et la mise en valeur du saumon, et à établir des unités de conservation.

5.28 Recommandation. Pêches et Océans Canada devrait finaliser la Politique concernant le saumon sauvage en vue de définir des objectifs de conservation et de donner une orientation en matière de gestion des pêches, de protection de l'habitat et de mise en valeur du saumon.

Réponse du Ministère. Pêches et Océans Canada achève l'ébauche de la Politique concernant le saumon sauvage. Lorsqu'elle aura été examinée et approuvée à l'échelle régionale et nationale, cette ébauche fera l'objet d'une consultation et recevra l'approbation du Ministère. La Politique sera publiée dès que possible par la suite.

Certaines populations de saumon sont en difficulté

5.29 Certains indices donnent à penser que la montaison de certains stocks de saumon du Pacifique dans certaines régions de la Colombie-Britannique en 2003 a été bonne. Malgré cela, la conservation d'un certain nombre de populations de saumon du Pacifique et de saumon de l'Atlantique est toujours l'objet de préoccupations. Il y a des inquiétudes quant aux risques qui pèsent sur la diversité biologique du saumon. Entre-temps, faute d'informations complètes, il est impossible d'effectuer une évaluation précise de l'état des stocks de saumon du Pacifique.

5.30 Certains stocks de saumon du Pacifique sont en difficulté. Par exemple, en mai 2002, le Comité sur la situation des espèces en péril au Canada (COSEPAC) a désigné la population du saumon coho de l'intérieur de la rivière Thompson comme étant une espèce en voie de disparition. En octobre de la même année, à la suite d'une évaluation d'urgence, le Comité désignait les populations de saumon rouge du lac Cultus et du lac Sakinaw comme des espèces en voie de disparition. En mai 2003, il confirmait leur statut.

5.31 Sur la côte est du pays, on constate que les stocks de saumon de l'Atlantique sont en déclin constant depuis les 20 à 25 dernières années. Les pluies acides, la perte d'habitats, le taux de mortalité en mer et la surpêche sont des facteurs de ce déclin. Du fait que, de manière persistante, les stocks de saumon de plusieurs zones des Maritimes demeuraient en deçà des cibles fixées par le Ministère pour leur conservation, on a interdit la pêche commerciale du saumon de l'Atlantique il y a environ 20 ans dans la région. Les populations de l'arrière-baie de Fundy se trouvent dans une situation critique (on estime que le nombre de saumons sauvages de l'Atlantique adultes dans les 33 rivières de l'arrière-baie de Fundy était inférieur à 200 en 2003); en 2001, elles étaient toutes désignées comme des espèces en voie de disparition. Elles sont désormais inscrites dans la Loi sur les espèces en péril. Le Ministère a préparé une stratégie de rétablissement de ces populations, mais il faudra sans doute attendre jusqu'en 2015 au moins avant qu'elle porte ses fruits.

Il faut agir avec célérité pour protéger les populations de saumon sauvage affaiblies

5.32 En 1999, nous recommandions au Ministère d'établir des mesures adéquates dans les plans de gestion des pêches pour protéger les stocks en péril et de veiller à ce que ces plans comprennent des plans officiels de rétablissement des stocks en péril. À la suite de notre vérification de 1999, le Ministère a adopté diverses mesures pour protéger les stocks affaiblis, surtout la réduction des possibilités de pêche et des taux de prises.

5.33 Le 5 juin 2003, la plupart des dispositions de la Loi sur les espèces en péril sont entrées en vigueur. En vertu de ce texte de loi, le Ministère est tenu d'élaborer et de mettre en œuvre des stratégies de rétablissement ainsi que des plans d'action et des plans de gestion et de désigner l'« habitat essentiel », c'est-à-dire l'habitat nécessaire à la survie ou au rétablissement des espèces aquatiques inscrites dans la Loi. Depuis le 1^er juin 2004, c'est un délit de tuer un individu d'une espèce qui est inscrite dans la Loi, de lui nuire, de le harceler ou de le capturer.

5.34 Environnement Canada est le ministère chargé de l'application de la Loi sur les espèces en péril. Lorsque le gouvernement fédéral reçoit une évaluation concernant une espèce sauvage de la part du Comité sur la situation des espèces en péril au Canada, le ministre de l'Environnement est tenu d'intégrer un rapport dans le registre public de la Loi sur les espèces en péril dans les 90 jours. Ce rapport, appelé « énoncé de réaction », décrit la façon dont le Ministre a l'intention de donner suite à l'évaluation et définit un calendrier d'action. Dans les neuf mois suivant la réception de l'évaluation, le gouverneur en conseil peut confirmer l'évaluation et inscrire l'espèce sur la liste des espèces sauvages en péril de la Loi, décider de ne pas inscrire l'espèce ou renvoyer la question au Comité pour obtenir un complément d'information ou des précisions.

5.35 Bien que le Comité ait désigné les populations de saumon rouge du lac Cultus et du lac Sakinaw comme des espèces en voie de disparition en octobre 2002 et qu'il ait confirmé leur statut en mai 2003, le ministre de l'Environnement n'a reçu officiellement ces évaluations et ne les a intégrées dans le registre public de la Loi qu'en janvier 2004. Le Ministre a publié les énoncés de réaction pour ces stocks en avril 2004. Le 21 avril 2004, le gouverneur en conseil accusait officiellement réception des évaluations. Une décision sur l'inscription ou non de ces espèces dans la Loi devrait être prise dans les neuf mois suivant cette date.

5.36 Entre-temps, ces stocks sont au plus bas. Ainsi, le nombre moyen de saumons rouges qui sont retournés frayer dans le lac Sakinaw de 1997 à 2002 est d'environ 80. Par conséquent, la population est sérieusement menacée de disparition et elle est en outre vulnérable face aux braconniers, aux prédateurs, à la perte d'habitat, à la baisse des niveaux d'eau et même, dans une certaine mesure, à la pêche. Si l'on n'agit pas avec diligence, ces stocks pourraient diminuer à des niveaux encore plus proches de ceux entraînant la disparition de l'espèce.

5.37 Trois populations de saumon du Pacifique ont d'ores et déjà été désignées comme des espèces en voie de disparition. On prévoit que d'autres populations de saumon du Pacifique le seront aussi. Le Ministère doit prendre des mesures, dans les meilleurs délais, pour ne pas se voir dans l'obligation de désigner d'autres populations de saumon comme des espèces en voie de disparition ou de les inscrire sur la liste des espèces en péril. Il est primordial que les plans de gestion des pêches comportent des mesures et des plans officiels destinés à protéger les populations de saumons affaiblies. Il est tout aussi primordial que l'application de la Politique concernant le saumon sauvage du Ministère soit harmonisée avec celle de la Loi sur les espèces en péril.

Remise en question du rôle des écloseries dans la mise en valeur du saumon

5.38 Le Programme de mise en valeur des salmonidés est un programme phare de la région du Pacifique du Ministère. Le budget du Programme s'est élevé à environ 25 millions de dollars en 2003-2004, dont 17 millions consacrés aux écloseries. Le Ministère fait fonctionner ce programme en collaboration avec quelque 10 000 bénévoles et gardiens de cours d'eau. Le Programme finance la restauration des habitats, des activités d'information, d'éducation du public et de participation des Premières nations, ainsi que des activités de recherche liées à la mise en valeur.

5.39 Les écloseries de saumon sont un volet important du programme de la région du Pacifique. Ces projets permettent le relâchement d'environ 600 millions de saumoneaux dans les cours d'eau par an. Les saumoneaux sont relâchés dans le milieu naturel surtout à des fins de pêche commerciale et sportive. Le Ministère estime que les saumons d'écloserie représentent environ 20 p. 100 de toutes les prises de saumon en Colombie-Britannique. (Voir la photographie)

5.40 En 1986, nous nous inquiétions des écloseries de saumon. Nous recommandions à Pêches et Océans Canada d'évaluer les coûts et avantages réels des principaux volets du Programme de mise en valeur des salmonidés, puis d'en faire rapport. Depuis 1977, les activités de mise en valeur du saumon ont servi à rétablir les stocks en vue de préserver les possibilités de pêche et d'en créer de nouvelles. Une évaluation menée par le Ministère en 1994 a permis de constater que la mise en valeur de l'espèce devait être conciliée avec la conservation du saumon sauvage; plus particulièrement, les stocks de saumon sauvage doivent être protégés contre les effets néfastes éventuels des stocks de saumon d'écloserie. Depuis 1994, il n'y a eu aucune évaluation globale de l'efficacité des écloseries de saumon.

5.41 Le saumon d'écloserie diffère du saumon sauvage. Selon le Ministère, le saumon d'écloserie pourrait nuire au saumon sauvage. C'est ainsi que les activités de mise en valeur du saumon pourraient, au fil des ans, appauvrir la diversité biologique des stocks de saumon sauvage. Dans les pêches où les stocks de saumon d'écloserie sont relativement importants, il a un risque grave de pêcher un nombre excessif de saumons sauvages, car les pêcheurs ne peuvent pas faire la différence entre le saumon d'écloserie, qui est plus abondant, et le saumon sauvage, qui l'est moins. (Voir la photographie)

5.42 Compte tenu des budgets importants qui sont consacrés aux écloseries de saumon et des répercussions néfastes de ces installations sur le saumon sauvage, nous sommes d'avis qu'il est nécessaire d'évaluer le rôle des écloseries de saumon et leurs conséquences sur la gestion et la conservation du saumon sauvage du Pacifique. Nous croyons comprendre que les activités de mise en valeur du saumon, y compris celles des écloseries, sont un volet important de la Politique concernant le saumon sauvage, qui n'est toujours pas finalisée.

5.43 Le programme de mise en valeur du saumon sur la côte est du pays a été supprimé il y a plusieurs années déjà. La plupart des écloseries ont alors été fermées. Cependant, le Ministère finance toujours les activités de l'écloserie de Mactaquac, au Nouveau-Brunswick, à titre de centre de diversité biologique chargé de préserver le patrimoine génétique des stocks de saumon en voie de disparition. Le Ministère exploite aussi deux écloseries en Nouvelle-Écosse, pour les mêmes raisons. Il est d'avis que la préservation de saumons de l'arrière-baie de Fundy dans ces centres sera essentielle aux plans de rétablissement.

L'allocation des pêches et les consultations demeurent problématiques dans le secteur de la pêche au saumon

5.44 Outre l'absence de la version définitive de la Politique concernant le saumon sauvage, l'allocation des pêches et les consultations posent toujours problème dans le secteur de la pêche au saumon du Pacifique. L'allocation des pêches de saumon pour les Premières nations et pour les pêcheurs commerciaux et sportifs fait l'objet de débats depuis plusieurs années. Ces groupes ont fait savoir que les prises allouées devraient être plus prévisibles. Dans notre rapport de 1999, nous recommandions au Ministère d'aller de l'avant avec sa proposition d'établir dès que possible un conseil d'allocation indépendant.

5.45 En 1999, le Ministère a publié la Politique de répartition du saumon du Pacifique, qui prévoyait la mise en place d'un conseil impartial qui se chargerait de la question de l'allocation des prises de saumon, sous le signe de l'ouverture et de la transparence. Cependant, le Ministère n'a pas créé de conseil d'allocation indépendant. Comme nous l'avons indiqué précédemment, le Ministère a affirmé qu'il effectuait un examen approfondi de ses programmes, de ses services et de ses dépenses. La création du conseil proposé, si besoin est, sera envisagée dans le contexte de cet examen.

5.46 En 1999, nous recommandions au Ministère d'évaluer son processus de consultation, avec l'apport des intervenants, pour déterminer les améliorations requises avant de parachever sa politique visant à améliorer la prise de décisions. Par la suite, les auteurs de l'examen après-saison de la gestion de la pêche au saumon rouge du fleuve Fraser pour 2002 ont exprimé des inquiétudes quant à la transparence des consultations menées sur les plans de gestion établis avant la saison et sur la prise de décision au cours de la saison, et quant à la participation à ces consultations et au bien-fondé du moment auquel elles ont eu lieu.

5.47 Depuis mars 2004, le Ministère a approuvé un cadre national et une trousse d'outils de consultation, « Cadre de consultation et boîte à outils » (la trousse comprend une description du processus de consultation, des outils et des modèles, ainsi que des références et des ressources). Il a en outre adopté une politique pour régir les organismes consultatifs. Dans la région du Pacifique, le Ministère a aussi créé un processus consultatif intégré pour le saumon. Cependant, la région vient à peine de commencer à mettre ces initiatives en œuvre. Et elle n'a pas encore intégré à cette nouvelle méthode les consultations menées auprès des Premières nations.

L'information sur les stocks de saumon du Pacifique et leur habitat

L'information sur les stocks de saumon du Pacifique et leur habitat reste fragmentaire

5.48 Dans nos rapports antérieurs, nous avions constaté que l'information recueillie par le Ministère sur les stocks de saumon du Pacifique et leur habitat était fragmentaire. Le manque d'information faisait obstacle à une évaluation complète de l'état des stocks. Nous avions aussi indiqué qu'il fallait apporter d'autres améliorations aux bases de données sur les prises, les échappées et les habitats. Au cours de la présente vérification, nous avons de nouveau recensé des lacunes dans ces secteurs.

5.49 Nous avons constaté que les évaluations des stocks s'étaient améliorées sur le plan de la qualité, mais qu'elles étaient encore limitées aux grandes populations et à quelques populations affaiblies. Il y a des régions de la côte du Pacifique pour lesquelles il n'y a aucune information. Par ailleurs, pour la majorité des stocks de saumon rouge du fleuve Fraser, aucune évaluation officielle n'a été effectuée. Nous avons remarqué qu'un certain nombre de stocks de saumon n'avaient pas fait l'objet d'une évaluation au cours des trois dernières années. Il y avait lieu de croire qu'un bon nombre d'entre eux étaient en mauvais état ou sous la moyenne. Nous savons qu'il est impossible d'évaluer tous les stocks chaque année, mais nous sommes d'avis que le Ministère doit s'assurer d'avoir des évaluations à jour pour les stocks qui n'atteignent pas les cibles qu'il s'est fixées et qui sont en déclin.

5.50 La disponibilité et la qualité des données ministérielles soulèvent aussi des questions. Par exemple, l'examen après-saison de la gestion de la pêche au saumon rouge du fleuve Fraser pour 2002 montre que les usagers ont critiqué les données disponibles pour permettre la gestion de la pêche au saumon rouge dans ce fleuve. Les inquiétudes portaient notamment sur l'exactitude, le caractère adéquat et l'actualité des estimations au cours de la saison pour ce qui est de l'abondance, du moment de la montaison et de la route des saumons, de la composition des stocks et de la déclaration des prises.

5.51 Les progrès en matière de surveillance et de déclaration des prises dans la pêche au saumon commerciale ont été modestes. En février 2002, le Ministère a rendu public son Cadre de surveillance des pêches et de déclaration des prises pour la région du Pacifique. On y recommande l'élaboration d'un plan d'action et de normes afin d'améliorer l'exactitude des déclarations des prises et de faire en sorte que ces déclarations soient soumises en temps plus opportun. Au moment de nos travaux de vérification, le Ministère sollicitait les commentaires des parties intéressées afin de mettre sur pied un système amélioré de surveillance des pêches.

5.52 Les informations disponibles sur l'état des habitats du saumon sont fragmentaires. Nous avons constaté que peu de rapports sur l'état des habitats avaient été examinés et publiés par le Comité d'examen des évaluations scientifiques du Pacifique du Ministère. Le Comité donne des informations et des avis scientifiques au Ministère et à d'autres organismes sur l'état des stocks et de l'habitat et sur les conséquences biologiques éventuelles des mesures de gestion des pêches.

5.53 Une récente étude effectuée par le Ministère ayant trait à la gestion de l'information sur les habitats a permis de constater que le Ministère et la province de la Colombie-Britannique avaient enregistré des progrès dans la collecte et la gestion de l'information sur les stocks de saumon et leur habitat. Cependant, l'étude a aussi conclu que la gestion de l'information sur les habitats posait encore problème. Ainsi, les gestionnaires au sein du Ministère et les usagers ne peuvent toujours pas consulter, de manière simple, des données à jour et complètes; et il manque toujours des données techniques importantes sur plusieurs bassins hydrographiques, y compris sur les petits cours d'eau.

5.54 Recommandation. Pêches et Océans Canada devrait recueillir de l'information et l'analyser afin de disposer d'évaluations actualisées sur l'état des habitats et sur les stocks de saumon du Pacifique qui n'atteignent pas les cibles fixées par le Ministère et qui sont en déclin.

Réponse du Ministère. Pêches et Océans Canada recueille de l'information sur l'habitat en collaboration avec des groupes communautaires, la province de la Colombie-Britannique et des secteurs de l'industrie. Cette information est diffusée de différentes façons, notamment dans des atlas de bassins hydrographiques et sur des cartes numériques publiées dans Internet. Les évaluations se poursuivront et prendront plus d'ampleur à mesure que de nouveaux partenariats seront conclus.

On s'appuiera sur des outils de planification récemment conçus, de concert avec le Comité d'examen des évaluations scientifiques du Pacifique, pour établir la priorité des activités d'évaluation des stocks de saumons, en mettant l'accent sur les principales pêches et les stocks affaiblis pouvant être en péril.

La gestion et la protection de l'habitat du saumon

Des études menées par le Ministère soulèvent des doutes quant à la réalisation d'un gain net en habitat

5.55 L'objectif général de la Politique de gestion de l'habitat du poisson est de réaliser un « gain net » ou d'augmenter l'étendue des habitats du saumon. En 1997, nous avions constaté que la perte d'habitats posait un grave problème. Le Ministère n'avait pas préparé un rapport sur la situation de la conservation des habitats du poisson au Canada, ni évalué l'efficacité de la Politique pour ce qui est de la conservation et de la protection de l'habitat depuis son adoption en 1986.

5.56 En 1997, nous avions recommandé au Ministère de consacrer davantage de temps et d'efforts à la surveillance de la conformité (quant au respect des modalités des projets de développement approuvées par le Ministère) et au suivi afin d'évaluer les effets de ses décisions à titre de gestionnaire de l'habitat et d'évaluer son rendement en fonction de l'objectif d'« aucune perte nette » d'habitat. Pour donner suite à cette recommandation, Pêches et Océans Canada a entrepris une série d'examens et d'évaluations scientifiques qui ont mis au jour des inquiétudes quant au respect du principe directeur d'« aucune perte nette » à l'échelon des projets.

5.57 En 2000, par exemple, le Ministère a examiné les mesures destinées à restaurer l'habitat du poisson, qui avaient été mises en œuvre par les producteurs de grumes le long des côtes de la Colombie-Britannique de 1994 à 1999. Il a étudié 35 dossiers en tout et constaté que seulement quelques-uns des sites étudiés n'avaient enregistré « aucune perte nette » d'habitat. Les résultats de l'examen indiquent que, dans certains cas, il n'a pas été possible de déterminer s'il y avait eu perte nette d'habitat étant donné qu'aucune surveillance n'avait été exercée après l'achèvement des travaux. En outre, les rapports sur l'évaluation environnementale et la surveillance, qui avaient été étudiés par le Ministère, étaient de qualité et d'utilité inégales, étant donné qu'il n'y avait pas de normes concernant la présentation des rapports ou l'information à communiquer. (Voir la photographie)

5.58 Si le Ministère estime qu'un projet de développement va détruire un habitat, il ne va l'autoriser que si le maître d'œuvre du projet peut aménager un habitat compensatoire pour contrebalancer les effets résiduels de son projet initial. Au cours d'un récent examen qui a porté sur 52 autorisations et les projets de compensation de l'habitat qui s'y rattachaient, aux quatre coins du pays (dont 36 dans la région du Pacifique), le Ministère a constaté que beaucoup de projets se traduisaient par des pertes nettes d'habitat. La plupart des projets avaient causé des dégradations plus importantes à l'habitat ou les mesures de compensation de l'habitat avaient été moins importantes que ce qui avait été convenu. (Voir la photographie)

5.59 Il y a lieu de penser que les pertes d'habitat se poursuivent. Étant donné que la Politique de gestion de l'habitat du poisson, qui est en vigueur depuis des années, ne semble pas fonctionner, nous proposons que le Ministère revoie les objectifs de cette politique de manière à ce qu'elle produise les effets attendus.

Le Parlement reçoit des informations fragmentaires sur le rendement du Ministère pour ce qui est de la réalisation des objectifs de la Politique de gestion de l'habitat du poisson

5.60 En vertu de l'article 42.1 de la Loi sur les pêches, le ministre des Pêches et des Océans est tenu, dès que possible après la fin de chaque exercice, de préparer un rapport sur l'administration et l'application des dispositions de la Loi qui portent sur la protection de l'habitat du poisson et la prévention de la pollution, et de le déposer devant le Parlement. Nous nous attendions à ce que le Ministère dépose ce rapport en temps voulu et communique de l'information sur l'atteinte des objectifs et des buts de la Politique de gestion de l'habitat du poisson.

5.61 Les retards dans le dépôt de ce rapport sont un problème de longue date. Le dernier rapport, pour l'exercice terminé le 31 mars 2002, n'a été déposé qu'en février 2004. Le rapport décrit certes les diverses actions menées en vue de protéger l'habitat et de faire respecter les dispositions de la Loi, mais il ne présente que des informations fragmentaires pour indiquer dans quelle mesure le Ministère atteint les objectifs et les buts fixés par la Politique de gestion de l'habitat du poisson.

Une stratégie rationalisée et axée sur les risques est nécessaire

5.62 En 1997, nous constations, dans notre rapport, que la procédure de présentation des projets était le principal outil utilisé pour protéger l'habitat. Suivant cette procédure, les projets d'aménagement touchant les terres, les rivières et les côtes sont soumis par des particuliers, des entreprises ou des organismes à Pêches et Océans Canada ainsi qu'à la province de la Colombie-Britannique pour étude. Il s'agit de déterminer si les projets sont susceptibles de transformer l'habitat du poisson. Nous avions recommandé à Pêches et Océans Canada de collaborer avec la province pour améliorer l'efficience de la procédure de présentation des projets, sous réserve de l'établissement d'un cadre de responsabilisation approprié pour répondre au mandat du Ministère en matière de protection de l'habitat du poisson.

5.63 Le Ministère nous a fait savoir que la Colombie-Britannique s'est retirée de la procédure de présentation des projets en ce qui a trait à la protection de l'habitat du poisson. En effet, la province fait désormais appel à une stratégie axée sur les résultats. Le Ministère s'inquiète du fait que cette stratégie axée sur les résultats, telle que définie par la province, aura probablement d'importantes répercussions sur ses propres efforts. Ainsi, le gouvernement provincial a instauré un code de pratiques forestières qui met l'accent sur les résultats plutôt que sur les formalités administratives d'examen. Ces modifications à la loi forestière provinciale vont obliger le Ministère à revoir sa participation au processus d'examen des projets d'exploitation forestière, y compris pour les normes acceptables visant la protection des cours d'eau et les lignes directrices limitant les activités d'exploitation forestière le long des petits cours d'eau et des affluents.

5.64 Au moment de notre vérification, le Ministère n'avait pas de cadre national de gestion des risques pour l'habitat du poisson. Dans la région du Pacifique, le processus d'examen prend pour hypothèse que tous les projets d'habitat ont la même importance ou les mêmes répercussions, au lieu de mettre l'accent sur les projets et les secteurs qui présentent les plus grands risques pour l'habitat du poisson. Nous sommes d'avis que le Ministère doit collaborer avec la province de la Colombie-Britannique en adoptant une stratégie fondée sur les risques qui pourrait à la fois compléter la stratégie de la province et respecter le mandat du Ministère en matière de gestion et de protection de l'habitat du poisson. (Voir la photographie)

5.65 Le Ministère est à renouveler sa stratégie de gestion de l'habitat du poisson. Il vient d'instaurer un plan d'action qui vise à améliorer la gestion des risques liés aux programmes, la cohérence des programmes et leur efficience et renforcer les partenariats. Un des grands volets de cette stratégie est l'élaboration d'un cadre de gestion des risques pour le Programme de gestion de l'habitat du poisson. Ce cadre s'accompagnera d'une réorientation des examens réglementaires vers les projets et les secteurs qui présentent les risques les plus grands pour l'habitat du poisson. Les projets se verront attribuer une cote de risque (faible, modérée ou élevée) à l'égard des répercussions sur l'habitat du poisson et le Ministère élaborera, de concert avec ses partenaires, des outils de rationalisation. (Voir la photographie)

5.66 Recommandation. Pêches et Océans Canada devrait coordonner ses efforts avec la province de la Colombie-Britannique en adoptant une stratégie axée sur les risques qui pourrait à la fois compléter la stratégie de la province et respecter son propre mandat en matière de gestion et de protection de l'habitat du poisson.

Réponse du Ministère. Dans le contexte de la modernisation générale de ses processus environnementaux, Pêches et Océans Canada met en place un cadre scientifique de gestion des pires risques qui menacent l'habitat. Des consultations sont en cours avec les provinces, les territoires, les secteurs de l'industrie et les groupes environnementalistes. En Colombie-Britannique, un groupe de travail étudie des moyens d'offrir des services aux promoteurs par l'intermédiaire d'un guichet unique. De plus, un comité Canada–Colombie-Britannique sur la réforme réglementaire met à l'essai plusieurs projets qui déboucheront sur le renouvellement de l'Accord entre le Canada et la Colombie-Britannique sur la gestion de l'habitat du poisson, signé en 2000. Pêches et Océans Canada travaille également avec la province à l'élaboration de son nouveau règlement sur les zones riveraines, qui entrera en vigueur en 2005. Ce règlement est conforme aux exigences de la Loi sur les pêches et offrira aux promoteurs un moyen plus simple et davantage axé sur les résultats de déterminer la marge de recul.

Des progrès limités dans les activités de planification visant l'habitat du poisson, à l'échelon de la collectivité

5.67 En 1997, nous indiquions dans notre rapport qu'il fallait associer davantage les collectivités aux activités de planification. Nous avions alors recommandé à Pêches et Océans Canada d'accroître son niveau de participation aux initiatives de planification régionales et communautaires. Depuis 2001, un nouveau processus appelé Watershed-based Fish Sustainability Planning a été mis en œuvre pour aider les pouvoirs publics, les Premières nations et les organisations non gouvernementales à participer à la conservation et au rétablissement des stocks de poisson et de leur habitat en Colombie-Britannique.

5.68 Cette méthode, qui est axée sur les bassins hydrographiques, permet aux pouvoirs publics fédéraux et provinciaux d'exercer leurs responsabilités de manière plus efficace et plus stratégique et de renforcer les partenariats avec les parties intéressées. Cependant, une étude parrainée par le Ministère et la province de la Colombie-Britannique en 2003 a permis de constater que le nouveau processus de planification manquait, pour l'heure, de l'orientation, de la structure et des ressources nécessaires pour produire des résultats efficaces. En particulier, ce processus n'est pas accompagné d'un cadre de coopération fédéral-provincial, ni de partenariats locaux visant le processus de planification. Les principaux facteurs qui influent sur le processus de planification sont notamment l'absence d'engagement à long terme de la part du gouvernement fédéral et de la province, un engagement insuffisant de la part du personnel ministériel et la confusion qui entoure le rôle des groupes locaux et des pouvoirs publics dans les plans. Une méthode plus structurée est nécessaire pour lever les incertitudes et améliorer l'efficacité des activités de planification visant à protéger les poissons dans les bassins hydrographiques. Au moment de nos travaux de suivi, le Ministère était à étudier une stratégie de mise en œuvre et un plan de travail, comme l'avait recommandé l'étude.

La salmoniculture

Le Ministère a instauré une Politique en matière d'aquaculture

5.69 Le Ministère sait que la salmoniculture apporte de nombreux bienfaits économiques au Canada, surtout pour les collectivités côtières et rurales. Cependant, la salmoniculture pose des risques pour les stocks de saumon sauvage et le milieu marin. Il faut lutter contre ces risques si l'on veut que les Canadiens tirent avantage d'un développement aquacole respectueux de l'environnement.

5.70 En 2000, le Ministère a mis en œuvre un Plan d'action pour l'aquaculture qui visait à accroître la confiance des citoyens à l'égard du caractère durable de l'aquaculture et à soutenir la concurrence sur les marchés internationaux. Ce plan s'articule autour de divers volets :

• un cadre stratégique favorable, qui prévoit l'élaboration d'une politique aquacole;
• le Programme d'aquaculture durable;
• un cadre réglementaire habilitant;
• des programmes favorisant le développement de l'industrie;
• la coopération intergouvernementale;
• les communications avec les Canadiens.

5.71 La mise en œuvre de la Politique en matière d'aquaculture représente pour le Ministère un grand pas à titre de principal organisme fédéral chargé du développement de l'aquaculture. Aux termes de cette politique, le Ministère s'est engagé à la fois à faciliter et à réglementer le développement de l'aquaculture. Il s'emploie, entre autres, à veiller à ce que les lois et la réglementation relatives à l'aquaculture soient précises, efficaces et appliquées de manière cohérente et pertinente. Il finance aussi les activités scientifiques et de recherche-développement dans ce secteur. Par ailleurs, le Ministère s'attache à collaborer avec les gouvernements provinciaux pour faire en sorte que les aquaculteurs aient un accès prévisible, équitable et rapide aux sites aquacoles.

5.72 En vue de clarifier les exigences règlementaires dans ce secteur, le Ministère a, dans un premier temps, élaboré divers guides provisoires pour aider les fonctionnaires à évaluer les projets aquacoles. De plus, le Ministère, de concert avec les provinces, a mis sur pied des comités conjoints pour étudier les demandes de sites salmonicoles et d'autres dossiers. En dépit de tous ces efforts, le Ministère continue d'éprouver des difficultés à concilier ses actions de réglementation et ses initiatives de facilitation. Nous continuons à discerner des lacunes importantes dans la gestion des risques, comme nous l'expliquons dans les prochaines sections.

Les effets possibles de l'aquaculture sur les écosystèmes

Il existe d'importantes lacunes dans les connaissances scientifiques concernant les effets possibles de la salmoniculture sur l'environnement

5.73 En 2000, nous avions constaté dans notre rapport que le Salmon Aquaculture Review (Examen de la salmoniculture) réalisé en 1997 avait permis de relever un large éventail de besoins en recherche sur la salmoniculture ainsi que sur ses effets sur l'environnement en général et le saumon sauvage en particulier. Nous avions constaté que le Ministère ne portait pas une attention suffisante à l'établissement des priorités à l'égard des besoins en recherche. Nous avions alors recommandé à Pêches et Océans Canada de déterminer la recherche à effectuer pour comprendre les effets possibles de l'expansion de l'industrie salmonicole et d'établir des priorités de recherche pour s'assurer de l'utilisation optimale de ressources restreintes d'ici à ce que des propositions de nouveaux établissements salmonicoles soient examinées. (Voir les photographies)

5.74 Améliorer la recherche scientifique et mieux comprendre les effets de l'aquaculture sur l'environnement sont de grands volets de la stratégie de développement durable du Ministère. Des données scientifiques solides et l'évaluation de ces données doivent constituer les fondements de l'application du principe de précaution dans le processus décisionnel. Dans le cadre du Programme d'aquaculture durable, le Ministère consacrera 12,5 millions de dollars, sur cinq ans, à la recherche en sciences environnementales et biologiques afin d'améliorer la capacité du gouvernement fédéral d'évaluer et d'atténuer les effets possibles de l'aquaculture sur les écosystèmes aquatiques. Il consacrera en outre 20 millions de dollars sur cinq ans, en vertu aussi de ce programme, au Programme coopératif de recherche-développement en aquaculture. Dans le cadre du Programme coopératif, le Ministère s'associe avec l'industrie en finançant des projets de recherche-développement en vue d'améliorer l'innovation et la productivité du secteur.

5.75 Nous avons constaté au cours de la présente vérification que certains travaux de recherche ont été menés ou sont en cours, mais qu'il y a encore des lacunes importantes dans les efforts de recherche qui sont nécessaires pour évaluer les effets possibles de la salmoniculture sur les écosystèmes aquatiques et les stocks de saumon sauvage. Le Ministère, dans le cadre de son projet sur l'état des connaissances, a recensé des lacunes importantes dans les connaissances sur les effets environnementaux à distance de la pisciculture et de l'usage de produits chimiques dans ce secteur au Canada. Nous avons aussi remarqué que les risques associés à la salmoniculture et les effets possibles sur les saumons sauvages sont méconnus dans de nombreux domaines, notamment en ce qui concerne les maladies, les poux du poisson et les évasions de saumons d'élevage.

5.76 Maladies. La nécrose hématopoïétique infectieuse est une maladie lourde de conséquences en Colombie-Britannique. Elle a été signalée pour la première fois dans les exploitations salmonicoles de la province en 1992. Entre août 2001 et mai 2002, ce virus a infecté les poissons de quelque 19 exploitations salmonicoles.

5.77 L'anémie infectieuse du saumon est apparue pour la première fois dans des exploitations salmonicoles au Nouveau-Brunswick en 1996. En 1998, plus d'un million de saumons d'élevage ont dû être supprimés pour endiguer une seule flambée de cette maladie. On a par la suite découvert des saumons sauvages de l'Atlantique qui avaient contracté cette maladie dans la province. En 2001, 15 exploitations aquacoles ont été déclarées contaminées dans la baie de Fundy. Cependant, on connaît mal le virus responsable de cette maladie, y compris ses effets sur les stocks de saumon sauvage. Cette question est délicate, car les exploitations de la baie de Fundy sont à proximité des sites aquacoles de l'État du Maine; bon nombre des sites de cet État sont restés vides et ont été nettoyés à la suite des épizooties.

5.78 Pou du poisson. Les infestations par les poux du poisson inquiètent grandement le secteur aquacole de la Colombie-Britannique. Cependant, les effets possibles du pou du poisson sur les stocks de saumon sauvage sont méconnus de même que les liens qui existent avec la salmoniculture. En outre, le Ministère ne possède pas de plan de recherche à long terme sur cette question. À la suite des inquiétudes exprimées par les citoyens concernant le petit nombre de saumons roses qui sont revenus frayer en 2002 dans l'archipel de Broughton, qui abrite de nombreuses exploitations aquacoles, le Ministère et la province de la Colombie-Britannique ont rendu public, en février 2003, un plan d'action pour aborder la question du pou du poisson. Le Ministère s'est engagé à mettre en œuvre un programme de surveillance en eau douce, un programme de surveillance en mer et un plan de recherche à long terme, entre autres. Les programmes de surveillance ont débuté au début de mars 2003 et ont pris fin en juin de la même année.

5.79 Bien que le saumon rose soit retourné en grand nombre partout en Colombie-Britannique en 2003, le nombre de saumons roses qui ont remonté les rivières de l'archipel de Broughton est resté faible. Selon les données recueillies en 2003 dans le cadre des programmes de surveillance du Ministère, la grande majorité des poux du poisson décelés dans les stocks sauvages appartiennent à des espèces que l'on trouve rarement dans les exploitations salmonicoles. Qui plus est, la grande partie des poux du poisson retrouvés sur le saumon sauvage avait peu d'incidences sur leur hôte. Le Ministère admet qu'il est difficile, après une seule saison d'étude, de tirer et de défendre des conclusions sur le plan scientifique quant à l'incidence du pou du poisson ou à l'existence de liens de causalité entre la salmoniculture et la présence de poux du poisson chez les saumons sauvages. En mai 2004, le Ministère a annoncé que la prochaine phase du plan de recherche dans l'archipel de Broughton commencerait ce mois-là. Cette recherche vise à étudier les principales lacunes qui ont émergé à la suite de l'analyse des données de 2003, en mettant l'accent sur la dernière étape de la migration des jeunes saumons vers la mer. Selon les données internationales, il y a différents points de vue sur les liens qui existent entre la salmonic ulture, les infestations par les poux du poisson chez les saumons sauvages et le déclin des stocks de saumon sauvage.

5.80 Évasions. Les aquaculteurs tiennent à conserver tous les saumons qu'ils produisent et exécutent des travaux d'aménagement en vue de réduire le nombre d'évasions, mais il y a encore des saumons qui s'échappent. Dans la région du Pacifique, le Programme de surveillance du saumon atlantique du Ministère a fait savoir que des saumons de l'Atlantique, jeunes et adultes, avaient été trouvés dans les rivières et les ruisseaux et que des saumons de l'Atlantique adultes avaient été pêchés en mer. Cependant, il est difficile de connaître avec exactitude le nombre de poissons qui se sont échappés de sites aquacoles, leur destination et ce qui leur est arrivé après leur évasion. Il est particulièrement difficile d'identifier les saumons du Pacifique d'élevage qui se sont échappés de sites aquacoles car il n'est pas aisé de les différencier des individus de la même espèce sauvage. Cela entrave de manière importante l'évaluation des effets des évasions de saumons d'élevage sur les saumons sauvages. Le nombre d'évasions signalées a diminué au cours des deux dernières années; cela serait attribuable, selon le Ministère, à l'instauration d'une réglementation provinciale pour les prévenir.

5.81 Au Nouveau-Brunswick, le Ministère n'a pas de programme de déclaration ni de surveillance des évasions de saumon d'élevage. On sait cependant que des saumons d'élevage ont été retrouvés dans certains cours d'eau. Contrairement aux aquaculteurs de la Colombie-Britannique, ceux du Nouveau-Brunswick ne sont pas tenus de récupérer les saumons d'élevage qui s'échappent. En outre, les effets des saumons d'élevage évadés sur les saumons sauvages n'ont pas été analysés en bonne et due forme dans la région de l'Atlantique.

Il est impératif de dégager des priorités et de coordonner la recherche scientifique

5.82 Selon le Ministère, des contraintes budgétaires ont réduit les moyens dont il dispose pour combler les lacunes dans les connaissances, ce qui aiderait les fonctionnaires à prendre des décisions sur des questions essentielles ayant trait à l'approbation des sites salmonicoles et aux évaluations environnementales. Selon un rapport interne récent, les fonctionnaires du Ministère se sont inquiétés du fait que les résultats de plusieurs études scientifiques étaient présentés uniquement à titre informatif plutôt qu'à titre de conseils. Ils souhaitaient obtenir un plus grand concours de la part des scientifiques, afin de les aider à traduire l'information scientifique en conseils et en stratégies de gestion et d'atténuation des risques pour régler les problèmes relevés. Nous sommes d'avis que le Ministère doit mieux harmoniser ses projets de recherche avec les questions prioritaires, dans le contexte de ses activités de recherche scientifique environnementale et biologique, afin d'acquérir les connaissances qui sont nécessaires et exigent une attention immédiate pour prendre des décisions. Nous avons noté que la Direction des sciences de la région des Maritimes du Ministère avait collaboré étroitement avec les responsables de la gestion de l'habitat afin de leur fournir des avis scientifiques sur un certain nombre de questions relatives à l'aquaculture.

5.83 Nous avons constaté qu'il y avait un manque de coordination à l'échelon national dans le domaine de la recherche-développement en aquaculture. Divers pouvoirs publics, organismes et programmes mènent des projets de recherche-développement en aquaculture. Leurs efforts peuvent faire double emploi ou entrer en concurrence. Il importe que le Ministère collabore avec d'autres organismes de financement de la recherche afin de recenser les questions à étudier, de déterminer celles qui sont prioritaires et de coordonner les efforts de recherche.

5.84 Recommandation. Pêches et Océans Canada devrait établir des priorités et élaborer un plan de recherche à long terme pour combler les lacunes dans les connaissances sur les effets possibles de la salmoniculture sur les écosystèmes aquatiques et les stocks de saumon sauvage.

Réponse du Ministère. Pêches et Océans Canada dispose d'un programme de recherche sur les deux côtes qui permet d'évaluer les interactions entre l'environnement et la salmoniculture. Le Ministère tente de déterminer l'état des connaissances afin de repérer les lacunes en recherche et de fixer les priorités et il finalise en ce moment un plan de travail en vue de présenter un avis scientifique au sujet des conséquences de la salmoniculture sur l'habitat du poisson.

Dans la région du Pacifique, Pêches et Océans Canada travaille avec la Colombie-Britannique, l'industrie, les universitaires et d'autres intervenants à l'élaboration d'un plan de recherche en vue de combler les lacunes relatives à la connaissance des interactions entre les projets salmonicoles et l'environnement. Ce plan de recherche devrait être terminé d'ici le 31 mars 2005.

Réglementer la salmoniculture

Le Ministère a de la difficulté à évaluer les effets cumulatifs de la salmoniculture sur l'environnement

5.85 En 2000, nous avions indiqué dans notre rapport que le Ministère n'était pas en mesure d'évaluer les effets environnementaux cumulatifs des exploitations salmonicoles, comme l'exige la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale. Le Ministère a certes publié des guides pour aider les fonctionnaires à prendre en compte les effets environnementaux cumulatifs associés aux projets aquacoles, mais nous avons constaté que le Ministère éprouvait toujours des difficultés à évaluer ces effets. Le Ministère affirme qu'il renforce les évaluations menées, en définissant une méthode normalisée pour étudier ces effets.

5.86 Notre mission de vérification a été menée avant que l'application de la Loi sur la protection des eaux navigables ne soit confiée à Transports Canada en mars 2004. Auparavant, lorsque Pêches et Océans Canada recevait une demande d'approbation pour un projet salmonicole, le Ministère devait veiller à ce que le projet respecte les exigences prévues par la Loi sur les pêches et la Loi sur la protection des eaux navigables. Sauf pour les projets qui ont été exemptés parce qu'ils ne gênaient pas sérieusement la navigation, le Ministère était tenu d'effectuer une évaluation environnementale en vertu de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale avant d'approuver un projet aux termes de la Loi sur la protection des eaux navigables. La Loi canadienne sur l'évaluation environnementale n'est entrée en vigueur qu'en 1995.

5.87 Dans divers rapports d'examen environnemental préalable portant sur des propositions de projet en Colombie-Britannique, le Ministère a admis qu'il devait approfondir les recherches sur l'ensemble des activités aquacoles pour répondre à plusieurs questions qui sont toujours en suspens. On doit aussi recueillir des informations supplémentaires sur la transmission de maladies et de parasites entre les saumons d'élevage et les saumons sauvages et sur l'adaptabilité des saumons d'élevage échappés dans le milieu naturel, y compris les répercussions qu'ils peuvent avoir sur les stocks de saumon sauvage.

5.88 Dans l'échantillon de dossiers sur l'aquaculture de Pêches et Océans Canada que nous avons étudié au Nouveau-Brunswick, il y avait peu d'analyses sur les effets environnementaux cumulatifs dans les rapports d'examen préalable.

Il faut établir des critères de sélection crédibles pour évaluer les projets salmonicoles

5.89 En 2000, nous faisions état de l'absence de fondement scientifique pour les critères retenus en vue de garantir que les sites aquacoles sont situés dans des lieux appropriés. Nous avions aussi remarqué que le Salmon Aquaculture Review (Examen de la salmoniculture) de 1997 avait recommandé d'effectuer des études scientifiques dans des domaines donnés afin de recueillir de l'information en vue d'établir des critères plus crédibles. Au cours de la présente vérification, nous avons constaté que le Ministère utilisait les mêmes critères qu'au moment où avait lieu le Salmon Aquaculture Review pour évaluer les projets salmonicoles en Colombie-Britannique.

5.90 Le Ministère utilise des critères différents pour évaluer les projets salmonicoles au Nouveau-Brunswick. Ainsi, il y a des critères précis concernant la profondeur de l'eau et les courants. Cependant, il n'y a pas de lignes directrices relatives à la distance entre les sites salmonicoles et les cours d'eau que remontent les saumons sauvages ou les habitats du poisson ou d'animaux sauvages ou les bancs à crustacés qui sont vulnérables au Nouveau-Brunswick. Dans plusieurs cas, le Ministère a approuvé des projets qui étaient situés directement en aval d'habitats de jeunes homards ou près de zones qui sont beaucoup utilisées par des espèces sauvages comme l'arlequin plongeur, qui est en voie de disparition. Le Ministère était d'avis que ces projets n'auraient probablement pas d'effets néfastes importants; il y a des activités de recherche et de surveillance obligatoire qui sont en cours sur ces sites.

5.91 Le Canada est membre de l'Organisation pour la conservation du saumon de l'Atlantique Nord et signataire de la Convention pour la conservation du saumon dans l'Atlantique Nord. La Convention soutient des mesures de portée générale qui visent à réduire au minimum les incidences de l'aquaculture. Ces mesures prévoient notamment l'installation des sites aquacoles à une bonne distance des rivières à saumon. Cependant, le Ministère n'applique pas ces mesures lors de l'évaluation des demandes d'approbation pour des sites au Nouveau-Brunswick. Par conséquent, le Canada ne respecte pas entièrement les engagements qu'il a pris en vertu de la Convention.

Il y a des retards dans les évaluations environnementales

5.92 En 2000, nous avions indiqué dans notre rapport que la province de la Colombie-Britannique avait imposé un moratoire sur l'expansion de l'industrie salmonicole en 1995. En septembre 2002, la province a levé ce moratoire. Depuis, le Ministère et la province ont reçu un grand nombre de demandes en vue d'obtenir ou de renouveler des titres d'occupation domaniale ou des permis d'exploitation aquacole et de déplacement d'installations. De même, au Nouveau-Brunswick, il y a eu un certain nombre de demandes de nouveaux sites à la suite de la publication en 2000, par le gouvernement de cette province, de la Politique d'attribution des sites aquacoles marins dans la baie de Fundy. De plus, beaucoup d'aquaculteurs augmentent leur production ou agrandissent leurs installations, ce qui peut nécessiter l'approbation du gouvernement fédéral, aux termes de la Loi sur la protection des eaux navigables.

5.93 Le processus d'étude des demandes de sites aquacoles du Ministère a été décrié à la fois par l'industrie et par les provinces, qui le trouvent lent et inefficace. Il n'y avait aucune norme de service pour évaluer les projets aquacoles. Souvent, les exigences concernant l'information à communiquer et les attentes à cet égard manquaient de précision; cela a causé des retards importants dans l'approbation des sites, surtout dans la région du Pacifique. Par ailleurs, certains travaux effectués par les ministères provinciaux et par Pêches et Océans Canada se chevauchaient ou faisaient double emploi. Parfois, la province avait accordé des permis aux promoteurs bien avant que Pêches et Océans Canada ait terminé l'évaluation environnementale. Le Ministère affirme qu'il a collaboré, en 2004, avec les provinces en vue d'accélérer l'étude des demandes de sites aquacoles.

5.94 Nous avons relevé des problèmes dans la manière dont Pêches et Océans Canada a appliqué la Loi sur la protection des eaux navigables pour ce qui est des sites aquacoles. Aux termes de la Loi, toute partie qui se propose d'établir un ouvrage dans des eaux navigables est tenue d'obtenir au préalable l'autorisation de l'administration fédérale. Cependant, cette obligation n'entre pas en jeu si le site ne gêne pas sérieusement la navigation. Il n'y a pas d'évaluation environnementale lorsqu'un projet est exempté. Environ 80 sites salmonicoles au Nouveau-Brunswick ont été exemptés par le passé; cela veut donc dire que bon nombre d'entre eux n'ont pas fait l'objet d'une évaluation environnementale. En outre, beaucoup d'exemptions avaient été assorties de l'obligation de mettre en œuvre des mesures de sécurité. Cependant, le Ministère a par la suite constaté que cette obligation était une condition d'approbation qui n'aurait pas dû s'appliquer aux sites qui avaient été exemptés. Nous avons aussi relevé divers cas où des aquaculteurs avaient obtenu l'autorisation au préalable de Pêches et Océans Canada, comme l'exige la Loi sur la protection des eaux navigables. Le Ministère a constaté que ces enclos étaient illégaux. Les aquaculteurs ont alors été tenus d'obtenir rétroactivement l'approbation requise auprès du Ministère et de baliser le site, conformément aux lignes directrices de la Loi.

Il faut améliorer la surveillance pour prévenir la destruction d'habitats

5.95 En 2000, nous avions constaté qu'il n'y avait aucune surveillance des habitats côtiers vulnérables situés à proximité des sites salmonicoles, ni de surveillance régulière des stocks de saumon sauvage qui circulaient près de ces sites en Colombie-Britannique. Nous avions alors recommandé au Ministère d'agir immédiatement pour renforcer ses capacités de surveillance de la salmoniculture et d'application de la loi à l'égard des exploitations salmonicoles.

5.96 Au cours de la présente vérification, nous avons remarqué que le Ministère avait parfois conclu une entente en vertu de laquelle l'aquaculteur était tenu de surveiller les effets possibles d'un site approuvé et de les atténuer. Malgré tout, pour surveiller la situation comme il se doit, le Ministère doit consacrer des ressources et des efforts importants. Ainsi, pour un site au Nouveau-Brunswick, nous avons remarqué que le Ministère et d'autres parties concernées surveillaient régulièrement les effets du site salmonicole sur un habitat du homard qui était à proximité. Cependant, pour deux autres sites dans la province, nous n'avons trouvé dans les dossiers aucune information sur la surveillance exercée par le salmoniculteur, et ce, même si le Ministère avait exigé du salmoniculteur des rapports de surveillance annuels.

5.97 Les salmoniculteurs du Nouveau-Brunswick sont tenus de déclarer les maladies, de surveiller et de tester l'état du fonds marin sous les enclos en filet, et d'en communiquer les résultats à la province. Ils doivent notamment fournir de l'information sur l'utilisation de pesticides et d'antibiotiques et d'autres données opérationnelles. La province transmet ensuite l'information sur les exploitations au Ministère, mais uniquement sous forme de résumé. Faute d'informations suffisantes sur chacun des sites, le Ministère peut difficilement évaluer les effets réels de la salmoniculture sur l'habitat du poisson.

5.98 Nous nous attendions à ce que les habitats vulnérables situés à proximité des sites aquacoles fassent l'objet d'une surveillance régulière en vue de prévenir la destruction d'habitats et de permettre au Ministère de prendre des mesures pour faire respecter la loi, le cas échéant. Cependant, le Ministère avait constaté près d'un site en Colombie-Britannique la détérioration, la destruction ou la perturbation d'un habitat de poisson. Pourtant, il n'a pris aucune mesure pour faire appliquer la loi. Il a plutôt accordé une autorisation ministérielle pour la destruction de l'habitat et approuvé le plan proposé par l'aquaculteur pour corriger la situation.

Absence de progrès pour lutter contre les rejets de substances nocives

5.99 En 2000, nous avions recommandé à Pêches et Océans Canada de prendre des mesures immédiates pour déterminer la manière d'aborder la question du « rejet d'une substance nocive ». Dans sa réponse, le Ministère avait indiqué qu'il envisagerait, en collaboration avec Environnement Canada, d'élaborer un règlement, en vertu de l'article 36 de la Loi sur les pêches, visant à contrôler les rejets de substances nocives par les exploitations aquacoles.

5.100 En 2004, Pêches et Océans Canada nous a fait savoir qu'il n'estimait pas nécessaire d'établir un règlement visant les exploitations salmonicoles en vertu de l'article 36 de la Loi. En effet, selon le Ministère, les efforts consentis par l'industrie aquacole en vue de définir des codes de pratiques pour la gestion des rejets sont la meilleure façon de protéger l'environnement contre les rejets éventuels de substances nocives. De plus, les deux ministères vont continuer à surveiller les modes d'utilisation et la toxicité des produits chimiques utilisés en aquaculture, et à mener des recherches dans ce domaine, ce qui devrait permettre d'élaborer une réglementation future ou de trouver d'autres solutions de gestion, au besoin.

5.101 Recommandation. Pêches et Océans Canada devrait, en collaboration avec les provinces, évaluer et surveiller les activités des exploitations salmonicoles afin de prévenir les effets néfastes sur les stocks de saumon sauvage et leur habitat. Le Ministère devrait, en concertation avec Environnement Canada, continuer de déterminer la manière dont il va contrôler et surveiller les rejets de substances nocives en provenance des exploitations aquacoles et faire respecter la loi à cet égard.

Réponse du Ministère. De concert avec la Colombie-Britannique, Pêches et Océans Canada a élaboré une méthode harmonisée de gestion des effets sur le poisson et son habitat. Des lettres d'entente qui seront signées d'ici mars 2005 permettront d'officialiser les dispositions prises.

Sur la côte est, Pêches et Océans Canada prend part à une gamme de comités fédéraux-provinciaux qui tentent d'éliminer et d'atténuer les conséquences de l'aquaculture sur l'habitat du poisson, comme l'indiquent notamment les plans de gestion de l'environnement.

En outre, Pêches et Océans Canada et Environnement Canada continuent à évaluer et à améliorer la façon dont ils gèrent les substances nocives produites par les installations aquacoles.

Il faut mettre en œuvre un programme national sur la santé des animaux aquatiques

5.102 Les épizooties et les infestations par les poux du poisson qui ont frappé les exploitations salmonicoles montrent la nécessité d'instaurer un programme national sur la santé des animaux aquatiques, qui serait un partenariat entre les pouvoirs publics fédéraux, provinciaux et territoriaux et les autres intervenants. La mise en place d'un tel programme est jugée essentielle à la fois par le Ministère et l'industrie pour préserver la santé des poissons d'élevage et protéger les stocks de saumon sauvage. Ce programme est aussi nécessaire pour des raisons commerciales, car bon nombre de pays s'attendent à ce que les exportations canadiennes de produits halieutiques respectent les normes internationales, notamment le Code sanitaire international pour les animaux aquatiques, qui a été établi par l'Organisation mondiale de la santé animale (OIE).

5.103 En 2001, le Ministère avait obtenu l'accord de principe du Cabinet pour instaurer le Programme national sur la santé des animaux aquatiques, mais il n'a jamais reçu de crédits fédéraux à cette fin. À ce jour, le programme n'est toujours pas en vigueur.

Conclusion

5.104 Dans l'ensemble, nous avons constaté que les progrès réalisés par Pêches et Océans Canada pour donner suite aux observations et aux recommandations formulées dans nos rapports de 1997, de 1999 et de 2000, étaient lents. En particulier, des mesures clés de protection et de gestion du saumon du Pacifique ne sont pas encore mises en place.

5.105 La gestion de la ressource qu'est le saumon et des pêches qui s'y rattachent est très complexe. Cependant, il y a des inquiétudes quant aux risques qui pèsent sur la diversité biologique du saumon. Certaines populations de saumon sont en difficulté. Nous avons constaté que le Ministère avait réalisé peu de progrès dans l'application des pratiques visant la durabilité et la diversité génétique en vue de protéger le saumon du Pacifique. Il n'a pas encore achevé la Politique concernant le saumon sauvage, qui établirait des objectifs et des principes directeurs clairs et permettrait de concilier les facteurs biologiques, économiques et sociaux dans le domaine de la gestion des pêches et de la ressource, de la protection de l'habitat et de la mise en valeur du saumon. Le rôle des écloseries en ce qui a trait au saumon sauvage doit être précisé. Les consultations et l'allocation des pêches posent toujours problème dans le secteur de la pêche au saumon du Pacifique. L'information sur les stocks de saumon et leur habitat est toujours fragmentaire.

5.106 Le Ministère vient tout juste d'élaborer un cadre de gestion des risques pour le programme de gestion de l'habitat du poisson. Des examens menés par le Ministère soulèvent des doutes quant à savoir si, globalement, la capacité de production des habitats se traduit par un gain net réel; le Ministère doit revoir les objectifs de sa Politique de gestion de l'habitat du poisson de manière à ce qu'elle produise les effets attendus. Le Ministère doit aussi collaborer avec la province de la Colombie-Britannique et adopter une stratégie fondée sur les risques qui viendrait compléter la méthode utilisée par la province et respecter le mandat du Ministère en matière de gestion et de protection de l'habitat. Nous avons constaté des progrès limités dans l'amélioration des activités de planification visant l'habitat du poisson, à l'échelon de la collectivité.

5.107 Nous avons de nouveau relevé des lacunes dans la gestion des risques liés aux activités salmonicoles. Il y a des lacunes importantes dans les connaissances sur les effets possibles de la salmoniculture sur les stocks de saumon sauvage et l'environnement. Le Ministère doit mieux harmoniser ses projets de recherche avec les enjeux prioritaires afin de combler les besoins qui sont urgents et d'être ainsi en mesure de prendre des décisions. Nous avons recensé des problèmes dans la manière dont le Ministère appliquait la Loi sur la protection des eaux navigables pour ce qui est des sites salmonicoles (depuis mars 2004, la Loi relève de Transports Canada). Pêches et Océans Canada éprouve toujours des difficultés à évaluer les effets environnementaux cumulatifs provoqués par les exploitations salmonicoles. Il est nécessaire d'établir des critères crédibles pour évaluer les projets salmonicoles. En outre, aucun progrès n'a été fait pour ce qui est des rejets de substances nocives en provenance de ces exploitations. En raison de ces lacunes, le Ministère risque de ne pas être en mesure de protéger comme il se doit le saumon sauvage et l'habitat du poisson. Le Ministère doit renforcer ses capacités de surveillance de la salmoniculture et d'application de la loi à l'égard des exploitations salmonicoles afin de veiller à ce qu'elles soient réglementées et développées de façon à assurer un développement durable.

5.108 Le saumon constitue une importante ressource pour les Canadiens, produisant une vaste gamme d'avantages économiques, sociaux et culturels. Il est primordial de préserver la diversité biologique et l'abondance des stocks de saumon, qui font partie de la spécificité du patrimoine canadien. Les stocks affaiblis de saumon et la durabilité des pêches pourraient être menacés si l'on n'agit pas avec diligence. Pêches et Océans Canada doit définir un plan d'action complet assorti de priorités, de mesures clés et de calendriers pour régler les questions liées à la conservation et à la protection du saumon sauvage et de son habitat, et à la salmoniculture.

Réponse du Ministère. Depuis la fin des années 1990, Pêches et Océans Canada a modifié de façon significative son approche de la gestion des pêches. Bien qu'on n'ait pas complété la Politique concernant le saumon sauvage, le Ministère a fait de grands pas vers la mise en œuvre d'une gestion du saumon axée sur la prudence, destinée à protéger les stocks affaiblis. Par exemple, suite à l'implantation du Plan de rétablissement du coho en 1998, on a observé une baisse des taux d'exploitation des faibles stocks de coho. De même, on a diminué de façon importante les niveaux d'exploitation des stocks de saumon suscitant des inquiétudes, tels les faibles stocks de saumon rouge le long de la côte et les stocks de saumon quinnat dans les vastes secteurs de la côte. Dans la majorité des cas, les pêches de saumon ont énormément diminué en Colombie-Britannique si l'on compare à la dernière décennie. Alors que l'on a pu observer des améliorations dans le domaine de la conservation, l'industrie a dû absorber des coûts élevés, ce qui fait qu'elle exerce des pressions continues sur le Ministère pour qu'il assouplisse les mesures de conservation. Il est aussi intéressant de savoir que les plans de gestion intégrée des pêches définissent clairement les objectifs à atteindre en matière de conservation pour chacune des espèces particulières. La Politique concernant le saumon sauvage comprendra un ensemble cohésif pour chacun de ces objectifs de conservation.

À propos de la vérification

Objectifs

Cette vérification de suivi avait pour objectif d'évaluer les progrès faits par Pêches et Océans Canada pour ce qui est de conserver et de protéger les stocks de saumon et leur habitat, d'assurer l'exploitation durable des pêches de saumon et de réglementer la salmoniculture.

Étendue et méthode

Le suivi était axé sur les mesures prises par Pêches et Océans Canada pour donner suite aux principales observations et recommandations formulées dans les trois chapitres qui ont porté sur le saumon du Pacifique dans nos rapports de 1997, de 1999 et de 2000. Nous avons aussi examiné la salmoniculture au Nouveau-Brunswick ainsi que l'état des stocks de saumon de l'Atlantique dans les provinces Maritimes. Nous avons étudié des questions précises et des recommandations relatives à la gestion du saumon, qui avaient été formulées dans le chapitre 10 de notre rapport de 1986 intitulé « Pêches et Océans Canada — Les pêches dans le Pacifique et en eaux douces ».

Ce suivi porte surtout sur les programmes et les activités de Pêches et Océans Canada. Il ne concerne pas l'élevage des mollusques et crustacés ni la pisciculture en général. Nous avons aussi exclu de notre vérification le Programme d'adaptation et de restructuration des pêches du Pacifique, qui a pris fin en mars 2003. Notre vérification ne couvre pas les questions liées à la sécurité des aliments ni les programmes d'aide fédéraux qui sont administrés par d'autres organismes fédéraux. Nous n'avons pas non plus examiné les activités à l'échelon provincial, qui sont vérifiées par le bureau du vérificateur général de la Colombie-Britannique et celui du Nouveau-Brunswick. Nous avons collaboré avec les deux bureaux de vérification provinciaux au cours de nos travaux, mais nous n'avons pas consulté leurs dossiers.

Au cours de notre vérification, nous avons eu des réunions et des entretiens avec le personnel du Ministère à Ottawa et des bureaux régionaux à Vancouver, à Halifax et à Moncton, ainsi qu'avec le personnel des bureaux de district et des laboratoires de recherche. Nous avons aussi discuté avec certains intervenants, notamment les associations de pêcheurs commerciaux et sportifs, les organisations non gouvernementales écologiques et les associations de salmoniculteurs. Nous avons étudié les dossiers et les documents de Pêches et Océans Canada. Une grande partie de l'information a été recueillie lors de l'examen de rapports externes et internes et de sites Web gouvernementaux et autres.

Certaines informations quantitatives utilisées dans le présent chapitre sont tirées de diverses sources fédérales ou autres. Nous sommes satisfaits de la vraisemblance des données, compte tenu de leur utilisation dans notre chapitre. Toutefois, les données n'ont pas fait l'objet d'une vérification, sauf indication contraire dans le chapitre.

Critères

Nous nous attendions à ce que Pêches et Océans Canada ait fait des progrès satisfaisants dans la mise en œuvre de nos recommandations. Nous nous attendions à ce que le Ministère

• dispose de bases de données adéquates sur l'habitat du poisson et l'évaluation des stocks, qui soient accessibles et utilisées par les décideurs;
• applique la Loi sur les pêches, particulièrement la Politique de gestion de l'habitat du poisson, de façon à réaliser l'objectif précisé de « gain net » en appliquant, premièrement, le principe directeur d'« aucune perte nette » et, deuxièmement, en mettant en valeur l'habitat autant que faire se peut;
• ait établi une politique du saumon, assortie d'objectifs de conservation clairs, comprenant une orientation pour la gestion des ressources, la protection de l'habitat, la mise en valeur du saumon et l'aquaculture;
• conclue des partenariats, partout où cela est possible et chaque fois que cela est possible, pour améliorer les efforts de protection de l'habitat du poisson ainsi que la production de poisson dans des zones ne relevant pas de sa compétence, et pour tirer tous les avantages possibles des ressources qui sont à sa disposition;
• adopte une approche appropriée quant à la durabilité, et notamment qu'il acquière et applique l'information scientifique nécessaire et les connaissances contemporaines pour réaliser son mandat de conserver et de protéger le saumon sauvage et, au besoin, de rétablir l'abondance et la diversité des stocks;
• fasse en sorte que tous les secteurs coordonnent leurs activités et leurs communications pour dresser et appliquer des plans de gestion des pêches autochtones, commerciales et sportives, à l'aide d'objectifs de conservation de la ressource, pour assurer le développement durable;
• ait respecté la Loi sur les espèces en péril, notamment en préparant une stratégie de rétablissement et un plan d'action pour les populations de saumon qui sont sur la liste des espèces en voie de disparition, des espèces menacées ou des espèces disparues du pays;
• se soit assuré que ses rôles et responsabilités en matière de réglementation de la salmoniculture en Colombie-Britannique et au Nouveau-Brunswick sont conformes à son mandat de conservation et de protection du saumon sauvage et d'autres espèces, tel que défini dans la législation pertinente, notamment la Loi sur les pêches et la Loi sur les océans, et que, dans le cas d'ententes qui prévoient l'application de certaines dispositions de la Loi sur les pêches par d'autres organismes, les responsabilités de ceux-ci sont clairement définies;
• ait adopté des critères scientifiques et ait évalué de manière efficace et en temps opportun les effets environnementaux cumulatifs, en vertu de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale, au cours de son examen des projets salmonicoles;
• ait veillé à ce que les exploitations salmonicoles respectent la Loi sur la protection des eaux navigables;
• ait effectué des recherches et recueilli des données scientifiques concernant l'incidence des exploitations salmonicoles sur la conservation et la protection des stocks de saumon sauvage et d'autres espèces et leur habitat, et qu'il ait mis cette information à la disposition des décideurs, des intervenants et du grand public;
• ait élaboré des normes et des règlements, ou contribué à leur élaboration, à l'égard de la salmoniculture, qui sont conformes aux lois et aux politiques ministérielles, et veillé à ce que ces normes et ces règlements soient directement appliqués ou que leur respect soit régulièrement surveillé en application des dispositions de reddition de comptes prévues dans les ententes administratives conclues avec d'autres organismes.

Équipe de vérification

Vérificateur général adjoint : Ronald C. Thompson
Directeur principal : Eric Hellsten
Directeurs : Gerry Chu, John Sokolowski

Glenn Doucette
Lana Lin

Pour obtenir de l'information, veuillez joindre le service des Communications en composant le (613) 995-3708 ou le 1 888 761-5953 (sans frais).

Définitions :

Stocks — Populations d'une espèce de saumon qui sont regroupées à des fins de gestion. (Retourner)

Substances nocives — Toute substance qui a pour effet de dégrader ou d'altérer la qualité de l'eau. (Retourner)

Saumon d'écloserie — Diverses espèces de saumon du Pacifique sont élevées en écloserie. Les œufs sont prélevés sur des saumons femelles, fécondés avec la laitance des mâles, puis incubés dans des conditions soigneusement contrôlées. Les jeunes sont élevés dans des bassins, puis les alevins sont relâchés pour migrer jusqu'à la mer. (Retourner)