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2005 septembre — Rapport de la commissaire à l'environnement et au développement durable Chapitre 1 — Pêches et Océans Canada — La Stratégie de gestion des océans du Canada

2005 septembre — Rapport de la commissaire à l'environnement et au développement durable

Chapitre 1 — Pêches et Océans Canada — La Stratégie de gestion des océans du Canada

Points saillants

Introduction

Observations et recommandations

Pour une gestion moderne des océans

Une stratégie nationale sur les océans

Gestion intégrée et zones de protection marines

La reddition de comptes concernant la mise en œuvre

Conclusion

À propos de la vérification

Annexe A — Leçons tirées d'expériences internationales

Annexe B — Tableau des recommandations

Pièces :

1.1 — Les industries, nouvelles et traditionnelles, sont en concurrence pour l'espace océanique et ses ressources

1.2 — Gestion des océans : faits marquants ayant une incidence sur le Canada

1.3 — Zones de gestion intégrée, zone de protection marine et sites d'intérêt examinés au cours de notre vérification

1.4 — Progrès réalisés dans la mise en œuvre de trois initiatives de planification de gestion intégrée

1.5 — Progrès en ce qui a trait à la désignation de trois zones de protection marines

1.6 — Progrès accomplis en vue de respecter les engagements pris aux termes de la Stratégie de développement durable

1.7 — Progrès réalisés à l'égard des engagements pris lors du Sommet mondial de 2002, en matière de gestion des océans

Études de cas :

1.1 — Zones de gestion intégrée

1.2 — Zones de protection marines et sites d'intérêt

Points saillants

Objet

La Loi sur les océans de 1996 signalait l'intention du gouvernement de jouer un rôle actif dans la coordination des politiques et des activités en matière de gestion des océans. Elle confirmait les aspirations du Canada d'être le chef de file dans ce secteur. La Loi visait à la conservation et à la protection des océans, des écosystèmes et des ressources qu'ils abritent, en favorisant une exploitation qui soit durable sur le plan économique, et acceptable sur le plan environnemental — autrement dit, faire en sorte que les océans soient propres, sûrs, productifs et accessibles.

Nous avons examiné les mesures prises par Pêches et Océans Canada en vue de mettre en œuvre la Loi sur les océans. Nous avons évalué les progrès réalisés par le Ministère pour ce qui est de définir et de mettre à exécution une stratégie nationale sur les océans et des plans de gestion intégrée, ainsi que ses efforts pour créer des zones de protection marines.

Par ailleurs, nous avons examiné l'information qu'il communique au public sur les résultats de ses activités de gestion des océans et sur l'état des océans.

Pertinence

Le gouvernement a reconnu, en 1994, que les politiques et pratiques du Canada à l'égard des océans avaient été sporadiques, fragmentées et conçues à court terme. Cela a conduit à la surexploitation des ressources halieutiques et à la dégradation de l'environnement marin. C'est ainsi que la pêche de fond s'est effondrée dans la région atlantique et que la pollution par les hydrocarbures des navires a nui aux populations d'oiseaux marins, à la fois sur les côtes est et ouest du pays. La mise en œuvre de la Loi sur les océans de 1996 devait redresser cette situation.

Cependant, le Plan d'action du Canada pour les océans publié récemment par le gouvernement constate que la santé et la qualité de l'environnement marin sont menacées ou en déclin. Le plan constate aussi un appauvrissement important de certains stocks de poissons, l'introduction continue de polluants et d'espèces envahissantes, l'altération ou la dégradation d'habitats, et le déclin de la biodiversité et de la productivité.

Les océans représentent une partie importante du capital de ressources naturelles qui seront transmises en héritage aux générations futures. Plus de 20 p. 100 des Canadiennes et des Canadiens habitent dans des localités côtières. Les océans renferment des ressources naturelles et alimentaires qui sont importantes pour tous les Canadiens et ils servent aussi au transport et aux loisirs. Le gouvernement fédéral a la responsabilité indéniable d'assurer la gestion prudente qui est nécessaire pour protéger les vastes espaces et ressources maritimes du Canada et les développer.

Constatations

Réaction du Ministère. Pêches et Océans Canada est d'accord avec toutes les recommandations de la vérification. Ses réponses, qui se trouvent à la suite des recommandations dans le rapport, indiquent les mesures que le ministère a l'intention de prendre et à quel moment ces mesures seront complètement mises en œuvre.

Introduction

1.1 L'immensité des océans et leur inaccessibilité historique nous donnent l'impression de bénéficier d'une abondance infinie de ressources. Cependant, l'exploitation des ressources a eu de graves effets négatifs sur l'état de nos océans et les répercussions des activités humaines se font de plus en plus ressentir. Un organe consultatif onusien, le Groupe mixte d'experts sur les aspects scientifiques de la protection de l'environnement marin, a publié en janvier 2001 un document intitulé A Sea of Troubles (une mer de difficultés). Ce Groupe faisait une mise en garde contre la dégradation croissante des océans du monde.

[Traduction] L'état des mers et des océans du monde se dégrade. La plupart des problèmes qui ont été recensés il y a des décennies n'ont pas été réglés et beaucoup continuent de s'aggraver. On voit apparaître sans cesse de nouvelles menaces. Ces menaces mettent gravement en péril les usages traditionnels de la mer et des littoraux, et les avantages qu'en retirent les humains.

1.2 Le gouvernement fédéral a annoncé récemment que telle était aussi la situation au Canada.

Tous les indicateurs révèlent que la santé et la qualité du milieu marin sont menacées ou en déclin. [...] [La gestion actuelle] a eu pour conséquence d'affaiblir la santé des océans, y compris celle des stocks de poisson qui sont en déclin ou qui fluctuent de plus en plus, d'augmenter le nombre d'espèces marines en péril et d'espèces envahissantes, d'entraîner la perte d'habitat marin et de réduire la biodiversité.

Plan d'action du Canada pour les océans, mai 2005

Les océans au Canada

1.3 Le Canada est un pays côtier qui est baigné par les océans Arctique, Atlantique et Pacifique. Le Canada possède le plus long littoral du monde, qui s'étend sur plus de 243 000 km. La grande zone maritime canadienne couvre 5,87 millions de kilomètres carrés, ce qui représente plus de la moitié du territoire terrestre canadien. Elle est l'une des plus grandes zone au monde. Les océans représentent une part importante du capital de ressources naturelles qui seront transmises en héritage aux générations futures.

1.4 Les océans permettent aux Canadiens de se nourrir, de se déplacer et de s'amuser. Ils renferment aussi des ressources naturelles, comme le pétrole et le gaz. Cependant, les océans sont menacés par les pollutions marines et terrestres, l'introduction d'espèces non indigènes, les effets nuisibles du développement des littoraux, la surpêche, les changements climatiques et d'autres activités humaines qui détruisent les habitats marins. Les ressources marines sont considérées comme la propriété commune de tous les Canadiens; c'est pourquoi seul le gouvernement peut intervenir au nom des Canadiens pour protéger ces ressources afin de pouvoir les utiliser encore longtemps.

1.5 En ce qui a trait à l'accès aux océans, les industries traditionnelles de la mer, comme la pêche et le transport maritime, sont désormais en concurrence avec de nouvelles industries maritimes, comme l'exploitation gazière et pétrolière, l'aquaculture et le tourisme (voir la pièce 1.1). Ces nouvelles industries peuvent renforcer l'économie des localités côtières de façon importante. Actuellement Pêches et Océans Canada estime que les retombées économiques des activités d'exploitation de la mer avoisinent 23 milliards de dollars. Ce chiffre pourrait donc augmenter considérablement.

De nouvelles méthodes de gestion des activités liées à l'exploitation des océans

1.6 Pendant que l'exploitation des océans s'intensifie, les lois et les mécanismes régissant les activités liées à la mer ont évolué dans le contexte de secteurs industriels bien délimités. Les systèmes de gestion qui servent à attribuer les ressources et à résoudre les différends ne se sont pas adaptés à la complexité et à l'interdépendance des écosystèmes marins.

1.7 En 1992, Action 21, plan d'action mondial en faveur du développement durable, a été adopté lors de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement. Le chapitre 17 d'Action 21 préconisait alors de nouvelles stratégies de gestion intégrée pour un développement durable des océans.

1.8 Voici quelques avantages éventuels de la gestion intégrée des océans :

La Loi sur les océans du Canada : un jalon mondial

1.9 Le 26 septembre 1995, le ministre des Pêches et des Océans a prononcé un discours à la Chambre des communes, dans le cadre du débat de la deuxième lecture du projet de loi sur les océans du Canada :

Malgré l'excellente coopération qui a abouti à la consécration de notre compétence sur les océans, il n'en demeure pas moins que les politiques du Canada en matière de gestion de nos zones océaniques ont été partielles, fragmentées et dispersées. Le même esprit de partenariat, de coordination, de coopération et d'innovation qui a permis au Canada d'arracher son autorité sur les ressources océaniques doit animer la gestion de ces ressources.

La Loi sur les océans de 1996 est entrée en vigueur le 31 janvier 1997. Le Canada devenait alors le premier pays à se doter d'une loi exhaustive en matière de gestion des océans.

La Stratégie sur les océans du Canada et le Plan d'action du Canada pour les océans

1.10 En juillet 2002, le gouvernement a rendu publique la Stratégie sur les océans du Canada. Il s'agit d'un cadre politique visant à assurer la protection et l'exploitation durable du milieu marin. Dans les Discours du Trône de février et d'octobre 2004, le gouvernement a annoncé son intention d'élaborer un plan d'action pour les océans.

1.11 Aucun nouveau crédit n'a été affecté à la mise en œuvre de la partie II de la Loi sur les océans — c'est-à-dire la Stratégie de gestion des océans (ci-après la Loi sur les océans) — ni pour la Stratégie sur les océans du Canada. Pêches et Océans Canada estime avoir réaffecté au cours des huit dernières années environ 100 millions de dollars provenant d'autres secteurs d'activités pour financer des mesures visant la mise en œuvre de la Loi et de la Stratégie. Il a notamment créé un organisme voué à la gestion des océans qui compte environ 110 employés à Ottawa et dans les six bureaux régionaux du Ministère.

Objet de la vérification

1.12 L'étendue de la présente vérification est définie par la Loi sur les océans. Nous avons examiné le rôle joué par Pêches et Océans Canada en ce qui a trait à l'élaboration et à la mise en œuvre d'une stratégie nationale de gestion des océans, de la planification de la gestion intégrée et de zones de protection marines. En outre, nous avons examiné les actions menées en vue de respecter les engagements ayant trait aux océans soit les engagements pris par le gouvernement sur la scène internationale; les engagements donnent suite au Rapport d'octobre 2001 sur la Loi sur les océans préparé par le Comité permanent des pêches et des océans de la Chambre des communes; ainsi que les engagements pris par le Ministère dans sa Stratégie de développement durable de 2001-2003.

1.13 Nous avons examiné les nouvelles initiatives, sur la scène internationale, visant une gestion moderne des océans, notamment les méthodes mises de l'avant par diverses administrations, en particulier l'Australie. Nous présentons à l'annexe A les leçons tirées de cet examen.

1.14 Pour en savoir davantage sur les objectifs, l'étendue, la méthode et les critères de la vérification, voir À propos de la vérification, à la fin du Chapitre.

Observations et recommandations

Pour une gestion moderne des océans

1.15 Un nouveau concept. La Loi sur les océans de 1996 illustre la volonté du Canada d'être un chef de file mondial pour ce qui est de la protection des océans et pose les assises de la modernisation de la gestion des océans. Cependant, il ne faut pas sous-estimer la complexité de l'application des concepts de gestion moderne des océans. De nombreux pays étudient la façon dont ils vont mettre en œuvre ces concepts.

1.16 Le bilan en ce qui concerne la mise en œuvre de la Loi sur les océans. Au cours de notre vérification, nous avons examiné trois volets de la Loi dont le ministre des Pêches et des Océans est responsable :

1.17 La Stratégie sur les océans du Canada définit le concept de gestion intégrée comme suit :

Un engagement envers une planification et une gestion globales des activités humaines. Elle prend en compte tous les facteurs nécessaires à la conservation et à l'utilisation durable des ressources marines et à l'utilisation commune de milieux océaniques.

1.18 Nous avons constaté que le Canada a éprouvé de grandes difficultés à traduire cette définition théorique en application concrète. De plus, nous sommes préoccupés par le fait que le gouvernement n'ait pas fait une priorité de la mise en œuvre de la Loi sur les océans.

Une stratégie nationale sur les océans

Historique de la législation et de la politique du Canada à l'égard des océans

1.19 À l'origine, la mission de Pêches et Océans Canada relative à la coordination des politiques et des programmes visant les océans a été définie dans la Loi sur le ministère des Pêches et des Océans de 1979. La Politique du Canada sur les océans et la Stratégie de conservation du milieu marin arctique, toutes deux publiées en 1987, ont élargi les responsabilités du Ministère. La pièce 1.2 présente une chronologie des faits marquants, sur la scène nationale et internationale, ayant trait aux océans.

1.20 En novembre 1994, le ministre des Pêches et des Océans a rendu public un document intitulé Vision pour une gestion des océans, qui soulignait la nécessité de se doter d'une stratégie de gestion des océans et d'une loi sur les océans. Au terme de vastes consultations et de débats en comités parlementaires, la Loi sur les océans de 1996 est entrée en vigueur le 31 janvier 1997.

Des lenteurs dans l'élaboration d'une stratégie nationale sur les océans

1.21 Au cours des cinq années suivantes, Pêches et Océans Canada a élaboré une stratégie nationale sur les océans. En juillet 2002, la Stratégie sur les océans du Canada était rendue publique à titre de politique du gouvernement du Canada.

1.22 Les résultats stratégiques sont mal définis. La Stratégie prévoit que tous les ministères et organismes concernés par les océans ont collectivement la responsabilité d'atteindre les trois résultats stratégiques établis : comprendre et protéger le milieu marin, appuyer les perspectives économiques durables et faire preuve de leadership à l'échelle internationale. La Stratégie détaille 55 activités, nouvelles ou en cours, qui devaient être mises en œuvre, sur une période de quatre ans, par environ 20 ministères et organismes concernés. Elle ne précise cependant pas les résultats qui sont attendus ni les ministères responsables. Pêches et Océans Canada n'a pas établi de cadre de responsabilisation, comme le demandait la Stratégie, et il n'a pas fait rapport sur les résultats obtenus face aux objectifs de la Stratégie. Bien que chaque ministère ou organisme doive faire rapport sur ses activités liées aux océans, il n'existe pas de rapport global faisant état de l'ensemble des résultats des 55 activités visées par la Stratégie.

1.23 La gouvernance des océans. La Stratégie de 2002 préconisait l'instauration de mécanismes de gouvernance pour favoriser des processus décisionnels coordonnés et concertés au sein du gouvernement fédéral et avec les autres niveaux de gouvernement. Par contre, la Stratégie ne précisait pas la nature de ces mécanismes ni l'attribution des responsabilités en matière de leadership dans le cadre de cette initiative.

1.24 Nous avons recensé deux nouveaux mécanismes de gouvernance des océans. Un groupe d'étude sur les océans a été mis sur pied en 2001 par le Conseil canadien des ministres des pêches et de l'aquaculture. Ce groupe d'étude constitue un point de rencontre fédéral, provincial et territorial qui favorise l'élaboration et la mise en œuvre de la Stratégie sur les océans du Canada. En 2004, le Canada et la Colombie-Britannique ont signé un protocole d'entente concernant la mise en œuvre de la Stratégie sur les océans du Canada dans la région de la côte du Pacifique.

1.25 La Stratégie n'attribue pas à un ministère donné la responsabilité à l'égard de la coordination et de la présentation de rapports. Nous avons cependant noté que la Loi sur les océans fait bel et bien obligation au ministre des Pêches et des Océans de diriger et de favoriser la mise en œuvre d'une stratégie de gestion des océans.

Le Plan d'action du Canada pour les océans est axé sur la mise en œuvre

1.26 En avril 2003, le Premier ministre a nommé un chargé d'études principal des océans, qui a pour mission de promouvoir la mise en œuvre de la Stratégie sur les océans du Canada. En décembre 2004, le gouvernement a approuvé, en principe, le Plan d'action du Canada pour les océans et, dans le budget de février 2005, il a prévu 28,4 millions de dollars, sur deux ans, pour exécuter la phase I du Plan.

1.27 Des comités interministériels, composés de sous-ministres et de sous-ministres adjoints, et appuyés par des groupes de travail, ont été mis sur pied en 2004 en vue de faire progresser le Plan et de favoriser la collaboration à cet égard. Le travail consistait notamment à définir un cadre de responsabilisation afin de surveiller les activités et les résultats liés à la phase I du Plan et d'en faire rapport.

1.28 Le Plan, rendu public en mai 2005, affirme que les mécanismes actuels de gouvernance visant les océans sont encore trop complexes, qu'ils manquent de transparence et qu'ils sont axés sur la résolution des problèmes après leur apparition. Cette évaluation est conforme aux constatations de notre vérification.

Des obstacles entravent la mise en œuvre

1.29 Nous sommes certes encouragés par l'intention du gouvernement de mettre en œuvre une Stratégie nationale sur les océans. Cependant, nous sommes d'avis que des obstacles entravent la mise en œuvre efficace de la Stratégie.

1.30 Recommandation. Pêches et Océans Canada devrait, par la voie de sa présentation au Conseil du Trésor sur la phase I du Plan d'action du Canada pour les océans (PAO), faire reconnaître le Plan d'action comme étant une initiative horizontale du gouvernement et la gérer comme telle. Conformément à la Loi sur les océans, Pêches et Océans Canada, en collaboration avec les ministères participants, devrait diriger et favoriser l'élaboration et la mise en œuvre d'initiatives découlant du Plan d'action. En collaboration avec le Secrétariat du Conseil du Trésor, le Ministère devrait aussi coordonner la présentation des rapports sur les résultats atteints.

Réponse de Pêches et Océans Canada. Les océans sont fondamentalement complexes, d'une part techniquement, en raison de l'interconnexion des écosystèmes, et, d'autre part, dans une optique relationnelle, en raison de la gestion des relations entre les différents ordres de gouvernement. La phase I du Plan d'action pour les océans constitue le premier engagement de fonds à l'échelle du gouvernement qui respecte la nature horizontale des questions touchant les océans.

La structure de gouvernance comprend des comités interministériels au niveau des sous-ministres adjoints et des sous-ministres, qui comptent des représentants de près de 20 organismes fédéraux ayant des responsabilités liées aux océans. Des comités régionaux et un comité national de mise en œuvre seront créés avant la fin de 2005. Par l'entremise du secrétariat du PAO, Pêches et Océans Canada coordonnera les activités de ces comités de mise en œuvre et soutiendra les comités des sous-ministres adjoints et des sous-ministres.

Au cours de la phase I du PAO, les sept ministères et organismes ayant bénéficié de fonds ont élaboré, sous la direction et avec l'aide de Pêches et Océans Canada, une présentation au Conseil du Trésor proposant 18 initiatives sur une période de deux ans. Ils s'affairent maintenant ensemble à les mettre en œuvre.

Pêches et Océans Canada, en concertation étroite avec le Secrétariat du Conseil du Trésor, coordonnera l'élaboration d'un Cadre élargi d'information sur les océans avant le printemps 2006. Le Cadre permettra de mesurer et de communiquer les progrès et les résultats des 18 initiatives. Il permettra également de délimiter et de planifier d'ici à l'automne 2006 la phase II du PAO.

Pêches et Océans Canada a piloté l'élaboration d'un Cadre interministériel de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats, avec la collaboration des ses partenaires de la phase I et du Secrétariat du Conseil du Trésor. Des renseignements sur les résultats du PAO seront donnés dans les rapports annuels de Pêches et Océans Canada sur les plans et les priorités (printemps) et sur le rendement ministériel (automne).

Gestion intégrée et zones de protection marines

La gestion intégrée progresse très lentement

1.31 À presque tous les égards, les progrès réalisés par Pêches et Océans Canada, en ce qui a trait à l'élaboration de plans pour la gestion intégrée des zones côtières et maritimes, ont été très lents. La Stratégie de développement durable de 2001-2003 du Ministère avait prévu la mise en place de trois plans de gestion intégrée avant 2002. La Stratégie de développement durable de 2005-2006 et le Plan stratégique de 2005-2010 affirment qu'il y aura cinq de ces plans en place avant la fin de 2007. À ce jour, aucun plan n'est prêt, même s'il en existe un sous forme d'ébauche.

1.32 Nous avons examiné trois des cinq processus de planification de gestion intégrée, un par océan, sur lesquels le Ministère axe désormais ses efforts et ses ressources financières (voir la pièce 1.3). Il s'agit des trois suivants :

La pièce 1.4 présente notre évaluation des progrès réalisés à ce jour par le Ministère dans les trois secteurs que nous avons examinés en nous servant, à titre de critères d'évaluation, des six étapes du Cadre stratégique et opérationnel pour la gestion intégrée des environnements estuariens, côtiers et marins au Canada.

1.33 Depuis 1997, Pêches et Océans Canada a appuyé plusieurs projets de gestion intégrée visant les trois océans en menant des projets pilotes en vue de tirer des leçons pour élaborer des directives en matière de planification de la gestion intégrée. Le Ministère nous a fait savoir que la mise en œuvre des premières étapes de ces projets avait donné des résultats positifs, notamment la promotion d'une bonne intendance, le renforcement des capacités locales, la création de liens et la mise en œuvre de mesures de conservation précises. Dans les deux processus de planification de gestion intégrée de l'est du plateau néo-écossais et de la côte nord du Pacifique, nous faisons état de certains avantages que nous avons relevés (voir Zones de gestion intégrée).

1.34 Même si certains résultats préliminaires ont été obtenus, dans l'ensemble, les progrès tardent à venir. Parmi les trois processus de planification que nous avons examinés, seule l'Initiative de gestion intégrée de l'est du plateau néo-écossais a progressé de manière significative.

1.35 Nous avons constaté que le manque d'orientation opérationnelle dans la stratégie globale adoptée par le Ministère pour planifier la gestion intégrée avait miné sa capacité à tenir les engagements optimistes qu'il avait pris à l'origine. Nous craignons que, d'ici à ce que des directives soient parachevées, le Ministère ne continue d'éprouver des difficultés à tenir ses engagements.

1.36 Nécessité de directives à l'échelon national. Compte tenu de la complexité et du caractère novateur des plans de gestion intégrée, il importe d'établir des directives claires pour en optimiser la mise en œuvre. Le Cadre stratégique et opérationnel pour la gestion intégrée des environnements estuariens, côtiers et marins, publié en 2002, donne une orientation conceptuelle. Par ailleurs, le Ministère reconnaît qu'il faut également des directives opérationnelles plus détaillées.

1.37 La planification de la gestion intégrée suppose une méthode axée sur des objectifs écosystémiques. La Direction générale des océans et le Secteur des sciences du Ministère ont collaboré au cours des cinq dernières années en vue d'élaborer un cadre de gestion fondé sur des objectifs écosystémiques. Des directives sont en voie d'élaboration en ce qui a trait à la préparation de rapports sur les écosystèmes, notamment la recension des zones écologiquement sensibles ainsi que l'établissement d'objectifs écosystémiques et d'objectifs en matière de qualité du milieu marin. Les directives existantes sont mises à l'essai dans le cadre de l'Initiative de gestion intégrée de l'est du plateau néo-écossais. Le parachèvement et l'approbation d'un cadre de gestion complet fondé sur des objectifs écosystémiques, et de directives complémentaires constitueraient une avancée considérable.

1.38 La Stratégie sur les océans du Canada met aussi l'accent sur les possibilités de développement économique et social qui découlent de la mise en valeur des ressources maritimes. Cependant, le Ministère n'a pas défini de directives sur la manière d'intégrer les facteurs socio-économiques au processus de planification de la gestion intégrée.

1.39 L'élaboration de la stratégie de planification de la gestion intégrée du Ministère a été appuyée par une série d'ateliers et de réunions organisés par le personnel de la Direction générale des océans et celui du Secteur des sciences. Cependant, le suivi qu'il faudrait donner aux conclusions formulées lors de ces réunions est souvent ambigu, c'est-à-dire que l'on ne sait pas exactement si ces conclusions doivent être incorporées dans le processus de planification de la gestion intégrée ni comment elles devraient l'être.

1.40 Consultations. En général, le Ministère a pris les devants et fait preuve de diligence pour faire participer les intervenants et les localités concernés par le processus. Il est primordial de favoriser la participation et l'adhésion de tous les intervenants concernés à la planification de la gestion intégrée et aux plans et décisions qui s'y rattachent. Il peut cependant être difficile d'associer pleinement et utilement ces acteurs et ces localités avant de leur communiquer une ébauche du plan pour leur région. En juin 2005, l'ébauche d'un plan de gestion intégrée de l'est du plateau néo-écossais a été rendue publique en vue d'obtenir les commentaires des citoyens.

Absence de progrès dans la mise en place d'un système national de zones de protection marines

1.41 Les zones de protection marines sont considérées tant au Canada qu'à l'étranger comme l'un des principaux moyens d'assurer la protection de la biodiversité et des habitats marins. Les restrictions visant l'exploitation des ressources marines dans ces zones peuvent toutefois soulever des préoccupations chez certains intervenants. En vertu de la Loi sur les océans, le ministre des Pêches et des Océans doit diriger et coordonner l'élaboration et la mise en œuvre d'un système national de zones de protection marines.

1.42 Il y a deux autres organismes fédéraux qui sont chargés de zones de protection marines. En effet, la Loi sur les aires marines nationales de conservation du Canada, adoptée en 2002, précise les responsabilités de Parcs Canada à l'égard de la protection des zones qui représentent le patrimoine marin du Canada et de leur désignation comme aires marines de conservation. Le Service canadien de la faune d'Environnement Canada a le pouvoir de désigner des réserves nationales de faune, des réserves marines de faune et des refuges d'oiseaux migrateurs dans le but de protéger les oiseaux marins migrateurs ou les espèces en péril.

1.43 Chacun de ces organismes étudie des propositions visant à créer des zones protégées, conformément à la loi les régissant respectivement. Par ailleurs, Pêches et Océans Canada a récemment désigné deux zones de protection marines aux termes de la Loi sur les océans. Le Service canadien de la faune gère 69 réserves nationales de faune et refuges d'oiseaux migrateurs, assortis d'aires marines, qui protègent 31 000 km2 d'habitat marin.

1.44 Définition d'une stratégie nationale. En 1998, le gouvernement a publié le document intitulé La création d'aires marines protégées — Une démarche concertée. L'année suivante, il publiait la Politique relative aux zones de protection marines et le Cadre national pour l'établissement et la gestion des zones de protection marines. En 2002, le gouvernement s'est engagé, dans la Stratégie sur les océans du Canada, à élaborer une stratégie en vue d'établir un réseau national de zones de protection marines.

1.45 En juin 2005, le gouvernement a publié la Stratégie fédérale sur les aires marines protégées. Les trois organismes fédéraux concernés ont reconnu que la communication et la collaboration entre eux avaient connu des ratés et étaient planifiées au gré des circonstances. La Stratégie est en outre un produit clé du Plan d'action du Canada pour les océans et constitue les premières étapes pour mettre de l'ordre dans la gestion des affaires fédérales dans ce domaine.

1.46 La désignation de zones de protection marines aux termes de la Loi sur les océans. Des zones de protection marines peuvent être désignées, aux termes de la Loi sur les océans, afin d'assurer la conservation et la protection des ressources halieutiques, commerciales ou autres, des espèces en voie de disparition ou menacées et de leur habitat, des habitats uniques, et des aires marines riches en biodiversité ou en productivité biologique.

1.47 Entre 1998 et 2000, Pêches et Océans Canada a recensé 13 sites d'intérêt qui étaient susceptibles d'être désignés zones de protection marines. Le Ministère s'était engagé, dans sa Stratégie de développement durable de 2001-2003, à instaurer cinq zones de protection marines avant la fin de 2002. Il n'a pas respecté cet engagement. Depuis, le Ministère a désigné le champ hydrothermal Endeavour (2003) et le Gully (2004) comme zones de protection marines.

1.48 La Stratégie de développement durable de 2005-2006 du Ministère ne prévoit aucun engagement précis concernant les zones de protection marines. Cependant, le Plan stratégique de 2005-2010 du Ministère prévoit la désignation de cinq zones au maximum, d'ici à mars 2008, et d'un maximum de quatre autres zones d'ici à mars 2010. La Direction générale des océans a récemment sollicité les données scientifiques qui sont nécessaires pour permettre de recenser d'éventuelles zones de protection marines suivant un processus de planification de la gestion intégrée. En mars 2005, le Secteur des sciences a publié des critères visant à déterminer les zones écologiquement et biologiquement sensibles et il prend des dispositions pour être en mesure de fournir les données scientifiques nécessaires sur les écosystèmes dans le but d'appuyer ce type de planification.

1.49 Sur les deux zones de protection marines instaurées et les onze sites d'intérêt, nous avons choisi d'en examiner un pour chaque océan (voir la pièce 1.3). Nous avons retenu les études de cas de la Zone de protection marine du Gully et les sites d'intérêt du mont sous-marin Bowie et de Tarium Niryutait (voir Zones de protection marines et sites d'intérêt). La pièce 1.5 présente notre évaluation des progrès réalisés par le Ministère en ce qui a trait à la désignation de trois zones de protection marines. Nous avons utilisé, à titre de critères, les six étapes du Cadre national pour l'établissement et la gestion des zones de protection marines du Ministère.

1.50 Pour les trois cas examinés, nous avons constaté que le processus d'évaluation avait pris entre cinq et sept ans. À ce rythme, il faudra plusieurs années pour établir un système national de zones de protection marines. Le temps qu'il faut pour désigner des zones de protection marines remet en question la possibilité pour le Ministère de respecter ses engagements et d'atteindre ses cibles.

Non-respect des engagements pris dans la Stratégie de développement durable

1.51 La Stratégie de développement durable de 2001-2003, déposée en février 2001, comportait cinq engagements visant en particulier les océans; nous avons évalué les progrès réalisés par Pêches et Océans Canada en vue de respecter ces engagements. Dans la pièce 1.6, nous faisons état des progrès qui avaient été accomplis à la fin de 2002, qui était l'échéance fixée, et nous présentons une évaluation complémentaire de l'état d'avancement des engagements en 2005.

1.52 Le Ministère n'a mis en œuvre entièrement qu'un seul de ces cinq engagements, soit celui de mettre sur pied le Conseil consultatif du Ministre sur les océans. Cependant, le mandat de ce conseil n'a pas été renouvelé par la suite. Il n'y a désormais plus de forum national qui permette aux parties intéressées de faire connaître leurs points de vue à propos de la Stratégie sur les océans du Canada. (Voir la photographie)

1.53 En ce qui a trait à la Stratégie de 2001-2003, nous avons constaté que le Ministère n'avait pas préparé de plans pour mettre en œuvre ses engagements relatifs aux océans.

1.54 Le Ministère a publié sa Stratégie de développement durable de 2005-2006 en mars 2005. Les nouveaux engagements relatifs aux océans dans cette stratégie sont les suivants :

Respecter les engagements internationaux ayant trait aux océans

1.55 Le Canada a pris un certain nombre d'engagements ayant trait aux océans au cours des dernières années (voir la pièce 1.2 qui présente une chronologie des faits marquants sur la scène internationale). Nous avons constaté que la plupart des engagements en matière de gestion des océans, formulés lors du Sommet mondial de 2002 sur le développement durable, résumaient les engagements pris par le Canada aux termes d'autres accords internationaux auxquels il était partie. Par conséquent, nous avons vérifié si le Ministère respectait les engagements en matière de gestion des océans pris lors du Sommet mondial (voir la pièce 1.7 pour connaître les engagements que nous avons examinés, parmi ceux qui ont été pris lors du Sommet mondial, ainsi que nos constatations).

1.56 Le secrétariat du gouvernement pour le Sommet de la Terre, qui a coordonné la participation du Canada au Sommet, a travaillé avec les ministères pour élaborer une série d'engagements fédéraux réalisables qui feront l'objet de surveillance et de rapports. Pêches et Océans Canada a examiné ses responsabilités relatives à la gestion des océans et a conclu que ses politiques et activités en cours étaient en parfaite adéquation pour mettre en œuvre les engagements visant les océans pris lors du Sommet mondial. Cependant, le Ministère ne surveille pas ses progrès par rapport à certains engagements et n'a pas présenté de rapports publics sur ses progrès.

1.57 Recommandation. Pêches et Océans Canada devrait :

Réponse de Pêches et Océans Canada. Pêches et Océans Canada élabore des documents d'aide et d'orientation de nature opérationnelle pour chacune des cinq grandes zones prioritaires de gestion des océans. Les structures sont en place pour soutenir les processus et fournir les conseils nécessaires à la mise en train et à l'avancement des activités de la phase I du Plan d'action pour les océans (PAO), avec la participation des partenaires et des parties intéressées.

Les ressources sont gérées au moyen d'ententes sur les niveaux de service conclues entre le sous-ministre adjoint, Océans, et chaque région responsable des résultats de la phase I du PAO, afin de s'assurer au moyen de bilans semi-annuels et annuels du respect des engagements et de l'atteinte des objectifs correspondant aux budgets reçus.

Les engagements seront communiqués chaque année au moyen du rapport sur les plans et priorités et du rapport sur le rendement et en utilisant la nouvelle Architecture d'activités de programmes du ministère, qui, pour la première fois, fait une ventilation des renseignements sur les budgets et les rendements dans le domaine des océans. En outre, la communication des renseignements sur les engagements sera guidée par le cadre de gestion de responsabilisation axé sur les résultats de la phase I du PAO, au moyen d'une évaluation formative qui doit être achevée en 2006.

La reddition de comptes concernant la mise en œuvre

Le Comité permanent a examiné la Loi sur les océans

1.58 La Loi sur les océans stipule que le Comité permanent des pêches et des océans de la Chambre des communes doit effectuer un examen de l'application de la Loi dans les trois ans suivant son entrée en vigueur. Le Comité a présenté son rapport en octobre 2001. Il a conclu que la Loi était fondamentalement judicieuse. Il a fait remarquer cependant que certains principes et programmes de la Loi n'avaient pas été appliqués dans toute leur mesure et il a formulé 12 recommandations visant les océans. Le gouvernement a répondu au rapport du Comité permanent en mars 2002. Il a déclaré que les progrès réalisés à l'égard de la mise en œuvre de la Loi sur les océans seraient évalués au moyen d'un cadre de responsabilisation et seraient consignés dans le rapport annuel sur le rendement et dans la Stratégie de développement durable de Pêches et Océans Canada, qui sont tous deux déposés au Parlement.

1.59 Pêches et Océans Canada n'a toujours pas achevé l'élaboration et la mise en œuvre de son cadre de responsabilisation, même si une ébauche de ce cadre a été préparée en 2002, puis mise à jour en 2004. La stratégie proposée aux fins de mesurer le rendement ainsi que l'échéancier de mesure et d'évaluation n'ont pas été instaurés non plus. Il n'y a donc pas d'indicateurs de rendement et le Ministère ne fait pas rapport tous les ans sur son rendement dans ce secteur.

1.60 Le gouvernement a accepté la recommandation du Comité permanent de préparer un rapport sur l'état des océans pour rendre compte de l'état des ressources océaniques du Canada. Il a fait savoir qu'il prévoyait produire périodiquement un rapport sur l'état des océans qui présenterait des informations sur l'état des écosystèmes, des collectivités et des industries océaniques. Le rapport devait être préparé tous les trois à cinq ans.

Non-respect de la promesse de faire rapport sur l'état des océans

1.61 Outre la recommandation du Comité permanent, la Table ronde nationale sur l'environnement et l'économie a recommandé dans son rapport de 2003, intitulé Préserver le capital naturel du Canada : une vision pour la conservation de la nature au 21e siècle, que Pêches et Océans Canada prenne la tête des opérations dans la production d'un rapport quinquennal sur l'état des océans au Canada. Le rapport a noté que la consolidation de l'information provenant de sources diverses dans un rapport national périodique sur les tendances des océans permettrait aux décideurs de tous les niveaux d'obtenir l'information dont ils ont tant besoin pour déterminer si l'état des écosystèmes marins du pays s'améliore ou se détériore.

Le saviez-vous?

En Australie, la loi prévoit qu'un rapport sur l'état de l'environnement doit être préparé tous les cinq ans. Le rapport de 2001 comportait des renseignements sur les océans et sur les zones côtières.

1.62 En juillet 2002, Pêches et Océans Canada a achevé un document de discussion concernant la réalisation éventuelle d'un rapport sur l'état des océans. Selon ce document, un tel rapport tiendrait lieu de mécanisme permettant de suivre les résultats de la Stratégie sur les océans du Canada pour voir dans quelle mesure le gouvernement s'acquitte de ses responsabilités aux termes de la Loi sur les océans. Le but du projet de rapport national sur l'état des océans serait de tenir le public informé, non seulement au sujet de la santé des océans, mais également sur la façon dont le gouvernement gère les ressources marines, favorise le développement d'industries océaniques durables, met à contribution les collectivités côtières, protège les espèces en péril et la biodiversité, et résout les différends éventuels.

1.63 Nous avons constaté que le Ministère n'a pas fourni au Parlement ni aux citoyens les renseignements promis sur l'état des océans du Canada. Le Ministère produit des rapports régionaux sur l'état des océans qui sont mis à la disposition du public, mais ces rapports scientifiques décrivent uniquement l'état physique, chimique et biologique de l'environnement marin. Huit ans après l'entrée en vigueur de la Loi sur les océans, il est toujours difficile d'évaluer l'état des écosystèmes, des collectivités et des industries océaniques. Le Ministère n'a pas encore fixé de date butoir pour la préparation du premier rapport national sur l'état des océans.

Des lacunes dans la présentation de rapports au Parlement et aux citoyens

1.64 Rapports au Parlement. Nous avons examiné les rapports annuels sur les plans et les priorités ainsi que les rapports annuels sur le rendement de Pêches et Océans Canada des cinq dernières années. Au terme de cet examen, nous avons constaté que le Ministère communique au Parlement une information médiocre sur la façon dont il s'acquitte de ses responsabilités aux termes de la Loi sur les océans. En effet, les Rapports sur les plans et les priorités du Ministère présentent peu de plan d'activités visant les océans et ne mentionnent aucune attente ni objectif précis en matière de rendement. Les rapports annuels sur le rendement contiennent très peu d'informations sur le rendement. Par ailleurs, il est difficile aussi de surveiller les dépenses liées aux activités de gestion des océans et il y a un manque d'uniformité dans l'information sur les activités de gestion des océans qui est communiquée d'une année à l'autre.

1.65 Nous avons relevé certaines améliorations dans le Rapport sur le rendement de 2003-2004 du Ministère et des améliorations supplémentaires dans le Rapport sur les plans et les priorités de 2005-2006. L'information qui y figurait était conforme à la nouvelle structure des activités de programme et précisait les budgets, les plans et les résultats prévus pour la gestion intégrée, les zones de protection marines et d'autres activités connexes. Cette nouvelle structure et ces nouvelles informations permettent d'améliorer davantage les rapports sur le rendement des activités de gestion des océans.

1.66 Autres rapports publics. Le Comité permanent des pêches et des océans a notamment recommandé que Pêches et Océans Canada prenne les moyens d'offrir sans tarder au public l'information sur les nouvelles zones de protection marines suggérées dans son Outil de repérage des activités des programmes sur les océans de son site Web, ainsi que par d'autres médias. En mars 2002, le gouvernement a accepté la recommandation du Comité permanent. Il a affirmé que l'outil de repérage offrait un moyen efficace et convivial de partager l'information en fournissant renseignements et faits géographiques sur les activités relevant des programmes océaniques du Ministère, et constituait un instrument important de mise en œuvre des programmes et politiques établis en vertu de la Loi sur les océans, y compris les zones de protection marines.

1.67 Nous avons constaté qu'une grande partie des renseignements fournis par l'outil de repérage n'avait pas été mise à jour depuis plus de deux ans. Certains renseignements sont périmés et peuvent induire en erreur.

1.68 Recommandation. Pêches et Océans Canada devrait prendre les mesures suivantes :

Réponse de Pêches et Océans Canada. Le cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats de la phase I du Plan d'action du Canada pour les océans (PAO)est complet mais, compte tenu de son calendrier de deux ans, il s'intéresse aux réalisations et non pas aux résultats. Une évaluation formative du Plan sera réalisée en 2006. Les résultats à long terme en matière de santé des océans seront atteints au fil du temps, et le cadre sera révisé au besoin pour les prochaines phases du Plan en 2006 et après.

La nouvelle architecture d'activités de programmes introduite en 2005 permettra de rendre compte de manière transparente des activités sur les océans. En outre, des outils de gestion pour faire le suivi des ressources du PAO sont en cours d'élaboration et seront prêts à l'automne 2005.

Pêches et Océans Canada déterminera les outils nécessaires à une communication efficace des programmes des océans et élaborera des produits pour mettre en œuvre une stratégie de communication pour la phase I du PAO (automne 2005 à avril 2007). Il mènera des communications proactives sur les résultats attendus du PAO et travaillera en collaboration avec les autres organismes fédéraux ainsi que les provinces, les territoires, les organismes Autochtones et les parties intéressées. Il y aura une série d'annonces ministérielles à compter de mai 2005.

Les rapports scientifiques régionaux annuels de Pêches et Océans Canada sur l'état de nos océans fourniront les renseignements de base pour la compréhension de nos océans et de nos écosystèmes. Le Ministère reconnaît l'utilité de rapports plus larges à l'échelle nationale. Toutefois, compte tenu des ressources limitées, la phase I s'intéressera à l'élaboration des connaissances et à la communication de l'information dans le contexte visé de l'établissement de plans de gestion intégrée dans les zones prioritaires. Des aperçus des écosystèmes et l'identification des zones sensibles dans chacune des cinq grandes zones prioritaires seront réalisés d'ici 2007.

Conclusion

1.69 Nous avons conclu que Pêches et Océans Canada a réalisé certains progrès par rapport aux trois objectifs de vérification suivants :

1.70 Le Ministère a réalisé moins de progrès par rapport à notre quatrième objectif, soit celui de bien mesurer son rendement et de communiquer de façon appropriée les résultats de ses activités de gestion des océans.

1.71 Le Canada aspire à être un chef de file mondial dans la modernisation de la gestion des océans. La Loi sur les océans de 1996 et la Stratégie sur les océans du Canada, adoptée en 2002, ont haussé les attentes à cet égard. Huit ans après l'adoption de la Loi, les progrès enregistrés sont modestes et ne sont pas à la hauteur des attentes.

1.72 Le gouvernement et Pêches et Océans Canada n'ont pas établi les cadres de gouvernance et de responsabilisation nécessaires pour optimiser la mise en œuvre de la Loi sur les océans de 1996 et de la Stratégie sur les océans du Canada. La Loi n'a pas été accompagnée d'une structure complète de programmes; les résultats attendus n'ont pas été définis; et les activités de mise en œuvre n'ont pas bénéficié d'un financement.

1.73 Le Ministère est en train d'élaborer des directives opérationnelles sur les volets de la gestion intégrée portant sur les écosystèmes. Cependant, peu de progrès ont été réalisés quant aux volets socio-économiques. Il n'y a aucune certitude que les nouvelles directives seront prêtes et qu'elles seront utilisées dans les cinq grandes zones de gestion des océans dans lesquelles le Ministère axe dorénavant ses efforts.

1.74 Les mesures prises par Pêches et Océans Canada en vue d'élaborer et de mettre en œuvre des plans de gestion intégrée et d'établir des zones de protection marines étaient mal ciblées et elles n'étaient pas à la hauteur des engagements et des objectifs établis. Ces engagements avaient été formulés dans la Stratégie de développement durable de 2001-2003 du Ministère et dans la réponse du gouvernement au rapport publié par le Comité permanent des pêches et des océans.

1.75 Le Plan stratégique de 2005-2010 du Ministère prévoit la préparation de cinq plans de gestion intégrée d'ici à mars 2008 et la création d'au plus de neuf zones de protection marines d'ici à mars 2010. Ces objectifs sont peut-être plus réalistes que les précédents engagements, mais le Canada pourrait avoir des difficultés à respecter son engagement international de créer un réseau national représentatif de zones de protection marines d'ici à 2012. L'enjeu urgent pour Pêches et Océans Canada est de réduire l'écart entre ses engagements et les résultats obtenus.

1.76 Le Parlement n'a pas reçu l'information sur le rendement, financière ou autre, dont il a besoin pour lui permettre de déterminer si le Ministère s'acquitte de ses responsabilités en ce qui concerne la mise en œuvre de la Loi sur les océans et de la Stratégie sur les océans du Canada. Ces lacunes dans la reddition de comptes pourraient expliquer en partie la lenteur des progrès.

1.77 Pêches et Océans Canada n'a pas fourni de données claires et convaincantes sur l'état des océans afin de mobiliser l'appui des parlementaires et des citoyens en faveur de ses activités. Le Ministère n'a pas respecté sa promesse de produire un rapport sur l'état des océans et n'a pas mis à jour l'information affichée sur son site Web. Il laisse ainsi passer les occasions de créer une dynamique en vue de relever les défis à venir.

1.78 Pêches et Océans Canada devrait supprimer les entraves actuelles et faire avancer la mise en œuvre du Plan d'action du Canada pour les océans. Si des progrès satisfaisants ne sont pas réalisés, le Ministère et le gouvernement risquent d'essuyer des critiques et de perdre leur crédibilité tant au Canada qu'à l'étranger.

À propos de la vérification

Objectifs

Nos objectifs de vérification étaient de déterminer si Pêches et Océans Canada :

Étendue et méthode

La Loi sur les océans établit le rôle de premier plan de Pêches et Océans Canada dans la gestion des océans. Nous avons examiné les progrès réalisés dans la mise en œuvre de la Loi sur les océans et, plus précisément, le rôle du Ministère dans l'élaboration et la mise en œuvre d'une stratégie nationale de gestion des océans ainsi que dans l'élaboration et la mise en œuvre de plans de gestion intégrée. Nous avons examiné les plans de gestion intégrée et les zones de protection marines à la lumière des exigences particulières stipulées dans la Loi ainsi que les engagements pris dans la réponse du gouvernement au rapport du Comité permanent des pêches et des océans.

Critères

Nous nous attendions à ce que le Ministère prenne les mesures suivantes :

Équipe de vérification

Directeur principal : Bill Rafuse
Directeur : Kevin Potter

Hélène Charest
Glenn Doucette
Don MacNeill
Sandy Manels
Ryan Young

Pour obtenir de l'information, veuillez joindre la Direction des communications en composant le (613) 995-3708, ou le 1 888 761-5953 (sans frais).


Définitions :

Cadre de responsabilisation — Plan directeur qui aide les gestionnaires à planifier, à mesurer et à évaluer les résultats de même qu'à en rendre compte tout au long du cycle de vie d'une politique, d'un programme ou d'une initiative. (Retourner)

Initiative horizontale — Initiative dont les partenaires, en provenance de deux organisations ou plus, conviennent, aux termes d'une entente de financement, de travailler à la réalisation de résultats communs. (Retourner)