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2006 septembre — Rapport de la commissaire à l'environnement et au développement durable

Points saillants

Objet

Nous avons examiné les progrès accomplis par les ministères et les organismes fédéraux pour réaliser les engagements formulés dans leurs stratégies de développement durable. Nous avons examiné 39 engagements, annoncés dans les stratégies de 21 ministères.

Pertinence

Le développement durable est fondé sur l'utilisation efficace et respectueuse de l'environnement des ressources naturelles, humaines et économiques, ce qui inclut l'exploitation durable des ressources naturelles, la protection de la santé des Canadiens et des écosystèmes, ainsi que l'amélioration de la qualité de vie et du bien-être des citoyens.

Les stratégies de développement durable des ministères et organismes fédéraux constituent pour le gouvernement un outil important grâce auquel il peut faire progresser le développement durable. Les stratégies établissent des buts, des objectifs et des engagements précis. Il est essentiel que les mesures prises pour respecter ces engagements soient efficaces, tant pour la crédibilité que pour l'incidence des stratégies. Notre rôle, qui consiste à vérifier de façon indépendante les engagements et à en communiquer les résultats, permet au Parlement et aux Canadiens d'être informés des progrès réalisés par le gouvernement dans la voie du développement durable.

Constatations
  • Les progrès ont été satisfaisants à l'égard de 27 des 39 engagements que nous avons examinés.
  • Les ministères qui ont réalisé des progrès satisfaisants sont généralement dotés de systèmes de gestion efficaces qui leur permettent de planifier la réalisation de leurs engagements, de mettre leur plan à exécution et de surveiller leurs progrès.
  • En général, les ministères dont les progrès sont insatisfaisants n'ont pas de tels systèmes en place et les efforts consacrés à la réalisation de leurs engagements ont été minimes. Cela est particulièrement préoccupant, compte tenu du nombre d'années dont les ministères et les organismes ont disposé pour se doter des systèmes de gestion nécessaires.
  • Dans certains cas, les progrès réalisés par les ministères ou les organismes représentent un pas important pour la protection de l'environnement et le développement durable. Ainsi, Affaires indiennes et du Nord Canada a bien progressé dans la mise en œuvre d'un cadre de gestion visant à promouvoir les initiatives de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans les collectivités autochtones et du Nord, et à en assurer le suivi.
  • Nous avons relevé au cours de notre vérification d'autres signes encourageants indiquant que les organisations commencent à intégrer les principes du développement durable dans leur planification opérationnelle. Le gouvernement du Canada, par exemple, favorise la coordination entre les organismes fédéraux pour que le respect des principes du développement durable soit un aspect essentiel de la planification des Jeux olympiques et paralympiques d'hiver de 2010. Agriculture et Agroalimentaire Canada a fait des principes du développement durable l'un des points centraux de son Cadre stratégique pour l'agriculture.

Réaction d'Environnement Canada et du Secrétariat du Conseil du Trésor. Environnement Canada et le Secrétariat du Conseil du Trésor acceptent notre recommandation.

De l'information détaillée sur les changements climatiques se trouve dans le document intitulé Changements climatiques : tour d'horizon, qui accompagne le Point de vue de la commissaire.

Introduction

4.1 En vertu de la Loi sur le vérificateur général, les ministres de certains ministères et organismes doivent déposer une stratégie de développement durable au Parlement tous les trois ans. Quatre autres ministères déposent volontairement des stratégies. Ces stratégies comportent, essentiellement, des engagements à l'égard de mesures et de cibles permettant de concrétiser les objectifs du développement durable.

4.2 Le gouvernement a indiqué que ces stratégies constituent un outil important pour faire progresser son programme de développement durable et qu'il devrait être tenu pleinement responsable des progrès réalisés en regard du développement durable.

4.3 La commissaire à l'environnement et au développement durable surveille les progrès réalisés par le gouvernement fédéral en matière de développement durable et fait rapport à ce sujet, notamment pour ce qui est de la mise en œuvre des engagements stratégiques. Dans notre stratégie de développement durable de 2004, nous nous sommes engagés à mettre davantage l'accent sur le rendement des ministères par rapport à leurs engagements.

Objet de la vérification

4.4 Dans le présent chapitre, nous faisons rapport sur les progrès réalisés par les ministères pour respecter les engagements qu'ils ont formulés dans leurs stratégies de développement durable. Nous examinons les progrès de 21 ministères et organismes dans la mise en œuvre de 39 engagements formulés dans leurs stratégies de développement durable. Plusieurs engagements (environ 12) étaient liés aux changements climatiques.

Les ministères et les organismes prennent des engagements dans leur stratégie de développement durable sur diverses questions d'ordre social, économique et environnemental. Ainsi, parmi les engagements choisis pour cette vérification, certains traitent de sites contaminés, de polluants atmosphériques, d'agriculture et d'espèces envahissantes; d'autres traitent d'investissement dans des technologies et dans des collectivités durables.

4.5 La vérification s'est limitée à l'évaluation des progrès réalisés par chaque ministère ou organisme vérifié pour respecter l'engagement choisi. Les 39 engagements que nous avons choisi d'examiner représentent un sous-ensemble restreint de tous les engagements énoncés dans les stratégies de développement durable des ministères ou organismes. Dans certains cas, nous avons vérifié plus d'un engagement par organisation, en général lorsque des engagements étaient étroitement liés à un objectif stratégique plus vaste ou que ces engagements étaient interdépendants. Nous avons sélectionné les engagements en fonction d'un certain nombre de facteurs, notamment l'importance de l'engagement, les risques associés à sa non-réalisation, son rapport avec le mandat du ministère ou de l'organisme, la couverture de divers thèmes présents dans les stratégies et une date de réalisation précédant notre vérification ou en étant assez proche pour que nous puissions tirer des conclusions sur les progrès réalisés.

4.6 Nous avons attribué aux progrès la cote « satisfaisants » ou « insatisfaisants ». Les progrès sont jugés « satisfaisants » lorsque le ministère ou l'organisme a réalisé la majeure partie de l'engagement ou qu'il est en voie de le réaliser et de respecter les échéances fixées. Par ailleurs, les progrès jugés « insatisfaisants » ne signifient pas nécessairement que le ministère ou l'organisme n'a fait aucun progrès.

4.7 Dans notre évaluation, nous avons tenu compte du degré de difficulté de l'engagement. Ainsi, même s'il accusait un retard, le ministère ou l'organisme peut s'être vu attribuer la cote « progrès satisfaisants » pour un engagement particulièrement difficile dans la mesure où il a fait des progrès vérifiables. Pour de plus amples renseignements sur l'objectif, l'étendue, la méthode et les critères de la vérification, veuillez consulter la section intitulée À propos de la vérification à la fin du présent chapitre.

Observations et recommandations

4.8 Nous avons constaté que des progrès satisfaisants ont été réalisés à l'égard de 27 des 39 engagements que nous avons examinés. Quant aux autres, les progrès étaient insatisfaisants. On trouvera nos constatations détaillées à la pièce 4.1.

4.9 Nous avons remarqué que certains ministères et organismes énoncent encore leurs engagements en termes trop vagues, ce qui rend difficile la tâche de mesurer ou de démontrer les progrès réalisés. Dans ces cas, le ministère ou l'organisme a pu citer des initiatives qui cadraient avec l'engagement formulé sans toutefois pouvoir démontrer les résultats obtenus.

4.10 Certains ministères ont démontré qu'ils avaient pris des mesures pour planifier, mettre en œuvre et surveiller la réalisation des engagements examinés et ont affiché des progrès satisfaisants. Il s'agit des engagements des ministères ou organismes suivants : Affaires indiennes et du Nord Canada, Défense nationale, Développement économique Canada pour les régions du Québec, Diversification de l'économie de l'Ouest Canada, Finances Canada, Industrie Canada, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. (Voir la photographie)

Le ministère de la Défense nationale est l'un des plus grands propriétaires fonciers du gouvernement fédéral. Son passif estimatif ayant trait aux travaux d'assainissement des sites déclarés contaminés et des sites qui présentent un risque élevé s'élevait à 381 millions de dollars à la fin de 2005-2006. Dans sa stratégie de développement durable de 2004, le Ministère s'est engagé à réduire ce passif de 4 p. 100 par année.

4.11 D'autres ministères et organismes ont fourni des efforts inégaux pour planifier, mettre en œuvre et surveiller leurs engagements. Certains ont éprouvé des difficultés lors de la mise en œuvre ou de la surveillance, mais ils ont pu démontrer clairement qu'ils avaient fait un effort de planification. À titre d'exemples de difficultés, mentionnons la réorganisation des ministères, la coordination interministérielle et les questions relatives aux compétences fédérales-provinciales. Dans la plupart des cas, ces entités ont réalisé des progrès satisfaisants. Il s'agit ici des engagements de : Agence du revenu du Canada, Agriculture et Agroalimentaire Canada, Pêches et Océans Canada, Ressources humaines et Développement des compétences Canada, et Développement social Canada (ces deux derniers sont maintenant appelés Ressources humaines et Développement social Canada), Santé Canada et Service correctionnel Canada.

4.12 Par ailleurs, certains ministères et organismes ont fait peu d'efforts pour planifier, mettre en œuvre ou surveiller leurs engagements. Ces entités ont fait des progrès limités ou ont eu de la difficulté à démontrer les progrès accomplis. Il s'agit des engagements de : Agence de promotion économique du Canada atlantique, l'ancien Commerce international Canada (maintenant le programme de commerce international d'Affaires étrangères et Commerce international Canada), Patrimoine canadien et Transports Canada. Dans un cas (Patrimoine canadien), le secrétariat responsable du secteur d'activités concerné a été consulté au départ au sujet d'un engagement possible, mais le Ministère n'a pas communiqué au secrétariat la version de l'engagement officiellement adoptée ni veillé à sa mise en œuvre.

4.13 À noter que les listes d'entités présentées dans les paragraphes précédents sont faites en fonction de l'approche adoptée par les ministères et les organismes pour réaliser les engagements que nous avons examinés. Elles ne s'appliquent pas nécessairement à l'approche adoptée par les organisations à l'égard de tous leurs engagements. C'est le cas notamment d'Environnement Canada, Ressources naturelles Canada, et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada qui ont fait des progrès satisfaisants à l'égard de certains, mais non de la totalité, de leurs engagements. (Voir la photographie)

Travaux publics et Services gouvernementaux Canada a la responsabilité de fournir de l'espace à bureaux à quelque 100 ministères et organismes fédéraux. Il gère des locaux à bureaux répartis dans 1 900 endroits au Canada. Dans sa stratégie de développement durable de 2004, il s'est engagé à ce que tous les édifices nouveaux et rénovés du gouvernement fédéral répondent à des normes rigoureuses en matière d'efficacité énergétique grâce à une conception environnementale ingénieuse.

4.14 De bons systèmes de gestion mènent à de bons progrès. Nous avons constaté que les ministères et organismes qui avaient réalisé des progrès satisfaisants à l'égard de leurs engagements avaient généralement mis en place des systèmes de gestion efficaces pour les engagements que nous avons examinés, ce qui vient confirmer les conclusions de nos travaux précédents. En 2001, dans notre chapitre intitulé « Les systèmes de gestion du développement durable », nous avions signalé qu'il était beaucoup plus probable que les organismes dotés de systèmes de gestion efficaces respectent les engagements qu'ils avaient pris à l'égard du développement durable.

4.15 Il y a des cas où les progrès satisfaisants réalisés par les ministères pour respecter leurs engagements ont représenté un pas important pour la protection de l'environnement et le développement durable. Ainsi, Affaires indiennes et du Nord Canada a fait des progrès marqués dans la mise en œuvre d'un cadre de gestion visant à promouvoir et à surveiller les initiatives de réduction des émissions de gaz à effet de serre produits par les collectivités autochtones et du Nord.

4.16 Au cours de la vérification des engagements, nous avons relevé des signes encourageants indiquant que les organisations intègrent de plus en plus le développement durable dans leur planification opérationnelle. Ainsi, le gouvernement du Canada, par l'entremise de Patrimoine canadien, favorise la coordination entre les organismes fédéraux afin que les principes du développement durable soient intégrés dans la planification des Jeux olympiques et paralympiques d'hiver de 2010. Agriculture et Agroalimentaire Canada a fait des principes du développement durable l'un des points centraux de son Cadre stratégique pour l'agriculture.

4.17 En général, les organisations dont les progrès sont insatisfaisants avaient des systèmes médiocres pour planifier, mettre en œuvre et surveiller leurs engagements. Cela est particulièrement préoccupant, compte tenu du nombre d'années dont les ministères et les organismes ont disposé pour élaborer ces systèmes, et de nos recommandations antérieures sur la nécessité de se doter de systèmes de gestion efficaces.

4.18 En réponse à une recommandation du rapport de la commissaire de 2001, au Chapitre 2 intitulé « Les systèmes de gestion du développement durable », le Secrétariat du Conseil du Trésor s'était engagé à conseiller « les ministères et les organismes sur l'adoption ou le renforcement de processus de gestion adéquats visant à appuyer leurs activités (y compris le développement durable ».

4.19 Dans le rapport de la vérificatrice générale de mars 2004, au Chapitre 7 intitulé « La gestion gouvernementale : étude du rôle du Conseil du Trésor et de son Secrétariat », nous avions indiqué qu'en tant que gestionnaire général du gouvernement, le Conseil du Trésor établit des politiques et des normes de gestion pour les ministères et les organismes. Le Secrétariat du Conseil du Trésor dirige l'élaboration et l'amélioration du programme de gestion du gouvernement et la supervision de sa mise en œuvre dans les ministères et les organismes.

4.20 Environnement Canada a aussi un rôle important. À l'automne de 2005, ce ministère s'est vu confier la responsabilité de diriger, d'orienter et de coordonner les stratégies de développement durable des ministères. Il a la possibilité de conseiller et de soutenir davantage les ministères qui ne possèdent pas encore de systèmes de gestion efficaces. Environnement Canada peut se montrer proactif en s'assurant que les ministères mettent en œuvre et surveillent leurs engagements.

4.21 Recommandation. Dans l'exercice de son rôle de direction, d'orientation et de coordination de l'élaboration des stratégies de développement durable ministérielles, Environnement Canada devrait déterminer, avec l'aide des ministères et des organismes, des moyens d'améliorer la planification, la mise en œuvre et la surveillance des engagements ministériels. Le cas échéant, il devrait demander conseil et appui au Secrétariat du Conseil du Trésor pour l'établissement et le renforcement de processus appropriés de gestion à l'appui des engagements des ministères et organismes.

Réponse d'Environnement Canada. Environnement Canada travaillera avec les ministères et organismes pour examiner la situation actuelle des systèmes de planification, de mise en œuvre et de surveillance ministériels des engagements formulés dans les stratégies de développement durable, en déterminant les forces, les lacunes et les défis. En se fondant sur cette évaluation, Environnement Canada travaillera avec le Secrétariat du Conseil du Trésor, s'il y a lieu, pour déterminer comment les outils et mécanismes existants peuvent être renforcés ou mieux appliqués dans les ministères pour améliorer la planification et l'imputabilité des engagements.

Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor. Le Secrétariat du Conseil du Trésor appuie Environnement Canada dans son rôle de ministère responsable de diriger, d'orienter et de coordonner les stratégies ministérielles de développement durable. Au besoin, il collaborera avec Environnement Canada pour donner des conseils et offrir de l'aide, afin d'établir et de renforcer les méthodes de gestion pertinentes qui permettront aux ministères et aux organismes de soutenir leurs engagements.

À propos de la vérification

Objectif

Notre objectif était d'évaluer les mesures prises par 21 ministères et organismes pour mettre en œuvre 39 engagements formulés dans leurs stratégies de développement durable.

Étendue et méthode

Dans le cadre de notre examen annuel des engagements formulés dans les stratégies, nous avons fait une vérification des 21 organismes suivants : Affaires indiennes et du Nord Canada, Agence de promotion économique du Canada atlantique, Agence du revenu du Canada, Agriculture et Agroalimentaire Canada, l'ancien Commerce international Canada (maintenant la programme de commerce international d'Affaires étrangères et Commerce international Canada), Défense nationale, Développement économique Canada pour les régions du Québec, Diversification de l'économie de l'Ouest Canada, Environnement Canada, Finances Canada, Industrie Canada, Patrimoine canadien, Pêches et Océans Canada, Ressources humaines et Développement des compétences Canada, Développement social Canada (ces deux derniers sont maintenant appelés Ressources humaines et Développement social Canada), Ressources naturelles Canada, Santé Canada, Secrétariat du Conseil Trésor, Service correctionnel Canada, Transports Canada, et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada.

Nous avons examiné en tout 39 engagements qui ont été sélectionnés en fonction de certains critères, dont l'importance et le moment opportun. Les résultats ne s'appliquent qu'aux 39 engagements et non pas au rendement global de chaque organisation.

Différentes équipes de vérification du Bureau du vérificateur général ont mené les travaux. Ainsi, l'équipe chargée de la vérification de Transports Canada a vérifié l'engagement de ce ministère. Nous avons évalué la réponse de chaque organisme à un questionnaire ainsi que ses principaux documents et avons interviewé ses principaux représentants au besoin. Le travail effectué fournit le niveau d'assurance procurée par une vérification.

Critères

Dans le cadre de notre évaluation des progrès réalisés par les ministères et organismes, nous nous attendions à ce que ceux-ci gèrent efficacement la mise en œuvre de leurs engagements et respectent leurs engagements, en d'autres mots, qu'ils tiennent leurs promesses.

En nous fondant sur notre évaluation, nous avons attribué l'une des deux cotes suivantes : progrès satisfaisants ou progrès insatisfaisants. Pour attribuer la cote, nous avons tenu compte des éléments suivants :

  • les exigences de l'engagement;
  • la complexité de l'engagement;
  • le temps écoulé depuis l'adoption de l'engagement;
  • si les mesures prises avaient donné lieu à des résultats tangibles;
  • tout changement notable survenu depuis l'adoption de l'engagement.

Notre évaluation a tenu compte de la difficulté de l'engagement, du temps écoulé depuis l'annonce de l'engagement, des efforts manifestes du ministère ou de l'organisme pour planifier, mettre en œuvre et surveiller la réalisation de l'engagement. Par exemple, un ministère a reçu une cote « progrès satisfaisants » s'il était en retard dans la réalisation d'un engagement exigeant pour lequel il avait par ailleurs réalisé des progrès tangibles. Nous avons également tenu compte de circonstances changeantes qui auraient pu intervenir, comme une réorganisation (scission ou fusion) de ministères, depuis que le ministère avait annoncé ses engagements.

Fin des travaux de vérification

Les travaux de vérification menés aux fins du présent chapitre ont été pour l'essentiel terminés le 14 juin 2006.

Équipe de vérification

Directeur principal : Neil Maxwell
Directeur : Colin Campbell

Rebecca Aird
Jay Storfer
Sylvie Thompson

Vérificateurs ayant participé à l'examen des progrès réalisés dans la mise en œuvre des engagements énoncés dans les stratégies :

Karla Antoniazzi
Sophie Boudreau
Sébastien Bureau
Ian Campbell
Hélène Charest
Gerry Chu
Liliane Cotnoir
Véronique Dupuis
Louise Grandmaison
Kathleen Hobbs
Stephanie Kalt
Kimberley Leach
Mathieu Lefèvre
Yan Lehoux
Anthony Levita
Tracey Lue
Dale MacMillan
Donald MacNeill

Steve Mariani
France Marleau
Johanne McDuff
Jennifer McLeod
Kathryn Nelson
David Normand
Rose Pelletier
Sirintorn Phankasem
Carolyn Pharand
Patrick Polan
Isabelle Proulx
Arnaud Schantz
Eimer Sim
Marc Tessier
Annie Thériault
Erin Windatt
Peter Yeh

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