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2008 mars — Rapport Le Point du commissaire à l'environnement et au développement durable

Points saillants

Objet

En 1987, à la suite de changements apportés à l'Accord Canada–États-Unis relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs, les deux pays signataires se sont engagés à élaborer et à mettre en œuvre des plans d'action visant à assainir les endroits dans le bassin des Grands Lacs où l'environnement naturel avait subi une grave détérioration. Ces endroits sont appelés secteurs préoccupants, et il en existe actuellement quinze au pays.

Le gouvernement fédéral est le principal responsable de la restauration des secteurs préoccupants au Canada; Environnement Canada agit à titre de ministère directeur. Des plans d'assainissement, élaborés de concert avec les provinces, les municipalités, les Premières nations et les organismes non gouvernementaux, guident les efforts de restauration et de protection dans chacun des secteurs préoccupants. Un secteur perd sa désignation de secteur préoccupant, c'est-à-dire il est retiré de la liste des secteurs préoccupants, quand les utilisations bénéfiques, telles que la baignade et la pêche, ne sont plus menacées et que la qualité de son environnement a été restaurée.

En 2001, nous avions signalé qu'Environnement Canada n'avait pas clairement établi les priorités d'intervention. Nous avions décelé des lacunes dans la gestion et la gouvernance et constaté que les objectifs de restauration et de retrait de la liste des secteurs préoccupants n'avaient pas été atteints. On ne savait pas trop quand ni comment le gouvernement entendait restaurer les secteurs préoccupants et les retirer de la liste. Nous avions recommandé à Environnement Canada de préciser ses rôles et ses responsabilités et ceux de ses partenaires, ainsi que d'élaborer et d'appliquer des plans visant à retirer les secteurs préoccupants de la liste, en accordant une attention particulière à l'assainissement des sédiments contaminés et à la surcharge des réseaux d'égout municipaux. Le Ministère avait accepté nos recommandations et s'était engagé à élaborer et à mettre en œuvre des plans d'assainissement.

Dans cette vérification de suivi, nous avons examiné les progrès accomplis par Environnement Canada depuis notre dernière vérification. Nous avons vérifié si le Ministère avait précisé les rôles et les responsabilités de tous les partenaires, élaboré et appliqué des plans visant à retirer les secteurs préoccupants de la liste, suivi et communiqué les progrès de la mise en œuvre des plans d'assainissement conformément à l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs et assuré la pertinence des plans en les modifiant au besoin. Nous avons également examiné dans quelle mesure les interventions ont permis d'atteindre les objectifs du gouvernement et de restaurer la qualité de l'environnement dans les secteurs préoccupants.

Pertinence

Le bassin des Grands Lacs a une grande importance sur le plan écologique, et la qualité de son environnement est vitale pour des millions de Canadiens. C'est là que vit environ le tiers de la population canadienne et que l'on retrouve 8 des 20 principales villes du pays. De plus, le bassin fournit l'eau potable à plus de 8 millions de résidents de l'Ontario. Il joue un rôle essentiel dans la vie sociale et économique du Canada. On lui attribue près de 40 p. 100 du produit intérieur brut du pays, 25 p. 100 de la production agricole et plus de 50 p. 100 des activités manufacturières. On y retrouve aussi une riche diversité biologique et des pêches importantes. Les Grands Lacs revêtent également une importance internationale puisqu'ils constituent environ 20 p. 100 des réserves d'eau douce de la Terre.

Comme l'indique l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs, l'accroissement démographique et le développement économique qui ont caractérisé le bassin des Grands Lacs au cours du 20^e siècle ont entraîné une détérioration de la qualité de l'environnement. Cette détérioration menace l'économie de la région et la qualité de vie des gens qui y habitent. Depuis plus de 20 ans, le Canada et les États-Unis s'efforcent de restaurer les utilisations bénéfiques dans les secteurs préoccupants des Grands Lacs.

Constatations

• Environnement Canada a fait des progrès insatisfaisants quant au suivi de questions que nous avions soulevées dans notre vérification de 2001. Il n'a pas assuré l'établissement de critères régissant le retrait des secteurs ciblés de la liste des secteurs préoccupants au Canada. Et même s'il vient récemment de préciser certaines responsabilités, il n'a pas clairement indiqué qui devait prendre les mesures d'assainissement requises, qui en assumera les frais et dans quels délais ces mesures seront prises. Enfin, il n'a pas convenablement évalué le degré de rétablissement des utilisations bénéfiques dans chaque secteur préoccupant ni communiqué les progrès à la Commission mixte internationale, alors qu'il s'agit d'une exigence de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs.
• Après plus de 20 ans, seulement 2 des 17 secteurs préoccupants originaux au Canada ont été retirés de la liste, le dernier en 2003. Les interventions prioritaires ont été complétées dans un autre secteur que le gouvernement considère maintenant « en voie de rétablissement ». La plupart des facteurs nuisant aux utilisations bénéfiques dans les secteurs préoccupants sont toujours présents aujourd'hui.
• Deux sources principales de contamination continuent d'empêcher le gouvernement de progresser en vue de retirer les secteurs préoccupants de la liste : les sédiments contaminés, dont l'assainissement pourrait coûter 150 millions de dollars selon Environnement Canada; et les réseaux d'eaux usées municipaux surchargés, dont la réfection pourrait entraîner une facture de 2,4 milliards de dollars. La résolution de ces problèmes est essentielle à la restauration de la plupart des secteurs préoccupants.

Réaction du Ministère. Environnement Canada accepte nos recommandations. Une réponse détaillée fait suite à chaque recommandation présentée dans le chapitre.

Introduction

7.1 L'accroissement démographique et le développement économique continu qui ont caractérisé le bassin des Grands Lacs durant le 20^e siècle ont mené à la détérioration de l'environnement, laissant un héritage de contamination qui menace maintenant l'économie et la qualité de vie dans la région. D'autres facteurs de stress comme les changements climatiques et les espèces aquatiques envahissantes viennent exacerber les effets de la contamination sur la qualité de l'eau et l'écologie du bassin.

7.2 L'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs, que les gouvernements du Canada et des États-Unis ont signé en 1972 et renouvelé en 1978, traduit la volonté des deux pays de restaurer et de maintenir l'intégrité chimique, physique et biologique de l'écosystème du bassin des Grands Lacs. Dans le protocole de 1987 modifiant l'Accord, on précise que les secteurs préoccupants sont les zones les plus polluées du bassin et que des interventions y sont requises de toute urgence. L'étendue de la pollution a entraîné des conditions ou des situations qui empêchent les Canadiens de profiter pleinement du milieu naturel des secteurs. Dans le présent chapitre, ce phénomène est appelé « diminution des utilisations bénéfiques » (voir la pièce 7.1).

Pièce 7.1 — Diminution des utilisations bénéfiques dans les secteurs préoccupants

7.3 L'Accord a pour but de restaurer les utilisations bénéfiques et de faire retirer les secteurs ciblés de la liste des secteurs préoccupants. Le retrait d'un secteur ne peut se faire que lorsque les utilisations bénéfiques ont été rétablies, et ce, selon les critères du plan d'assainissement. Ces critères doivent être précis, mesurables, réalisables et scientifiquement fondés, et acceptés par les collectivités et les organismes responsables des secteurs. Dans le protocole, les parties s'engagent à élaborer et à mettre en œuvre des plans d'assainissement visant la restauration des secteurs et le rétablissement des utilisations bénéfiques.

7.4 Des 43 secteurs préoccupants dans le bassin des Grands Lacs, 17 sont situés au Canada. La pièce 7.2 montre que le Canada partage cinq de ses secteurs préoccupants avec les États-Unis.

Pièce 7.2 — Secteurs préoccupants canadiens et binatimaux

7.5 Depuis 1987, deux secteurs canadiens ont été retirés de la liste, soit le port de Collingwood en 1994 et Severn Sound en 2003. La mise en œuvre des mesures d'assainissement recommandées pour un troisième secteur, le port de Spanish, est terminée depuis presque dix ans. Toutefois, ce secteur ne peut être retiré de la liste, car les sédiments contaminés de la rivière et du port continuent de nuire à l'écosystème. Environnement Canada a décidé, de concert avec ses partenaires, qu'il était moins risqué pour l'environnement de laisser ces sédiments en place. Selon le Ministère, le secteur est maintenant en voie de rétablissement naturel.

7.6 Les 15 secteurs préoccupants qui existent toujours au Canada varient considérablement en termes de taille, d'urbanisation et de complexité des efforts de rétablissement à déployer. On y trouve des collectivités riveraines mono-industrie de même que des secteurs comportant des facteurs de stress multiples, comme Hamilton et Toronto et ses environs.

Rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

7.7 En vertu de ses engagements et de ses obligations découlant de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs, le gouvernement fédéral est le principal responsable de la restauration des secteurs préoccupants au Canada. Le gouvernement a d'autres responsabilités qui ont rapport aux Grands Lacs, par exemple la gestion des terres fédérales (y compris le lit des ports), l'application de la loi (p. ex. la Loi sur les pêches), la gestion des voies navigables internationales, la recherche scientifique et le transfert d'information et de technologie.

7.8 L'Accord oblige les autorités canadiennes et américaines à présenter à la Commission mixte internationale des rapports biennaux sur les progrès réalisés pour rétablir les utilisations bénéfiques dans les secteurs préoccupants. La Commission est un organisme binational indépendant qui a été créé en 1909 pour aider à prévenir et à résoudre les différends concernant l'utilisation et la qualité des eaux limitrophes. Elle conseille également les deux gouvernements sur les questions ayant trait aux eaux limitrophes et les aide à appliquer l'Accord.

7.9 Environnement Canada est le principal responsable de la mise en œuvre de l'Accord au nom du gouvernement fédéral. Il est aussi chargé de coordonner l'intervention canadienne en vue d'atteindre les objectifs du protocole de 1987 de l'Accord. Voici les principales initiatives sous la direction du Ministère :

• Accord Canada–Ontario concernant l'écosystème du bassin des Grands Lacs (Accord Canada–Ontario), mécanisme permettant d'harmoniser les objectifs et de coordonner les mesures des gouvernements fédéral et provincial;
• Plan d'action des Grands Lacs 2000-2005, principale initiative fédérale visant à faire respecter les obligations du Canada au titre de l'Accord Canada–Ontario et de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs;
• Fonds de durabilité des Grands Lacs, partie intégrante du Plan d'action des Grands Lacs et principale source de fonds fédéraux pour les projets réalisés dans les secteurs préoccupants. Le Fonds finance une partie du coût total des projets axés sur trois grandes priorités : le rétablissement et la gérance de l'habitat du poisson et des autres espèces sauvages; l'évaluation et l'assainissement des sédiments contaminés; et l'innovation en vue d'améliorer la qualité des eaux usées et des eaux de ruissellement dans les municipalités. Les partenaires financent le reste des coûts des projets (voir la pièce 7.3).

Pièce 7.3 — Environnement Canada collabore avec de nombreux partenaires dans le cadre de l'Accord Canada–Ontario

7.10 Bien qu'il soit le principal responsable de la restauration des secteurs préoccupants, le gouvernement fédéral n'en détient pas le contrôle exclusif. En fait, les questions cruciales comme l'assainissement des sédiments contaminés et la modernisation de l'infrastructure municipale de traitement des eaux usées relèvent des instances provinciales et municipales. La prise de mesures d'assainissement dans les secteurs préoccupants au Canada exige donc la collaboration active de nombreux secteurs de la société, y compris tous les ordres de gouvernement (fédéral, provincial, municipal), les Premières nations, l'industrie, les organismes non gouvernementaux et les particuliers. Ainsi, pour respecter ses engagements à l'égard des secteurs préoccupants, le gouvernement fédéral doit obtenir la pleine collaboration des divers intervenants.

Constatations en 2001

7.11 Dans notre rapport de 2001, nous avions observé que le gouvernement fédéral participait activement à la mise en place de structures permettant d'intervenir dans les secteurs préoccupants. Nous avions constaté que s'il gérait généralement bien le Fonds de durabilité des Grands Lacs, il n'atteignait pas ses objectifs concernant le retrait des secteurs préoccupants de la liste. En effet, il n'avait pas établi de priorités claires pour l'assainissement des secteurs préoccupants, et on ne savait pas trop quand ni comment le gouvernement prévoyait rétablir les utilisations bénéfiques et retirer les secteurs préoccupants de la liste. Nous avions mentionné que, pour assurer l'exécution des travaux d'assainissement dans les secteurs préoccupants, le gouvernement fédéral devait se fixer des priorités, établir des liens solides entre les mesures proposées et les critères de retrait de la liste et voir à ce que les efforts déployés par les autres gouvernements et organismes soient bien coordonnés.

7.12 Nous avions recommandé à Environnement Canada de préciser son rôle et ses responsabilités et ceux de ses partenaires, ainsi que d'élaborer et d'appliquer des plans visant à retirer les secteurs préoccupants de la liste. Environnement Canada avait accepté nos recommandations de 2001 et s'était engagé à élaborer et à mettre en œuvre des plans d'intervention.

Événements depuis 2001

7.13 Depuis 2001, Environnement Canada et ses partenaires ont mis sur pied de nombreuses initiatives pour améliorer l'état des secteurs préoccupants, notamment :

• des programmes pour supprimer les obstacles au passage des poissons dans les secteurs préoccupants de Toronto et ses environs et de la rivière Niagara, ainsi que des projets visant à limiter le déversement d'eaux de ruissellement polluées dans la baie de Quinte;
• une étude des changements que subissent les populations d'oiseaux nicheurs dans les secteurs préoccupants par rapport à des secteurs comparables;
• une évaluation du sous-bassin hydrographique du ruisseau Sutherland dans le secteur préoccupant du Saint-Laurent, ainsi que des travaux d'aménagement visant à améliorer l'habitat du poisson;
• le traitement, le confinement et la surveillance des sédiments du port de Thunder Bay, un des secteurs préoccupants les plus contaminés au Canada, et la création d'un nouvel habitat pour les poissons;
• la création du cadre décisionnel de l'Accord Canada–Ontario pour l'évaluation des sédiments, qui vise à normaliser le processus de prise de décisions dans l'évaluation des risques des sédiments contaminés;
• la modernisation des usines de traitement des eaux usées à Thunder Bay, à Sault Ste. Marie et à Windsor.

7.14 Le Fonds de durabilité des Grands Lacs finance actuellement plus de 80 partenariats entre le gouvernement fédéral et des municipalités, des offices de protection de la nature, des universités, d'autres ordres de gouvernement et des organismes non gouvernementaux. Malgré le fait que les partenaires ont investi au total plus de 350 millions de dollars au cours des 15 dernières années, Environnement Canada estime qu'il faudrait 3,5 milliards de dollars de plus pour régler les problèmes majeurs qui continuent de nuire aux utilisations bénéfiques dans les secteurs préoccupants. La pièce 7.4 donne un aperçu des projets financés par le Fonds depuis 1990.

Pièce 7.4 — Entre 1990 et 2005, 355,5 millions de dollars ont été affectés à divers projets réalisés dans les secteurs préoccupants

7.15 Environnement Canada et ses partenaires ont également apporté des changements importants aux objectifs concernant les secteurs préoccupants qui sont énoncés dans les versions successives de l'Accord Canada–Ontario. Par exemple, en 2002, le nombre de secteurs à retirer de la liste est passé de neuf (nombre fixé en 1994) à deux, alors que dans l'Accord de 2007, aucun secteur n'était ciblé à cette fin.

Objet de la vérification

7.16 Nous avons examiné les progrès qu'Environnement Canada a réalisés dans le suivi de questions et de recommandations de notre vérification de 2001. Plus précisément, nous avons vérifié si Environnement Canada avait fait des progrès satisfaisants pour ce qui est de définir son rôle et ses responsabilités et ceux de ses partenaires et d'établir des priorités claires pour la mise en œuvre de mesures correctives dans les secteurs préoccupants du bassin des Grands Lacs. Nous avons également voulu déterminer s'il avait établi des liens solides entre les interventions proposées et les critères de retrait de la liste des secteurs préoccupants et s'il avait veillé à la coordination des efforts déployés par les autres gouvernements et organismes en vue d'élaborer et de mettre en œuvre des plans visant le retrait des secteurs de la liste.

7.17 Nous avons également vérifié si le Ministère a fait des progrès vers l'atteinte des objectifs fédéraux concernant les secteurs préoccupants qui ont été définis dans l'Accord Canada–Ontario de 2002 et le Plan d'action des Grands Lacs 2000-2005. Ces objectifs ont été établis en vue de permettre au Canada de remplir ses engagements découlant de l'Accord Canada–États-Unis relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs. La section intitulée À propos de la vérification, à la fin du chapitre, fournit d'autres détails sur l'objectif, l'étendue, la méthode et les critères de la vérification.

Observations et recommandations

Le point sur les secteurs préoccupants

7.18 Nous avons effectué le suivi de trois recommandations et d'une observation qui avaient été présentées dans notre vérification de 2001. Nous nous attendions à ce qu'Environnement Canada ait fait des progrès à l'égard des questions soulevées.

Les efforts du Ministère n'ont pas produit les résultats escomptés

7.19 L'Accord Canada–Ontario de 2002 comprend trois objectifs concernant les secteurs préoccupants :

• retirer au moins deux secteurs préoccupants de la liste;
• achever la mise en œuvre des mesures prévues dans les plans d'assainissement dans au moins six secteurs préoccupants;
• faire des progrès importants en vue de restaurer la qualité de l'environnement dans les autres secteurs préoccupants.

7.20 Nous nous attendions à ce qu'Environnement Canada et ses partenaires atteignent les objectifs de cet accord quinquennal. Nous avons rencontré des représentants du Ministère chargés de coordonner la mise en œuvre de l'Accord, au nom du gouvernement fédéral, dans les régions de l'Ontario et du Québec et nous avons étudié les documents et les dossiers pertinents que le Ministère nous a remis. Nous avons constaté que certaines mesures ont été prises relativement à 98 p. 100 des engagements découlant de l'Accord de 2002, mais que ces mesures n'ont pas permis au Ministère d'atteindre les trois principaux objectifs de l'Accord.

7.21 Pour ce qui est du premier objectif, Environnement Canada, au nom du gouvernement fédéral, n'a retiré de la liste qu'un seul secteur préoccupant — Severn Sound —, en 2003 (voir la pièce 7.5). Quant au deuxième objectif, le Ministère n'a, dans aucun autre secteur, mis en œuvre toutes les mesures d'assainissement prévues. Dans le cadre du troisième objectif, plusieurs projets ont été mis en œuvre. Par contre, l'expression « progrès importants » n'a pas été définie dans l'Accord en termes d'attentes ou de résultats. Ainsi, nous avons constaté que le Ministère ne disposait pas de critères concrets lui permettant d'évaluer les progrès réalisés à l'égard de cet objectif.

Pièce 7.5 — Retrait d'un secteur préoccupant de la liste — Severn Sound

7.22 Environnement Canada n'a pas réussi à établir de liens solides entre les mesures énoncées dans l'Accord Canada–Ontario de 2002 et l'atteinte d'objectifs précis. De même, il n'a pas indiqué clairement dans l'Accord les mesures à prendre ni les intervenants responsables. Reconnaissant ces lacunes, le Ministère a collaboré avec ses partenaires en vue d'élaborer un cadre de mesure du rendement. Celui-ci a été mis en place en 2005, trois ans après l'entrée en vigueur de l'accord quinquennal.

Le gouvernement fédéral n'a pas atteint ses objectifs dans le cadre du Plan d'action des Grands Lacs

7.23 Le Plan d'action des Grands Lacs 2000-2005 (appelé programme Bassin des Grands Lacs 2020 dans notre vérification de 2001) représente la contribution fédérale à l'Accord Canada–Ontario. Le plan comprend les quatre objectifs fédéraux suivants :

• mettre en œuvre toutes les mesures fédérales comprises dans les plans d'assainissement de 13 secteurs préoccupants;
• réaliser des progrès dans la restauration de trois secteurs préoccupants, soit le port d'Hamilton (voir la pièce 7.6), Toronto et ses environs, et Port Hope (site d'entreposage de déchets radioactifs dont l'assainissement est dirigé par Ressources naturelles Canada);
• acquérir des connaissances et élaborer des outils et des techniques permettant d'établir des cibles de restauration et de rétablir les utilisations bénéfiques dans les secteurs préoccupants;
• évaluer les progrès et confirmer les réussites en matière de rétablissement des utilisations bénéfiques dans le cadre de programmes de suivi, de recherche et de participation du public.

Pièce 7.6 — Les sédiments contaminés dans le port d'Hamilton

7.24 Nous nous attendions à ce qu'Environnement Canada et ses partenaires atteignent les quatre objectifs du plan quinquennal. Nous nous attendions également à ce qu'ils suivent et communiquent les progrès réalisés dans la mise en œuvre des plans d'assainissement, comme l'exige l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs. Nous avons rencontré des représentants du Ministère chargés de la mise en œuvre du Plan d'action, au nom du gouvernement fédéral, dans les régions de l'Ontario et du Québec, et nous avons étudié les documents et les dossiers pertinents que le Ministère nous a remis. Nous avons constaté que les objectifs fédéraux n'avaient pas été atteints.

7.25 Progrès en vue d'atteindre le premier et le deuxième objectifs du Plan d'action des Grands Lacs. Pour ce qui est du premier objectif, les mesures fédérales prévues ont été prises dans un seul secteur préoccupant (Severn Sound). Quant au deuxième objectif, des progrès ont été accomplis en vue d'élaborer et de mettre en œuvre des plans de gestion pour le bassin hydrographique du secteur préoccupant de Toronto et ses environs. Par contre, les progrès accomplis dans d'autres secteurs ne répondent pas aux attentes. Selon Environnement Canada, plusieurs raisons expliquent ces lacunes, dont l'augmentation des coûts, l'obtention de nouveaux renseignements et l'établissement de nouvelles priorités en matière d'assainissement des sédiments, ainsi que l'absence de fonds et de pouvoirs décisionnels concernant les infrastructures pour le traitement des eaux usées.

7.26 Progrès en vue d'atteindre le troisième et le quatrième objectifs du Plan d'action des Grands Lacs. Quant aux troisième et quatrième objectifs, Environnement Canada nous a informés qu'une réévaluation exhaustive des utilisations bénéfiques n'est pas effectuée périodiquement étant donné les coûts importants qu'entraîne une telle démarche. Nous sommes d'avis que l'information sur l'état des utilisations bénéfiques est essentielle à diverses fins : établir les priorités en matière d'assainissement, fixer les cibles de restauration, et évaluer et communiquer les progrès réalisés dans la restauration des utilisations bénéfiques. Or, le gouvernement ne dispose pas de cette information pour établir des cibles de rétablissement pour les secteurs préoccupants ni pour rendre compte des progrès de façon satisfaisante.

7.27 Après 20 ans, Environnement Canada est toujours en train de définir ou de revoir les critères régissant le retrait de la liste de plus de la moitié des 15 secteurs préoccupants au Canada. Selon l'information obtenue d'Environnement Canada, la plupart des utilisations bénéfiques diminuées qui prévalaient lors de l'établissement des secteurs préoccupants n'ont toujours pas été rétablies.

7.28 Compte rendu des progrès. Le Ministère a présenté deux rapports exhaustifs sur l'état des utilisations bénéfiques, soit en 1994 et en 2003. Par contre, il n'a pas remis à la Commission mixte internationale des rapports biennaux sur la mise en œuvre des plans d'assainissement et le rétablissement des utilisations bénéfiques dans les secteurs préoccupants, alors qu'il s'agit d'une exigence de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs. Même s'il a fourni certains renseignements dans ses rapports ministériels sur le rendement, Environnement Canada n'a pas respecté les modalités de rapport figurant dans l'Accord.

Des travaux d'envergure sont nécessaires pour régler le problème des sédiments contaminés et de la qualité des eaux usées

7.29 Pour restaurer les utilisations bénéfiques diminuées dans la plupart des secteurs préoccupants, il est essentiel de résoudre deux problèmes principaux : la contamination des sédiments et le traitement inadéquat des eaux usées municipales. On retrouve ces problèmes dans 11 des 15 secteurs préoccupants au Canada. Dans cinq de ces onze secteurs (la baie de Quinte, la rivière St. Clair, la rivière Detroit, la rivière Niagara et le port d'Hamilton), les deux problèmes sont présents.

7.30 Environnement Canada est chargé d'administrer et d'appliquer les dispositions de la Loi sur les pêches qui régissent le rejet de déchets dans les eaux où vivent les poissons. Le Ministère a déclaré qu'il ne ciblait pas les installations de traitement des eaux usées municipales dans le cadre de ses activités d'application de la loi, mais qu'il s'occupait des plaintes à leur égard. Le Ministère a également affirmé qu'il élaborait des règlements additionnels s'appliquant au secteur des eaux usées municipales.

7.31 Les questions de compétences viennent s'ajouter aux défis. Par exemple, la modernisation des infrastructures de traitement des eaux usées relève surtout des provinces et des municipalités. Or, certains des principaux responsables de cette modernisation ne sont pas partie à l'Accord Canada–Ontario ou ne sont pas clairement identifiés comme étant chargés des mesures d'assainissement qui y sont précisées. Environnement Canada estime à 2,4 milliards de dollars le coût des infrastructures nécessaires pour le traitement des eaux usées municipales. Le Plan d'action des Grands Lacs ne prévoit pas de fonds pour de tels projets.

7.32 Cependant, les fonds du Plan d'action des Grands Lacs peuvent être affectés à l'assainissement des sédiments contaminés, un projet qui coûterait, selon les estimations d'Environnement Canada, 150 millions de dollars. Le Ministère a indiqué que 4,8 millions de dollars seront versés au Fonds de durabilité des Grands Lacs chaque année, de 2007 à 2010. À cela s'ajoutent les 11 millions de dollars, répartis sur deux ans, prévus dans le budget de 2007 pour l'assainissement des sédiments contaminés dans huit secteurs préoccupants au Canada.

7.33 Malgré l'ampleur du problème des sédiments contaminés et de la qualité des eaux, aucun échéancier n'a été établi pour ce qui est de faire participer tous les intervenants à l'Accord Canada–Ontario ou de mener à bien les mesures d'assainissement qui s'imposent dans les secteurs préoccupants pour rétablir les utilisations bénéfiques.

7.34 Nous convenons de la complexité des questions scientifiques et technologiques en cause. Cependant, selon les constatations de notre vérification, le gouvernement fédéral, et plus particulièrement Environnement Canada, a accompli des progrès insatisfaisants quant au suivi des recommandations et de l'observation que nous avions formulées dans notre vérification de 2001 concernant la gestion des secteurs préoccupants. Le Ministère n'a pas précisé son rôle et ses responsabilités ni ceux de ses partenaires. Il doit assurer l'établissement des priorités et lier clairement les mesures proposées et les résultats escomptés à des critères de rétablissement précis dans chaque secteur préoccupant. Il n'a pas fixé d'échéancier pour la réalisation des interventions prioritaires et n'a pas non plus établi les modalités de partage des frais avec les partenaires concernés. Il n'a pas obtenu les ressources nécessaires pour mettre en œuvre les mesures requises ni signalé ses progrès à la Commission mixte internationale, alors qu'il s'agit d'une exigence de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs.

7.35 Le Ministère n'a pas assuré la coordination des efforts déployés par les autres gouvernements et organismes et n'a pas veillé à ce que les partenaires réalisent toutes les initiatives nécessaires à l'assainissement des sédiments contaminés et au traitement adéquat des eaux usées municipales dans les secteurs préoccupants. Les initiatives menées conformément à l'Accord Canada–Ontario n'ont pas permis au Ministère d'atteindre les objectifs de l'Accord, soit de restaurer les secteurs préoccupants et de les retirer de la liste. Les critères de retrait sont toujours en train d'être définis ou revus, et on manque toujours d'information sur l'état des utilisations bénéfiques, information essentielle à l'établissement des objectifs, à la réalisation des initiatives et à l'évaluation des progrès (voir la pièce 7.7).

Pièce 7.7 — Les progrès réalisés quant aux recommandations et à la constatation de 2001 sont insatisfaisants

7.36 Recommandation. Afin de respecter ses engagements au titre de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs, Environnement Canada, au nom du gouvernement fédéral, devrait conclure des ententes avec tous les partenaires concernés pour s'assurer que ceux-ci mettent en œuvre les mesures nécessaires à l'assainissement des sédiments contaminés et au traitement adéquat des eaux usées municipales dans les secteurs préoccupants au Canada.

Réponse d'Environnement Canada. Environnement Canada accepte la recommandation. Cependant, on fait observer que la mise en œuvre des mesures pour donner suite à cette recommandation dépend de l'engagement des partenaires.

D'ici avril 2008, Environnement Canada élaborera des plans de projets pour huit des neuf secteurs préoccupants où la gestion des sédiments est nécessaire à l'assainissement et au retrait du secteur de la liste (Port Harbour a été pris en charge par Ressources naturelles Canada dans le cadre d'un programme distinct en raison de la nature radioactive des sédiments à cet endroit).

Environnement Canada négociera ensuite au cas par cas des partenariats de financement avec tous les partenaires concernés (Ontario, administrations locales et autres parties intéressées). L'assainissement des sédiments sera achevé dans sept des huit secteurs préoccupants d'ici avril 2012. L'assainissement des sédiments commencera dans le port d'Hamilton d'ici 2009; il faudra environ dix ans pour achever le projet.

D'ici juillet 2009, Environnement Canada passera en revue les améliorations qui doivent être apportées aux systèmes de traitement des eaux usées municipales. Le Ministère négociera ensuite avec tous les partenaires concernés (Ontario, administrations locales) en vue d'obtenir du financement pour l'amélioration des infrastructures dans le cadre de programmes de financement fédéraux et provinciaux.

Des modifications ont été apportées à l'Accord Canada–Ontario

7.37 En 2007, les gouvernements du Canada et de l'Ontario ont rendu public l'Accord Canada–Ontario 2007-2010. Voici les objectifs de l'Accord ayant trait aux secteurs préoccupants au Canada :

• mener à terme les mesures d'assainissement prioritaires requises pour rétablir les utilisations bénéfiques de l'environnement dans les secteurs préoccupants de la baie Nipigon, de la baie Jackfish, du port de Wheatley et du fleuve Saint-Laurent (Cornwall);
• réaliser des progrès importants dans la mise en œuvre des plans d'assainissement, la restauration de l'environnement et le rétablissement des utilisations bénéfiques dans 11 secteurs préoccupants.

7.38 En ce qui a trait à la question des secteurs préoccupants, l'Accord de 2007-2010 comporte deux différences marquées par rapport à ses versions précédentes. D'une part, on tente de rendre les résultats ciblés plus concrets et de mieux lier les interventions et les objectifs. Ainsi, Environnement Canada y définit en termes précis ce qu'il entend par « réaliser des progrès importants dans la mise en œuvre des plans d'assainissement, la restauration de l'environnement et le rétablissement des utilisations bénéfiques ». Toutefois, l'Accord ne propose aucun objectif visant le retrait de secteurs préoccupants de la liste, mais introduit plutôt la notion de « secteur en voie de rétablissement ». Nous sommes d'avis que les objectifs du plus récent Accord ne permettent pas d'atteindre ceux de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs en ce qui concerne le retrait des secteurs préoccupants de la liste.

7.39 Recommandation. En fixant des cibles pour le rétablissement des utilisations bénéfiques et le retrait des secteurs préoccupants canadiens de la liste, Environnement Canada devrait clairement définir toutes les mesures à prendre, y compris les intervenants responsables, les modalités de partage des frais, les dates prévues pour la réalisation des interventions et les attentes quant à la production de rapports d'étapes.

Réponse d'Environnement Canada. Environnement Canada accepte la recommandation. Cependant, on fait observer que la mise en œuvre des mesures pour donner suite à cette recommandation dépend de l'engagement des partenaires.

D'ici juillet 2008, Environnement Canada définira clairement toutes les mesures nécessaires pour assainir et retirer de la liste les secteurs préoccupants restants, y compris les responsables de la mise en œuvre. Environnement Canada cherchera ensuite à obtenir au cas par cas l'approbation de tous les partenaires concernés (Ontario, administrations locales et autres parties intéressées) et consignera les mesures approuvées à l'appendice des plans d'assainissement existants.

Compte tenu de la nature des projets et des contraintes des partenaires de financement, des dispositions de partage des coûts pour les mesures d'assainissement dans les secteurs préoccupants seront négociées au cas par cas. Les modalités du Fonds de développement durable pour les Grands Lacs d'Environnement Canada stipulent que le financement fédéral pour les projets d'assainissement des secteurs préoccupants sera d'un tiers au maximum. Des exigences similaires en ce qui concerne le partage des coûts sont en place dans le cadre des programmes de financement d'Infrastructure Canada; selon ces exigences, le montant de financement fédéral fourni pour un projet d'infrastructure est généralement équivalent à celui fourni par les gouvernements provinciaux, locaux et régionaux. Outre cette disposition relative au partage des coûts, dans le cadre des programmes de financement d'Infrastructure Canada, le montant maximal de financement qui sera accordé au projet est également précisé, limitant par voie de conséquence le montant de la contribution fédérale au projet dans l'éventualité d'un dépassement des coûts.

Les dates prévues pour l'achèvement des mesures visant l'assainissement et le retrait des secteurs préoccupants de la liste figurent dans l'Accord Canada–Ontario de 2007-2010 concernant le bassin des Grands Lacs. L'accord actuel engage le Canada et l'Ontario à mettre en œuvre toutes les mesures dans quatre secteurs préoccupants d'ici 2010. Lorsqu'il négociera les prochains accords, Environnement Canada insistera sur l'établissement d'un calendrier plus précis pour ce qui est de la prise de mesures d'assainissement dans l'ensemble des secteurs préoccupants.

Environnement Canada travaillera de concert avec la province de l'Ontario afin de s'assurer que les rapports d'étapes publics biennaux préparés dans le cadre de l'Accord Canada–Ontario concernant les écosystèmes du bassin des Grands Lacs rendent compte régulièrement des progrès et de l'état des secteurs préoccupants canadiens et des secteurs préoccupants communs au Canada et aux États-Unis.

Conclusion

7.40 Restaurer la qualité de l'eau dans les Grands Lacs constitue un défi de taille depuis plus de 35 ans. Il y a plus de 20 ans, le gouvernement du Canada a désigné 17 secteurs préoccupants, soit des régions où l'environnement s'était particulièrement détérioré, en prévoyant l'assainissement de chacun d'entre eux. Les problèmes relevés dans ces secteurs comprenaient les malformations chez les poissons, la pollution des plages et l'altération du goût ou de l'odeur de l'eau potable. Depuis, seuls deux secteurs ont été assainis et retirés de la liste. Les mesures prioritaires ont été menées à terme dans un seul autre secteur. La plupart des utilisations bénéfiques diminuées qui avaient été initialement constatées demeurent non rétablies.

7.41 En 2001, nous avions constaté plusieurs lacunes dans la gestion des secteurs préoccupants des Grands Lacs assurée par Environnement Canada. Nous n'avons pas changé d'avis. Environnement Canada n'a pas progressé de façon satisfaisante quant au suivi des recommandations et de l'observation, formulées dans notre vérification de 2001, qui avaient pour but d'amener le Ministère à préciser son rôle et ses responsabilités ainsi que ceux de ses partenaires, et à élaborer et à mettre en œuvre des plans visant le retrait des secteurs préoccupants de la liste. Certaines mesures ont été prises, mais Environnement Canada et ses partenaires n'ont pas atteint les objectifs de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs.

7.42 Deux problèmes majeurs — les sédiments contaminés et les réseaux d'eaux usées municipaux surchargés — constituent toujours des sources de contamination importantes. Ceux-ci empêchent le gouvernement de progresser en vue de retirer les secteurs préoccupants de la liste. La résolution de ces problèmes est essentielle au rétablissement des utilisations bénéfiques et au retrait de la plupart des secteurs de la liste.

À propos de la vérification

Objectif

L'objectif de notre vérification consistait à déterminer si Environnement Canada, en sa qualité de responsable et de coordonnateur du gouvernement fédéral, a fait des progrès satisfaisants, de concert avec ses partenaires, dans le suivi de recommandations et d'observations que nous avions formulées dans notre rapport de 2001 (chapitre 1, Rapport sommaire et section 3). Les recommandations et observations en question concernaient l'élaboration et la mise en œuvre de plans d'assainissement pour les secteurs préoccupants du bassin des Grands Lacs.

Étendue et méthode

Notre vérification de 2007 était axée sur les progrès réalisés par Environnement Canada dans le suivi de recommandations et d'observations de notre vérification de 2001. Notre choix était fondé sur le fait que, depuis notre dernière vérification, le gouvernement fédéral a concentré une grande partie de ses efforts et de ses ressources sur les secteurs préoccupants dans le cadre de ses activités concernant les Grands Lacs. Nous avons cherché à savoir si Environnement Canada a fait des progrès satisfaisants quant à l'établissement de priorités concernant la restauration des secteurs préoccupants et le retrait de ceux-ci de la liste, et la définition de son rôle et de ses responsabilités et de ceux de ses partenaires, surtout en ce qui a trait à l'assainissement des sédiments contaminés et au traitement des eaux usées municipales.

Dans le cadre de la présente vérification, nous avons rencontré des représentants du Ministère, revu des documents, analysé des procédures et examiné des bases de données et des activités.

Critères

Comme Environnement Canada avait accepté toutes nos recommandations de 2001 et s'était engagé à améliorer la situation, nous nous attendions à ce que le Ministère :

• ait précisé les rôles et les responsabilités concernant la mise en œuvre des plans d'assainissement des secteurs préoccupants;
• ait assuré le suivi des plans d'assainissement, communiqué les progrès réalisés en regard des résultats attendus et apporté les mesures correctives nécessaires à la mise en œuvre des plans;
• ait restauré la qualité de l'environnement et les utilisations bénéfiques dans les secteurs préoccupants, terminé les travaux prévus dans les plans d'assainissement et réalisé des progrès en ce qui a trait à la restauration écologique des secteurs préoccupants.

Fin des travaux de vérification

Les travaux de vérification menés aux fins du présent chapitre ont été pour l'essentiel terminés le 15 août 2007.

Équipe de vérification

Vérificateur général adjoint : Ron Thompson
Directeur principal : Andrew Ferguson
Directrice : Francine Richard

Kathleen Hobbs
Vivien Lo
Marc Tessier

Pour obtenir de l'information, veuillez joindre la Direction des communications en composant le 613-995-3708 ou le 1-888-761-5953 (sans frais).

Annexe — Tableau des recommandations

Les recommandations formulées au chapitre 7 sont présentées ici sous forme de tableau. Le numéro du paragraphe où se trouve la recommandation apparaît en début de ligne. Les chiffres entre parenthèses correspondent au numéro des paragraphes où le sujet de la recommandation est abordé.