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2008 mars — Rapport Le Point du commissaire à l'environnement et au développement durable

Chapitre 10 — Outils de gestion et engagements du gouvernement — L'écologisation des activités du gouvernement

Points saillants

Introduction

Constatations antérieures
Événements d'intérêt depuis 2005
Objet de la vérification

Observations et recommandations

Orientation et directives centrales sur les stratégies de développement durable

Les directives établies pour les stratégies étaient facultatives et étaient sujettes à interprétation
Le gouvernement a raté une occasion de faire preuve de leadership lorsqu'il a établi les cibles
Dans d'autres pays, l'orientation a été imposée d'en haut
Diverses méthodes de rapport et de mesure rendent difficile l'établissement d'un rapport global
Il n'y a pas de stratégie de regroupement de l'information pangouvernementale
Les progrès sont insatisfaisants

L'écologisation de la gestion des biens et des services

L'écologisation de la gestion des biens et des services du gouvernement s'effectue en plusieurs étapes
Après plus d'un an, il n'y a toujours pas de plans officiels et intégrés de gestion des biens et des services
Les progrès sont satisfaisants

Conclusion

À propos de la vérification

Annexe — Tableau des recommandations

Pièces :

10.1 — Initiatives clés en matière d'écologisation des activités du gouvernement

10.2 — Les progrès réalisés pour donner suite à notre recommandation concernant l'orientation et les directives centrales sur l'écologisation des activités du gouvernement sont insatisfaisants

10.3 — Les progrès réalisés pour donner suite à notre recommandation sur l'écologisation du processus de gestion des biens et des services sont satisfaisants

Points saillants

Objet

Dans son document intitulé Guide de l'écogouvernement, publié en 1995, le gouvernement fédéral fournissait aux ministères qui préparaient leur première stratégie de développement durable des directives pour amorcer l'écologisation de leurs activités (opérations), de leurs politiques et de leurs programmes. Le Guide intégrait aussi l'initiative d'écologisation des opérations gouvernementales, qui venait d'être mise en œuvre.

Nous avons depuis vérifié différents aspects des efforts déployés en matière d'écologisation des activités du gouvernement et constaté qu'il y avait peu de progrès à signaler. Plus récemment, dans notre chapitre de 2005 sur l'approvisionnement écologique, nous avions fait les observations suivantes : les directives et l'orientation centrales données aux ministères sur les achats écologiques étaient inadéquates; Travaux publics et Services gouvernementaux Canada n'avait pas saisi toutes les occasions de faire progresser l'approvisionnement écologique au moyen des offres à commandes utilisées pour les achats; et les stratégies de développement durable n'étaient pas utilisées efficacement en tant qu'outil servant à augmenter la proportion des achats écologiques. Nous avons aussi déjà fait rapport sur l'étendue des directives gouvernementales pour les ministères qui préparent des stratégies de développement durable. Ainsi, dans le chapitre sur les stratégies de développement durable de 2005, nous décrivions les mesures prises à cet effet, y compris les initiatives d'écologisation des activités du gouvernement.

Compte tenu de ces travaux antérieurs, pour la présente vérification de suivi, nous avons examiné les progrès accomplis par le gouvernement en matière de directives sur l'écologisation des activités du gouvernement pour les ministères qui préparent des stratégies de développement durable. Nous avons aussi examiné les progrès réalisés par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada en matière d'écologisation de la gestion des biens et des services.

Pertinence

En tant que l'un des plus importants employeurs, acheteurs et propriétaires du Canada, le gouvernement fédéral s'est engagé à faire preuve de leadership dans la promotion des pratiques environnementales et de développement durable au Canada. Il a le pouvoir de réduire considérablement les répercussions environnementales de ses activités en achetant des biens éconergétiques, ou qui sont produits sans utiliser de substances toxiques ou sans en émettre, ou qui peuvent être recyclés. En achetant des produits et des services écologiques, il peut aussi contribuer à en augmenter l'offre et stimuler l'innovation. Récemment, lors de la préparation de la dernière série de stratégies de développement durable, le gouvernement a défini trois secteurs prioritaires pour l'écologisation des activités du gouvernement, soit les parcs automobiles, l'approvisionnement écologique et l'économie de l'énergie dans les bâtiments.

Constatations

  • Les progrès du gouvernement en ce qui concerne l'établissement de directives sur l'écologisation des activités, à l'intention des ministères qui préparent des stratégies de développement durable, sont insatisfaisants. Les cibles pangouvernementales qu'il a fixées pour les ministères lorsque ceux-ci élaborent leur stratégie n'étaient pas précises, répétaient des objectifs précédents ou laissaient place à interprétation, et les ministères n'étaient pas tenus de les utiliser. Par conséquent, les ministères n'ont pas toujours intégré les cibles dans leur stratégie, et le gouvernement n'est pas en mesure de connaître les progrès qu'il a accomplis dans l'écologisation de ses activités.
  • Le gouvernement a accordé beaucoup d'importance à sa nouvelle approche de gestion de l'approvisionnement en biens et services. Compte tenu du temps qui s'est écoulé depuis sa mise en place, nous avons constaté que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada fait des progrès satisfaisants dans l'écologisation des biens et des services que nous avons examinés. Par contre, il a fait peu de progrès en ce qui concerne l'élaboration de plans complets et intégrés de gestion des biens et services prévue dans le Cadre de gestion des biens et des services. Sans de tels plans complets et intégrés, le Ministère ne peut prouver qu'il atteint un équilibre optimal entre l'écologisation et les autres facteurs dont il faut tenir compte dans le processus d'approvisionnement, comme le traitement équitable des fournisseurs et les économies de coûts.

Réaction de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC). TPSGC a accepté nos recommandations et prend des mesures pour répondre aux préoccupations exprimées dans le chapitre. Une réponse détaillée suit chaque recommandation du chapitre.

Introduction

10.1 Le gouvernement fédéral se décrit comme le plus important propriétaire, employeur et acheteur de biens et de services du Canada. Il gère quelque 45 000 immeubles, utilise plus de 26 000 véhicules et achète chaque année des biens et des services d'une valeur de près de 20 milliards de dollars. Étant donné l'ampleur de ses activités, en les « écologisant » — par une gestion soucieuse de l'environnement — le gouvernement pourrait devenir un chef de file dans ce domaine.

10.2 Depuis l'introduction de son Plan vert, en 1990, le gouvernement fédéral a lancé de nombreuses initiatives et activités liées à l'écologisation des opérations gouvernementales (voir la pièce 10.1). Lors du lancement de plusieurs d'entre elles, le gouvernement s'est dit résolu à être un chef de file dans le domaine de l'environnement et à promouvoir les pratiques de développement durable. Voici quelques exemples :

  • Dans son Code de gérance de l'environnement publié en 1992, le gouvernement s'est engagé à respecter ou dépasser la lettre et l'esprit de la législation environnementale.
  • Le gouvernement a indiqué en 1995, dans son Guide de l'écogouvernement, qu'il voulait jouer un rôle de chef de file dans le domaine du développement durable et passer de la théorie à la pratique.
  • L'initiative Le développement durable dans les opérations gouvernementales lancée en 1999, exposait les mesures prises par le gouvernement pour respecter son engagement de faire preuve de leadership en matière de responsabilité environnementale dans le cadre de ses activités.

Pièce 10.1 — Initiatives clés en matière d'écologisation des activités du gouvernement

Pièce 10.1 — Initiatives clés en matière d'écologisation des activités du gouvernement

Sources : Écologisation des opérations gouvernementales : Document d'orientation à l'intention des organismes qui élaborent des stratégies de développement durable (2007 à 2009).
Site Web du gouvernement du Canada sur l'écologisation des opérations gouvernementales.

10.3 Le concept d'écologisation des opérations gouvernementales, mis de l'avant par le gouvernement, englobe une large gamme d'activités, notamment :

  • réduire la consommation d'énergie et de ressources des immeubles et des véhicules;
  • réduire les émissions de gaz à effet de serre et d'autres polluants atmosphériques;
  • faire des achats écologiques;
  • assainir les sites contaminés;
  • améliorer la gestion des déchets.

10.4 Après avoir mis en place plusieurs autres initiatives, le gouvernement a créé en avril 2005 le Bureau de l'écologisation des opérations gouvernementales (BEOG) au sein de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC). Le BEOG a pour mandat d'accélérer l'écologisation des activités du gouvernement en collaborant étroitement avec le Secrétariat du Conseil du Trésor et les principaux ministères fédéraux qui fournissent une expertise technique, en particulier, Environnement Canada et Ressources naturelles Canada. Doté d'un budget annuel d'environ 10 millions de dollars, le BEOG a reçu le mandat de donner des conseils et une orientation aux ministères sur une vaste gamme d'activités liées à l'écologisation de leurs activités, notamment :

  • appuyer l'élaboration de politiques ainsi que de cadres de gestion du rendement concernant l'écologisation des activités du gouvernement;
  • fournir une gamme de services environnementaux aux ministères fédéraux, par exemple des conseils et une orientation fonctionnelle dans des domaines tels que la construction écologique et la gestion des déchets. Après la présente vérification, ce rôle a été intégré au sein de la Direction générale des biens immobiliers de TPSGC. Le Ministère croyait que cela permettrait au BEOG de se concentrer davantage sur les politiques.

Le rôle du BEOG comprenait l'élaboration d'une politique d'approvisionnement écologique et de directives sur l'écologisation des activités du gouvernement à l'intention des ministères qui préparent la quatrième série de stratégies de développement durable.

Constatations antérieures

10.5 Nous nous intéressons depuis longtemps aux efforts déployés par le gouvernement pour écologiser ses activités. Depuis 1998, nous faisons des observations sur différentes questions liées au manque d'information sur l'écologisation des activités, aux cadres de mesure du rendement insatisfaisants, aux faibles progrès réalisés en ce qui concerne les sites contaminés fédéraux, à l'absence de stratégie de mesure des déchets solides de bureau pour l'ensemble du gouvernement et au manque de leadership ferme dans ce domaine.

10.6 Plus récemment, dans notre chapitre de 2005 sur l'approvisionnement écologique, nous avons indiqué que les directives et l'orientation centrales données aux ministères sur l'écologisation de leurs activités étaient inadéquates, que TPSGC n'avait pas saisi toutes les occasions de faire progresser l'approvisionnement écologique au moyen des offres à commandes utilisées pour les achats, et que les stratégies de développement durable n'étaient pas utilisées efficacement en tant qu'outil pour augmenter la proportion des achats écologiques.

Événements d'intérêt depuis 2005

10.7 En 2006, dans le cadre de la Coordination de la quatrième série de stratégies ministérielles de développement durable, le gouvernement fédéral a publié le document intitulé Écologisation des opérations gouvernementales : Document d'orientation à l'intention des organismes qui élaborent des stratégies de développement durable (2007 à 2009). Ce document, préparé conjointement par TPSGC, Environnement Canada et le Secrétariat du Conseil du Trésor, guide les ministères et organismes fédéraux dans l'élaboration de stratégies de développement durable pour leurs activités.

10.8 Par ailleurs, la Politique d'achats écologiques du gouvernement est entrée en vigueur en 2006. Elle énonce que les ministères doivent prendre en compte le rendement environnemental lorsqu'ils achètent des biens et des services. Le gouvernement indique que la politique lui permet « d'écologiser ses opérations en examinant non seulement ce qu'il achète et la façon dont il en fait l'acquisition, mais aussi la façon dont il utilise, entretient et aliène les biens et les services acquis ». Aux termes de la Politique, les administrateurs généraux doivent s'assurer que les objectifs de leur ministère en matière d'achats écologiques sont atteints. TPSGC appuie la politique par des directives, des normes, des outils, des documents d'orientation et de la formation. Le Ministère doit aussi intégrer les considérations environnementales au processus de gestion des biens et des services. Le Secrétariat du Conseil du Trésor soutient et guide les ministères dans la préparation de plans et de rapports, alors qu'Environnement Canada et Ressources naturelles Canada secondent TPSGC en fournissant une expertise environnementale et technique pour le processus de gestion des biens et des services.

Objet de la vérification

10.9 La présente vérification de suivi avait pour objet d'évaluer les progrès concernant certains aspects de l'écologisation des activités du gouvernement, accomplis par les ministères sélectionnés à l'égard de questions découlant de certains engagements pris par ces ministères, ainsi que de recommandations et d'observations formulées dans le cadre de vérifications antérieures. Les questions choisies provenaient essentiellement de notre vérification de 2005 sur l'approvisionnement écologique et prenaient en compte les points connexes que nous avons soulevés au cours des dix dernières années. Nous avons ciblé les secteurs suivants :

  • un leadership ferme, une orientation et des directives centrales sur l'écologisation des activités du gouvernement à l'intention des ministères qui préparent des stratégies de développement durable. Notre bureau avait déjà fait des commentaires généraux aux ministères sur de telles directives et également sur la façon précise dont elles sont appliquées aux achats écologiques. Pour le présent suivi, nous avons mis l'accent sur les directives de nature générale;
  • les mesures prises par les ministères en réponse au document d'orientation du gouvernement sur l'écologisation des opérations gouvernementales;
  • l'écologisation du processus de gestion des biens et des services. Notre vérification de 2005 sur l'approvisionnement écologique traitait d'un certain nombre de questions dont l'élaboration d'une politique d'achats écologiques et l'écologisation de la gestion des biens et des services. Nous avons choisi de cibler cette dernière question pour le présent suivi.

Pour évaluer les progrès, nous avons tenu compte de la complexité de la question ainsi que du temps qui s'est écoulé.

10.10 La section intitulée À propos de la vérification, à la fin du présent chapitre, fournit d'autres détails sur l'objectif, l'étendue, la méthode et les critères de la vérification.

Observations et recommandations

Orientation et directives centrales sur les stratégies de développement durable

10.11 Lors de notre vérification de 2005 sur l'approvisionnement écologique, nous avions constaté que le gouvernement n'avait pas tiré pleinement partie de ses stratégies de développement durable pour faire progresser les achats écologiques. Nous avions fait remarquer que pour les stratégies de développement durable de 2001 des ministères sélectionnés, le gouvernement avait fourni des directives sur tous les aspects de l'écologisation de ses activités, y compris les cibles et les mesures de rendement. Pour les stratégies de 2004, le gouvernement n'avait pas fourni aux ministères de directives sur les achats écologiques; nous avions noté que le nombre d'engagements en matière d'achats écologiques accusait un recul et que les progrès liés à ces engagements étaient moins mesurables. Comme tous les organismes fédéraux achètent des biens et des services, nous avions indiqué qu'il était possible de fixer des cibles et des objectifs communs. Nous avions recommandé que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) fasse en sorte que des directives sur les achats écologiques soient élaborées à temps pour la préparation des stratégies ministérielles de 2007, y compris une série de cibles et d'objectifs réalistes et progressifs en matière d'achats écologiques.

10.12 Dans sa réponse à notre recommandation, TPSGC s'était engagé à préparer, à temps pour la prochaine série de stratégies de développement durable, un ensemble d'objectifs pratiques et progressifs en matière d'achats écologiques, un ensemble commun de priorités et d'indicateurs de rendement et un plan pour améliorer l'établissement de rapports sur les achats écologiques.

10.13 En plus des observations que nous avions adressées à TPSGC, nous avions aussi fait rapport sur une orientation et des directives pangouvernementales à l'intention des ministères préparant des stratégies de développement durable, qui comprenaient l'écologisation des activités du gouvernement. Dans notre chapitre de 2005 sur les stratégies de développement durable, nous avions noté que le gouvernement avait tenté d'établir des priorités globales pour les stratégies ministérielles, mais que ces priorités changeaient à chaque série. Les stratégies de 1997 s'inspiraient du Guide de l'écogouvernement paru en 1995 qui fixait cinq objectifs, dont l'écologisation des opérations gouvernementales. Les huit thèmes proposés aux ministères pour les stratégies de 2001 ont été intégrés par certains d'entre eux. Pour les stratégies de 2004, nous avions constaté que les priorités ne faisaient pas l'unanimité parmi les ministères. Un comité composé de sous-ministres qui donne une orientation aux priorités de développement durable du gouvernement fédéral a préparé une ébauche de la vision du gouvernement et trois priorités, y compris l'écologisation des opérations gouvernementales. Cependant, les ministères n'ont pas reçu suffisamment de renseignements à temps pour les intégrer à leur stratégie de 2004.

10.14 Notre examen de 2005 portait sur l'approvisionnement écologique. Toutefois, pour la présente vérification de suivi, nous avons continué de nous intéresser à une question plus large et essentielle, l'orientation et les directives centrales sur l'écologisation des activités du gouvernement à l'intention des ministères qui préparent des stratégies de développement durable. Étant donné les annonces successives du gouvernement, nous nous attendions à ce que cette orientation et ces directives reflètent le rôle important du gouvernement du Canada et à ce qu'elles témoignent de son leadership.

10.15 Nous avons en particulier vérifié si TPSGC, Environnement Canada et le Secrétariat du Conseil du Trésor avaient fait des progrès en matière d'orientation et de directives centrales sur l'écologisation des activités du gouvernement à l'intention des ministères qui préparent des stratégies de développement durable.

10.16 Nous nous attendions à ce que le gouvernement ait désigné un ministère responsable de coordonner l'orientation et les directives centrales et à ce qu'il ait mis en place des structures de gouvernance assorties de rôles, de responsabilités et de mécanismes redditionnels bien définis. Après 15 années de tentatives du gouvernement pour écologiser ses activités, nous voulions savoir si le ministère responsable et les ministères les plus concernés mettaient l'accent sur les résultats plutôt que sur le processus de mise en œuvre des intentions annoncées du gouvernement. Nous nous attendions également à ce que, conformément aux saines pratiques de gestion, le gouvernement ait cerné des secteurs prioritaires et conçu un cadre de mesure du rendement pour l'ensemble du gouvernement comprenant des niveaux de référence communs (comparant la situation environnementale actuelle et future avec celle d'une période précédente) et des cibles pangouvernementales valables et importantes présentées sur une base consolidée. Nous nous attendions en outre à ce que le ministère responsable ait préparé, en collaboration avec d'autres ministères, des cibles d'achats écologiques pangouvernementales, et à ce que chaque ministère ait établi d'après son mandat des cibles valables et importantes pour sa stratégie de développement durable.

Les directives établies pour les stratégies étaient facultatives et étaient sujettes à interprétation

10.17 L'une des responsabilités du Bureau de l'écologisation des opérations gouvernementales (BEOG) consistait à élaborer conjointement avec Environnement Canada et le Secrétariat du Conseil du Trésor des directives sur l'écologisation des opérations gouvernementales à l'intention des ministères qui préparent des stratégies de développement durable.

10.18 Il y a un groupe directeur interministériel responsable pour chacun des six principaux secteurs visés par l'écologisation des activités du gouvernement. Bien que les six groupes directeurs se soient réunis au moins une fois, le processus d'élaboration de directives n'a véritablement commencé qu'en novembre 2005, après que les trois sous-ministres délégués responsables (pour Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, Environnement Canada et le Secrétariat du Conseil du Trésor) ont décidé de se concentrer sur trois secteurs prioritaires : immeubles éconergétiques, parc automobile et achats écologiques. Les trois groupes directeurs concernés ont été priés de préparer des documents de discussion portant sur les priorités en matière de cibles pangouvernementales aux fins d'un atelier ministériel tenu en décembre 2005.

10.19 En janvier 2006, les sous-ministres délégués ont été informés des résultats de l'atelier et de l'orientation proposée pour les directives sur les stratégies de développement durable. Les discussions tenues au cours de cet atelier devaient servir à élaborer les directives. Des discussions menées avec les trois groupes directeurs et certains ministères qui présentent des stratégies de développement durable ont eu lieu au début de 2006. Le Comité stratégique des sous-ministres sur l'environnement et le développement durable a approuvé la version finale des directives le 29 mars 2006. TPSGC, Environnement Canada et le Secrétariat du Conseil du Trésor ont publié conjointement le document intitulé Écologisation des opérations gouvernementales : Document d'orientation à l'intention des organismes qui élaborent des stratégies de développement durable le 7 avril 2006.

10.20 Les termes utilisés dans le document d'orientation pouvaient être interprétés de différentes façons par les ministères quant aux niveaux de référence à utiliser, aux définitions des cibles, aux mécanismes de surveillance et au niveau d'engagement ministériel.

10.21 Le document d'orientation indique « qu'on s'attend » à ce que les ministères et organismes s'engagent à atteindre les buts (cibles) pangouvernementaux dans leur stratégie de développement durable et à ce qu'ils utilisent les « mesures de rendement recommandées ». Il précise en outre que « la prochaine étape de ce processus dépend largement des ministères et organismes qui adopteront des buts et des mesures de rendement communs ». Ce libellé laisse aux ministères le soin de décider de l'étendue de leur application du document.

10.22 Les représentants du BEOG ont indiqué que leur responsabilité se limitait à fournir des directives. Lors de l'audience du Comité permanent des opérations gouvernementales tenue en février 2007, les représentants du BEOG ont dit qu'ils avaient seulement préparé à l'intention des ministères un document d'orientation sur l'écologisation des opérations gouvernementales et qu'ils ne pouvaient rendre son application obligatoire. Nous avons observé que des 28 stratégies de développement durable qui devaient obligatoirement être déposées en 2007, seulement 7 incluaient toutes les cibles d'écologisation pangouvernementales, les autres n'en incluant qu'une partie (voir le paragraphe 10.36). Le BEOG a organisé un certain nombre d'activités, comme des présentations aux comités interministériels, afin de promouvoir l'utilisation du document d'orientation pour la préparation des stratégies ministérielles. Étant donné qu'il n'était pas obligatoire de se conformer au document d'orientation et que les ministères n'étaient pas tenus de l'appliquer systématiquement, le gouvernement risquait davantage de ne pas pouvoir atteindre son but, c'est-à-dire donner à la population canadienne un rapport pangouvernemental logique et précis portant sur les résultats.

10.23 Le gouvernement peut utiliser différents moyens pour obtenir la participation des ministères, notamment les règlements, les politiques et les directives du Cabinet. Par exemple, la Politique d'achats écologiques de 2006 exige que les administrateurs généraux s'assurent que les objectifs de leur ministère en matière d'approvisionnement écologique sont atteints.

10.24 À notre avis, le document d'orientation établi pour les stratégies de développement durable de 2007 constitue un pas en avant, étant donné qu'aucune directive n'avait été établie pour les stratégies de 2004. Cependant, le fait que l'application de ce document soit facultative ne facilite pas l'atteinte d'une écologisation des activités du gouvernement valable et importante cadrant avec le rôle de leader que le gouvernement fédéral s'est attribué.

Le gouvernement a raté une occasion de faire preuve de leadership lorsqu'il a établi les cibles

10.25 Le gouvernement fédéral annonce depuis longtemps son intention de faire preuve de leadership concret en matière de développement durable. Il l'a d'abord fait dans son Code de gérance de l'environnement paru en 1992. Plus récemment, en 2006, il a affirmé dans son document intitulé Écologisation des opérations gouvernementales : Document d'orientation à l'intention des organismes qui élaborent des stratégies de développement durable que le gouvernement fédéral serait reconnu comme un modèle pour les opérations gouvernementales durables sur le plan économique et environnemental, et qu'il peut aider à mener le Canada à un avantage concurrentiel à long terme basé sur la durabilité environnementale. En février 2007, le ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux a affirmé que son ministère occupe « une position unique pour contribuer à des progrès réels en matière de protection de l'environnement ».

10.26 Nous avons examiné comment les cibles pangouvernementales avaient été fixées pour les trois secteurs prioritaires du document d'orientation, c'est-à-dire les immeubles éconergétiques, le parc automobile et les achats écologiques. Les groupes directeurs interministériels ont proposé des cibles pour les trois secteurs et le BEOG, en qualité de responsable, a coordonné le processus d'élaboration de cibles.

10.27 Immeubles éconergétiques. Les premières cibles que le groupe directeur interministériel des immeubles éconergétiques a proposées aux ministères qui déposent une stratégie de développement durable étaient des cibles de réduction en pourcentage pour les immeubles éconergétiques. En 2006, à la fin du processus d'analyse et de consultation ministérielle, il a été décidé d'un commun accord de supprimer les cibles de réduction en pourcentage et d'adopter des cibles plus générales, beaucoup moins exigeantes.

10.28 Ces cibles générales découlaient de l'Initiative fédérale Prêcher par l'exemple (IFPPE) de 2001, qui visait les 11 ministères et organismes responsables de 95 p. 100 des émissions de gaz à effet de serre (GES) attribuables aux activités fédérales. En 2001, ces ministères et organismes ont convenu de réduire collectivement les émissions de GES produites par leurs immeubles et leurs véhicules de 31 p. 100 par rapport aux niveaux de 1990, d'ici 2010. Selon le dernier rapport annuel (octobre 2004) de l'IFPPE, les 11 ministères et organismes avaient déjà réduit leurs émissions de 24 p. 100 en 2002. Les cibles actuelles de réduction de la consommation d'énergie de ces ministères, qui consistaient à « atteindre ou surpasser leur but de l'IFPPE relatif aux immeubles », sont en fait des cibles qu'ils s'étaient déjà engagés à atteindre. Les ministères qui n'ont pas d'obligation en vertu de l'IFPPE et ceux qui louent leurs locaux ont été priés de fixer des cibles non quantifiées de réduction des émissions afin d'appuyer le but de l'IFPPE. À la fin de mars 2007, trois ans avant la date prévue pour atteindre la cible, le gouvernement a mis fin au programme IFPPE et à son mécanisme de rapport annuel. Or, la clôture de l'initiative et l'absence de mécanisme de rapport officiel et uniforme pour l'ensemble du gouvernement nous font craindre que les ministères ne fassent plus les efforts nécessaires pour atteindre ou surpasser leur objectif et rendre compte de leurs engagements.

10.29 Parc automobile. Pour fixer la cible du parc automobile, le groupe directeur interministériel du parc automobile s'est inspiré du protocole d'entente signé en 2005 par le gouvernement du Canada et l'industrie de l'automobile canadienne. Les fabricants avaient à ce moment décidé de réduire volontairement les émissions de GES provenant des véhicules légers. Le groupe directeur a cru comprendre que la cible de l'industrie fixée dans le protocole correspondait à une réduction de 30 p. 100 d'ici 2010. Il a établi la cible du parc automobile du gouvernement à la moitié de ce chiffre — soit une réduction de 15 p. 100, par rapport aux niveaux de 2002-2003, des émissions de GES par voiture-kilomètre d'ici 2010 — et cette cible a été mentionnée dans le budget de 2007. On voulait ainsi permettre à tous les ministères d'atteindre leur cible. Nous n'avons pas trouvé de mention dans le protocole d'entente d'une cible de 30 p. 100, et le gouvernement a été incapable de nous fournir une méthode de calcul à l'appui. En outre, les membres du groupe directeur n'ont pas pu nous fournir d'autres analyses justifiant la cible choisie ni nous démontrer qu'elle pourrait être atteinte.

10.30 Achats écologiques. Le document d'orientation ne contient pas de niveau de référence ni de cible pangouvernementale pour les achats écologiques, outre la formation de tout le personnel chargé de la gestion du matériel et des achats sur l'approvisionnement écologique. Chaque ministère était libre d'établir ses propres cibles en matière d'achats, conformément à la Politique d'achats écologiques. Le document d'orientation indique que les ministères doivent « fixer au moins trois buts en matière d'achats écologiques sur trois ans ». Par ailleurs, la Politique exige que les ministères fixent des cibles d'achats écologiques qui reflètent leur mandat et leurs habitudes d'achat. Outre l'importance accordée aux objectifs ministériels et compte tenu du fait que le gouvernement a publié un document d'orientation à l'intention des ministères qui préparent des stratégies de développement durable, nous croyons qu'il aurait pu songer à établir des cibles d'achats écologiques pour l'ensemble du gouvernement.

10.31 Étant donné que les cibles du document d'orientation établies pour les bâtiments éconergétiques, les émissions produites par le parc automobile et les achats écologiques ne sont pas précises, qu'elles reprennent les objectifs précédents ou qu'elles sont sujettes à interprétation, nous croyons que le gouvernement a raté une occasion de donner l'exemple en fixant des cibles exigeantes, en mesurant les progrès globaux et en faisant rapport sur ceux-ci de façon systématique.

Dans d'autres pays, l'orientation a été imposée d'en haut

10.32 Les hauts dirigeants du gouvernement du Canada ont donné beaucoup moins d'orientation dans le domaine de l'écologisation des activités du gouvernement que ceux d'autres pays. Les exemples ci-dessous illustrent l'approche imposée d'en haut qu'ont utilisée deux autres pays occidentaux.

10.33 Royaume-Uni. En juin 2006, après avoir effectué un examen de la gestion par le gouvernement de ses terres et immeubles, le Sustainable Operations Board du Royaume-Uni a publié sa dernière version de cibles que les ministères sont tenus de respecter dans trois secteurs clés : les changements climatiques et l'énergie, la consommation durable et la protection des ressources naturelles. Les cibles sont fixées au nom du premier ministre et approuvées par les ministres, et le Environmental Audit Committee du Royaume-Uni a le pouvoir de demander aux ministres de rendre compte du rendement de leur ministère. Les cibles du Royaume-Uni sont accompagnées d'une échéance. Ainsi, l'une des cibles établies pour les changements climatiques et l'énergie consiste à réduire les émissions de carbone produites par les activités du gouvernement de 12,5 p. 100 d'ici 2010-2011, par rapport aux niveaux de 1999-2000. En outre, la Sustainable Development Commission, l'organisme de surveillance indépendant du gouvernement, produit un rapport annuel sur les progrès accomplis par ce dernier à l'égard de ces cibles.

10.34 États-Unis. En janvier 2007, le président des États-Unis a publié un décret-loi intitulé Strengthening Federal Environmental, Energy and Transportation Management. En vertu de ce document, chaque organisme fédéral devait atteindre une série d'objectifs environnementaux. En voici quelques exemples :

[traduction]

« Améliorer l'efficacité énergétique et réduire les émissions de gaz à effet de serre de l'organisme, en réduisant l'intensité énergétique [de l'organisme], de i) 3 p. 100 annuellement jusqu'à la fin de l'exercice 2015, ou ii) de 30 p. 100 d'ici la fin de l'exercice 2015, par rapport au niveau de référence de la consommation d'énergie de l'organisme au cours de l'exercice 2003. »

« Veiller à ce que l'organisme i) s'il exploite un parc d'au moins 20 véhicules motorisés, réduise de 2 p. 100 annuellement jusqu'à la fin de l'exercice 2015 la consommation totale de produits pétroliers, par rapport aux niveaux de référence de l'exercice 2005. »

« Veiller à ce que i) les produits électroniques achetés par l'organisme pour répondre à ses besoins figurent, dans au moins 95 p. 100 des cas, dans le registre des produits de l'Electronic Product Environmental Assessment Tool (EPEAT). »

Selon ce document, chaque organisme devait nommer un haut fonctionnaire responsable de l'exécution du décret-loi.

Diverses méthodes de rapport et de mesure rendent difficile l'établissement d'un rapport global

10.35 Étant donné l'importance accordée par le document d'orientation aux secteurs des immeubles éconergétiques, du parc automobile et des achats écologiques, nous avons déterminé la mesure dans laquelle les 28 ministères et organismes qui doivent produire des stratégies de développement durable ont intégré, à partir de ce document, les cibles sélectionnées dans leurs stratégies. Selon le document d'orientation, tous les ministères et organismes étaient censés « s'engager à atteindre les buts pangouvernementaux et utiliser les mesures de rendement recommandées ».

10.36 Nous avons examiné les 28 stratégies de développement durable des ministères et organismes pour déterminer la mesure dans laquelle ceux-ci avaient intégré les cibles pangouvernementales d'écologisation des activités. Nous avons constaté que sept de ces organisations avaient inclus toutes les cibles pangouvernementales et que les autres n'en avaient inclus que certaines.

10.37 Toutefois, pour ce qui est des mesures de rendement recommandées, même lorsque les ministères avaient inclus des cibles, celles-ci n'étaient pas toujours formulées de manière à s'harmoniser avec la cible pangouvernementale. Ainsi, plusieurs ministères visés par l'Initiative fédérale Prêcher par l'exemple ont présenté dans leur stratégie de développement durable des cibles ayant divers niveaux de référence et mesures, comme des montants réels ou des réductions en pourcentage, de sorte qu'il est difficile de faire rapport globalement. Par exemple, nous avons constaté pour le même objectif les cibles suivantes dans les stratégies de développement durable de deux ministères :

« Réduire de 134,9 kilotonnes équivalent CO2 les émissions de gaz à effet de serre (GES) avant 2010, en fonction de l'année de référence de 1998. »

« D'ici 2011, réduire les émissions de GES et la consommation d'énergie nettes du Ministère de 5 p. 100 par rapport à l'année de référence 2004-2005. »

10.38 La cible pangouvernementale pour le parc automobile établissait une réduction de 15 p. 100, par rapport aux niveaux de 2002-2003, des émissions de GES par voiture-kilomètre d'ici 2010. Néanmoins, certains ministères n'ont pas indiqué de réduction en pourcentage et d'autres ont utilisé des niveaux de référence différents ou bien n'en ont pas utilisé.

10.39 L'absence de cible pangouvernementale mesurable pour les achats écologiques a donné lieu à un large éventail de cibles précises, de sorte qu'il sera presqu'impossible de présenter aux Canadiens et au Parlement un tableau significatif des progrès à l'échelle du gouvernement. Voici quelques exemples de cibles provenant des stratégies de développement durable de différents ministères :

« Tout le personnel de l'approvisionnement doit avoir accès à une liste de produits écologiques disponibles. »

« D'ici le 31 mars 2008, 10 p. 100 des produits achetés devront être des écoproduits. »

« Achats d'ameublement écologique – La Direction des services ministériels accroîtra les achats de matériel de bureau écologique de 50 p. 100 par rapport aux niveaux de 2005-2006, dans la mesure du possible, et lorsque de nouvelles possibilités d'aménagement [aménagement de bureau] se présentent et que la configuration actuelle des locaux le permet. »

10.40 Nous avons fait un suivi dans trois ministères — Agriculture et Agroalimentaire Canada, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et Transports Canada — afin d'établir le niveau d'intégration des cibles d'écologisation des activités du gouvernement dans leur stratégie de développement durable. Notre objectif était de déterminer si ces cibles permettaient de regrouper l'information à l'échelle du gouvernement.

10.41 Agriculture et Agroalimentaire Canada. Le Ministère a inclus dans sa stratégie de développement durable toutes les cibles pangouvernementales suggérées dans le document d'orientation. En tant qu'organisation visée par l'Initiative fédérale Prêcher par l'exemple, il avait déjà mis en place un cadre de mesure et de rapport de rendement pour les immeubles et le parc automobile. Le Ministère a déterminé les sources de données qu'il utilisera pour mesurer les cibles d'écologisation des activités du gouvernement de sa stratégie et faire rapport sur ces cibles.

10.42 Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. TPSGC a intégré toutes les cibles pangouvernementales dans sa stratégie de développement durable. Sa principale cible d'efficacité énergétique des immeubles était formulée en termes de réduction en pourcentage de la consommation d'énergie et d'une réduction connexe des émissions de gaz à effet de serre par rapport aux niveaux de 2001-2002, alors que l'Initiative fédérale Prêcher par l'exemple utilise les niveaux de 1990 comme niveaux de référence. Une analyse du Ministère a montré comment sa propre cible permettra d'atteindre dans une large mesure celle fixée par l'Initiative. L'analyse indiquait toutefois que cela dépendrait des rénovations qui doivent être faites à l'installation de chauffage central. Par ailleurs, comme le Ministère a utilisé des niveaux de référence différents, il est difficile de combiner cette information avec celle d'autres ministères.

10.43 Transports Canada. Transports Canada utilise un système de gestion de l'environnement (SGE) interne pour atténuer les répercussions sur l'environnement de ses activités et il inclut les cibles du SGE dans une annexe de sa stratégie de développement durable. Le Ministère a inclus une partie des cibles pangouvernementales d'écologisation des activités du gouvernement dans son SGE : il n'a pas inclus la cible pangouvernementale du parc automobile ni de cible quantifiée pour les achats écologiques. La cible fixée par le Ministère pour les achats écologiques se lit comme suit : « Repérer les possibilités et prendre des mesures pour l'acquisition de biens et services plus écologiques d'ici 2009. » Les représentants de Transports Canada ont indiqué qu'ils ont également des cibles internes, comme des mesures d'achats écologiques précises, qui ne sont pas mentionnées dans la stratégie de développement durable du Ministère.

10.44 En tant qu'organisation visée par l'Initiative fédérale Prêcher par l'exemple, Transports Canada a inclus la cible de l'Initiative dans son SGE. Même si cette initiative préconisait la réduction des émissions produites par les véhicules et les immeubles, dans le cas de Transports Canada, la cible ne concernait que les véhicules car le Ministère se préparait à vendre certaines propriétés au moment de la négociation de la cible.

10.45 Conformément à son engagement dans le cadre de l'Initiative fédérale, Transports Canada s'est doté d'un mécanisme de mesure et de rapport pour son parc automobile. Les autres cibles du SGE ont toutes un indicateur de rendement connexe aux fins de la production de rapports sur les progrès. En revanche, les mesures ne sont pas entièrement conformes au document d'orientation, et il pourrait être difficile de les combiner avec l'information d'autres ministères.

10.46 Conclusion. À notre avis, les efforts déployés par ces trois ministères sont représentatifs de l'approche fragmentée qui a été adoptée pour rendre compte à l'échelle pangouvernementale des résultats des initiatives d'écologisation des activités. Étant donné que les ministères appliquent différentes mesures de rendement, et ce, de façon non uniforme, TPSGC, principal responsable de l'écologisation des activités du gouvernement, aura de la difficulté à préparer avec ses partenaires, le Secrétariat du Conseil du Trésor et Environnement Canada, une information cohérente à l'échelle de l'administration fédérale sur les résultats de ses initiatives.

Il n'y a pas de stratégie de regroupement de l'information pangouvernementale

10.47 Étant donné que la collecte d'information provenant de 28 ministères et organismes est une tâche complexe, nous nous attendions à ce que le gouvernement ait une stratégie pour dresser un rapport global des progrès en fonction des cibles pangouvernementales. Le document d'orientation reconnaît ce fait en indiquant que la présentation uniforme des progrès réalisés dans les trois secteurs prioritaires facilitera l'élaboration d'un rapport pangouvernemental à ce sujet.

10.48 Des indicateurs de rendement uniformes, des définitions de cibles et des niveaux de référence communs constituent une première étape clé de la reddition de comptes sur les progrès du gouvernement. Le Bureau de l'écologisation des opérations gouvernementales reconnaît que la production de rapports pour l'ensemble du gouvernement représente un enjeu de taille, car les cibles pangouvernementales ne sont pas complètes ni utilisées systématiquement par tous les ministères et organismes qui préparent des stratégies de développement durable. Aucun plan n'a encore été établi pour présenter l'information à l'échelle du gouvernement. Comme il est indiqué au paragraphe 10.28, le programme IFPPE et son mécanisme de rapport annuel sur la cible établie pour les immeubles éconergétiques ont été abolis le 31 mars 2007. Nous prenons aussi note du fait que TPSGC dirige actuellement l'élaboration d'un Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats pour la Politique d'achats écologiques, qui servira à préparer les rapports ministériels sur les activités d'achat écologique, l'un des secteurs prioritaires du gouvernement en matière de stratégies de développement durable. Les représentants responsables des stratégies ministérielles de développement durable ont affirmé n'avoir reçu aucune information des ministères qui ont produit les directives concernant le regroupement de l'information sur les cibles d'écologisation des activités du gouvernement.

10.49 Dans le chapitre 1 de notre Rapport d'octobre 2007, nous avions signalé que le gouvernement n'avait pas encore respecté l'engagement pris il y a plus de 15 ans d'élaborer une stratégie fédérale de développement durable. Nous avions ajouté que s'il n'y avait pas d'ensemble cohérent de buts et d'indicateurs, ni d'attentes à l'égard des progrès, ni de mécanisme de collecte d'information et de rapport, on ne disposait pas des éléments de base nécessaires pour évaluer objectivement les progrès globaux à l'égard des objectifs de la stratégie de développement durable. Notre opinion à ce sujet était la même que lors de la vérification des stratégies de développement durable de 2002.

Les progrès sont insatisfaisants

10.50 Étant donné que l'application des directives sur les stratégies était facultative et qu'elles donnaient matière à interprétation, que le gouvernement a raté une occasion de faire preuve de leadership lorsqu'il a établi les cibles, que les diverses méthodes de rapports et de mesures rendent tout regroupement de l'information difficile et, enfin, qu'il n'y a pas de stratégie de regroupement de l'information à l'échelle du gouvernement, nous concluons que le gouvernement a fait des progrès insatisfaisants en matière d'orientation et de directives centrales sur l'écologisation des activités du gouvernement à l'intention des ministères qui préparent des stratégies de développement durable (voir la pièce 10.2).

Pièce 10.2 — Les progrès réalisés pour donner suite à notre recommandation concernant l'orientation et les directives centrales sur l'écologisation des activités du gouvernement sont insatisfaisants

Recommandation

Progrès

Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, en coopération avec Environnement Canada et le Secrétariat du Conseil du Trésor, devrait fournir une orientation et des directives centrales réalistes et progressives sur l'écologisation des opérations gouvernementales pour les stratégies de développement durable de 2007. (voir paragraphe 6.24 du chapitre 6 du Rapport de la commissaire à l'environnement et au développement durable de 2005)

Insatisfaisants

Satisfaisants — Les progrès sont satisfaisants, compte tenu de l'importance et de la complexité de la question ainsi que du temps qui s'est écoulé depuis que la recommandation a été formulée.

Insatisfaisants — Les progrès sont insatisfaisants, compte tenu de l'importance et de la complexité de la question ainsi que du temps qui s'est écoulé depuis que la recommandation a été formulée.

10.51 Recommandation. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC), en collaboration avec le Secrétariat du Conseil du Trésor, Environnement Canada et d'autres ministères et organismes, s'il y a lieu, devrait revoir les pouvoirs, les rôles, les responsabilités et la capacité en matière d'écologisation des activités du gouvernement, dans le but de clarifier le leadership et les responsabilités à l'égard de ce qui suit :

  • l'orientation et les directives centrales sur l'écologisation des activités du gouvernement pour les stratégies de développement durable;
  • l'établissement de cibles pangouvernementales valables et exigeantes pour l'écologisation des activités du gouvernement;
  • l'élaboration d'une stratégie pangouvernementale de surveillance et de communication de l'information sur l'écologisation des activités du gouvernement.

Réponse de TPSGC : Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC), au nom des ministères et organismes responsables, accepte cette recommandation. TPSGC s'appuie sur les réussites passées et, en collaboration avec le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), Environnement Canada (EC) et d'autres ministères et organismes, s'il y a lieu, travaillera à la clarification des pouvoirs, des rôles, des responsabilités et des capacités relativement à l'écologisation des activités du gouvernement dans le but de clarifier le leadership et les responsabilités sur :

  • la centralisation de directives et de l'orientation sur l'écologisation des activités du gouvernement, dans le contexte des stratégies de développement durable;
  • l'élaboration de repères et l'établissement d'objectifs pangouvernementaux significatifs et dynamiques en matière d'écologisation des activités du gouvernement;
  • l'élaboration de mesure de rendement et d'une stratégie pangouvernementale sur le suivi de l'écologisation des activités du gouvernement et les rapports connexes.

Cette clarification tirera profit d'une expérience de plus de dix ans ainsi que de pratiques exemplaires mondiales à l'échelle internationale sur l'écologisation des activités du gouvernement. La clarification des pouvoirs, des rôles, et des responsabilités respectives sera terminée d'ici avril 2008.

La présente réponse a été élaborée en consultation avec le Secrétariat du Conseil du Trésor et Environnement Canada.

L'écologisation de la gestion des biens et des services

10.52 Selon TPSGC, le gouvernement fédéral dépense annuellement environ 20 milliards de dollars pour l'achat de biens et de services. Lorsde notre vérification de 2005 sur l'approvisionnement écologique, nous avions observé que compte tenu du volume d'achat du gouvernement fédéral, l'écologisation pourrait présenter des avantages substantiels. Nous avions fait plusieurs recommandations à l'issue de cette vérification, notamment terminer l'élaboration de la politique d'achats écologiques, inclure les progrès réalisés en matière d'achats écologiques dans l'évaluation du rendement des gestionnaires, élaborer des directives pour les stratégies de développement durable, définir clairement les responsabilités en matière de reddition de comptes sur les progrès réalisés et établir une méthode concertée à suivre pour la formation.

10.53 Dans notre vérification de 2005, nous avions aussi fait des recommandations à TPSGC en tant que fournisseur de services communs pour l'approvisionnement fédéral. Nous avions constaté que le gouvernement n'utilisait pas pleinement les offres à commandes « écologiques », lesquelles exigent que les fournisseurs de biens et de services adoptent au moins un certain nombre de pratiques environnementales. Nous avions recommandé que TPSGC examine les offres à commandes afin de déterminer lesquelles devraient être écologisées et qu'il veille à ce que les ministères considèrent ces offres en premier. Nous avions aussi reconnu le potentiel de la nouvelle gestion des achats par le gouvernement, qui est plus orientée sur les biens et services, et recommandé que TPSGC désigne les achats écologiques comme l'un des éléments principaux de la centralisation de la gestion des achats et qu'il inclue cet élément dans le mandat des conseils interministériels de gestion de biens et de services et des équipes de gestion créés pour gérer l'achat de certains types de biens. TPSGC avait répondu que des conseils de biens et de services et des équipes de gestion veilleraient à ce que des critères environnementaux soient intégrés aux offres à commandes obligatoires pertinentes.

10.54 Pour la présente vérification, nous avons fait le suivi des questions touchant la gestion des biens et des services par TPSGC en tant que fournisseur de services communs. Plus particulièrement, nous avons examiné si le Ministère, avec l'appui d'Environnement Canada et de Ressources naturelles Canada, avait fait des progrès dans l'écologisation du processus de gestion des biens et des services, y compris les offres à commandes.

10.55 Compte tenu de la réponse donnée par le gouvernement à l'issue de notre vérification de 2005, nous nous attendions à ce qu'il fasse preuve de leadership environnemental, comme il l'avait promis, dans la gestion de ses achats annuels qui se chiffrent à près de 20 milliards de dollars. Nous nous attendions à ce qu'il ait :

  • encouragé activement l'ajout et l'utilisation des considérations environnementales dans les offres à commandes;
  • conçu un cadre de mesure et de rapport pour les achats écologiques;
  • intégré des considérations de rendement environnemental dans le processus de gestion des biens et des services;
  • veillé à ce qu'Environnement Canada et Ressources naturelles Canada appuient les initiatives d'achat écologique de TPSGC en appliquant leur expertise en matière d'environnement au processus de gestion des biens et des services.
L'écologisation de la gestion des biens et des services du gouvernement s'effectue en plusieurs étapes

10.56 En 2005, le gouvernement a lancé son Cadre de gestion des biens et des services, qu'il qualifie de « guide essentiel à la réussite de la mise en œuvre de la gestion des biens et des services dans les ministères ». Ce document indique que traditionnellement le gouvernement a géré ses achats au cas par cas. Selon cette approche, il incombait essentiellement à l'agent responsable des achats de prendre des décisions d'achat écologique, et les achats écologiques n'étaient qu'un facteur à prendre en compte parmi d'autres.

10.57 La gestion des biens et des services repose sur un cadre de gouvernance et sur des processus qui sont utilisés pour examiner, planifier, acquérir et diriger les activités d'un groupe distinct de biens ou de services. Dans ce contexte, le gouvernement reconnaît qu'il faut établir un équilibre entre les différentes priorités gouvernementales, comme les économies de coût, les gains d'efficience, la rapidité de l'approvisionnement, et les objectifs environnementaux et socioéconomiques de longue date tels que l'aide aux petites et moyennes entreprises. Le gouvernement a officiellement mis en œuvre l'approche de gestion des biens et des services en 2005.

10.58 Le processus de gestion des biens et des services est appliqué à dix catégories de biens et de services achetés couramment, telles que les fournitures de bureau, le matériel informatique et les logiciels. En outre, le gouvernement a annoncé dans le budget de 2005 qu'à compter d'avril de cette même année, les ministères devaient obligatoirement utiliser les offres à commandes pour ces dix catégories de biens et de services, si des offres à commandes étaient en place pour ceux-ci.

10.59 La Politique d'achats écologiques, entrée en vigueur le 1er avril 2006, fait suite à l'engagement pris par le gouvernement dans son discours du Trône de 2004 et à une recommandation formulée dans notre rapport de vérification de 2005. Son objectif est de favoriser la protection de l'environnement et d'appuyer le développement durable en prenant en compte le rendement environnemental dans le processus de prise de décision en matière d'achats. La Politique prévoit que TPSGC, en tant qu'organisme de services communs, intègre l'application des considérations de rendement environnemental, y compris les coûts et avantages des biens et services pendant leur cycle de vie, à son processus de gestion des biens et des services. La mise en œuvre de la Politique s'est faite en plusieurs étapes et la première comprenait cinq catégories de biens et de services : les ordinateurs, les imprimantes et photocopieurs, les fournitures de bureau, les carburants et le mobilier. En outre, comme nous l'avons indiqué au paragraphe 10.48, TPSGC est actuellement responsable de l'élaboration d'un Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats devant servir à appuyer les rapports ministériels sur la Politique.

10.60 Les conseils interministériels de gestion de biens et de services et les équipes de gestion ont été créés pour concevoir des stratégies et des plans globaux d'achat de biens et de services, conformément au Cadre de gestion des biens et des services. Les conseils conçoivent des stratégies globales et établissent des cibles en matière d'économies alors que les équipes préparent et appliquent les plans d'achat de biens et de services pour des sous-catégories précises. Les équipes responsables de la gestion des biens et des services doivent assurer la conformité aux politiques et aux pratiques pertinentes en matière d'achats, par exemple la Politique d'achats écologiques.

Après plus d'un an, il n'y a toujours pas de plans officiels et intégrés de gestion des biens et des services

10.61 Afin de mesurer les effets de la nouvelle approche d'achat, nous avons examiné comment TPSGC a écologisé le processus de gestion des biens et des services pour deux des cinq catégories de produits et services : le mobilier et le matériel informatique.

10.62 Mobilier. Le conseil de gestion du mobilier de bureau ne s'est réuni qu'une fois, mais l'équipe chargée du mobilier de bureau, qui comprend des représentants d'Environnement Canada et de Ressources naturelles Canada, a tenu plusieurs réunions au cours de la dernière année. Les critères écologiques et le développement durable faisaient partie de l'ordre du jour des réunions, mais au début de 2006, l'accent était mis sur la simplification et l'accélération du processus afin de réaliser de plus grandes économies. L'équipe chargée du mobilier de bureau n'a pas encore produit de plan officiel et intégré de gestion des biens et des services.

10.63 Les préoccupations de l'industrie du meuble découlant de la réforme en matière d'approvisionnement au gouvernement ont influé sur les activités de l'équipe chargée du mobilier de bureau. Vers la fin de 2006, les consultations menées avec l'industrie du meuble visaient principalement le processus d'achat et les cibles du gouvernement au titre des économies. Les considérations environnementales n'étaient pas à ce moment une priorité. Au début de 2007, TPSGC a mis sur pied un nouveau comité interministériel ainsi qu'un comité externe de concert avec l'industrie pour faciliter l'avancement du processus.

10.64 L'analyse de l'équipe chargée du mobilier révèle que les dépenses annuelles du gouvernement en mobilier s'élèvent à environ 135 millions de dollars. Pour l'instant, les offres à commandes en place renferment des exigences non obligatoires en matière d'achats écologiques. Les caractéristiques environnementales étaient demandées aux entreprises à des fins d'information seulement, sans qu'elles soient conditionnelles à l'obtention d'une offre à commandes. L'équipe chargée du mobilier prépare actuellement une nouvelle offre à commandes pour l'achat de classeurs qui exigera des fournisseurs un niveau minimal de respect des critères écologiques. TPSGC a l'intention d'inclure dans les futures offres à commandes des critères environnementaux obligatoires qui tiennent compte de la capacité et des normes actuelles de l'industrie.

10.65 Ordinateurs. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada évalue à environ 500 millions de dollars le montant annuel total des achats de matériel informatique de l'administration fédérale. Des représentants du Ministère ont indiqué que le manque de données de qualité sur le montant des achats ministériels constituait un obstacle important à la planification. En outre, le Ministère estime que plus de la moitié des achats de matériel informatique du gouvernement ne sont pas faits par le truchement du mécanisme des offres à commandes. L'équipe chargée du matériel informatique, qui comprend des représentants d'Environnement Canada et de Ressources naturelles Canada, n'a pas encore produit de plan officiel et intégré de gestion des biens et des services. Afin d'écologiser ses activités, cette équipe a tenu plusieurs réunions avec des représentants de l'industrie et de certains ministères au cours de l'exercice 2006-2007. L'achat d'écrans et de dispositifs d'alimentation électrique éconergétiques et l'élimination écologique des déchets électroniques constituent des exemples d'activités écologiques. Un groupe de travail sur l'élimination des produits électroniques élaborait une approche écologique de gestion du cycle de vie des ordinateurs, car ceux-ci contiennent des substances toxiques qui doivent être gérées adéquatement à la fin de leur durée de vie. L'équipe responsable de la gestion des biens et des services a dit souhaiter écologiser l'achat d'ordinateurs, mais elle a expliqué qu'elle devait assurer un équilibre entre cet objectif et le besoin de maintenir une concurrence suffisante entre les fournisseurs.

10.66 Nous avons comparé les exigences écologiques de l'offre à commandes d'ordinateurs de bureau pour la période de 2004 à 2007 avec les exigences écologiques de la demande d'offres à commandes publiée en juillet 2007. Nous avons observé que le niveau d'exigences écologiques était plus élevé dans le nouveau document d'approvisionnement. Ainsi, les ordinateurs et les écrans doivent avoir la certification « argent » de l'Electronic Product Environment Assessment Tool (EPEAT), ce qui réflète la pratique actuelle de l'industrie.

10.67 L'écologisation par TPSGC du matériel informatique et du mobilier se poursuit sans les plans intégrés globaux prévus dans le Cadre de gestion des biens et des services, et ce, à titre de l'une seulement de plusieurs priorités concurrentielles.

10.68 Le Ministère, reconnaissant que des plans complets de gestion des biens et des services n'ont pas encore été élaborés, nous a dit qu'il a entre autres produit des documents qui contiennent certains des éléments d'information requis pour un plan intégré de gestion des biens et des services. Par exemple, il a préparé, au début de 2006, des documents stratégiques pour rentabiliser davantage ses pratiques de gestion des biens et des services. Ces documents résumaient les données démographiques du marché et les options d'achat, et suggéraient des moyens d'accélérer l'atteinte des cibles d'économies. Ils n'accordaient toutefois que peu d'attention au rendement environnemental. Les équipes responsables de la gestion des biens et des services ont produit séparément des documents qui résument les activités d'écologisation des offres à commandes de TPSGC, notamment les activités d'achat de mobilier et de matériel informatique décrites ci-dessus.

10.69 Recommandation. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) devrait concevoir des plans de gestion complets et intégrés des biens et des services, conformément au Cadre de gestion des biens et des services, afin de maximiser ses activités d'écologisation tout en respectant les autres priorités gouvernementales en matière d'achats.

Réponse du TPSGC : Travaux publics et Services gouvernementaux Canada est en accord avec cette recommandation. D'ici le 31 décembre 2008, il examinera et élaborera des plans de gestion des biens et des services complets pour les initiatives de gestion des biens et des services relevés avant décembre 2007, qui comprennent notamment les deux catégories de biens examinées, à savoir les meubles et le matériel informatique.

Les progrès sont satisfaisants

10.70 Comme le gouvernement a adopté l'approche actuelle de gestion des biens et des services en 2005 et qu'il a ajouté de nouvelles considérations environnementales dans les offres à commandes pour les biens et les services que nous avons examinés, nous avons établi que le gouvernement avait fait des progrès satisfaisants dans l'écologisation du processus de gestion des biens et des services — sauf en ce qui concerne l'élaboration de plans de gestion complets et intégrés, qui a progressé lentement (voir la pièce 10.3).

Pièce 10.3 — Les progrès réalisés pour donner suite à notre recommandation sur l'écologisation du processus de gestion des biens et des services sont satisfaisants

Recommandation

Progrès

Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, avec l'appui d'Environnement Canada et de Ressources naturelles Canada, devrait écologiser le processus de gestion des biens et des services, y compris les offres à commandes. (voir paragraphes 6.40 et 6.48 du chapitre 6 du Rapport de la commissaire à l'environnement et au développement durable de 2005)

Satisfaisants

Satisfaisant — Les progrès sont satisfaisants, compte tenu de l'importance et de la complexité de la question ainsi que du temps qui s'est écoulé depuis que la recommandation a été formulée.

Insatisfaisant — Les progrès sont insatisfaisants, compte tenu de l'importance et de la complexité de la question ainsi que du temps qui s'est écoulé depuis que la recommandation a été formulée.

Conclusion

10.71 Le gouvernement a produit un document d'orientation sur l'écologisation à l'intention des ministères qui élaborent des stratégies de développement durable, mais ce document n'est pas axé sur les résultats. En fixant des cibles qui ne sont pas assez exigeantes dans trois secteurs et en ne demandant pas l'engagement des ministères de respecter ou d'excéder ces cibles, le gouvernement fédéral n'a pas exercé le leadership promis dans l'écologisation de ses activités. Il n'a pas établi de méthode acceptée par tous les ministères et organismes concernés pour regrouper et communiquer les résultats à l'échelle du gouvernement concernant l'écologisation de ses activités. À notre avis, les progrès sont insatisfaisants.

10.72 L'écologisation des achats du gouvernement est une priorité pour celui-ci depuis l'introduction du Code de gérance de l'environnement en 1992. La Politique d'achats écologiques de 2006 constitue une étape positive. Le gouvernement a aussi accordé beaucoup d'importance à la nouvelle approche de gestion pour l'achat des biens et des services qu'il a adoptée à la fin de 2005. C'est pourquoi, compte tenu du temps qui s'est écoulé depuis, nous considérons que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada a fait des progrès satisfaisants dans l'écologisation des biens et des services que nous avons examinés — à l'exception de l'élaboration de plans complets et intégrés de gestion des biens et des services prévue dans le Cadre de gestion des biens et des services, qui a progressé lentement. Il faut regrouper l'information nécessaire dans des plans complets parce que sans planification stratégique pour atteindre les objectifs de pratique exemplaire fondés sur une analyse intégrée, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada ne peut être un chef de file dans ce domaine, ni démontrer clairement que le gouvernement maximise ses activités d'écologisation tout en respectant d'autres priorités.

10.73 Plus de 15 ans après ses premières tentatives, le gouvernement franchit les premières étapes de l'écologisation de ses activités, ce qui est louable, mais il a encore bien du chemin à parcourir.

À propos de la vérification

Objectif

L'objectif global consistait à évaluer les progrès concernant certains aspects de l'écologisation des activités du gouvernement, accomplis par les ministères sélectionnés à l'égard de questions découlant de certains engagements pris par ces ministères, ainsi que de recommandations et observations formulées dans le cadre de vérifications antérieures.

Étendue et méthode

Notre vérification a porté sur les questions sous-jacentes issues de recommandations sélectionnées et d'observations importantes tirées principalement du chapitre 6, « L'approvisionnement écologique », du Rapport de 2005 de la commissaire à l'environnement et au développement durable (CEDD). Nous avons aussi pris en compte des points connexes soulevés au cours des dix dernières années, par exemple dans le chapitre 7, « Les stratégies de développement durable », du Rapport de 2005 de la CEDD. Nous avons plus particulièrement examiné ce qui suit :

  • si Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC), Environnement Canada et le Secrétariat du Conseil du Trésor ont fait des progrès satisfaisants dans l'établissement d'une orientation et de lignes directrices centrales sur l'écologisation des activités du gouvernement pour aider les ministères et organismes concernés à élaborer leur stratégie de développement durable de 2007, comme nous l'avions recommandé au paragraphe 6.24 du chapitre 6 de notre Rapport de 2005. Le gouvernement avait répondu qu'il prévoyait terminer « d'ici décembre 2005 l'élaboration d'un ensemble d'objectifs pratiques et progressifs en matière d'achats écologiques »;
  • si les ministères et les organismes ont pris en considération les cibles d'écologisation pangouvernementales;
  • si TPSGC, avec l'aide d'Environnement Canada et de Ressources naturelles Canada, a fait des progrès satisfaisants dans l'écologisation du processus de gestion des biens et des services, y compris les offres à commandes, comme nous l'avions recommandé aux paragraphes 6.40 et 6.48 du chapitre 6 de notre Rapport de 2005. Le gouvernement avait répondu qu'il publierait une politique d'achats écologiques en vertu de laquelle les conseils de gestion de biens et de services et les équipes de gestion seraient tenus d'intégrer des critères environnementaux dans les offres à commandes obligatoires pertinentes. Dans son budget de 2005, il indiquait que cette exigence s'appliquerait aux dix catégories de produits et services les plus souvent achetés par le gouvernement.

Notre méthode comportait l'examen de documents et des entretiens avec des représentants des ministères. Nous avons aussi examiné les pratiques exemplaires d'autres pays développés.

Critères

Les critères de vérification suivants ont été tirés des observations et des recommandations (y compris la réponse du gouvernement) de nos vérifications de 2005, et de la Politique d'achats écologiques de 2006. Nous nous attendions à ce que :

  • le gouvernement ait désigné un ministère chargé de coordonner l'élaboration d'une orientation et de directives centrales et ait mis en place des structures de gouvernance comportant des rôles, des responsabilités et des mécanismes redditionnels bien définis;
  • le gouvernement ait cerné des secteurs prioritaires et ait conçu des cibles pangouvernementales valables et importantes qui tiennent compte de l'expérience, des résultats et des leçons tirées des directives précédentes s'adressant aux ministères;
  • le gouvernement ait établi un cadre de mesure et de rapport pour l'écologisation de ses activités à l'échelle de l'administration fédérale;
  • les ministères aient intégré les cibles pangouvernementales d'écologisation des activités du gouvernement dans leurs stratégies de développement durable;
  • les ministères aient conçu des cadres, des processus et des pratiques de mesure et de rapport à l'égard de ces cibles;
  • le ministère responsable ait fait un suivi auprès des ministères afin d'assurer une mise en œuvre uniforme dans l'ensemble du gouvernement;
  • le gouvernement ait encouragé activement l'intégration de considérations environnementales aux offres à commandes;
  • TPSGC ait, en collaboration avec les ministères, élaboré des cibles d'achat écologique pangouvernementales ainsi que des cibles valables et importantes pour les stratégies de développement durable des ministères qui sont conformes au mandat de ces derniers;
  • TPSGC ait conçu avec les ministères un cadre de mesure et de rapport pour les achats écologiques;
  • le gouvernement ait intégré des considérations de rendement environnemental dans le processus de gestion des biens et des services;
  • le gouvernement ait veillé à ce qu'Environnement Canada et Ressources naturelles Canada appuient les initiatives d'achat écologique de TPSGC en contribuant par leur expertise au processus de gestion des biens et des services.

Fin des travaux de vérification

Les travaux de vérification menés aux fins du présent chapitre ont été pour l'essentiel terminés le 15 juin 2007.

Équipe de vérification

Directeurs principaux : Paul Morse et Neil Maxwell
Directeur : David Willey

Gayle Chong
Marc-André Lafrance
Mark Lawrence

Pour obtenir de l'information, veuillez joindre la Direction des communications en composant le 613-995-3708 ou le 1-888-761-5953 (sans frais).

Annexe — Tableau des recommandations

Les recommandations formulées au chapitre 10 sont présentées ici sous forme de tableau. Le numéro du paragraphe où se trouve la recommandation apparaît en début de ligne. Les chiffres entre parenthèses correspondent au numéro des paragraphes où le sujet de la recommandation est abordé.

Recommandation

Réponse du Ministère

Orientation et directives centrales sur les stratégies de développement durable

10.51 Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC), en collaboration avec le Secrétariat du Conseil du Trésor, Environnement Canada et d'autres ministères et organismes, s'il y a lieu, devrait revoir les pouvoirs, les rôles, les responsabilités et la capacité en matière d'écologisation des activités du gouvernement, dans le but de clarifier le leadership et les responsabilités à l'égard de ce qui suit :

  • l'orientation et les directives centrales sur l'écologisation des activités du gouvernement pour les stratégies de développement durable;
  • l'établissement de cibles pangouvernementales valables et exigeantes pour l'écologisation des activités du gouvernement;
  • l'élaboration d'une stratégie pangouvernementale de surveillance et de communication de l'information sur l'écologisation des activités du gouvernement. (10.11–10.50)

Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC), au nom des ministères et organismes responsables, accepte cette recommandation. TPSGC s'appuie sur les réussites passées et, en collaboration avec le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), Environnement Canada (EC) et d'autres ministères et organismes, s'il y a lieu, travaillera à la clarification des pouvoirs, des rôles, des responsabilités et des capacités relativement à l'écologisation des activités du gouvernement dans le but de clarifier le leadership et les responsabilités sur :

  • la centralisation de directives et de l'orientation sur l'écologisation des activités du gouvernement, dans le contexte des stratégies de développement durable;
  • l'élaboration de repères et l'établissement d'objectifs pangouvernementaux significatifs et dynamiques en matière d'écologisation des activités du gouvernement;
  • l'élaboration de mesure de rendement et d'une stratégie pangouvernementale sur le suivi de l'écologisation des activités du gouvernement et les rapports connexes.

Cette clarification tirera profit d'une expérience de plus de dix ans ainsi que de pratiques exemplaires mondiales à l'échelle internationale sur l'écologisation des activités du gouvernement. La clarification des pouvoirs, des rôles, et des responsabilités respectives sera terminée d'ici avril 2008.

La présente réponse a été élaborée en consultation avec le Secrétariat du Conseil du Trésor et Environnement Canada.

L'écologisation de la gestion des biens et des services

10.69 Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) devrait concevoir des plans de gestion complets et intégrés des biens et des services, conformément au Cadre de gestion des biens et des services, afin de maximiser ses activités d'écologisation tout en respectant les autres priorités gouvernementales en matière d'achats. (10.52–10.68)

Travaux publics et Services gouvernementaux Canada est en accord avec cette recommandation. D'ici le 31 décembre 2008, il examinera et élaborera des plans de gestion des biens et des services complets pour les initiatives de gestion des biens et des services relevés avant décembre 2007, qui comprennent notamment les deux catégories de biens examinées, à savoir les meubles et le matériel informatique.

 


Définitions :

Achats écologiques — Achat de biens et de services qui sont moins néfastes pour la santé humaine et pour l'environnement que des biens et des services concurrentiels. Cette pratique consiste notamment :

  • à se demander comment le besoin pourrait être comblé sans nécessairement faire un achat;
  • à choisir un fabricant qui applique de saines pratiques de gestion environnementale;
  • à acheter des biens dont la fabrication exige moins de ressources, dont l'utilisation ne requiert ou n'émet pas de substances toxiques, qui sont éconergétiques ou que l'on peut facilement démonter pour les réutiliser ou les recycler. (Retourner)

Stratégies de développement durable — Vingt-huit ministères et organismes fédéraux sont maintenant tenus de soumettre une stratégie de développement durable au Parlement tous les trois ans. La stratégie de chaque organisation décrit les engagements qui ont été pris par cette organisation afin d'intégrer la protection de l'environnement et le développement durable à son mandat. Ces organisations doivent également rendre compte des progrès réalisés en ce qui concerne les engagements énoncés dans leurs stratégies. Quatre autres ministères et organismes préparent volontairement une stratégie. (Retourner)

Offres à commandes — Propositions de fournisseurs disposés à fournir des biens ou des services suivant certaines modalités, y compris des prix préétablis. Pendant la durée d'une offre, les ministères peuvent passer des commandes directes à même cette offre, jusqu'à concurrence d'un montant spécifié. Ce type de commandes facilite et accélère les achats fréquents de biens et de services d'usage courant. (Retourner)