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2008 mars — Rapport Le Point du commissaire à l'environnement et au développement durable

Points saillants

Objet

Nous avons tenté de déterminer si le ministère de la Défense nationale a réalisé des progrès dans la mise en œuvre des principales observations sur les dépotoirs militaires au large de la côte canadienne de l'Atlantique formulées dans le cadre de notre vérification de 2004. Nous avions alors remarqué que les divers ministères touchés prenaient des mesures pour recenser et évaluer les risques posés par ces sites, conformément à leur réponse à une pétition présentée en 2002. Le ministère de la Défense nationale avait indiqué qu'il comptait terminer la mise en œuvre du projet d'étude sur les munitions non explosées en milieu sous-marin avant la fin de 2006 et celle du Projet de disposition des agents de guerre, avant la fin de 2008. Dans le cadre de la vérification de 2004, nous n'avions pas formulé de recommandation, car il était trop tôt pour déterminer si le Ministère réussirait à respecter les échéances qu'il s'était fixées.

Pertinence

Les diverses activités militaires menées par le Canada au cours du siècle dernier, sur terre et au large des côtes, ont laissé des vestiges, notamment des agents de guerre (substances chimiques et biologiques) et des munitions explosives non explosées. Par le passé, ces sites posaient peu de risques pour les Canadiens, en raison de leur éloignement géographique. Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, cependant, l'exploration pétrolière en mer, la pêche au chalut et les autres activités empiètent sur ces sites. Il faut savoir que les munitions explosives non explosées ont entraîné des blessures et un certain nombre de décès depuis 1940.

Constatations

Les progrès sont satisfaisants. Le ministère de la Défense nationale a réalisé des progrès satisfaisants pour donner suite à ses engagements de recenser et d'évaluer les risques posés par les dépotoirs marins contenant des munitions explosives non explosées et des agents de guerre chimiques ou biologiques. Cependant, nous avons remarqué que le recensement et l'évaluation de ces sites ne constituent que les premiers jalons d'une stratégie de gestion à long terme qui touche désormais près de 700 sites marins et plus de 700 sites terrestres comportant des munitions explosives non explosées.

Réaction de la Défense nationale. Le Ministère accepte notre recommandation concernant l'établissement d'une méthode uniforme pour cartographier les sites sous-marins contenant des munitions explosives non explosées. Il a commencé à donner suite à cette recommandation.

Introduction

13.1 Les activités militaires menées au cours du siècle dernier ont provoqué la présence de nombreuses épaves et autres sites qui pourraient contenir des munitions explosives non explosées (UXO) au large de la côte canadienne de l'Atlantique. De plus, à la fin de la Seconde Guerre mondiale, le Canada faisait partie des pays qui se sont débarrassés de munitions explosives et d'agents de guerre chimiques excédentaires en les rejetant à la mer. Le ministère de la Défense nationale (MDN) indique qu'à la suite des naufrages et des mesures de rejet en mer, il y aurait environ 700 sites pouvant contenir des munitions explosives non explosées, dont trois sont reconnus comme des sites où ont été rejetés des agents de guerre. À l'époque, le rejet en mer d'agents de guerre et de munitions explosives était considéré comme acceptable. Depuis 1975, cependant, la législation canadienne interdit cette pratique. Il reste néanmoins des agents de guerre chimiques et biologiques ainsi que des munitions explosives non explosées à la suite de ces activités ainsi que des activités de formation au maniement des armes à feu du ministère de la Défense nationale dans des sites partout au pays et au large des côtes canadiennes.

13.2 Par le passé, ces sites posaient peu de risques pour les Canadiens, en raison de leur éloignement géographique. Cependant, depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, les activités menées au large des côtes, notamment l'exploration pétrolière en haute mer et la pêche au chalut, ont empiété sur ces sites. L'étalement urbain a aussi entraîné l'envahissement de sites terrestres et de sites dans les eaux intérieures autrefois isolés, qui contiennent des UXO. Il faut savoir que les munitions explosives non explosées ont entraîné des blessures et un certain nombre de décès depuis 1940. Selon les documents fournis par le ministère de la Défense nationale, les risques posés par ces sites augmentent au fil des ans en raison à la fois de l'accès accru du public et de la nature même des explosifs.

Le ministère de la Défense nationale s'est engagé à évaluer les risques

13.3 Dans la pétition n^o 50A présentée en mars 2002, le pétitionnaire posait des questions sur la présence d'agents de guerre chimiques et de munitions dans les dépotoirs militaires situés au large de la côte Est du Canada. Il voulait savoir si ces sites avaient tous été recensés, si les risques potentiels avaient été évalués et si les sites connus avaient été inscrits, comme il se doit, sur les cartes marines. Il avait demandé, entre autres, l'imposition d'un moratoire sur toutes les activités d'exploration pétrolière et gazière dans les zones situées près de la côte canadienne de l'Atlantique et au large de celle-ci, ainsi que la désignation de tous les dépotoirs militaires sous-marins comme zones à l'intérieur desquelles serait interdite la pêche de fond commerciale.

13.4 Dans sa réponse à cette pétition, le ministère de la Défense nationale s'était engagé à exécuter des projets visant à continuer de recenser les sites contenant des agents de guerre chimiques et biologiques ainsi que les sites marins d'élimination de munitions conventionnelles, notamment les épaves. Le Ministère s'était aussi engagé à évaluer les risques pour la santé humaine et l'environnement et à fixer des priorités pour le nettoyage subséquent ou l'application de toute autre mesure appropriée. Pêches et Océans Canada s'était quant à lui engagé, par l'intermédiaire du Service hydrographique du Canada, à cartographier les dépotoirs militaires à l'aide de l'information transmise par le ministère de la Défense nationale.

Nos constatations en 2004

13.5 Dans le chapitre 6 du Rapport de la commissaire à l'environnement et au développement durable de 2004, nous avions indiqué que le gouvernement prenait des mesures pour donner suite à ses engagements à l'égard des dépotoirs militaires dont il avait hérité au large de la côte canadienne de l'Atlantique. Le ministère de la Défense nationale dirigeait les efforts menés dans ce domaine. Nous n'avions pas alors formulé de recommandation parce qu'il était trop tôt pour déterminer si les ministères concernés réussiraient à respecter les échéances qu'ils s'étaient fixées. À cette époque, le ministère de la Défense nationale avait indiqué qu'il parviendrait à terminer la mise en œuvre du projet d'étude sur les munitions non explosées en milieu sous-marin avant la fin de 2006 et celle du Projet de disposition des agents de guerre, d'ici la fin de 2008. Nous avions aussi constaté que les ministères concernés prenaient des mesures pour tenir leur engagement de communiquer de l'information aux parties intéressées et qu'ils avaient juste commencé à prendre des mesures pour respecter leur engagement d'établir un plan d'urgence.

Objet de la vérification

13.6 Nous avons tenté de déterminer si le ministère de la Défense nationale et Pêches et Océans Canada avaient réalisé des progrès satisfaisants en vue de donner suite à certaines observations clés formulées dans le cadre de notre vérification de 2004.

13.7 La section intitulée À propos de la vérification, à la fin du présent chapitre, fournit d'autres détails sur l'objectif, l'étendue, la méthode et les critères de la vérification.

Observations et recommandation

Le Ministère fait des progrès satisfaisants dans le recensement et l'évaluation des risques

13.8 Les progrès sont satisfaisants. Nous avons analysé une large gamme d'études, de rapports et d'évaluations sur le terrain des sites, qui avaient été commandés ou effectués par le ministère de la Défense nationale en vue de recenser et d'évaluer les risques posés par les sites qui contiennent des munitions explosives non explosées ou des agents de guerre chimiques, y compris les anciens dépotoirs militaires. Même si les recherches historiques ont un caractère permanent, notre analyse a permis de confirmer que le ministère de la Défense nationale faisait des progrès dans le recensement et l'évaluation des risques posés par ces sites (voir la pièce 13.1). Les sites contenant des munitions explosives non explosées font désormais partie d'un programme élargi, le Programme des munitions explosives non explosées (UXO) et des anciens sites du MDN, qui a pour objectif de recenser et d'évaluer les risques posés par tous les sites marins et terrestres canadiens contenant des UXO. Dans le cadre du Projet de disposition des agents de guerre, le Ministère a aussi fait des progrès en vue de recenser et d'évaluer les risques posés par les sites marins et terrestres qui pourraient encore contenir des agents de guerre chimiques ou biologiques, un héritage d'anciennes activités du ministère de la Défense nationale.

Pièce 13.1 — Initiatives lancées par le ministère de la Défense nationale relatives aux sites marins et terrestres contenant des munitions explosives non explosées ou des agents de guerre chimiques ou biologiques

13.9 Le projet d'étude sur les munitions non explosées en milieu sous-marin sur la côte de l'Atlantique a pris fin en 2006. Ce projet a été lancé pour recenser et évaluer les risques posés par les sites sous-marins contenant des UXO au large de la côte canadienne de l'Atlantique. Au cours de notre vérification de 2004, le ministère de la Défense nationale avait indiqué que le projet devait être terminé avant la fin de 2006. Compte tenu de la complexité des travaux, nous sommes satisfaits des progrès réalisés. Les fonctionnaires du Ministère ont recensé 610 sites susceptibles de contenir des munitions explosives non explosées. Parmi ces sites, 47 sont considérés comme posant des risques élevés, et une évaluation préliminaire des risques a été exécutée pour chacun de ces sites. Cependant, les recherches historiques ont un caractère permanent et nous avons remarqué que le ministère de la Défense nationale ne tire pas pleinement profit des renseignements détenus par d'autres organisations, notamment les offices des hydrocarbures extracôtiers. Or cela pourrait faciliter le recensement des sites sous-marins contenant des munitions non explosées. Le ministère de la Défense nationale pourrait peut-être trouver des sites supplémentaires en examinant d'autres documents qui ne sont pas inclus dans la recherche historique entamée en 2001.

13.10 Le projet d'étude sur les munitions non explosées en milieu sous-marin sur la côte du Pacifique devrait être terminé en 2009. Ce projet, qui a débuté en 2004, vise à recenser et à évaluer les risques posés par les sites sous-marins contenant des UXO sur la côte canadienne du Pacifique. Les fonctionnaires du Ministère ont recensé 88 sites susceptibles de contenir des munitions explosives non explosées. Parmi ces sites, 20 sont considérés comme posant des risques élevés et une évaluation préliminaire a été exécutée pour chacun de ces sites. Ce projet est désormais géré dans le cadre du Programme des munitions explosives non explosées (UXO) et des anciens sites du MDN. Nous sommes satisfaits des progrès réalisés à ce jour.

13.11 Le Programme des munitions explosives non explosées (UXO) et des anciens sites du MDN a été établi pour assurer la gestion de tous les sites contenant des UXO. En 2006, le ministère de la Défense nationale a intégré les projets visant les côtes de l'Atlantique et du Pacifique au nouveau Programme des munitions explosives non explosées (UXO) et des anciens sites du MDN, qui a pour objet de recenser et d'évaluer les risques de tous les sites marins et terrestres comportant des UXO sur le territoire canadien. Tous les sites seront soumis à une évaluation des risques selon la même méthode, pour faire en sorte que la priorité soit accordée aux sites posant les risques les plus élevés. Le ministère de la Défense nationale a été en mesure de recenser 698 sites dans les eaux canadiennes et plus de 700 sites terrestres. Les représentants du Ministère ont indiqué que certains sites terrestres posent des risques immédiats et peut-être plus élevés pour les Canadiens en raison de leur accessibilité et de leur localisation à proximité de grands centres de population. Le Ministère nous a fait savoir que les travaux de recensement et d'évaluation préliminaire de tous les sites marins devraient être terminés avant la fin de 2009. Par la suite, un calendrier de gestion et de restauration des sites sera établi. Aucune échéance n'a encore été fixée pour l'évaluation des risques posés par les sites terrestres. Certaines activités de gestion et de restauration sont déjà en cours. Le Ministère nous a aussi indiqué qu'il demanderait des fonds pour restaurer les sites à risque élevé, une fois les évaluations des risques achevées.

13.12 Le Projet de disposition des agents de guerre devrait se terminer en 2008. Ce projet a pour objectif de recenser et d'évaluer les risques posés par tous les sites marins et terrestres contenant des agents de guerre chimiques ou biologiques. Lors de notre vérification de 2004, le ministère de la Défense nationale avait indiqué que ce projet devait se terminer avant la fin de 2008.

13.13 Le ministère de la Défense nationale a recensé 111 sites, dont quatre devront faire l'objet d'une évaluation plus poussée. Trois de ces sites, qui ont été cartographiés par le Service hydrographique du Canada, font l'objet d'évaluations propres à chacun d'entre eux. Ces évaluations tiennent compte des recherches actuelles sur les facteurs qui ont des effets sur les agents de guerre chimiques et biologiques, notamment la salinité et la température de l'eau, les courants marins et la dégradation des conteneurs de stockage. Les évaluations ne comportent pas d'analyse d'échantillons du sol, de l'eau ou de la vie marine. Les évaluations propres à chaque site, qui devraient être terminées au plus tard en avril 2008, détermineront la gestion continue de ces sites qu'effectuera le Ministère. Une évaluation détaillée sur place d'un site terrestre de propriété privée a été menée en 2007, sans qu'aucun résidu d'agents de guerre n'ait été décelé. Le Ministère a réalisé des progrès satisfaisants dans la mise en œuvre du Projet de disposition des agents de guerre, compte tenu de la complexité des travaux.

13.14 Un plan d'urgence et des programmes de communication ont été établis. À la lumière des observations formulées dans le cadre de notre vérification de 2004, nous nous attendions à ce qu'un plan d'urgence ait été instauré pour faciliter l'intervention en cas de désastre écologique causé par les dépotoirs sous-marins recensés dans le cadre du Projet de disposition des agents de guerre. Le ministère de la Défense nationale s'emploie actuellement à mettre la dernière main à un plan d'urgence officiel, établi en collaboration avec d'autres organisations fédérales compétentes, qui devrait être approuvé en 2008. Le plan d'urgence donne des scénarios de situations possibles et précise les mesures que doivent prendre divers ministères et organismes fédéraux. De plus, le Ministère a créé un site Web sur le Programme des munitions explosives non explosées (UXO) et des anciens sites du MDN ainsi qu'un site Web sur le Projet de disposition des agents de guerre, afin de mieux informer les Canadiens sur les risques que présentent ces sites et les mesures que prend le Ministère pour régler ces problèmes. Nous avons constaté que le Ministère a fait des progrès satisfaisants relativement à l'établissement d'un plan d'urgence dans le cadre du Projet de disposition des agents de guerre et à l'élaboration de programmes de communication pour le Projet et le Programme des munitions explosives non explosées (UXO) et des anciens sites du MDN.

Tous les sites ne sont pas inscrits sur les cartes marines

13.15 Dans le cadre de notre vérification de 2004, nous avions remarqué que le Service hydrographique du Canada de Pêches et Océans Canada s'était engagé à inscrire les sites d'élimination sur les cartes marines. Le fait d'inscrire ces sites sur les cartes marines constitue un moyen de sensibiliser la population aux répercussions sur la santé humaine et l'environnement que pourraient avoir des activités menées sur ces lieux. Nous nous attendions à observer des progrès dans la cartographie marine des sites contenant des munitions explosives non explosées et des agents de guerre. Bien que le Service hydrographique du Canada ait cartographié tous les sites qui lui ont été signalés par le ministère de la Défense nationale, notamment les trois sites marins d'élimination d'agents de guerre, ce ministère ne lui a pas fourni de renseignements sur tous les sites à risque élevé connus contenant des UXO afin que le Service puisse les cartographier. Nous avons remarqué qu'aucun nouveau site n'a été cartographié depuis notre dernière vérification en 2004.

13.16 Des représentants du ministère de la Défense nationale nous ont fait savoir que certains sites n'avaient pas été cartographiés faute de données historiques complètes et pour des raisons de sécurité et de sûreté publiques. Ils ont reconnu qu'ils ne possèdent toujours pas de méthode uniforme pour évaluer les sites qui devraient être cartographiés. À notre avis, cela s'est traduit par une approche incohérente dans la cartographie de ces sites. Par conséquent, les progrès réalisés à cet égard sont insatisfaisants, car les travaux de cartographie exécutés jusqu'ici sont incomplets et manquent d'uniformité (voir la pièce 13.2).

Pièce 13.2 — Les progrès réalisés à l'égard de trois de nos quatre constatations concernant les dépotoirs militaires sont satisfaisants

13.17 Recommandation. Le ministère de la Défense nationale devrait établir et mettre en œuvre une méthode uniforme pour cartographier les sites sous-marins contenant des munitions explosives non explosées.

Réponse de la Défense nationale. Le Ministère est d'accord avec cette recommandation et travaille déjà à sa mise en œuvre. La cartographie des sites est un élément clé du processus de gestion des risques dans le cas des sites sous-marins extracôtiers qui peuvent poser une menace pour la sécurité publique.

Le Ministère définit actuellement son processus de prise de décision à partir du moment où un site est identifié jusqu'au point où la décision est prise d'en effectuer ou non la cartographie. Ce processus est documenté en collaboration avec le Service hydrographique du Canada. Un processus d'examen périodique est également mis en place afin de réexaminer régulièrement les sites et de valider les mesures prises antérieurement.

Le travail se poursuit et le processus devrait être entièrement documenté et mis en place d'ici l'été 2008. Tous les sites extracôtiers devraient aussi être examinés au moyen de ce processus d'ici l'été 2009.

Conclusion

13.18 Le ministère de la Défense nationale a réalisé des progrès satisfaisants pour donner suite aux principales observations formulées dans le cadre de notre vérification de 2004. Il a recensé et évalué les risques posés par les agents de guerre chimiques et biologiques ainsi que par les munitions explosives non explosées, dans le cadre de ses projets d'étude sur les munitions non explosées en milieu sous-marin et du Projet de disposition des agents de guerre. Par ailleurs, il est en voie de terminer un plan d'urgence pour faciliter l'intervention en cas de désastre écologique provoqué par les sites d'élimination sous-marins recensés dans le cadre du Projet de disposition des agents de guerre. Il a aussi mis sur pied des programmes de communication à la fois pour le Programme des munitions explosives non explosées (UXO) et des anciens sites du MDN et pour le Projet de disposition des agents de guerre. Nous avons cependant constaté que l'inscription des sites sur les cartes marines ne progresse pas de manière satisfaisante parce que le ministère de la Défense nationale n'a pas d'approche cohérente pour fournir au Service hydrographique du Canada des renseignements sur les sites sous-marins connus qui contiennent des UXO. Nous avons aussi remarqué que le recensement et l'évaluation de ces sites ne constituent que les premiers jalons d'une stratégie de gestion à long terme qui touche désormais près de 700 sites marins et plus de 700 sites terrestres comportant des munitions explosives non explosées.

À propos de la vérification

Objectif

Notre vérification visait à déterminer si le ministère de la Défense nationale et Pêches et Océans Canada avaient réalisé des progrès satisfaisants en vue de donner suite aux principales observations faites dans le cadre de la vérification de 2004 sur les dépotoirs militaires.

Étendue et méthode

Depuis 2003, le commissaire à l'environnement et au développement durable a réalisé 11 vérifications de réponses à des pétitions portant sur un éventail de sujets. Pour choisir les vérifications de suivi à effectuer, nous avons examiné l'information consignée dans notre base de données des recommandations, consulté le personnel ayant participé aux vérifications initiales et effectué des recherches, et rencontré les fonctionnaires des ministères. Pour classer les vérifications suivant leur potentiel pour ce suivi, nous avons établi des critères fondés sur les directives s'appliquant aux vérifications de gestion du Bureau.

Nous avons également tenu compte de critères comme la vérifiabilité, le caractère délicat, le risque et les ressources disponibles. À partir des évaluations effectuées selon ces critères, un comité consultatif a étudié les questions jugées les plus importantes et en a choisi quatre. Les résultats sont présentés séparément pour chacune des quatre vérifications, aux chapitres 11, 12, 13 (le présent chapitre) et 14.

Dans le cadre de la présente vérification, nous avons évalué les progrès réalisés par le ministère de la Défense nationale et Pêches et Océans Canada pour donner suite aux principales observations formulées aux paragraphes 6.52, 6.56, 6.62 et 6.63 du chapitre 6 du Rapport de la commissaire à l'environnement et au développement durable de 2004. Pour ce faire, nous avons examiné des documents et des dossiers, et nous avons consulté des représentants des ministères et des spécialistes externes.

Critères

Les critères ont été établis à partir des principales observations formulées dans le cadre de notre vérification de 2004 sur les dépotoirs militaires. Nous nous attendions à ce que le ministère de la Défense nationale :

• ait terminé la mise en œuvre du projet d'étude sur les munitions non explosées en milieu sous-marin avant la fin de 2006;
• ait réalisé des progrès satisfaisants dans la mise en œuvre du Projet de disposition des agents de guerre, qui devrait être terminé en 2008;
• ait, en collaboration avec Pêches et Océans Canada, consigné la localisation des dépotoirs sous-marins contenant des munitions explosives non explosées ainsi que des agents de guerre;
• ait défini un plan d'urgence pour intervention en cas de désastre écologique causé par des dépotoirs sous-marins.

Fin des travaux de vérification

Les travaux de vérification menés aux fins du présent chapitre ont été pour l'essentiel terminés le 13 novembre 2007.

Équipe de vérification

Directeur principal : Richard Arseneault
Directrice : Kimberley Leach

Sébastien Defoy
Roger Hillier

Pour obtenir de l'information, veuillez joindre la Direction des communications en composant le 613-995-3708 ou le 1-888-761-5953 (sans frais).

Annexe — Tableau des recommandations

La recommandation formulée au chapitre 13 est présentée ici sous forme de tableau. Le numéro du paragraphe où se trouve la recommandation apparaît en début de ligne. Les chiffres entre parenthèses correspondent au numéro des paragraphes où le sujet de la recommandation est abordé.

Définitions :

Munition explosive non explosée — Munition explosive qui a été amorcée, munie d'un détonateur, armée ou préparée par un autre procédé pour être utilisée et qui a été tirée, larguée, lancée ou mise en place de manière à constituer un danger pour les personnes, les opérations ou les installations et qui demeure non explosée, soit à cause d'un mauvais fonctionnement ou pour toute autre raison. Les UXO comportent, par exemple, les bombes, les grenades, les obus, les mortiers, les fusées éclairantes, les roquettes et les mines, notamment les mines utilisées en milieu marin. (Retourner)

Agent de guerre — Substance chimique ou biologique destinée à être utilisée lors d'opérations militaires pour tuer les forces ennemies ou les rendre inaptes au combat. Le gaz moutarde et la poudre d'anthrax sont des exemples d'agents de guerre. (Retourner)