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2008 décembre — Rapport du commissaire à l'environnement et au développement durable

Introduction

J'ai le plaisir de présenter mon premier rapport à la Chambre des communes depuis ma nomination, en mai 2008, au poste de commissaire à l'environnement et au développement durable. Les travaux effectués pour le présent rapport ont été entamés sous la direction de mon prédécesseur, M. Ron Thompson, à qui je suis très reconnaissant de son aide précieuse.

Les données scientifiques indiquent que nous ne sommes pas sur la voie du développement durable

Quatre décennies après l'adoption de lois nationales sur l'environnement et la mise sur pied de ministères pour assainir l'air et les eaux du Canada et protéger la biodiversité, les milieux humides et les habitats, les Canadiens font encore face à des problèmes environnementaux de taille. Bien que l'on ait réalisé des progrès en vue de régler des problèmes tels que la pollution par le plomb, les pluies acides et les substances appauvrissant la couche d'ozone, il y a encore trop d'alertes au smog, de problèmes respiratoires et de jours où le rayonnement ultraviolet est très intense. Peu de problèmes parmi ceux qui ont mené à l'adoption d'un programme de protection de l'environnement ont été complètement réglés, si ce n'est aucun.

Depuis les premiers jours du programme environnemental, nous avons réalisé des progrès remarquables dans notre façon de comprendre la complexité, la fragilité et l'interdépendance des écosystèmes. Les progrès de la recherche scientifique, la télédétection par satellite, la modélisation informatisée et les observations découlant des essais sur le terrain confirment que l'ampleur et le rythme des changements environnementaux sont sans précédent et qu'ils progressent rapidement. Le Rapport de l'évaluation des écosystèmes pour le Millénaire (2005) des Nations Unies nous informe que notre planète a subi, au cours des 50 dernières années, des transformations environnementales plus radicales qu'à n'importe quelle autre époque comparable de l'histoire de l'humanité. Le rythme soutenu de l'extinction des espèces est largement accéléré par la dégradation et la destruction des habitats naturels, comme les forêts, les milieux humides et les prairies.

De plus, les percées dans la recherche médicale ont permis de mettre au jour les risques pour la santé humaine qui découlent de la contamination de l'environnement, y compris, l'exposition à long terme à de faibles doses de produits chimiques industriels et ménagers. On a établi un lien entre l'exposition à certains de ces produits avec le cancer de la thyroïde, ainsi qu'avec des troubles neurocomportementaux et des anomalies congénitales. D'après les taux actuels d'incidence, la Société canadienne du cancer et l'Institut national du cancer du Canada estiment que près de 40 p. 100 des Canadiennes et près de 45 p. 100 des Canadiens seront atteints d'un cancer au cours de leur vie, et qu'un sur quatre en mourra (Statistiques canadiennes sur le cancer 2008). On sait que ces tendances s'expliquent par l'amélioration des diagnostics, le vieillissement de la population, le tabagisme, le manque d'exercice et un mauvais régime alimentaire. Toutefois, l'exposition aux substances toxiques favorise également le développement du cancer et c'est là une sphère où le gouvernement fédéral a un mandat de réglementation clair.

Dans son quatrième rapport d'évaluation paru en 2007, le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat confirme que des changements climatiques sont en train de se produire. Un rapport récent du gouvernement fédéral, intitulé Vivre avec les changements climatiques au Canada : édition 2007, examine certains des effets que les changements climatiques mondiaux ont sur notre pays, notamment les pénuries d'eau douce dans le Sud de l'Ontario et les provinces des Prairies, qui pourraient devenir plus fréquentes, ainsi que les tempêtes violentes et les inondations dans les Maritimes, phénomènes qui pourraient aussi s'aggraver et se produire plus souvent. On observe déjà les effets des changements climatiques dans le Nord où les hivers plus chauds affaiblissent le pergélisol et mettent l'infrastructure en péril, où les routes de glace ferment plus tôt, où de grands pans de terre s'affaissent alors que le niveau de la mer s'élève et où certaines espèces, entre autres les ours polaires, sont de plus en plus menacées.

Un deuxième rapport fédéral important, intitulé Santé humaine et changements climatiques (2008), nous prévient que les changements climatiques auront probablement pour effet d'accroître certaines maladies respiratoires et certaines maladies infectieuses.

Ces prévisions ne portent pas sur un avenir lointain. Il s'agit de problèmes graves auxquels les gouvernements et les citoyens doivent faire face dès maintenant. Comme le relève le rapport Vivre avec les changements climatiques : « L'humanité dispose de plusieurs options, mais le passé n'en est pas une. »

Les travaux du commissaire à l'environnement et au développement durable

À titre de membre du Bureau du vérificateur général, le commissaire à l'environnement et au développement durable fait la promotion du développement durable et d'une saine gestion de l'environnement au sein de l'administration fédérale. Ses travaux comprennent les activités suivantes :

Vérification en fonction des résultats

Dans nos vérifications de gestion, nous cherchons à savoir si les activités conçues pour répondre aux politiques du gouvernement fédéral en matière d'environnement et de développement durable sont bien gérées. Pour ce faire, nous nous concentrons sur les résultats. Nous choisissons les sujets des vérifications à partir d'une variété de facteurs et de suggestions. Nous suivons également, auprès des ministères, l'avancement de la mise en œuvre des recommandations formulées dans les vérifications antérieures et exécutons des vérifications de suivi des activités sur lesquelles le Bureau a déjà fait rapport.

Surveillance des stratégies de développement durable

Stratégies de développement durable des ministères — Depuis 1995, certains ministères et organismes sont tenus par la loi de préparer des stratégies de développement durable et de les mettre à jour, ainsi que de les déposer au Parlement tous les trois ans. Ces stratégies visent principalement à instaurer une gestion responsable du point de vue de l'environnement et du développement durable dans l'ensemble du gouvernement fédéral.

Nouvelle stratégie fédérale de développement durable — La Loi fédérale sur le développement durable, adoptée en 2008, confie au ministre de l'Environnement la responsabilité d'élaborer, pour l'ensemble de l'administration fédérale, une stratégie de développement durable assortie d'objectifs et de cibles, de même qu'un plan de mise en œuvre visant l'atteinte de chaque cible. Cette stratégie désignera également le ministre responsable de l'atteinte de chaque cible.

Les stratégies de développement durable des ministères et des organismes doivent maintenant comprendre des plans et des objectifs qui sont conformes à la stratégie fédérale de développement durable et qui contribuent à sa réalisation.

Responsabilité du commissaire à l'égard de la surveillance des stratégies — Il évalue la qualité des stratégies de développement durable des ministères et il vérifie si les plans établis dans ces stratégies ont été mis en œuvre. Il surveillera désormais la mesure dans laquelle les ministères fédéraux ont contribué à l'atteinte des cibles et des objectifs fixés dans la stratégie fédérale de développement durable et fera rapport à cet égard.

Le commissaire présentera également, au ministre de l'Environnement, ses observations pour s'assurer que les cibles et les engagements pris dans la version préliminaire de la stratégie fédérale de développement durable peuvent être évalués. Il fera également rapport au Parlement sur la justesse des renseignements contenus dans le rapport présenté par le gouvernement relativement à ses progrès quant à la mise en œuvre de la stratégie fédérale.

Gestion du processus de pétition au nom des Canadiens

Le processus de pétition en matière d'environnement a été créé par le Parlement pour que les Canadiens reçoivent des réponses rapides des ministres fédéraux sur des questions précises touchant l'environnement et le développement durable qui sont du ressort du gouvernement fédéral. Les pétitions ont poussé les ministères fédéraux à agir : de nouveaux projets environnementaux ont vu le jour, des violations présumées ont fait l'objet de suivis, des changements et des clarifications ont été apportés aux politiques et aux pratiques. Le répertoire des pétitions et des réponses se trouve sur notre site Web.

Surveillance des progrès de la mise en œuvre des plans sur les changements climatiques

Aux termes de la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto de 2007, le commissaire à l'environnement et au développement durable doit faire rapport au moins une fois tous les deux ans, et ce jusqu'en 2012, sur les progrès de la mise en œuvre par le Canada des plans sur les changements climatiques et sur le respect de ses obligations en vertu du Protocole de Kyoto.

Des pas dans la bonne voie : fournir une information de meilleure qualité et encourager les changements de comportement à l'égard de l'environnement

Les gouvernements ont un défi à relever, soit de combler le fossé entre, d'une part, les preuves scientifiques de la dégradation de l'environnement et, d'autre part, les évaluations des risques ainsi que les programmes et les systèmes de gestions conçus pour donner des résultats concrets. Pour ce faire, il faut, entre autres, avoir les bonnes informations au bon moment pour pouvoir prendre des décisions éclairées. Deux exemples tirés du présent Rapport montrent la façon dont le gouvernement fédéral s'achemine dans la bonne voie avec certains de ses programmes visant à intégrer de nouveaux systèmes d'information destinés à mieux éclairer la prise de décisions.

  • Les systèmes de prévisions météorologiques et d'avertissements de temps violent d'Environnement Canada sont de plus en plus équipés de postes de travail perfectionnés qui permettent aux prévisionnistes de visualiser et d'évaluer de façon plus efficiente les conditions météorologiques, ce qui les aide à mieux prévoir les épisodes de temps violent.
  • Le Service national d'information sur les terres et les eaux d'Agriculture et Agroalimentaire Canada prévoit faire usage des technologies de l'information afin de produire des données à jour et cohérentes sur l'utilisation des terres, les sols, les eaux et la biodiversité. Les gestionnaires de l'utilisation des terres et les agriculteurs pourraient ainsi avoir un accès immédiat à ces données, ce qui faciliterait la prise de décisions responsables en ce qui a trait à l'environnement.

Le fait de donner suite à ces préoccupations environnementales suppose que l'on encourage les Canadiens à adopter un comportement écologique, par exemple en les récompensant d'avoir pris des mesures respectueuses de l'environnement. Pour cela, les Canadiens doivent avoir à leur disposition des choix abordables : services de transport en commun, plus de programmes de recyclage et même des sources d'électricité vertes et renouvelables.

Le gouvernement ne s'assure pas de l'efficacité de ses outils de contrôle des émissions nocives

Dans le premier chapitre du présent rapport, « La gestion des émissions atmosphériques » nous examinons quatre outils du gouvernement fédéral, soit les règlements, les mesures économiques, les plans de prévention de la pollution ainsi que les ententes volontaires conclues avec le secteur privé visant à contrôler les émissions atmosphériques de substances nocives. Nous avons décelé des failles dans leur mise en œuvre, particulièrement pour ce qui est de fournir au Parlement l'assurance que les résultats communiqués ont bel et bien été atteints.

On sait que le benzène, un composant de l'essence, provoque des cancers comme la leucémie. En 2001, le gouvernement a adopté un règlement visant à protéger les Canadiens contre le benzène lorsqu'ils font le plein d'essence. Sept ans se sont écoulés depuis et Environnement Canada n'a pas encore tout à fait déterminé quel groupe était visé par le règlement. Les entreprises connues à l'échelle du pays et les grands détaillants indépendants sont probablement au fait du règlement, mais les autres détaillants et les grossistes ne le sont peut-être pas. Le règlement n'est pas une priorité pour Environnement Canada et le Ministère n'a pas fait grand-chose pour le faire respecter.

L'acrylonitrile, une substance utilisée pour la fabrication de caoutchouc synthétique, de mousse structurée et d'autres produits, a été déclaré toxique car il peut causer le cancer et avoir des effets nocifs, quel que soit le degré d'exposition. En 2003, Environnement Canada a publié un avis obligeant une entreprise produisant de l'acrylonitrile à présenter un plan de prévention de la pollution. Par la suite, le Ministère a déclaré que la mesure prise à cet égard a été une réussite d'après les résultats publiés par cette même entreprise. Toutefois, le Ministère n'a pas validé ces résultats.

Les émissions totales d'acrylonitrile ont connu une croissance rapide entre 2003 et 2006. Bien que les activités d'Environnement Canada aient contribué à en faire baisser les émissions entre 2006 et 2007, celles-ci sont encore près de trois fois plus importantes qu'en 2000, année où cette substance a été déclarée toxique.

Dans le premier chapitre, nous avons également examiné deux mesures économiques qui visent à réduire les émissions de gaz à effet de serre. Ces deux initiatives figuraient dans le Plan sur les changements climatiques du gouvernement, préparé en réponse à la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto.

En 2007, le gouvernement estimait que le crédit d'impôt pour le transport en commun, dont le coût s'établissait à 635 millions de dollars, permettrait de réduire de 220 000 tonnes par année les émissions de gaz à effet de serre. En 2008, Environnement Canada a abaissé son estimation des réductions de gaz à effet de serre escomptées, les ramenant à 35 000 tonnes par année. Le programme aura une incidence négligeable sur les émissions de gaz à effet de serre au Canada, malgré les coûts engagés.

Le Fonds de fiducie pour la qualité de l'air et les changements climatiques, un élément clé de l'approche adoptée par le gouvernement pour lutter contre les changements climatiques, comprend des fonds de 1,519 milliard de dollars transférés aux provinces et aux territoires. Environnement Canada s'est fondé sur des analyses et des hypothèses déficientes lorsqu'il a fixé à 16 millions de tonnes par année les réductions des gaz à effet de serre qu'il s'attendait de voir les provinces réaliser dans le cadre du Fonds de fiducie (ou 80 mégatonnes de 2008-2012, soit pour la durée du programme).

Étant donné que le Fonds de fiducie ne prévoit pas de mesures exigeant que les provinces fassent rapport sur la manière dont elles utilisent les sommes en question, Environnement Canada a affirmé avoir obtenu les résultats attendus même s'il est peu probable qu'il puisse déclarer des résultats réels, mesurables et vérifiables.

Le gouvernement ne peut prouver que les programmes environnementaux atteignent les résultats visés

Toute loi, tout règlement, tout programme et outil de protection de l'environnement devraient, si on veut les mettre à l'épreuve, mener à des réductions du taux de dégradation de l'environnement ou à des améliorations mesurables de la qualité de l'environnement ou les deux.

Les constatations du présent Rapport confirment qu'il y a des lacunes dans l'information et la vérification dont le Parlement a besoin pour savoir si les programmes que nous avons vérifiés sont efficaces ou s'ils doivent être modifiés. Ainsi, comme il est mentionné dans le chapitre 2 du présent Rapport, intitulé « La gestion des avertissements de temps violent », Environnement Canada signale qu'il diffuse chaque année plus de 10 000 avertissements, assurant ainsi un service important pour protéger les Canadiens contre un éventail de phénomènes, tels que les tornades et les orages violents, les pluies verglaçantes et les fortes chutes de neige. Comme les changements climatiques sont censés accroître la gravité et la fréquence des épisodes de temps violent dans les années à venir, la diffusion de ces avertissements de temps violent prendra de plus en plus d'importance.

Le Service météorologique d'Environnement Canada est considéré comme un chef de file mondial dans la prestation de services d'avertissement de temps violent. Cependant, il n'existe pas de système national servant à vérifier l'exactitude des avertissements de temps violent. Un tel système aiderait Environnement Canada à connaître la qualité de ses services d'avertissement et à déterminer les secteurs où des améliorations s'imposent. Un système national indiquerait également au Ministère la mesure dans laquelle les Canadiens comprennent les avertissements et en tiennent compte, et les aspects de ses services de diffusion des avertissements de temps violent auxquels il doit apporter des améliorations.

Dans le chapitre 3, « La gestion des programmes environnementaux », nous indiquons qu'Agriculture et Agroalimentaire Canada a dépensé environ 370 millions de dollars pour protéger la qualité environnementale des terres agricoles en s'attaquant à des problèmes comme le traitement des déchets agricoles et l'interdiction pour le bétail d'avoir accès aux cours d'eau. Les producteurs sont informés des questions environnementales; les frais qu'ils engagent pour adopter des pratiques de gestion favorables à l'environnement leur sont remboursés en partie. Agriculture et Agroalimentaire Canada ne dispose cependant pas de données suffisantes pour déterminer si les mesures adoptées au plan des terres agricoles ont entraîné des changements environnementaux.

Dans les secteurs que nous avons examinés pour le présent Rapport, un défi de taille que le gouvernement devra relever consiste à savoir s'il réussit, grâce à ses programmes, à améliorer la qualité de l'environnement. Pour ce faire, il faut constamment surveiller la qualité de l'environnement et obtenir l'assurance que les lois, les normes et les règlements environnementaux sont réellement mis en œuvre et appliqués. Le gouvernement devrait définir clairement, à l'intention du Parlement, ses cibles de gestion servant à mesurer les progrès, soit en matière d'amélioration de la qualité de l'environnement, soit en matière de réduction des risques pour l'environnement par une diminution des émissions polluantes. La mesure de l'efficacité réelle des lois, des programmes et des initiatives fédérales visant à protéger les Canadiens contre la dégradation de leur environnement demeure un important défi de gestion. Tenter de gérer la protection de l'environnement sans un système de mesure cohérent équivaut à tenter de gérer l'économie canadienne sans indicateurs comme le produit intérieur brut, le taux d'inflation, les taux d'intérêt, et les données sur le chômage.

Développement durable : orientations et stratégies

Depuis l'émergence, dans les années 1980, du concept de développement durable, le fait de traduire les objectifs à cet égard en mesures concrètes est demeuré un idéal qui nous a échappé. La formulation de cette idée dans les politiques et les lois, de même que son acceptation théorique apparente, ne concordent pas avec la réalité.

Cette faiblesse n'est nulle part ailleurs plus manifeste que dans les stratégies de développement durable antérieures du gouvernement fédéral. On s'attendait à ce que ces stratégies, en raison de l'obligation qu'ont les ministères de les déposer au Parlement, motiveraient ces derniers à tenir compte des questions environnementales, ainsi que des questions sociales et économiques, au moment de prendre des décisions de gestion.

Il est clair que les stratégies produites depuis 1997 n'ont pas réalisé leur potentiel en ce qui a trait à la valorisation du développement durable au Canada. En fait, le Bureau du vérificateur général a mis en évidence l'impuissance de ces stratégies à faire progresser le développement durable. Les commissaires qui se sont succédé ont réaffirmé que les stratégies ne donnent pas les résultats escomptés et qu'elles doivent être corrigées. Le Rapport de cette année ne fait pas exception à cette règle. Compte tenu des constatations et de la recommandation sur les stratégies formulées dans le Rapport du commissaire de 2007, et en attendant la mise en œuvre de la recommandation et de la nouvelle Loi fédérale sur le développement durable, nous n'avons exercé, cette année, qu'une surveillance minimale de ces stratégies.

Loi fédérale sur le développement durable. Le Parlement a reconnu les failles du système actuel en adoptant, en juin 2008, la nouvelle Loi fédérale sur le développement durable. On espère que la nouvelle Loi corrigera les failles actuelles en exigeant, pour la première fois, une stratégie de développement durable globale pour l'ensemble du gouvernement fédéral. Cette stratégie doit être parachevée en 2010 ou plus tôt sous la direction d'Environnement Canada. Les stratégies de développement durable des ministères et organismes fédéraux devront dorénavant comporter des plans et des objectifs qui respectent la stratégie fédérale de développement durable et qui contribuent à sa réalisation.

La Loi fixe des paramètres opérationnels concrets pour le développement durable, en s'appuyant sur le principe de précaution selon lequel, en cas de risques de dommages graves ou irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour retarder l'application de mesures rentables visant à prévenir la dégradation de l'environnement. La Loi établit la nécessité de tenir compte des facteurs environnementaux, économiques et sociaux dans toutes les décisions prises par le gouvernement. Elle prévoit l'adoption d'une stratégie fédérale qui comprend des cibles mesurables et qui désigne, pour chacune d'elle, les ministres responsables.

La Loi fédérale sur le développement durable de 2008 impose également des obligations au commissaire. Mentionnons, entre autres, l'obligation d'examiner la version préliminaire de la stratégie fédérale et de présenter ses observations afin de s'assurer que les cibles et les stratégies de mise en œuvre peuvent être évaluées. La Loi lui impose aussi l'obligation de vérifier la justesse des renseignements contenus dans le rapport présenté par le gouvernement relativement à ses progrès quant à la mise en œuvre de la stratégie fédérale et à l'atteinte de ses cibles.

L'avenir

Peu de temps avant mon arrivée au Bureau, la vérificatrice générale a constitué un Groupe d'experts indépendants en environnement et développement durable. Elle lui a confié la tâche d'examiner la façon dont notre mandat, établi en 1995, avait été exécuté, et de cerner toutes les occasions possibles de mieux servir le Parlement. Le Groupe d'experts a formulé un certain nombre de recommandations valables. La vérificatrice générale et moi-même sommes déterminés à élaborer une stratégie et un plan de travail pour donner suite à ces recommandations et aux exigences de la nouvelle Loi, ainsi qu'à résoudre d'autres questions environnementales et de développement durable auxquelles le gouvernement fédéral doit faire face.

J'aimerais remercier mon personnel de son dévouement et de son professionnalisme. J'ai bien hâte de poursuivre notre collaboration et de continuer à fournir au Parlement de l'information indépendante et objective qu'il peut utiliser pour demander au gouvernement de rendre des comptes sur ses engagements en matière d'environnement.

 

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