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2008 décembre — Rapport du commissaire à l'environnement et au développement durable

Points saillants

Objet

On entend par « émissions atmosphériques » le rejet dans l'atmosphère de polluants, dont un grand nombre, comme les gaz à effet de serre, ont des effets planétaires. Les sources d'émissions atmosphériques sont variées; elles proviennent de l'activité industrielle, de la production d'électricité, des transports, de l'agriculture et des ménages.

Pour gérer et contrôler les émissions atmosphériques, le gouvernement fédéral utilise diverses approches à partir d'un « menu » ou d'une « boîte à outils ». Nous avons examiné quatre types d'outils et évalué si le gouvernement connaissait les résultats que ces outils ont donnés ou sont censés donner.

Nous avons examiné un plan de prévention de la pollution, mis en œuvre en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999) pour gérer l'acrylonitrile, une substance utilisée dans la fabrication de caoutchouc synthétique et d'autres produits. Nous avons examiné la façon dont Environnement Canada gère les règlements régissant la teneur de l'essence et du carburant diesel, ainsi que le règlement limitant le débit de distribution de l'essence pendant le ravitaillement des véhicules à la pompe. Nous avons aussi examiné le Fonds de fiducie pour la qualité de l'air et les changements climatiques et le crédit d'impôt pour le transport en commun, deux mesures économiques qui visent à réduire les émissions de gaz à effet de serre. Ces deux initiatives figuraient dans le Plan sur les changements climatiques du gouvernement, préparé en réponse à la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto. Enfin, nous avons examiné trois des ententes volontaires du gouvernement fédéral conclues avec des associations industrielles, qui avaient pour but de réduire les émissions contribuant à la formation du smog et au changement climatique.

Pertinence

Outre le fait qu'elles contribuent à la formation du smog et au changement climatique, les émissions atmosphériques ont des effets néfastes sur la santé, comme l'asthme, l'irritation des poumons et les maladies cardio-vasculaires. Les malades, les personnes âgées et les jeunes enfants y sont particulièrement vulnérables. Par ailleurs, on sait que le benzène, un composant de l'essence, est un cancérogène connu qui peut induire des cancers tels que la leucémie. L'acrylonitrile, un autre cancérogène connu, présente des risques quel que soit le niveau d'exposition. Ces deux substances ont été désignées comme toxiques par Environnement Canada et Santé Canada aux termes des diverses versions de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement.

Le gouvernement fédéral a conclu des ententes internationales et élaboré des initiatives nationales visant à lutter contre les émissions atmosphériques; mentionnons, sur le plan international, le Protocole de Kyoto et l'Accord Canada-États-Unis sur la qualité de l'air et, à l'échelle nationale, le plan Prendre le virage, destiné à réglementer les émissions de gaz à effet de serre et les polluants atmosphériques. Le Protocole de Kyoto et le plan Prendre le virage ont comme objectif principal d'atteindre des « résultats réels, mesurables et vérifiables ».

Constatations

  • Le gouvernement fédéral ne peut pas faire la preuve que les résultats qu'il a déclarés, concernant les outils stratégiques que nous avons examinés, ont réellement été atteints, ni même que des processus sont en place pour vérifier les résultats déclarés par le secteur privé.
  • Environnement Canada a indiqué que l'avis relatif au plan de prévention de la pollution qu'il a publié en 2003 en ce qui a trait à l'acrylonitrile (aux termes duquel une entreprise utilisant cette substance doit mettre en œuvre un plan de réduction des émissions) a porté fruit, selon les résultats déclarés par l'entreprise visée. Cependant, le Ministère n'a pas validé ces résultats. De plus, aucun autre émetteur d'acrylonitrile n'était visé par l'avis. Les émissions totales d'acrylonitrile ont connu une augmentation rapide au cours de la période de 2003 à 2006. Bien que les activités d'Environnement Canada aient contribué à faire baisser les émissions entre 2006 et 2007, le total des émissions à l'échelle nationale demeure toujours presque trois fois plus élevé que ce qu'il était en 2000 lorsque la substance a été déclarée toxique.
  • Selon Environnement Canada, le niveau de conformité aux règlements limitant la concentration de benzène dans l'essence et le taux de soufre dans le carburant diesel est élevé. Cependant, le Ministère n'a pas évalué si son approche concernant l'application de la loi lui permet d'étayer cette affirmation. En comparaison, il n'a mené à peu près aucune activité d'application de la loi en ce qui concerne un troisième règlement, le Règlement sur le débit de distribution de l'essence et de ses mélanges, qui régit le rejet dans l'air de benzène cancérogène et d'autres substances volatiles dans les stations-service au Canada. En conséquence, le Ministère ne sait pas si ce règlement permet d'obtenir des résultats.
  • Environnement Canada a revu à la baisse sa première estimation des réductions annuelles des émissions de gaz à effet de serre visées par le crédit d'impôt pour le transport en commun. L'estimation initiale de 220 000 tonnes est passée à environ 35 000 tonnes. Cette réduction aura une incidence négligeable sur les émissions de gaz à effet de serre au Canada, malgré le fait que le coût du crédit d'impôt s'élevait à 635 millions de dollars dans le budget de 2007.
  • Environnement Canada s'est basé sur des analyses déficientes pour fixer à 80 mégatonnes la réduction des émissions de gaz à effet de serre qu'il compte réaliser entre 2008 et 2012 grâce au Fonds de fiducie pour la qualité de l'air et les changements climatiques (1,519 milliard de dollars de fonds fédéraux transférés aux provinces et aux territoires). Même si les 80 mégatonnes sont comprises dans le total des réductions prévu par le Plan sur les changements climatiques du fédéral, le Fonds de fiducie n'est assorti d'aucune mesure permettant au gouvernement fédéral de surveiller les résultats atteints par les provinces en exigeant que celles-ci fassent rapport sur la manière dont elles utilisent les sommes en question. Il sera donc peu probable qu'Environnement Canada puisse déclarer des résultats réels, mesurables et vérifiables.
  • Les trois ententes volontaires que nous avons examinées répondent à bon nombre des attentes générales relativement à ce qu'une entente volontaire devrait inclure. Le gouvernement n'a cependant pas terminé l'étape clé qu'est la vérification des résultats déclarés par le secteur privé.

Réaction du Ministère. Le Ministère est d'accord avec toutes nos recommandations. Ses réponses détaillées suivent chaque recommandation du chapitre.

Introduction

La qualité de l'air est importante pour la santé des Canadiens et pour l'environnement

1.1 La qualité de l'air a une influence directe sur notre santé et notre environnement. En effet, un lien a été établi entre la qualité de l'air et certains problèmes de santé comme l'asthme, le cancer du poumon, les maladies cardio-vasculaires et les allergies. Les personnes âgées, les malades et les jeunes enfants sont particulièrement vulnérables à la pollution de l'air. Celle-ci a de plus une incidence négative sur l'environnement, que ce soient sur les forêts ou d'autres écosystèmes. Environnement Canada a indiqué qu'une piètre qualité de l'air entraîne des coûts économiques élevés, en raison des milliards de dollars consacrés aux soins de santé et à l'assainissement de l'environnement.

centrale thermique

La production d'électricité générée dans des installations telles que cette centrale thermique constitue une source importante d'émissions de gaz à effet de serre au Canada.

Photo : Bastiaan Kalt

1.2 Les phénomènes de pollution atmosphérique comme le smog sont dus au rejet dans l'atmosphère de polluants comme les principaux contaminants atmosphériques (oxydes d'azote, composés organiques volatils, oxydes de soufre, monoxyde de carbone, matières particulaires et ammoniac) et les substances toxiques telles que le benzène et l'acrylonitrile. Les principales sources de polluants atmosphériques sont les transports, la production d'électricité, les activités industrielles ainsi que le chauffage et la climatisation.

1.3 Les gaz à effet de serre, dont le dioxyde de carbone, le méthane et l'oxyde de diazote, constituent une autre catégorie d'émissions atmosphériques. Ils jouent un rôle clé dans le changement climatique, c'est-à-dire dans la modification à long terme du climat planétaire. Sur le plan mondial, les Canadiens comptent parmi les plus importants émetteurs de gaz à effet de serre par habitant. Les principales sources d'émissions sont la production d'électricité, les transports et les procédés industriels. Selon le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat, le changement climatique fera probablement croître la fréquence des phénomènes météorologiques violents, comme les sécheresses, les inondations et les tempêtes.

1.4 Le gouvernement fédéral a affirmé qu'il tient à prendre des mesures pour lutter contre les émissions de polluants atmosphériques et de gaz à effet de serre, afin d'améliorer la santé de la population canadienne et l'environnement. Il s'est engagé à atteindre cet objectif en mettant en œuvre des initiatives nationales (comme le plan Prendre le virage) et en concluant des ententes internationales (comme l'Accord Canada–États-Unis sur la qualité de l'air et le Protocole de Kyoto). À l'échelon fédéral, la responsabilité concernant la pollution atmosphérique incombe à Environnement Canada, alors que les ministères de la Santé, des Transports, des Ressources naturelles et d'autres organisations jouent également un rôle important à cet égard. Environnement Canada et d'autres ministères protègent la santé des Canadiens et l'environnement par l'entremise de moyens tels que des règlements, des lignes directrices, des codes de pratiques, des instruments économiques, des ententes volontaires et des plans de prévention de la pollution.

Objet de la vérification

1.5 L'objet de notre vérification était de déterminer dans quelle mesure les ministères responsables du gouvernement du Canada savent si les principaux outils stratégiques visant à contrôler les émissions atmosphériques permettent d'obtenir des résultats. La vérification a permis d'évaluer individuellement chacun des outils choisis. Nous n'avons pas effectué de comparaison des divers outils.

raffinerie

Au Canada, l'activité industrielle est une grande source d'émissions de composés organiques volatils.

1.6 Dans le cadre de la présente vérification, nous avons examiné quatre types d'outils stratégiques :

  • les plans de prévention de la pollution : en particulier l'Avis obligeant l'élaboration et l'exécution d'un plan de prévention de la pollution à l'égard de l'acrylonitrile;
  • les règlements sur les carburants : plus particulièrement le Règlement sur le benzène dans l'essence, le Règlement sur le soufre dans le carburant diesel et le Règlement sur le débit de distribution de l'essence et de ses mélanges;
  • les mesures économiques : en particulier le Fonds de fiducie pour la qualité de l'air et les changements climatiques, et le crédit d'impôt pour le transport en commun;
  • les ententes volontaires avec l'industrie : plus particulièrement l'Association des chemins de fer du Canada, l'Association canadienne des fabricants de produits chimiques et l'Association du transport aérien du Canada.

1.7 La section intitulée À propos de la vérification, à la fin du présent chapitre, fournit d'autres détails sur les objectifs, l'étendue, la méthode et les critères de la vérification.

Observations et recommandations

Plans de prévention de la pollution

1.8 Conformément à la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999), le ministre de l'Environnement peut publier dans la Gazette du Canada un avis exigeant qu'une personne élabore et exécute un plan de prévention de la pollution visant à gérer les substances identifiées comme toxiques aux termes de la Loi. À ce jour, huit avis concernant des plans de prévention de la pollution ont été publiés dans la Gazette du Canada. Cinq d'entre eux visaient des émissions atmosphériques. Le premier avis, publié en 2003, concernait les rejets d'acrylonitrile liés à la fabrication de caoutchouc synthétique.

1.9 Les personnes ou les entreprises visées par un avis doivent élaborer et exécuter un plan de prévention de la pollution, déposer des documents précis aux dates prescrites et faire rapport sur les mesures prises et sur les résultats atteints grâce à la mise en œuvre du plan. Elles ne sont cependant pas légalement tenues d'atteindre les cibles de l'avis. Selon Environnement Canada, ses représentants :

  • informent de leurs obligations toutes les parties concernées par l'avis;
  • revoient les documents du plan pour s'assurer qu'ils sont complets et raisonnables;
  • communiquent avec les parties concernées pour leur demander, au besoin, de clarifier ou modifier l'information;
  • effectuent des visites du site, si nécessaire;
  • prennent des mesures en vue de l'application de la loi, si nécessaire.

Selon Environnement Canada, les plans de prévention de la pollution n'ont jamais été considérés comme une priorité à l'égard de l'application de la loi. Conséquemment, les activités en ce sens n'ont été que réactives, prenant la forme de suivi des rapports en retard ou manquants. Environnement Canada n'a mené que peu d'inspections sur le site pour s'assurer que les parties concernées ont bien mis en œuvre leurs plans de prévention de la pollution.

1.10 Aux fins de la présente vérification, nous avons examiné les processus d'Environnement Canada visant à passer en revue l'Avis obligeant l'élaboration et l'exécution d'un plan de prévention de la pollution à l'égard de l'acrylonitrile, publié dans la Gazette du Canada en mai 2003, et à faire rapport sur cet avis. Nous nous attendions à ce qu'Environnement Canada ait mesuré et vérifié les résultats atteints grâce à la mise en œuvre de l'avis.

Aucune évaluation finale indépendante des résultats obtenus grâce au plan n'a été effectuée

1.11 L'avis de mai 2003, publié dans la Gazette du Canada, visait une entreprise qui fabriquait du caoutchouc synthétique au moyen d'un procédé qui utilisait de l'acrylonitrile et qui rejetait par la suite cette substance dans l'environnement. L'avis exigeait de l'entreprise qu'elle élabore et exécute un plan de prévention de la pollution qui, d'ici décembre 2005, aurait ramené les rejets d'acrylonitrile aux plus faibles concentrations possibles. D'après la stratégie de gestion du risque d'Environnement Canada, une seule installation était responsable de la plus grande partie des émissions atmosphériques d'acrylonitrile au Canada. C'est donc cette installation que visait précisément l'avis.

1.12 La stratégie initiale de gestion du risque ne prenait pas en compte la façon de prévenir la pollution et de gérer les émissions provenant d'autres sources. Selon l'Inventaire national des rejets de polluants d'Environnement Canada, les émissions atmosphériques totales d'acrylonitrile ont augmenté rapidement entre 2003 et 2006. Les efforts déployés par Environnement Canada au cours des dernières années, en ce qui a trait aux sources responsables de l'augmentation des émissions atmosphériques, ont permis d'inverser cette tendance à la hausse, la réduisant de près de 50 p. 100 en 2006-2007. Cependant, les émissions totales d'acrylonitrile en 2007 étaient toujours environ trois fois plus élevées que lorsque la substance a été déclarée toxique aux termes de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999) et 8,5 tonnes plus élevées qu'au moment de la publication de l'avis en 2003 (voir la pièce 1.1).

Pièce 1.1 — Les émissions atmosphériques d'acrylonitrile au Canada ont augmenté dans l'ensemble, mais de récentes réductions ont été observées

Les émissions atmosphériques d’acrylonitrile au Canada

[version textuelle]

Source : Environnement Canada

1.13 Recommandation. Environnement Canada devrait examiner et revoir sa stratégie de gestion du risque à l'égard de l'acrylonitrile et s'assurer que des mesures de contrôle visant les sources importantes sont en place.

Réponse du Ministère. Environnement Canada accepte cette recommandation. Dans le cadre du Plan de gestion des produits chimiques (PGPC) du Canada, mis en œuvre en 2006, 4 300 substances ont été identifiées comme présentant un risque possible pour la santé humaine et l'environnement. On considère que 500 de ces substances relèvent de la plus haute priorité. Étant donné l'importance de la question, il est essentiel de consacrer des ressources aux activités de gestion, en fonction des risques en jeu.

L'acrylonitrile est une substance émise sous forme de gaz par les installations de l'industrie du plastique. Si aucune mesure de gestion des risques n'avait été entreprise en 2003, cette substance aurait compté au nombre du groupe à priorité la plus élevée. Des mesures de gestion des risques ont été prises en ce qui a trait aux deux installations qui sont responsables de plus de 99 p. 100 des émissions.

Au début de l'an 2000, alors qu'Environnement Canada élaborait le Plan de gestion des produits chimiques, qui est maintenant connu comme le PGPC, plusieurs instruments fondés sur la science et prévus par la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999) ont été pris en considération et évalués afin de s'assurer que leur usage s'harmoniserait avec les risques à gérer. Les avis de planification de prévention de la pollution comptent au nombre de ces instruments, et ils servent habituellement dans des situations particulières où la validation indépendante des données n'entraînerait pas nécessairement une hausse du niveau de protection de l'environnement. Environnement Canada estime qu'il a accompli son rôle en matière de surveillance de cet instrument.

De plus, au Canada, la compétence en matière d'environnement est partagée avec les provinces et les territoires. Par conséquent, les interventions à l'échelle fédérale concernant certains polluants doivent être fondées sur la science et être d'intérêt national. En fait, la meilleure approche consiste à collaborer avec les provinces et les territoires directement concernés.

Dans le cas de la première usine, visée par l'avis de planification de la prévention de la pollution à l'égard de l'acrylonitrile, le gouvernement fédéral se devait d'intervenir, puisque la province n'avait pas encore élaboré ses propres normes. Dans le cas de la deuxième usine, où le gouvernement provincial était en mesure d'utiliser ses propres outils pour remédier à la même situation, le gouvernement fédéral était d'accord pour que la province ait recours à ses propres mesures. Dans les deux situations, l'objectif environnemental est la réduction des émissions atmosphériques d'acrylonitrile aux plus faibles niveaux possibles sur le plan économique.

À mesure que le Plan de gestion des produits chimiques est appliqué et que l'on tire des leçons des nombreuses interventions scientifiques qui sont en cours, le gouvernement fédéral continuera de mettre au point ses stratégies de gestion des risques. En ce qui concerne l'acrylonitrile, la Stratégie de gestion des risques de 2002 sera examinée et mise à jour en fonction des émissions actuelles produites par les installations canadiennes, afin de limiter les rejets provenant d'importantes sources industrielles aux niveaux les plus faibles possibles sur le plan technique et sur le plan économique.

Pour atteindre ces résultats, la mise à jour de la Stratégie de gestion des risques de 2002 tiendra compte des profils d'émission actuels, des meilleures technologies disponibles et économiquement réalisables, et de l'examen des contrôles existants, autant à l'échelle provinciale que fédérale.

Le rendement de la Stratégie de gestion des risques de 2002 sera mesuré au moyen de l'analyse des rapports de réduction des émissions des sources importantes d'acrylonitrile.

Environnement Canada entreprendra la mise en œuvre de la Stratégie de gestion des risques actualisée d'ici décembre 2009. Cette stratégie sera exécutée après que les autres parties ou autorités compétentes concernées auront été consultées, et en collaboration avec celles-ci.

1.14 L'évaluation finale indépendante des résultats obtenus grâce aux plans n'a pas été entreprise. Lorsque l'avis a été publié, le plus important utilisateur d'acrylonitrile au Canada était Bayer Inc., qui a depuis vendu son installation à LANXESS Inc. L'entreprise a signalé qu'elle réduisait ses émissions d'acrylonitrile depuis plusieurs années. Selon Environnement Canada, grâce à l'exécution de son plan de prévention de la pollution, l'installation a réussi à faire passer ses émissions atmosphériques d'acrylonitrile de 6,8 tonnes en 2003 à 3,2 tonnes en 2006 et à éliminer les transferts vers d'autres sites à des fins d'incinération. Le Ministère a accepté les déclarations de succès de l'entreprise.

1.15 Environnement Canada soutient que sa connaissance du secteur industriel, ses visites à l'installation, ses examens des rapports de l'industrie, ses exigences de déclaration publique et les sanctions pour déclarations erronées suffisent pour l'assurer que l'information fournie par l'entreprise est exacte. L'ébauche du guide sur les plans de prévention de la pollution à l'intention des gestionnaires de risques, élaborée par Environnement Canada en août 2007, ne traite pas de la manière dont les données fournies par l'industrie doivent être évaluées. De bonnes pratiques de gestion auraient nécessité une étape de plus pour démontrer le succès du plan, soit l'évaluation indépendante de l'exactitude des résultats finals. Environnement Canada n'est pas allé jusque-là et s'est contenté des résultats déclarés par l'installation.

Règlements sur les carburants

1.16 À l'échelon fédéral, la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999) protège la santé des Canadiens et notre environnement en prévenant et en gérant les risques pour la santé et l'environnement que posent les substances toxiques et d'autres substances jugées dangereuses. La réglementation est un outil clé servant à gérer ces risques. Il existe actuellement 43 règlements d'application de la Loi, dont 7 concernent les carburants. Tous ces règlements relèvent de la responsabilité d'Environnement Canada.

1.17 La conformité aux règlements d'application de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999) est obligatoire. Environnement Canada assure la conformité aux règlements en recourant à deux grands types d'activité : la promotion de la conformité et l'application de la loi. Fournir annuellement de l'information à la communauté régie par des règlements et répondre aux demandes et aux requêtes comptent parmi les mesures prises pour promouvoir la conformité. Les activités d'application de la loi englobent les inspections destinées à vérifier la conformité, les enquêtes sur les infractions soupçonnées et les mesures d'imposition du respect de la loi telles que les avertissements, les contraventions ou les ordres d'exécution en matière de protection de l'environnement. Les plans annuels d'Environnement Canada destinés à évaluer la conformité aux règlements sont basés sur les priorités nationales et régionales. Ces priorités sont déterminées au moyen de consultations menées auprès du personnel du Ministère chargé de la promotion de la conformité et de l'application de la loi, de l'administration centrale et des bureaux régionaux.

1.18 Aux fins de la présente vérification, nous nous sommes concentrés sur trois règlements concernant les carburants :

  • Le Règlement sur le benzène dans l'essence;
  • Le Règlement sur le soufre dans le carburant diesel;
  • Le Règlement sur le débit de distribution de l'essence et de ses mélanges (appelé Règlement sur le débit de distribution dans le reste du chapitre).

1.19 Nous nous attendions à ce qu'Environnement Canada ait mis en place des procédures lui permettant de savoir si les exigences sont respectées en ce qui concerne la composition des carburants et la manière dont ils sont distribués. Nous nous attendions aussi à ce qu'Environnement Canada publie des rapports sur les progrès réalisés quant à la conformité à ces trois règlements.

Environnement Canada n'a pas évalué la mise en œuvre globale des règlements sur le benzène et le soufre

1.20 Le Règlement sur le benzène dans l'essence est entré en vigueur le 6 novembre 1997. L'objectif de ce règlement consiste à réduire les émissions de benzène produites par les véhicules à essence. Pour ce faire, il impose des limites en ce qui a trait à la teneur en benzène de l'essence (soit, 1,5 p. 100 en volume à la pompe et 1,0 p. 100 en volume lorsque l'essence est fournie par des producteurs ou des importateurs), ainsi que des limites pour ce qui est d'autres composantes de l'essence en fonction des émissions d'échappement prévues. Les importateurs et les producteurs réglementés doivent tenir des registres et présenter régulièrement des rapports au ministre de l'Environnement. Leur conformité au règlement peut être étayée par une moyenne générale annuelle ou par une évaluation par litre; dans le premier cas, les exigences administratives à satisfaire sont plus nombreuses.

1.21 Le Règlement sur le soufre dans le carburant diesel est entré en vigueur le 1er janvier 2003. Depuis le 1er juin 2006, il limite la teneur en soufre du carburant diesel utilisé dans les véhicules routiers à un maximum de 15 milligrammes par kilogramme. Des changements apportés au Règlement en 2006 fixent des limites pour le carburant diesel à utilisation hors route, ferroviaire ou maritime. Le Règlement oblige les importateurs et les producteurs de carburant diesel à tenir des registres et à présenter régulièrement au ministre de l'Environnement des rapports sur les volumes de carburant diesel et leur teneur en soufre. Un des principaux objectifs du Règlement consiste à assurer que la teneur en soufre du carburant diesel ne nuise pas à l'utilisation de technologies de limitation des émissions, comme les filtres à particules. Combinées à des carburants à faible teneur en soufre, ces technologies sont conçues pour réduire les émissions de substances nocives, comme les oxydes de soufre, les oxydes d'azote, les composés organiques volatils et les matières particulaires.

1.22 Le Règlement sur le benzène dans l'essence et le Règlement sur le soufre dans le carburant diesel ont été définis comme priorités nationales à l'égard de l'application de la loi à compter de l'exercice 2003-2004 jusqu'à celui de 2007-2008. Environnement Canada effectue des inspections hors site (par exemple, vérification d'un rapport présenté par une entreprise) et sur place (par exemple, visites à une raffinerie pour échantillonner les carburants) afin de vérifier la conformité à ces règlements. Bien que les inspections et les autres activités concernant la conformité et l'application de la loi fassent l'objet d'un processus annuel de planification, Environnement Canada n'a pas préparé d'évaluation globale sur la manière de concevoir ces activités et de leur accorder des ressources pour que les conclusions quant à la conformité soient très fiables.

raffinerie

Au Canada, la teneur en benzène et en soufre des carburants est assujettie à des limites précises fixées par réglementation. Environnement Canada inspecte les carburants à la sortie des raffineries, des installations de mélange, aux points de contrôle des importations ainsi qu'à d'autres emplacements afin de vérifier si l'industrie respecte les limites imposées.

1.23 Selon Environnement Canada, le degré de conformité aux deux règlements sur le contenu des carburants est élevé. Pour les deux règlements, Environnement Canada a indiqué que le degré de conformité était élevé. C'est en se fondant en partie sur cette conclusion que le Ministère justifie la suppression de ces deux règlements de sa liste de priorités importantes en 2008. Pour la période du 1er avril 2002 au 31 mars 2008, Environnement Canada a déclaré un taux global de conformité de 99 p. 100 pour les deux règlements en s'appuyant sur les inspections et les enquêtes effectuées. Ce taux tient compte de la conformité aux exigences des règlements en matière d'administration et de teneur des carburants. De plus, les déclarations de l'industrie sur le Règlement sur le benzène dans l'essence indiquent qu'il y a eu peu d'infractions concernant les exigences relatives à la teneur des carburants. Par exemple, en 2006, il n'y a eu qu'un cas signalé de dépassement des limites pour le benzène. Pour certaines options de conformité, ces rapports de l'industrie doivent être vérifiés par un vérificateur agréé indépendant. En ce qui concerne le Règlement sur le soufre dans le carburant diesel, l'industrie n'est pas tenue de faire rapport directement sur les dépassements.

1.24 Environnement Canada n'a pas évalué si son approche pour faire appliquer la loi était suffisante. Environnement Canada ne sait pas dans quelle mesure son approche globale est suffisante pour faire appliquer les règlements, que ce soient pour le contrôle de la teneur des carburants ou pour la vérification des rapports produits par l'industrie. Par exemple, le Ministère n'a pas déterminé s'il inspecte assez souvent les raffineries et les autres fournisseurs ni où se situent les lacunes. En outre, il a concentré ses ressources d'inspection sur les raffineries, les installations de mélange et les importateurs, mais n'a fait que peu d'inspections à des stations-service et chez des grossistes. Le Ministère a justifié cet aspect de son approche en prétendant que l'inspection des sources en amont de carburants (comme les raffineries) fournit une indication de la conformité aux points de vente en aval (comme les stations-service). Il n'a pas évalué globalement si son approche en matière d'application de la loi était suffisante, même si une telle évaluation pourrait appuyer ses déclarations sur les taux de conformité et permettre de repérer les lacunes dans l'approche.

1.25 L'assurance de la qualité du processus d'application de la loi. Le Groupe de travail sur les règlements concernant les carburants et la base de données sur l'application de la loi comptent parmi les outils utilisés par Environnement Canada pour assurer la qualité et l'uniformité du processus d'application de la loi et des données à l'échelle nationale.

  • Le Groupe de travail sur les règlements concernant les carburants constitue un exemple de bonne pratique. Son mandat vise à assurer l'uniformité en matière d'application des règlements sur les carburants partout au Canada. Créé en 1999, le groupe de travail se compose de membres du personnel chargés du programme et de l'application de la loi d'Environnement Canada, provenant d'Ottawa et des régions, ainsi que de personnel de laboratoire.
  • La base de données sur l'application de la loi est une structure nationale partagée d'enregistrement et de déclaration sur les travaux d'application de la loi du Ministère et sur les résultats atteints. Environnement Canada fait remarquer que la base de données favorise l'uniformité et la qualité en matière de production de rapports et de gestion des cas.

1.26 Le Ministère a entrepris d'autres projets pour améliorer la qualité et l'uniformité des activités d'application de la loi. Il n'a cependant pas effectué d'évaluation globale des activités menées dans les cinq régions pour en déterminer la qualité et l'uniformité.

1.27 Recommandation. Environnement Canada devrait effectuer une évaluation de sa mise en œuvre du Règlement sur le benzène dans l'essence et du Règlement sur le soufre dans le carburant diesel afin :

  • de déterminer le taux acceptable de conformité à chacun des règlements pour tous les secteurs de la communauté réglementée;
  • de définir et de mettre en œuvre les activités de promotion de la conformité et d'application de la loi visant à : a) atteindre le taux acceptable de conformité et b) fournir l'assurance que les taux de conformité déclarés sont fiables en raison d'un niveau élevé de confiance à l'égard des statistiques;
  • d'élaborer des indicateurs de rendement et de produire des rapports publics à cet égard;
  • de déterminer les aspects de la mise en œuvre qui ont bien fonctionné et ceux qui ont besoin d'être améliorés.

Réponse du Ministère. Environnement Canada est d'accord avec la recommandation selon laquelle une évaluation de toutes les activités ministérielles en vertu du Règlement sur le benzène dans l'essence et du Règlement sur le soufre dans le carburant diesel favoriserait une approche plus intégrée à l'égard de l'application de ces règlements.

La Division de la promotion de la conformité et de l'analyse, Direction de l'application de la loi, et la Direction générale de l'énergie et des transports travailleront à l'élaboration de mesures de rendement et d'une stratégie de conformité pour 2009-2010, qui sera terminée en mars 2009. La stratégie de conformité pour 2009-2010 définira les mesures du rendement et déterminera quelles activités de promotion de la conformité et d'application de la loi doivent être réalisées. La Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation comporte de nouvelles mesures du rendement et exigences qui seront prises en compte lors de l'examen et de l'actualisation de la stratégie de conformité pour ces règlements. La stratégie de conformité et les mesures du rendement sont conçues pour atteindre les résultats attendus conformément aux priorités ministérielles en matière d'application de la loi et de promotion de la conformité. Ces priorités sont établies en fonction d'une évaluation des risques réels et potentiels pour l'environnement et la santé réalisée à l'aide d'outils, comme l'analyse de l'environnement, pour recueillir et analyser des données sur les tendances, sur la marche à suivre et sur les événements qui pourraient avoir des répercussions négatives sur l'environnement ou sur la santé humaine. Les mesures du rendement, qui font partie de la stratégie de conformité pour 2009-2010, pourraient comprendre le taux de conformité et le nombre d'activités de promotion de la conformité et d'application de la loi.

Environnement Canada continuera annuellement d'élaborer et de rendre compte au public des indicateurs de rendement, comme le nombre d'entités réglementées identifiées et le nombre d'inspections et d'enquêtes réalisées. En ce qui concerne le niveau élevé de confiance à l'égard des statistiques relatives à l'établissement des indicateurs de rendement, la Division de l'application de la loi en environnement se penche déjà sur cette question par l'entremise de diverses mesures de rechange, notamment l'élaboration et la mise en œuvre de la norme nationale sur la saisie de données pour les fichiers de NEMISIS. La norme orientera les agents d'application de la loi quant à la saisie de données dans NEMISIS et devrait entrer en vigueur d'ici décembre 2008. En outre, le Comité national d'assurance de la qualité et de contrôle de la qualité de NEMISIS, qui se réunit chaque trimestre, a pour mandat d'assurer un niveau élevé de confiance à l'égard des statistiques pour toutes les données sur la conformité déclarées.

Environnement Canada a peu fait pour faire appliquer le Règlement sur le débit de distribution

1.28 Le Règlement sur le débit de distribution de l'essence et de ses mélanges, entré en vigueur le 1er février 2001, fixe des limites sur le débit de l'essence ou des mélanges d'essence pendant le ravitaillement en carburant des véhicules routiers. En effet, si le débit de distribution dépasse la capacité du véhicule de recevoir du carburant, des vapeurs de benzène et d'autres composés organiques volatils sont émises dans l'air. Lorsque le Règlement est entré en vigueur, Environnement Canada estimait que le remplissage des réservoirs de voitures était à l'origine d'environ 6 p. 100 de ce que les Canadiens adultes, non régulièrement exposés à la fumée de cigarette, absorbent en benzène quotidiennement. Le Règlement interdit aux détaillants et aux grossistes acheteurs-consommateurs (comme les pompes privées à un poste de taxis) d'utiliser pour distribuer les carburants réglementés un pistolet dont le débit dépasse 38 litres à la minute. L'analyse du Ministère révèle que l'incidence de la réglementation représentera une baisse annuelle d'environ 1 500 tonnes des rejets dans l'atmosphère de composés organiques volatils, dont environ 15 tonnes de benzène.

station-service

Le Règlement sur le débit de distribution de l'essence et de ses mélanges fixe des limites sur la rapidité de l'écoulement du carburant à la pompe. On veut ainsi que les Canadiens soient moins exposés au benzène et aux autres polluants atmosphériques.

1.29 La communauté visée par le Règlement sur le débit de distribution n'est pas encore complètement identifiée. Sept ans se sont écoulés depuis l'entrée en vigueur du Règlement sur le débit de distribution. Environnement Canada n'a toujours pas totalement identifié la communauté à laquelle il s'applique. Les entreprises d'envergure nationale et les grands détaillants indépendants sont probablement au courant du Règlement puisqu'ils ont reçu d'Environnement Canada la trousse de promotion de la conformité et les lettres qui ont été envoyées au moment de la publication du Règlement et de son entrée en vigueur. Cependant, d'autres détaillants et grossistes du Canada pourraient ne pas en avoir entendu parler. Environnement Canada est conscient de cette lacune.

1.30 À peu près aucune activité de mise en application du Règlement sur le débit de distribution n'a été effectuée à ce jour. Le Règlement sur le débit de distribution n'a pas été une priorité pour Environnement Canada, qui a donc fait peu pour le faire appliquer. Dernièrement, le Bureau régional de l'Ontario d'Environnement Canada a mené deux études au sujet des grossistes acheteurs-consommateurs et des détaillants d'essence pour se faire une idée préliminaire des taux de conformité dans la province. Ces études ont permis, pour les échantillons testés, de noter que les stations de détail indépendantes et celles situées dans des collectivités rurales étaient plus susceptibles de ne pas observer le Règlement. Environnement Canada ne sait pas quel pourrait être le taux de conformité dans le reste du Canada.

1.31 Recommandation. Environnement Canada devrait identifier la communauté de détaillants et de grossistes concernée par le Règlement sur le débit de distribution de l'essence et de ses mélanges et tenir des activités de promotion de la conformité et d'application de la loi visant les membres de cette communauté.

Réponse d'Environnement Canada. Environnement Canada est d'accord avec la recommandation selon laquelle il devrait identifier la communauté de détaillants et de grossistes assujettis au Règlement sur le débit de distribution de l'essence et de ses mélanges et mener des activités de promotion de la conformité s'adressant aux membres de cette communauté.

Environnement Canada a désigné ce règlement comme étant une priorité en ce qui a trait aux activités de promotion de la conformité en 2008-2009. Une étude, en vue de déterminer la communauté visée par ce règlement, est déjà amorcée et devrait se terminer en novembre 2008. Après que les résultats de cette étude auront été analysés, un feuillet de renseignements sera élaboré et diffusé, d'ici décembre 2008, afin d'accroître la sensibilisation aux exigences de ce règlement.

La Division de la promotion de la conformité et de l'analyse, Direction de l'application de la loi, et la Direction générale de l'énergie et des transports collaboreront étroitement pour élaborer, d'ici mars 2009, une stratégie de conformité et un plan de promotion de la conformité pour 2009-2010 et les années suivantes, conformément aux priorités ministérielles en matière d'application de la loi et de promotion de la conformité. Ces priorités sont établies en fonction d'une évaluation des risques réels et potentiels pour l'environnement et la santé humaine réalisée à l'aide d'outils, comme l'analyse de l'environnement, pour recueillir et analyser des données sur les tendances, sur la marche à suivre et sur les événements qui pourraient avoir des répercussions négatives sur l'environnement ou sur la santé humaine.

La stratégie de conformité et le plan de promotion de la conformité favoriseront la coordination et assureront l'uniformité pendant la phase de mise en œuvre si le Règlement sur le débit de distribution de l'essence et de ses mélanges est désigné comme étant une priorité ministérielle en matière d'application de la loi et de promotion de la conformité. La stratégie de conformité définira les meilleures méthodes pour mettre en œuvre et évaluer les activités de promotion de la conformité et d'application de la loi nécessaires pour veiller à ce que la communauté concernée respecte le règlement. Cette stratégie établira les mesures du rendement et les considérations stratégiques, y compris l'importance des activités de promotion de la conformité et d'application de la loi, et fournira une description et une analyse globales (taille, emplacement, composition, etc.) des entités réglementées. De plus, la stratégie décrira brièvement les indicateurs de rendement, notamment le taux de conformité, le nombre d'activités d'application de la loi réalisées (p. ex. inspections et enquêtes) et le nombre de réponses aux infractions présumées (p. ex. lettres d'avertissement, ordres d'exécution en matière de protection de l'environnement et poursuites).

1.32 Environnement Canada fait rapport sur les activités d'application de la loi et la teneur des carburants. Chaque année, Environnement Canada publie sur son site Web des statistiques concernant les inspections, les enquêtes, les mesures d'application et d'autres activités liées aux règlements d'application de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999). Lorsque notre vérification s'est terminée, les plus récentes données sur l'application de la loi mises à la disposition du public visaient l'exercice 2004-2005. Environnement Canada publie également deux rapports intitulés Teneur en soufre des combustibles liquides et Le benzène dans l'essence au Canada. Ces rapports présentent des données annuelles sommaires sur le volume et la teneur des carburants, dont les producteurs et les importateurs ont fait rapport. Le dernier rapport sur le benzène publié concerne l'année 2006. Environnement Canada prévoyait que le rapport sur le soufre pour 2006 serait publié au cours de l'été 2008.

Mesures économiques

1.33 En juin 2007, le Parlement a adopté la Loi de la mise en œuvre du Protocole de Kyoto visant à assurer le respect des engagements du Canada en matière de changements climatiques en vertu du Protocole de Kyoto. La Loi exige que le ministre de l'Environnement établisse annuellement un Plan sur les changements climatiques qui fixe des mesures pour réduire les émissions de gaz à effet de serre ainsi que les réductions annuelles anticipées attribuables à chaque mesure. Dans les plans ultérieurs, le Ministère doit aussi rendre compte des progrès accomplis par rapport à l'année précédente ainsi que des résultats atteints pour chaque mesure. Environnement Canada a publié le premier plan du gouvernement en vertu de la Loi, en août 2007, et un deuxième plan, en mai 2008.

1.34 Pour la présente vérification, nous avons examiné les réductions anticipées des émissions de gaz à effet de serre liées à deux mesures économiques comprises dans le Plan sur les changements climatiques de 2007 présenté par Environnement Canada, soit le Fonds de fiducie pour la qualité de l'air et les changements climatiques, et le crédit d'impôt pour le transport en commun. Nous nous attendions à ce que les ministères responsables de chacune de ces mesures utilisent des méthodes d'analyse appropriées pour déterminer les réductions d'émissions à atteindre et qu'ils mettent en place des processus de vérification et de surveillance adéquats pour faire en sorte que ces résultats soient atteints.

Les estimations des réductions des gaz à effet de serre effectuées dans le cadre du Fonds de fiducie sont déficientes et invérifiables

1.35 Dans son budget de mars 2007, le gouvernement fédéral a annoncé un transfert de 1,519 milliard de dollars aux gouvernements des provinces et des territoires conformément au Fonds de fiducie pour la qualité de l'air et les changements climatiques. Le Fonds de fiducie est un des volets du plan Prendre le virage, une initiative gouvernementale décrite par Environnement Canada comme le « plan du Canada visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre et la pollution atmosphérique ». Dans le budget de 2007 et le plan Prendre le virage, on déclare que le Fonds de fiducie doit donner lieu à de réelles réductions des gaz à effet de serre et d'autres polluants atmosphériques. Aucune des réductions attendues dans le cadre du Fonds de fiducie n'a été quantifiée dans ces documents.

1.36 Le Fonds de fiducie a été inclus, en 2007 et en 2008, dans le Plan sur les changements climatiques déposé par Environnement Canada en vertu de la Loi de la mise en œuvre du Protocole de Kyoto. Pour les deux années, le Plan indique que le Fonds de fiducie devrait contribuer à réduire les émissions de gaz à effet de serre de 16 mégatonnes annuellement, pour un total de 80 mégatonnes, pendant la période de 2008 à 2012.

1.37 Les réductions des émissions attendues dans le cadre du Fonds de fiducie sont contradictoires dans le Plan de 2008. La réduction des émissions de gaz à effet de serre prévue dans le cadre du Fonds de fiducie (16 mégatonnes), dont il est fait état dans le Plan de 2008, constitue une part importante des réductions qui seraient attribuables à l'ensemble des mesures présentées dans le Plan. Cependant, dans le calcul des niveaux des émissions futures totales au Canada, le gouvernement ne tient pas compte des réductions liées au Fonds de fiducie, ce qui laisse supposer que celui-ci aura un résultat nul. Le Plan de 2008 ne souligne pas ni n'explique cette contradiction particulière. Il n'explique pas non plus clairement à quel niveau de réduction d'émissions les Canadiens peuvent s'attendre grâce aux 1,519 milliard de dollars déjà transférés dans le Fonds de fiducie.

1.38 Environnement Canada a inscrit dans le Plan une déclaration concernant les réductions prévues dans le cadre du Fonds de fiducie parce qu'il est tenu par la loi de présenter un rapport sur les réductions prévues pour chaque mesure proposée dans le Plan. Dans les plans ultérieurs, Environnement Canada doit rendre compte de la mise en œuvre des mesures, ce qui comprend un rapport sur les résultats, c'est-à-dire les réductions des émissions de gaz à effet de serre réellement atteintes. Les chiffres cités pour le Fonds de fiducie sont importants. Étant donné que les réductions des émissions prévues à l'aide d'autres mesures ont diminué dans le Plan de 2008, le Fonds de fiducie compte maintenant pour près de 80 p. 100 du total des réductions des émissions attendues pour l'ensemble des mesures quantifiées durant la première année du Plan de 2008, et pour environ 26 p. 100 des réductions que devrait permettre l'ensemble des mesures quantifiées au cours de la période de 2008 à 2012.

1.39 L'analyse à l'appui des réductions des émissions de gaz à effet de serre prévues par Environnement Canada comporte des lacunes. Le calcul des 80 mégatonnes de réductions prévues pour la période de 2008 à 2012 dans le cadre du Fonds de fiducie soulève certaines questions. Le Ministère n'a mené pratiquement aucune analyse permettant d'appuyer ce chiffre, et il n'a pas non plus réalisé certains types d'analyse clé. La seule analyse sommaire qu'il a effectuée se fonde sur des hypothèses erronées, comme le fait que toutes les provinces et les territoires présentent des possibilités, des obstacles et des conditions économiques identiques pour ce qui est de l'atteinte des réductions des émissions. Or, comme la proposition sur laquelle se fonde l'estimation est déficiente, nous ne pouvons pas établir à quels résultats on aurait pu raisonnablement s'attendre.

1.40 Environnement Canada n'est pas en mesure de surveiller ou de vérifier les résultats obtenus grâce au Fonds de fiducie. Dans le chapitre 1 du Rapport de la vérificatrice générale, de décembre 2008, intitulé Une étude sur les paiements de transferts fédéraux aux provinces et territoires, nous avons signalé que, souvent, les provinces et les territoires n'ont aucune obligation juridique de dépenser, aux fins annoncées par le gouvernement fédéral, l'argent qui leur est transféré depuis un fonds de fiducie. Souvent, les provinces et les territoires n'ont pas non plus l'obligation juridique de rendre compte au gouvernement fédéral de la façon dont ils ont dépensé cet argent, ni de ce qui a été réalisé avec ces sommes. Environnement Canada reconnaît que les provinces et les territoires doivent rendre compte des dépenses et des résultats liés au Fonds de fiducie uniquement aux électeurs, et non au gouvernement fédéral. Le Ministère n'a pas élaboré ni mis en œuvre de système, même facultatif, de surveillance des réductions des émissions de gaz à effet de serre dans le cadre du Fonds de fiducie. Néanmoins, Environnement Canada a fait des allégations quant aux résultats attendus en 2007, et les a réitérées en 2008, sachant que le Fonds de fiducie est conçu de sorte qu'il est peu probable que le Ministère puisse présenter des résultats réels, mesurables et vérifiables.

L'incidence environnementale prévue en raison du crédit d'impôt pour le transport en commun s'appuie sur une analyse superficielle

1.41 Dans son budget de 2006, le gouvernement fédéral annonçait un crédit d'impôt pour le transport en commun (voir la pièce 1.2). La mesure visait à atténuer l'encombrement des voies de circulation dans les régions urbaines, à améliorer l'environnement en encourageant l'utilisation du transport en commun et à permettre aux usagers du transport en commun admissibles de déduire de leurs impôts le montant accordé par le crédit. Le gouvernement avait indiqué que le coût de cette mesure, comme manque à gagner en recettes fiscales, s'élèverait, pour les exercices 2006-2007 à 2008-2009, à 635 millions de dollars. Le ministère des Finances déclare qu'il ne peut actuellement présenter de rapport sur le coût réel du programme parce que les données de l'impôt sur le revenu, pour 2007, la première année complète de mise en œuvre du crédit d'impôt, ne seront pas disponibles avant 2009.

Pièce 1.2 — Pourquoi le gouvernement offre-t-il un crédit d'impôt pour le transport en commun?

« Les Canadiens se préoccupent de la congestion des routes et des émissions nocives de gaz à effet de serre qui en résultent. Favoriser l'utilisation du transport en commun, y compris les autobus, le métro, les trains de banlieue et les transbordeurs, contribuera à diminuer la congestion en milieu urbain et à réduire les émissions atmosphériques qui polluent l'air et affectent la santé. Le montant pour le transport en commun rend ce mode de transport plus abordable pour les Canadiens et fournit un air pur dans nos collectivités. Encourager le transport en commun constitue un élément de l'approche du gouvernement du Canada en matière d'environnement pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et pour promouvoir l'air pur. »

Source : Gouvernement du Canada

 

transport en commun

Le crédit d'impôt pour le transport en commun vise à alléger l'encombrement des voies de circulation automobile dans les régions urbaines et à améliorer l'environnement grâce à l'utilisation du transport en commun. Les Canadiens admissibles qui en font la demande peuvent déduire de leurs impôts le montant accordé pour ce crédit.

1.42 Dans le Plan sur les changements climatiques de 2007, établi en vertu de la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto, Environnement Canada déclare qu'il s'attend à ce que le crédit d'impôt permette d'enregistrer, chaque année, entre 2008 et 2012, des réductions des émissions de 220 000 tonnes. Il s'agit de près du double de la valeur estimée par le ministère des Finances pour les réductions des émissions dans son évaluation environnementale stratégique. Dans son Plan de 2008, Environnement Canada a révisé la valeur des réductions prévues, la ramenant à en moyenne 35 000 tonnes par année, soit environ 16 p. 100 de l'estimation initiale. Compte tenu de cette baisse des prévisions, le crédit d'impôt aura une incidence négligeable sur les émissions de gaz à effet de serre au Canada. L'augmentation du nombre d'usagers du transport en commun dépend de nombreux facteurs, dont le prix de l'essence. Il est donc presque impossible de mesurer les réductions réelles des émissions de gaz à effet de serre attribuables au crédit d'impôt. Pour ce qui est des autres types d'émissions atmosphériques, Environnement Canada n'a pas été en mesure de présenter une analyse pouvant étayer l'affirmation selon laquelle le crédit d'impôt aurait une incidence mesurable.

1.43 Environnement Canada et Finances Canada surveilleront conjointement les résultats obtenus en matière de réductions des gaz à effet de serre, mais aucune méthode de surveillance n'a encore été élaborée. Environnement Canada a signalé qu'il est chargé de fournir des estimations des réductions des émissions de gaz à effet de serre pour chaque année jusqu'en 2012, et que la surveillance et la production de rapports sur les résultats obtenus grâce au crédit d'impôt pour le transport en commun seraient assumées par le ministère des Finances. La méthode qui doit servir à surveiller et à estimer les réductions des émissions n'a pas encore été élaborée. Le ministère des Finances du Canada affirme que son travail de surveillance annuelle se limite à fournir des estimations et des projections des dépenses fiscales, dont celles concernant le crédit d'impôt pour le transport en commun, à partir des données disponibles auprès de l'Agence du revenu du Canada. De plus, le ministère des Finances a confirmé qu'une évaluation complète du crédit d'impôt en regard de tous les objectifs de la politique définis dans le budget de 2006 sera entreprise à compter de 2011, à mesure que les données de l'impôt sur le revenu concernant le crédit deviendront disponibles. Le ministère des Finances a de plus confirmé que cette évaluation prendra en compte les résultats estimés par Environnement Canada quant à la réduction des émissions de gaz à effet de serre attendue grâce au crédit d'impôt.

1.44 Le ministère des Finances n'a pas pu démontrer qu'il a évalué les modalités du crédit d'impôt au regard de son propre cadre réglementaire. En 2005, le ministère des Finances a publié Un cadre d'évaluation des propositions fiscales relatives à l'environnement, document qui permet d'évaluer l'intégration de facteurs économiques et environnementaux (comme les répercussions sur les émissions de gaz à effet de serre et les autres émissions atmosphériques) dans l'élaboration de nouvelles mesures fiscales liées à l'environnement. Le cadre d'évaluation stipule que « lorsqu'un objectif clair est fixé, les mesures fiscales proposées doivent être évaluées par rapport à une série de critères qui doivent aussi orienter l'évaluation d'autres formes d'intervention ». Le ministère des Finances n'a pas fourni de documentation montrant qu'il a évalué les principales répercussions environnementales et économiques du crédit d'impôt sur le transport en commun conformément au cadre d'évaluation. Le Ministère a déclaré que cette analyse n'existait que dans une note d'information ministérielle que nous avons demandée à des fins de vérification, mais que le ministère des Finances a refusé de fournir. Selon le Ministère, cette information ne peut être divulguée, car il s'agit d'un document confidentiel du Cabinet. Le Ministère a remis une copie de son évaluation environnementale stratégique, mais n'a pas été en mesure de démontrer comment elle s'inscrit dans l'analyse globale du Ministère effectuée dans le cadre d'évaluation puisque cette analyse constitue, elle aussi, un document confidentiel du Cabinet.

1.45 Dans le rapport d'un consultant, exécuté à la demande du ministère des Finances avant que ne soit approuvé le crédit d'impôt, une autre proposition avait été écartée parce que les coûts auraient été trop élevés pour le gouvernement (800 $ par tonne de gaz à effet de serre en moins), et que la baisse des tarifs de transport aurait eu peu d'incidence sur l'utilisation des transports en commun. Pour ce qui est du crédit d'impôt pour le transport en commun, tel qu'il a été annoncé, le ministère des Finances a estimé que le coût de cette mesure, par suite de la diminution des recettes fiscales, serait beaucoup plus élevé, allant d'environ 2 000 $ à 3 000 $ par tonne de gaz à effet de serre en moins, pour la période de 2006 à 2010. Compte tenu de cette estimation des coûts et des attentes révisées à la baisse pour les réductions des émissions de gaz à effet de serre dans le Plan de 2008, le coût par tonne lié à cette mesure sera encore plus élevé.

Ententes volontaires

1.46 Une entente volontaire fait intervenir un ou plusieurs gouvernements et une ou plusieurs entreprises ou associations sectorielles de l'industrie. Dans le cadre d'une telle entente, l'industrie s'engage à relever des défis particuliers ou à respecter des niveaux de rendement. D'après Environnement Canada, ces ententes sont possibles lorsque les parties en présence partagent des objectifs communs et qu'elles peuvent toutes tirer des avantages en s'attaquant à un problème environnemental précis. L'industrie s'intéresse à ce type d'ententes parce qu'elles sont souples et permettent aux entreprises de cultiver leur image publique ou d'améliorer leur relation avec le gouvernement. Selon Environnement Canada, le non-respect d'une entente signée peut entacher l'image publique d'une entreprise et nuire à ses relations avec le gouvernement. Certaines entreprises ont indiqué que les ententes volontaires leur fournissent l'occasion d'améliorer leur performance environnementale.

1.47 Pour la présente vérification, nous avons examiné trois ententes volontaires axées sur la réduction des émissions atmosphériques de polluants ou de gaz à effet de serre. Chaque entente faisait intervenir une association sectorielle différente :

  • l'Association des chemins de fer du Canada;
  • l'Association canadienne des fabricants de produits chimiques;
  • l'Association du transport aérien du Canada.

1.48 On s'attendait à ce que les ministères responsables mettent en application, lors de l'élaboration et de la mise en œuvre de ces ententes, des critères, parmi lesquels la mesure des résultats, la production de déclaration et la vérification des résultats, tels qu'ils sont décrits dans la Politique-cadre relative aux ententes sur la performance environnementale d'Environnement Canada.

Les ententes volontaires que nous avons vérifiées répondent à bon nombre des exigences

1.49 Entente avec l'Association des chemins de fer du Canada. En 2007, le gouvernement du Canada (représenté par Environnement Canada et Transports Canada) et l'Association des chemins de fer du Canada ont signé un protocole d'entente pour réduire les émissions des principaux polluants atmosphériques et de gaz à effet de serre provenant des locomotives exploitées par les compagnies de chemin de fer au Canada. Selon le gouvernement, cette entente volontaire permet de résoudre, à court terme, le problème des émissions de polluants atmosphériques et de gaz à effet de serre provenant de l'exploitation des chemins de fer. Les règlements d'application de la Loi sur la sécurité ferroviaire ne seront pas en vigueur avant 2011.

chemin de fer

On s'attend à ce que les règlements visant à réduire les polluants atmosphériques et les émissions de gaz à effet de serre ne soient pas en place avant 2011. À court terme, le gouvernement a négocié un protocole d'entente avec l'Association des chemins de fer du Canada pour prendre des mesures à cet égard.

1.50 Cette entente répond à bon nombre des exigences prescrites dans le cadre d'une entente volontaire : elle définit clairement les objectifs et les cibles à atteindre et décrit les dispositions nécessaires pour faire rapport des résultats. Dans le cadre de l'entente, Environnement Canada et Transports Canada doivent apporter un soutien aux membres de l'Association des chemins de fer en diffusant des connaissances sur les émissions de gaz à effet de serre et en trouvant des moyens pour réduire ces émissions. Ainsi, les deux ministères ont convoqué la Conférence ferroviaire 2008, qui s'est tenue en mai à Toronto, au cours de laquelle ont eu lieu des séances d'informations sur le contrôle des émissions atmosphériques, l'échange des droits d'émissions, les innovations dans le domaine et les progrès technologiques.

1.51 L'entente prévoit qu'un vérificateur compétent évalue périodiquement les rapports, les processus et la documentation à l'appui de l'Association. Cette intervention a pour but de fournir à Environnement Canada et à Transports Canada l'assurance que la méthode employée et les données de référence sont raisonnables et exactes. Le rapport annuel de 2006 sur l'entente présenté par l'Association a été le premier à inclure des résultats. Nous nous serions attendus à ce que les résultats présentés dans le rapport aient été vérifiés. Or, les ministères ne sont pas en mesure de présenter d'éléments probants selon lesquels une vérification a bel et bien eu lieu. Environnement Canada et Transports Canada sont actuellement à la recherche d'un vérificateur.

1.52 Entente avec l'Association canadienne des fabricants de produits chimiques. Un protocole d'entente intervenu entre le gouvernement du Canada (représenté par Environnement Canada, Industrie Canada et Santé Canada), le gouvernement de l'Ontario, le gouvernement de l'Alberta et l'Association canadienne des fabricants de produits chimiques prévoyait la réduction de 25 p. 100 des rejets dans l'atmosphère des composés organiques volatils produits par le secteur des produits chimiques, entre 1997 et 2002. Il s'agissait du suivi d'une entente antérieure, qui était axée sur la réduction des émissions de substances toxiques produites par les fabricants de produits chimiques. Au départ, l'entente devait entrer en vigueur en 1998 et prendre fin en 2002. L'approbation ayant tardé, l'entente n'est pas entrée en vigueur avant 2001, et elle a pris fin en 2005. Cependant, la cible visant une réduction des émissions de 25 p. 100 d'ici la fin de 2002 n'a pas été modifiée.

1.53 L'entente répondait à bon nombre des exigences prescrites dans le cadre d'une entente volontaire : elle définissait clairement les objectifs et les cibles à atteindre et décrivait les dispositions nécessaires pour faire rapport des résultats. Les données fournies par Environnement Canada et par l'Association montrent que la cible visant une réduction de 25 p. 100 des émissions de composés organiques volatils pour la fin de 2002 a été atteinte. Selon Environnement Canada, l'Association a mis en place des processus qui permettent une vérification régulière et crédible des résultats déclarés. Cependant, le Ministère n'a pas effectué d'évaluation systématique et documentée permettant d'étayer une telle affirmation. De plus, Environnement Canada n'a pas procédé à une évaluation officielle de l'entente lorsque celle-ci a pris fin.

1.54 Entente avec l'Association du transport aérien du Canada. En juin 2005, le gouvernement du Canada (représenté par Transports Canada) et l'Association du transport aérien du Canada ont signé un protocole d'entente visant à restreindre ou à réduire les émissions de gaz à effet de serre provenant de sources aériennes au Canada. Dans le cadre de cette entente, l'Association doit inciter ses membres à accroître leur efficience et ainsi réduire l'ensemble des émissions de gaz à effet de serre produite par leur flotte aérienne. Transports Canada est à évaluer l'incidence sur l'entente des récents changements concernant l'adhésion à l'Association.

avion

Le transport aérien est l'une des principales sources d'émissions de gaz à effet de serre au Canada. Le protocole d'entente conclu avec l'Association du transport aérien du Canada vise à accroître l'efficience et à réduire l'ensemble des émissions produites par l'industrie.

1.55 L'entente répond à bon nombre des exigences prescrites dans le cadre d'une entente volontaire : elle définit clairement les objectifs et les cibles à atteindre et décrit les dispositions nécessaires pour faire rapport des résultats. Cependant, le niveau de référence n'a pas été clairement défini et il y a peu de documentation concernant les consultations tenues avant la signature de l'entente. L'entente prévoit qu'un vérificateur compétent évalue périodiquement les rapports, les processus et la documentation à l'appui de l'Association. Cette intervention a pour but de fournir à Transports Canada l'assurance que la méthode employée et les données de référence sont raisonnables et exactes. Le rapport annuel de 2006 sur l'entente présenté par l'Association a été le premier à inclure des résultats. Nous nous serions attendus à ce que les résultats présentés dans le rapport aient été vérifiés. Or, le Ministère n'est pas en mesure de présenter d'éléments probants selon lesquels une vérification a bel et bien eu lieu. Il a toutefois précisé que les résultats présentés dans le rapport de 2007, devant être publié plus tard en 2008, seront vérifiés. Cependant, aucun vérificateur n'a été nommé à ce jour.

Conclusion

1.56 Pour les quatre types d'outils stratégiques que nous avons vérifiés, le gouvernement n'a pas été en mesure de démontrer que les résultats qu'il a déclarés ont réellement été atteints, ni que des processus ont été mis en place pour vérifier les résultats déclarés par le secteur privé.

1.57 Environnement Canada n'a pas effectué d'évaluation finale des résultats permettant de confirmer la réussite annoncée relativement à la mise en application du plan de prévention de la pollution à l'égard de l'acrylonitrile, établi à la suite de la publication d'un avis officiel du Ministère, en mai 2003. De plus, l'avis ne concernait qu'une source de rejets d'acrylonitrile dans l'air; or, dans l'ensemble, les émissions ont augmenté substantiellement entre 2003 et 2006. Les efforts menés par Environnement Canada au cours des dernières années en ce qui concerne les sources responsables de l'augmentation des émissions atmosphériques ont permis d'inverser cette tendance à la hausse, la réduisant de près de 50 p. 100 en 2006-2007. Cependant, le total des émissions en 2007 était toujours presque trois fois plus élevé qu'en 2000, lorsque la substance a été déclarée toxique.

1.58 Environnement Canada soutient que les limites fixées dans le cadre du Règlement sur le benzène dans l'essence et du Règlement sur le soufre dans le carburant diesel sont respectées. Cependant, le Ministère n'a pas entrepris d'évaluation globale qui permettrait d'avoir foi en ses conclusions. Environnement Canada n'a pas fourni de grands efforts pour la mise en œuvre du Règlement sur le débit de distribution de l'essence et de ses mélanges. Il ne sait pas si ce règlement est respecté et ignore quels résultats ont été atteints.

1.59 D'après les estimations d'Environnement Canada, le crédit d'impôt pour le transport en commun n'entraînera que des réductions négligeables des émissions de gaz à effet de serre au Canada. Quant à l'incidence du Fonds de fiducie pour la qualité de l'air et les changements climatiques, qui consiste en un transfert de 1,519 milliard de dollars aux provinces et territoires pour les aider à réduire les émissions de gaz à effet de serre, elle se révèle tout aussi discutable. Environnement Canada a prévu que cette mesure économique permettrait de réduire les émissions de 80 mégatonnes entre 2008 et 2012. Or, il est parvenu à ce chiffre en se fondant sur des analyses déficientes. Le gouvernement a déclaré qu'il n'entend pas assurer de suivi quant à l'atteinte des cibles parce qu'il n'a pas accès aux renseignements nécessaires et n'a pas d'autorité sur ce que font les gouvernements bénéficiaires avec l'argent reçu. Environnement Canada a fait des allégations quant aux résultats attendus en 2007, et les a réitérées en 2008, sachant que le Fonds de fiducie est conçu de sorte qu'il est peu probable que le Ministère puisse présenter des résultats réels, mesurables et vérifiables.

1.60 Transports Canada et Environnement Canada ont respecté bon nombre des principaux critères, comme le fait d'établir clairement les objectifs et les cibles à atteindre et de décrire les dispositions relatives à la surveillance et à la déclaration des résultats, lorsqu'ils ont conclu les ententes volontaires avec l'Association des chemins de fer du Canada, l'Association canadienne des fabricants de produits chimiques et l'Association du transport aérien du Canada. Les ententes étaient axées sur la réduction des émissions de polluants atmosphériques ou de gaz à effet de serre. Environnement Canada soutient que les cibles fixées dans le cadre de l'entente, maintenant terminée, avec l'Association canadienne des fabricants de produits chimiques ont été atteintes. Cependant, le Ministère n'a pas documenté l'évaluation qu'il a utilisée pour confirmer la crédibilité du processus de vérification utilisé par l'Association et sur laquelle il s'est appuyé pour cette entente. Pour les deux autres ententes, on a établi les principaux processus (mesures, déclaration et vérification des résultats), mais certains n'ont pas encore été mis en place. Les résultats préliminaires ont été présentés dans un rapport produit par les associations, mais ils n'ont pas encore fait l'objet d'une vérification.

À propos de la vérification

Objectifs

Notre objectif général de vérification était de déterminer si les ministères responsables du gouvernement du Canada savent si les principaux outils stratégiques qu'ils utilisent, en vue de contrôler les émissions atmosphériques, donnent réellement des résultats. Nos travaux de vérification comprenaient quatre sous-objectifs :

  • déterminer si Environnement Canada sait si certains plans de prévention de la pollution, élaborés en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999), permettent de réduire les émissions de polluants atmosphériques;
  • déterminer si Environnement Canada sait si les objectifs de conformité définis dans les règlements d'application de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999) choisis sont respectés;
  • déterminer si les ministères choisis sont en mesure de démontrer que, en ce qui concerne les cibles de réduction des émissions atmosphériques liées aux stratégies économiques choisies, a) les réductions prévues sont adéquatement établies, et b) des procédures ont été mises en place pour déterminer si les réductions prévues sont atteintes;
  • déterminer si les ministères responsables peuvent démontrer qu'ils ont respecté les exigences relatives à la mise en application d'ententes volontaires particulières.

Étendue et méthode

Les émissions atmosphériques ont une incidence sur la santé des Canadiens et l'environnement. Les stratégies utilisées par le gouvernement fédéral pour gérer les émissions atmosphériques comprennent les plans de prévention de la pollution, les règlements d'application de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999), les mesures économiques et les ententes volontaires avec l'industrie. Les stratégies qui ont été étudiées dans le cadre de la présente vérification ont été choisies en fonction de leur importance relative, de leur vérifiabilité et de leur portée, et aussi en tenant compte des mentions qui en sont faites dans les réactions aux pétitions en matière d'environnement présentées à la vérificatrice générale du Canada. Nous avons aussi voulu choisir des stratégies touchant divers types de mesures, de polluants et de secteurs de l'industrie. Nos travaux de vérification ont porté sur trois organismes gouvernementaux : les ministères de l'Environnement, des Transports et des Finances.

Pour chacun des sous-objectifs, nous avons interviewé des fonctionnaires clés des ministères, à Ottawa et dans les régions partout au pays, ainsi que des représentants d'organismes non gouvernementaux et des industries. Nous avons choisi des organismes non gouvernementaux et des associations d'industrie qui pouvaient présenter leur point de vue sur un ou plusieurs outils stratégiques faisant l'objet de notre vérification. Les renseignements obtenus des fonctionnaires nous ont permis de comprendre les politiques et les procédures utilisées par leur ministère pour élaborer, mettre en application et surveiller les résultats obtenus grâce aux divers outils stratégiques. Les représentants de l'industrie nous ont donné une rétroaction sur les difficultés et les facteurs de réussite liés à certains des outils stratégiques examinés au cours de nos travaux de vérification. Pour chacun des sous-objectifs, nous avons entrepris un important examen de la documentation qui nous a été remise par les ministères.

Afin de pouvoir déterminer si les objectifs de conformité définis dans les règlements d'application de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999) étaient respectés, nous avons choisi des dossiers d'événements, d'inspection et d'enquête pour les exercices financiers 2005-2006 et 2006-2007, provenant des cinq bureaux régionaux d'Environnement Canada (Région du Pacifique et Yukon, Région des Prairies et du Nord, Région de l'Ontario, Région du Québec et Région de l'Atlantique). Nous avons choisi des dossiers concernant une gamme d'entreprises et de types d'installations, différents agents responsables de dossiers, et diverses options de conformité et types d'inspection. Nous avons retenu 128 dossiers (avec pour but d'en avoir 25 de chaque région) pour évaluer comment les procédures étaient mises en application lors des inspections et des enquêtes concernant le Règlement sur le benzène dans l'essence et le Règlement sur le soufre dans le carburant diesel. Étant donné qu'il n'y a eu aucune activité d'application de la loi, au cours de ces deux années, en ce qui concerne le Règlement sur le débit de distribution de l'essence et de ses mélanges, ce dernier n'a pas été inclus dans l'examen des dossiers. Les résultats que nous avons obtenus en procédant à l'examen des dossiers ne nous ont pas permis de dresser un constat général pour une région en particulier ni pour le Canada dans son ensemble. Cependant, l'examen des dossiers nous a permis de comprendre les procédures en place et la façon dont elles sont mises en application.

Critères

Voici les critères qui ont permis de mener cette vérification ainsi que leurs sources.

Critères Sources
Plans de prévention de la pollution

Pour ce qui est des plans de prévention de la pollution, nous nous attendions à ce qu'Environnement Canada ait mesuré et vérifié les résultats atteints grâce à l'exécution des plans de prévention de la pollution prévus en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999).

  • Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999), Partie 4 — Prévention de la pollution.
  • Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Élaboration et utilisation des cadres de gestion et de responsabilisation axés sur les résultats (2005), Sections 1.1 et 1.3.
  • Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes : Un cadre de gestion pour le gouvernement du Canada (2000), page 7.
Règlements sur les carburants

Nous nous attendions à ce que, pour chacun des trois règlements (benzène dans l'essence, soufre dans le carburant diesel et débit de distribution de l'essence), Environnement Canada ait mis en place des procédures permettant de savoir si les objectifs de conformité étaient respectés.

  • Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Élaboration et utilisation des cadres de gestion et de responsabilisation axés sur les résultats (2005), Sections 1.1 et 1.3.
  • Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes : Un cadre de gestion pour le gouvernement du Canada (2000), page 7.
  • Environnement Canada, Politique d'observation et d'application de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999), (2001).

Nous nous attendions à ce que, pour chacun des trois règlements (benzène dans l'essence, soufre dans le carburant diesel et débit de distribution de l'essence), Environnement Canada ait publié des rapports sur les progrès réalisés et ait informé le public sur la conformité aux règlements.

  • Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999), Partie 11 : Dispositions diverses — Rapport au Parlement.
  • Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Élaboration et utilisation des cadres de gestion et de responsabilisation axés sur les résultats (2005), Section 1.1.
  • Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes : Un cadre de gestion pour le gouvernement du Canada (2000), page 7.
Mesures économiques

En ce qui concerne les deux mesures économiques (crédit d'impôt pour le transport en commun et Fonds de fiducie), nous nous attendions à ce que les objectifs en matière de résultats qu'Environnement Canada a établis conformément à la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto soient fondés sur des analyses pertinentes.

  • Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto (2007), section 10.
  • Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Élaboration et utilisation des cadres de gestion et de responsabilisation axés sur les résultats (2005), Section 1.1.
  • Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes : Un cadre de gestion pour le gouvernement du Canada (2000), page 7.

En ce qui concerne les deux mesures économiques (crédit d'impôt pour le transport en commun et Fonds de fiducie), nous nous attendions à ce qu'Environnement Canada ait mis en place des processus de surveillance et de vérification.

  • Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto (2007), Section 5(b).
  • Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Élaboration et utilisation des cadres de gestion et de responsabilisation axés sur les résultats (2005), Section 1.1.
  • Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes : Un cadre de gestion pour le gouvernement du Canada (2000), page 7.
Ententes volontaires

En ce qui concerne chacune des trois ententes volontaires (Association du transport aérien du Canada, Association des chemins de fer du Canada, Association canadienne des fabricants de produits chimiques), nous nous attendions à ce que les ministères aient mis en application les critères voulus pour élaborer et mettre en œuvre les ententes volontaires de performance.

Ces critères comprenaient :

  • des objectifs environnementaux bien définis;
  • des niveaux de référence clairs;
  • des cibles mesurables assorties d'échéanciers;
  • des mesures de rendement claires;
  • des consultations avec les intervenants concernés et intéressés;
  • des exigences pour la communication périodique de l'information;
  • une vérification crédible par des tiers des résultats atteints;
  • une évaluation régulière.
  • Environnement Canada, Politique-cadre relative aux ententes sur la performance environnementale (2001), pages 6 et 7.
  • Secrétariat du Conseil du Trésor et Industrie Canada. Les codes volontaires : Guide d'élaboration et d'utilisation.

Fin des travaux de vérification

Les travaux de vérification menés aux fins du présent chapitre ont été pour l'essentiel terminés le 6 juin 2008.

Équipe de vérification

Directeur principal : Richard Arseneault
Directeur : George Stuetz

Jean-Philippe Boucher
Catherine Johns
Mark Kepkay
Leslie Lapp
Marie-Soleil Nappert
Carolyn Pharand

Pour obtenir de l'information, veuillez joindre la Direction des communications en composant le 613-995-3708 ou le 1-888-761-5953 (sans frais).

Annexe — Tableau des recommandations

Les recommandations formulées au chapitre 1 sont présentées ici sous forme de tableau. Le numéro du paragraphe où se trouve la recommandation apparaît en début de ligne. Les chiffres entre parenthèses correspondent au numéro des paragraphes où le sujet de la recommandation est abordé.

Recommandation Réponse
Plans de prévention de la pollution

1.13 Environnement Canada devrait examiner et revoir sa stratégie de gestion du risque à l'égard de l'acrylonitrile et s'assurer que des mesures de contrôle visant les sources importantes sont en place. (1.8-1.12)

Environnement Canada accepte cette recommandation. Dans le cadre du Plan de gestion des produits chimiques (PGPC) du Canada, mis en œuvre en 2006, 4 300 substances ont été identifiées comme présentant un risque possible pour la santé humaine et l'environnement. On considère que 500 de ces substances relèvent de la plus haute priorité. Étant donné l'importance de la question, il est essentiel de consacrer des ressources aux activités de gestion, en fonction des risques en jeu.

L'acrylonitrile est une substance émise sous forme de gaz par les installations de l'industrie du plastique. Si aucune mesure de gestion des risques n'avait été entreprise en 2003, cette substance aurait compté au nombre du groupe à priorité la plus élevée. Des mesures de gestion des risques ont été prises en ce qui a trait aux deux installations qui sont responsables de plus de 99 p. 100 des émissions.

Au début de l'an 2000, alors qu'Environnement Canada élaborait le Plan de gestion des produits chimiques, qui est maintenant connu comme le PGPC, plusieurs instruments fondés sur la science et prévus par la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999) ont été pris en considération et évalués afin de s'assurer que leur usage s'harmoniserait avec les risques à gérer. Les avis de planification de prévention de la pollution comptent au nombre de ces instruments, et ils servent habituellement dans des situations particulières où la validation indépendante des données n'entraînerait pas nécessairement une hausse du niveau de protection de l'environnement. Environnement Canada estime qu'il a accompli son rôle en matière de surveillance de cet instrument.

De plus, au Canada, la compétence en matière d'environnement est partagée avec les provinces et les territoires. Par conséquent, les interventions à l'échelle fédérale concernant certains polluants doivent être fondées sur la science et être d'intérêt national. En fait, la meilleure approche consiste à collaborer avec les provinces et les territoires directement concernés.

Dans le cas de la première usine, visée par l'avis de planification de la prévention de la pollution à l'égard de l'acrylonitrile, le gouvernement fédéral se devait d'intervenir, puisque la province n'avait pas encore élaboré ses propres normes. Dans le cas de la deuxième usine, où le gouvernement provincial était en mesure d'utiliser ses propres outils pour remédier à la même situation, le gouvernement fédéral était d'accord pour que la province ait recours à ses propres mesures. Dans les deux situations, l'objectif environnemental est la réduction des émissions atmosphériques d'acrylonitrile aux plus faibles niveaux possibles sur le plan économique.

À mesure que le Plan de gestion des produits chimiques est appliqué et que l'on tire des leçons des nombreuses interventions scientifiques qui sont en cours, le gouvernement fédéral continuera de mettre au point ses stratégies de gestion des risques. En ce qui concerne l'acrylonitrile, la Stratégie de gestion des risques de 2002 sera examinée et mise à jour en fonction des émissions actuelles produites par les installations canadiennes, afin de limiter les rejets provenant d'importantes sources industrielles aux niveaux les plus faibles possibles sur le plan technique et sur le plan économique.

Pour atteindre ces résultats, la mise à jour de la Stratégie de gestion des risques de 2002 tiendra compte des profils d'émission actuels, des meilleures technologies disponibles et économiquement réalisables, et de l'examen des contrôles existants, autant à l'échelle provinciale que fédérale.

Le rendement de la Stratégie de gestion des risques de 2002 sera mesuré au moyen de l'analyse des rapports de réduction des émissions des sources importantes d'acrylonitrile.

Environnement Canada entreprendra la mise en œuvre de la Stratégie de gestion des risques actualisée d'ici décembre 2009. Cette stratégie sera exécutée après que les autres parties ou autorités compétentes concernées auront été consultées, et en collaboration avec celles-ci.

Règlements sur les carburants

1.27 Environnement Canada devrait effectuer une évaluation de sa mise en œuvre du Règlement sur le benzène dans l'essence et du Règlement sur le soufre dans le carburant diesel afin :

  • de déterminer le taux acceptable de conformité à chacun des règlements pour tous les secteurs de la communauté réglementée;
  • de définir et de mettre en œuvre les activités de promotion de la conformité et d'application de la loi visant à : a) atteindre le taux acceptable de conformité et b) fournir l'assurance que les taux de conformité déclarés sont fiables en raison d'un niveau élevé de confiance à l'égard des statistiques;
  • d'élaborer des indicateurs de rendement et de produire des rapports publics à cet égard;
  • de déterminer les aspects de la mise en œuvre qui ont bien fonctionné et ceux qui ont besoin d'être améliorés. (1.16-1.26)

Environnement Canada est d'accord avec la recommandation selon laquelle une évaluation de toutes les activités ministérielles en vertu du Règlement sur le benzène dans l'essence et du Règlement sur le soufre dans le carburant diesel favoriserait une approche plus intégrée à l'égard de l'application de ces règlements.

La Division de la promotion de la conformité et de l'analyse, Direction de l'application de la loi, et la Direction générale de l'énergie et des transports travailleront à l'élaboration de mesures de rendement et d'une stratégie de conformité pour 2009-2010, qui sera terminée en mars 2009. La stratégie de conformité pour 2009-2010 définira les mesures du rendement et déterminera quelles activités de promotion de la conformité et d'application de la loi doivent être réalisées. La Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation comporte de nouvelles mesures du rendement et exigences qui seront prises en compte lors de l'examen et de l'actualisation de la stratégie de conformité pour ces règlements. La stratégie de conformité et les mesures du rendement sont conçues pour atteindre les résultats attendus conformément aux priorités ministérielles en matière d'application de la loi et de promotion de la conformité. Ces priorités sont établies en fonction d'une évaluation des risques réels et potentiels pour l'environnement et la santé réalisée à l'aide d'outils, comme l'analyse de l'environnement, pour recueillir et analyser des données sur les tendances, sur la marche à suivre et sur les événements qui pourraient avoir des répercussions négatives sur l'environnement ou sur la santé humaine. Les mesures du rendement, qui font partie de la stratégie de conformité pour 2009-2010, pourraient comprendre le taux de conformité et le nombre d'activités de promotion de la conformité et d'application de la loi.

Environnement Canada continuera annuellement d'élaborer et de rendre compte au public des indicateurs de rendement, comme le nombre d'entités réglementées identifiées et le nombre d'inspections et d'enquêtes réalisées. En ce qui concerne le niveau élevé de confiance à l'égard des statistiques relatives à l'établissement des indicateurs de rendement, la Division de l'application de la loi en environnement se penche déjà sur cette question par l'entremise de diverses mesures de rechange, notamment l'élaboration et la mise en œuvre de la norme nationale sur la saisie de données pour les fichiers de NEMISIS. La norme orientera les agents d'application de la loi quant à la saisie de données dans NEMISIS et devrait entrer en vigueur d'ici décembre 2008. En outre, le Comité national d'assurance de la qualité et de contrôle de la qualité de NEMISIS, qui se réunit chaque trimestre, a pour mandat d'assurer un niveau élevé de confiance à l'égard des statistiques pour toutes les données sur la conformité déclarées.

1.31 Environnement Canada devrait identifier la communauté de détaillants et de grossistes concernée par le Règlement sur le débit de distribution de l'essence et de ses mélanges et tenir des activités de promotion de la conformité et d'application de la loi visant les membres de cette communauté. (1.28-1.30)

Environnement Canada est d'accord avec la recommandation selon laquelle il devrait identifier la communauté de détaillants et de grossistes assujettis au Règlement sur le débit de distribution de l'essence et de ses mélanges et mener des activités de promotion de la conformité s'adressant aux membres de cette communauté.

Environnement Canada a désigné ce règlement comme étant une priorité en ce qui a trait aux activités de promotion de la conformité en 2008-2009. Une étude, en vue de déterminer la communauté visée par ce règlement, est déjà amorcée et devrait se terminer en novembre 2008. Après que les résultats de cette étude auront été analysés, un feuillet de renseignements sera élaboré et diffusé, d'ici décembre 2008, afin d'accroître la sensibilisation aux exigences de ce règlement.

La Division de la promotion de la conformité et de l'analyse, Direction de l'application de la loi, et la Direction générale de l'énergie et des transports collaboreront étroitement pour élaborer, d'ici mars 2009, une stratégie de conformité et un plan de promotion de la conformité pour 2009-2010 et les années suivantes, conformément aux priorités ministérielles en matière d'application de la loi et de promotion de la conformité. Ces priorités sont établies en fonction d'une évaluation des risques réels et potentiels pour l'environnement et la santé humaine réalisée à l'aide d'outils, comme l'analyse de l'environnement, pour recueillir et analyser des données sur les tendances, sur la marche à suivre et sur les événements qui pourraient avoir des répercussions négatives sur l'environnement ou sur la santé humaine.

La stratégie de conformité et le plan de promotion de la conformité favoriseront la coordination et assureront l'uniformité pendant la phase de mise en œuvre si le Règlement sur le débit de distribution de l'essence et de ses mélanges est désigné comme étant une priorité ministérielle en matière d'application de la loi et de promotion de la conformité. La stratégie de conformité définira les meilleures méthodes pour mettre en œuvre et évaluer les activités de promotion de la conformité et d'application de la loi nécessaires pour veiller à ce que la communauté concernée respecte le règlement. Cette stratégie établira les mesures du rendement et les considérations stratégiques, y compris l'importance des activités de promotion de la conformité et d'application de la loi, et fournira une description et une analyse globales (taille, emplacement, composition, etc.) des entités réglementées. De plus, la stratégie décrira brièvement les indicateurs de rendement, notamment le taux de conformité, le nombre d'activités d'application de la loi réalisées (p. ex. inspections et enquêtes) et le nombre de réponses aux infractions présumées (p. ex. lettres d'avertissement, ordres d'exécution en matière de protection de l'environnement et poursuites).

 


Définitions :

Smog — Il s'agit d'une brume sèche présente dans l'air et composée de gaz et de particules. Le smog se forme lorsque des sources naturelles et découlant de l'activité humaine rejettent des polluants dans la basse atmosphère. Les plus importantes sources de polluants sont la combustion de combustibles fossiles pour le transport, la production d'électricité, les activités industrielles ainsi que le chauffage et la climatisation. Les deux principaux polluants qui composent le smog sont l'ozone troposphérique et les matières particulaires. L'ozone troposphérique se forme lorsque les oxydes d'azote et les composés organiques volatils présents dans l'atmosphère réagissent sous l'effet de la lumière solaire. Les matières particulaires se composent de particules en suspension, sous forme solide ou liquide. Il s'agit par exemple de fumée et de cendre provenant de la combustion du bois. Parmi les autres composantes du smog figurent le dioxyde de soufre, les composés organiques volatils et le monoxyde de carbone. (Retourner)

Principaux contaminants atmosphériques — Il s'agit d'un groupe de polluants atmosphériques qui sont à l'origine du smog, des pluies acides et d'autres formes de pollution atmosphérique. Ces polluants sont surtout attribuables à la combustion de combustibles fossiles. Les principaux contaminants atmosphériques sont les oxydes de soufre, les oxydes d'azote, les composés organiques volatils, le monoxyde de carbone, l'ammoniac et les matières particulaires. (Retourner)

Composés organiques volatils — Les composés organiques volatils tels que le benzène sont la cause principale de la présence dans l'atmosphère d'ozone troposphérique et de matières particulaires, qui sont les composantes majeures du smog. Parmi les grandes sources de composés organiques volatils figurent le secteur des transports, l'activité industrielle et l'utilisation de solvants. (Retourner)

Plan de prévention de la pollution — Il s'agit d'un plan systématique et exhaustif assorti d'un engagement à utiliser des procédés, pratiques, matériaux, produits, substances ou formes d'énergie qui, d'une part, empêchent ou réduisent au minimum la production de polluants ou de déchets et, d'autre part, réduisent les risques d'atteinte à l'environnement ou à la santé humaine. (Retourner)

Acrylonitrile — Il s'agit d'une substance utilisée dans la fabrication de caoutchouc synthétique, de mousse structurée et d'autres produits. Elle a été déclarée toxique en 2000 aux termes de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999) en raison de son potentiel de cancérogénicité et de la probabilité qu'elle soit nocive, quel que soit le degré d'exposition. On s'inquiétait particulièrement des taux relativement élevés d'exposition aux émissions dans l'air extérieur, surtout pour les gens vivant à proximité des sources industrielles. (Retourner)

Inventaire national des rejets de polluants — Il s'agit d'une base de données canadienne accessible au public contenant de l'information sur les rejets annuels sur place de certaines substances dans l'air, dans l'eau et sur les terres, ainsi que sur les éliminations et les transferts hors site à des fins de recyclage, pour les différentes sources industrielles et institutionnelles. Actuellement, 367 substances et groupes de substances sont répertoriés dans cette base de données gérée par Environnement Canada. (Retourner)

Réglementation — Il s'agit d'une mesure qui impose des restrictions quant à une activité liée à une substance ou des limites quant aux concentrations d'une substance qui peut être utilisée, rejetée dans l'environnement ou présente dans un produit.
Source : Environnement Canada (Retourner)

Benzène — Substance naturellement présente dans le pétrole brut et rejetée dans l'environnement par des sources telles que les émissions produites par les véhicules. En 1994, le benzène a été déclaré toxique parce qu'il n'existe pas de seuil connu en deçà duquel l'exposition est sans danger, et qu'il peut causer des cancers tels que la leucémie. De plus, étant un composé organique volatil, il contribue à la formation de smog. (Retourner)

Soufre — Substance qui peut être naturellement présente dans le pétrole brut. Sa présence dans les produits pétroliers dépend de la source du pétrole brut et du procédé de raffinage. Les fortes teneurs en soufre dans les carburants font augmenter les émissions d'un certain nombre de polluants émis par les véhicules et contribuent de façon marquée à la pollution atmosphérique. (Retourner)

Fonds de fiducie pour la qualité de l'air et les changements climatiques — Une fiducie est créée lorsqu'une partie, le constituant, transfère sa propriété en droit, y compris des capitaux, à une autre partie, le fiduciaire, dans le but de procurer un avantage à un tiers, le bénéficiaire. Dans le cas du Fonds de fiducie pour la qualité de l'air et les changements climatiques, le gouvernement fédéral (le constituant) a transféré 1,519 milliard de dollars à un fiduciaire qui, pour sa part, est chargé de verser aux provinces et aux territoires (les bénéficiaires) leur part du Fonds de fiducie. (Retourner)

Évaluation environnementale stratégique — La Directive du Cabinet sur l'évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes (ou évaluation environnementale stratégique) du gouvernement du Canada stipule qu'une évaluation doit être menée pour tous les projets de politiques, de plans et de programmes soumis à l'approbation d'un ministre ou du Cabinet et dont la mise en œuvre peut entraîner des effets environnementaux importants, tant positifs que négatifs. Selon le Bureau du Conseil privé, les ministères doivent se conformer à la directive et veiller à la qualité de leur analyse. (Retourner)

 

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