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2008 décembre — Rapport du commissaire à l'environnement et au développement durable

Chapitre 2 — La gestion des avertissements de temps violent — Environnement Canada

Points saillants

Introduction

Effets du temps violent sur le bien-être des Canadiens
Bulletins météorologiques spéciaux et veilles et avertissements de temps violent
Les services météorologiques et environnementaux d'Environnement Canada
Le processus de production des avertissements de temps violent
Objet de la vérification

Observations et recommandations

Le réseau de surveillance météorologique d'Environnement Canada

La gestion du cycle de vie n'a pas été mise en œuvre
Il n'existe pas de stratégie à jour visant les défis en matière de gestion du réseau de surveillance

Mise en service du poste de travail NinJo

Le Ministère met en service opérationnel un système moderne de prévision pour ses centres de prévision des intempéries
La gestion du projet présente des faiblesses

Diffusion d'avertissements de temps violent

Environnement Canada tient des consultations avec certains groupes d'utilisateurs
Divers moyens sont utilisés pour diffuser les avertissements de temps violent
Il n'existe pas de système national d'alerte du public

Vérification des avertissements de temps violent

Il n'existe pas de système ou de programme national de vérification
Environnement Canada prend des dispositions pour déterminer avec quelle efficacité les avertissements de temps violent informent les Canadiens

Orientation stratégique

Une nouvelle structure de résultats est en place
La perspective à long terme s'est érodée

Conclusion

À propos de la vérification

Annexe — Tableau des recommandations

Pièces :

2.1 — Les phénomènes météorologiques violents qui touchent le Canada peuvent s'accompagner de coûts élevés

2.2 — La production des prévisions et avertissements météorologiques se fait en plusieurs étapes

2.3 — Le réseau radar du Canada joue un rôle important pour ce qui est des prévisions de temps violent

Points saillants

Objet

Environnement Canada est la principale source d'information météorologique au Canada. La prestation des services météorologiques est assurée non par une seule unité au sein du Ministère, mais par divers intervenants ministériels dont les activités sont supervisées par un comité de hauts gestionnaires — le Conseil des services météorologiques et environnementaux. Au cours de l'exercice 2006-2007, les dépenses consacrées aux services météorologiques et environnementaux se sont chiffrées aux alentours de 340 millions de dollars, soit environ un tiers du budget annuel d'Environnement Canada.

Environnement Canada indique que le Ministère diffuse chaque année plus de 10 000 avertissements, veilles et bulletins de temps violent. Nous avons examiné si les systèmes et procédures du Ministère permettent de soutenir adéquatement, maintenant et dans l'avenir, la préparation d'avertissements de temps violent fiables et la diffusion de ces avertissements aux Canadiens en temps voulu. Nous avons examiné comment Environnement Canada gère son réseau d'observation météorologique, met en service opérationnel le nouveau poste de travail évolué pour les prévisionnistes, appelé NinJo, et produit et vérifie les avertissements de temps violent. Nous avons également étudié le processus de planification du Ministère qui vise expressément la production d'avertissements de temps violent. Nous n'avons pas étudié le programme de prévision publique d'Environnement Canada, ni d'autres services météorologiques et environnementaux comme ceux qui concernent la qualité de l'air, le climat ou les services hydrométriques.

Pertinence

Les phénomènes météorologiques violents tels que les tornades, les orages violents, les fortes chutes de neige et la pluie verglaçante peuvent entraîner des dommages aux biens et aux cultures, ainsi que des blessures et des pertes en vies humaines. Ils touchent de nombreux secteurs de l'économie du Canada, que ce soit le transport, le tourisme ou l'agriculture.

Selon le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat, les Canadiens peuvent s'attendre à ce que les changements climatiques entraînent davantage d'épisodes de temps violent. Des avertissements de temps violent fiables et diffusés au bon moment peuvent aider la population à prendre les mesures qui s'imposent. Par exemple, un avis de chaleur et d'humidité accablantes peut déclencher des annonces dans les médias sur les manières de se protéger contre la chaleur, faire en sorte que les personnes socialement isolées et d'autres groupes vulnérables soient contactés, et inciter les autorités à ouvrir des lieux d'accueil climatisés à l'intention de la population.

Constatations

  • Bien qu'il y ait eu certaines vérifications ponctuelles dans la plupart des régions, Environnement Canada ne s'est pas doté d'un programme ou d'un système national pour vérifier l'exactitude ou l'efficacité de ses avertissements de temps violent ou déterminer s'ils sont diffusés en temps voulu. Ce genre d'information permettrait au Ministère d'évaluer la qualité de ses services dans l'ensemble du Canada, de déterminer si le rendement actuel est satisfaisant et de discerner les aspects de ses services auxquels il doit apporter des améliorations. Ces informations aideraient également à prendre des décisions avisées en matière d'investissement.
  • Le Ministère a recours à divers moyens, dont Internet et les médias, pour transmettre aux Canadiens les avertissements de temps violent. Malgré ses efforts, aucun système national qui permettrait de prévenir automatiquement le public des épisodes de temps violent ou d'autres urgences n'a été mis en place; un tel système permettrait de diffuser les avertissements sur toutes les stations de radio ou de télévision et à des dispositifs mobiles, comme les téléphones cellulaires. Radiométéo est le seul outil d'Environnement Canada qui permet d'alerter automatiquement le public en cas d'avertissements de temps violent, mais des sondages nationaux ont révélé que le public n'utilise que très peu Radiométéo.
  • Environnement Canada n'a pas géré adéquatement ses réseaux d'observation météorologique, dont les réseaux radar et de surface, pour faire en sorte qu'ils continuent de fournir les données nécessaires afin de produire et de vérifier les avertissements de temps violent. Environnement Canada ne dispose pas des informations sur la performance de ses actifs — par exemple, les tendances des coûts de réparation et des taux de panne pendant les épisodes de temps violent — informations dont il a besoin pour prendre des décisions d'investissement tout au long du cycle de vie de ces actifs. Les décisions d'investissement portant entre autres sur le choix à faire entre réparer l'équipement ou le remplacer.
  • Le Ministère se trouve devant de nombreux défis importants — que ce soit la mise en place d'un système robuste et utile pour vérifier les avertissements de temps violent, la gestion de ses réseaux de surveillance au cours de leur cycle de vie dans un contexte de ressources limitées, ou encore la gestion des risques liés à sa stratégie actuelle qui consiste à se reposer sur des partenariats. Il n'a pas encore de stratégie à long terme à jour pour relever ces défis et faire en sorte qu'il puisse, dans l'avenir, continuer à produire et à diffuser en temps voulu des avertissements de temps violent fiables.

Réaction du Ministère. Environnement Canada accepte toutes nos recommandations. Une réponse détaillée suit chacune des recommandations du chapitre.

Introduction

Effets du temps violent sur le bien-être des Canadiens

2.1 Les phénomènes météorologiques violents comme les fortes chutes de neige, la pluie verglaçante, les orages violents et les tornades peuvent causer des pertes en vies humaines, des blessures et des dommages aux biens et aux entreprises. Ils peuvent avoir de sérieuses conséquences sur de nombreux secteurs de l'économie canadienne, comme le transport, le tourisme, l'énergie et l'agriculture. Les organismes qui répondent aux urgences causées par le temps violent, y compris les services de police et d'incendie, peuvent aussi être touchés par ces intempéries.

2.2 Certaines formes de temps violent, comme les tornades, peuvent être de portée locale et de durée limitée; d'autres, comme les fortes tempêtes de neige, peuvent toucher des superficies plus étendues et durer plusieurs jours. Ces phénomènes peuvent aussi entraîner des coûts importants (voir la pièce 2.1). Le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat prévoit qu'en raison des changements climatiques, les Canadiens seront davantage exposés à des conditions météorologiques violentes, notamment des épisodes de pluie intense, des vagues de chaleur et des ondes de tempête. Les avertissements peuvent contribuer à en atténuer les effets.

Pièce 2.1 — Les phénomènes météorologiques violents qui touchent le Canada peuvent s'accompagner de coûts élevés

  • Orages violents, sud de l'Ontario (2005) : Le Bureau d'assurance du Canada a estimé les dommages à environ 500 millions de dollars, ce qui en fait la plus importante perte assurée de l'histoire de la province.
  • Ouragan Juan, Nouvelle-Écosse (2003) : Ce système a été un des ouragans les plus puissants et les plus destructeurs qui aient jamais touché le Canada. Cet ouragan de catégorie 2 s'accompagnait de vent atteignant jusqu'à 174 kilomètres/heure et a causé 8 décès.
  • Tornade, Pine Lake, Alberta (2000) : Cette tornade s'accompagnait de vents de 300 kilomètres/heure, et a fait 12 morts, plus de 140 blessés, et a entraîné 30 millions de dollars de pertes économiques.
  • Tempête de verglas, Québec, Ontario et Nouveau-Brunswick (1998) : Le coût estimatif de cette tempête s'est élevé à 5,4 milliards de dollars, donnant ainsi lieu au plus important versement d'indemnisations de l'histoire du Canada, les assureurs ayant déboursé plus de 1,6 milliard de dollars. La tempête a fait 28 morts et a directement touché plus de gens que n'importe quel phénomène météorologique déjà survenu au Canada.
  • Inondations, Saguenay, Québec (1996) : 290 millimètres de pluie tombés en moins de 36 heures ont fait au moins 10 morts, emporté des milliers de maisons, de routes et de ponts, et abattu les lignes de transport d'électricité. Un total de 15 825 personnes ont dû quitter leur domicile.

Sources : Base de données canadienne sur les désastres, Sécurité publique Canada; Environnement Canada; Bureau d'assurance du Canada

Bulletins météorologiques spéciaux et veilles et avertissements de temps violent

2.3 Environnement Canada diffuse des alertes pour informer les Canadiens lorsque surviennent ou pourraient survenir des conditions météorologiques qui pourraient avoir une incidence sur leur sécurité ou causer des dommages aux biens ou à l'environnement. Ces alertes peuvent prendre les formes suivantes :

  • Bulletins météorologiques spéciaux. Ces bulletins servent à signaler les phénomènes météorologiques qui sont inhabituels, qui peuvent causer des inconvénients généralisés ou susciter des préoccupations d'intérêt public, et qui ne peuvent pas être décrits adéquatement dans une prévision météorologique.
  • Veilles de temps violent. Les veilles, qui constituent un préavis lorsque les conditions sont propices à la formation d'une tempête estivale ou hivernale, sont diffusées jusqu'à 6 heures d'avance pour les phénomènes d'été et au moins 12 à 24 heures d'avance en hiver.
  • Avertissements de temps violent. Les avertissements, qui servent à prévenir la population que des conditions météorologiques violentes se produisent ou vont se produire, sont diffusés lorsqu'on prévoit que du temps violent touchera des lieux habités dans les 6 à 24 heures.

Ouragan Juan, Prospect (Nouvelle-Écosse) Septembre 2003

Ouragan Juan, Prospect (Nouvelle-Écosse) Septembre 2003

Source : Environnement Canada; photo de Doug Mercer

2.4 Les alertes météorologiques peuvent viser divers types de conditions météorologiques, comme des ouragans, des tornades, des orages violents, des chutes de pluie ou de neige abondantes, des tempêtes d'hiver ou des blizzards, des vents forts, de la poudrerie, de la pluie ou de la bruine verglaçantes, de la grêle, du gel et des extrêmes de température (par exemple, chaleur et humidité accablantes, refroidissement éolien et gels rapides). Environnement Canada diffuse également des avertissements maritimes; ce sont les autorités provinciales qui ont la responsabilité de diffuser les avertissements d'inondation.

Les services météorologiques et environnementaux d'Environnement Canada

2.5 Environnement Canada est la principale source d'information météorologique du Canada, et ses activités se déroulent 24 heures sur 24, 7 jours sur 7. Le mandat du Ministère, en ce qui concerne les services météorologiques, est défini largement, et découle de la Loi sur le ministère de l'Environnement. Celle-ci indique que les pouvoirs et fonctions du ministre de l'Environnement s'étendent d'une façon générale à tous les domaines liés à la météorologie qui sont « de compétence du Parlement non attribués de droit à d'autres ministères ou organismes fédéraux ».

2.6 Les produits et services météorologiques et environnementaux d'Environnement Canada comprennent la collecte de données météorologiques, hydrologiques et climatologiques, la production de prévisions maritimes et de prévisions publiques sur cinq jours, la diffusion d'avertissements météorologiques, et la production de prévisions saisonnières. Pour l'exercice 2006-2007, Environnement Canada a indiqué que les dépenses brutes liées à la totalité de sa gamme de services météorologiques et environnementaux (par exemple, services météorologiques, services hydrométriques, surveillance de la qualité de l'air) se situaient aux environs de 340 millions de dollars (soit environ un tiers de ses dépenses brutes totales); ces services faisaient intervenir environ 2 500 employés. Le Ministère estime que les avertissements de temps violent constituent l'élément central de ses services météorologiques.

2.7 Environnement Canada fournit aussi des services météorologiques spécialisés au milieu de l'aéronautique, un appui météorologique à la Défense nationale, et des services météorologiques maritimes, dont des services concernant les glaces, comme les conditions et prévisions de glace de mer et d'icebergs. Le Ministère a conclu avec NAV CANADA, la Défense nationale et la Garde côtière canadienne des ententes de recouvrement des coûts qui visent ces services. Environnement Canada signale que ses services météorologiques et environnementaux lui ont rapporté ensemble quelque 55 millions de dollars de recettes disponibles au cours de l'exercice 2006-2007.

2.8 Le réseau de surveillance météorologique d'Environnement Canada constitue la base des services météorologiques du Ministère, les météorologistes utilisant les données provenant de ce réseau et du monde entier à des fins de modélisation, ainsi que de production et de vérification des prévisions et des avertissements de temps violent. Les données météorologiques, hydrologiques et climatologiques sont des éléments importants de bon nombre de programmes d'Environnement Canada et d'activités d'autres organismes, comme la conception d'immeubles et d'infrastructures.

2.9 Au milieu des années 1990, la prestation des services météorologiques d'Environnement Canada était assurée par le Service de l'environnement atmosphérique; c'est à cette époque que l'examen des programmes du gouvernement fédéral a mené à une réduction importante du financement des dépenses en immobilisations et des effectifs du Ministère, et à la fermeture de 56 bureaux météorologiques. À la suite d'une étude sur la diversification des modes de prestation de services, le Service météorologique du Canada a été créé en décembre 1999 en tant qu'organisme de service au sein d'Environnement Canada, en remplacement du Service de l'environnement atmosphérique.

2.10 En mars 2003, le Service météorologique du Canada a entrepris une initiative quinquennale de transition, qui faisait intervenir un nouveau financement d'environ 75 millions de dollars sur 5 ans et de 5 millions de dollars par an par la suite. Le financement devait servir à regrouper les activités de prévision dans cinq grands centres de prévision des intempéries, à rationaliser l'infrastructure de surveillance du Service météorologique du Canada, à améliorer les produits et services, et à surmonter les grands défis en matière de ressources humaines. Compte tenu du financement de la transition, on s'attendait à ce que les Canadiens constatent une amélioration quant à l'exactitude des prévisions et à leur diffusion en temps voulu, ainsi qu'une amélioration à l'égard de la prévision des phénomènes de temps violent. Environnement Canada devait évaluer l'initiative de transition en 2008.

2.11 Au cours de l'exercice 2004-2005, Environnement Canada a entamé une réorganisation du Ministère. Auparavant, le Service météorologique du Canada était dirigé par un sous-ministre adjoint, les services de technologie de l'information étant gérés de l'intérieur de cet organisme. Depuis la réorganisation, la planification et l'établissement des priorités des services météorologiques et environnementaux découlent d'une nouvelle structure de gestion axée sur les résultats, supervisée par le Conseil des services météorologiques et environnementaux, composé de sous-ministres adjoints et de directeurs généraux régionaux. Le Conseil des services météorologiques et environnementaux relève du Conseil exécutif de gestion du Ministère. Ce dernier a centralisé, au sein de directions séparées, des fonctions cruciales pour la production et la diffusion des prévisions et avertissements, comme la technologie de l'information et les activités de recherche et développement. Un autre conseil (le Conseil des Services de gestion du Ministère) supervise la direction de la technologie de l'information.

2.12 Environnement Canada travaille à obtenir sa certification ISO 9001 — une norme définie par l'Organisation internationale de normalisation (ISO) — pour les services météorologiques et environnementaux. Cet exercice devrait se traduire par une augmentation de l'efficacité et de l'efficience des services du Ministère, dont les services de prévision et d'avertissement, et faire en sorte qu'une attention plus marquée soit accordée à la gestion de la qualité. Dans le cadre des démarches liées à la certification ISO 9001, le Ministère a documenté un certain nombre de politiques, procédures et lignes directrices; des vérifications ISO périodiques pour vérifier la conformité du Ministère à ses processus permettent de déterminer les non-conformités et les domaines dans lesquels des mesures correctrices s'imposent.

Le processus de production des avertissements de temps violent

2.13 Le processus de production de prévisions météorologiques et d'avertissements de temps violent fait intervenir la collecte de données météorologiques, l'utilisation de données mondiales dans des modèles informatiques de simulation numérique afin d'évaluer l'état actuel de l'atmosphère et d'en prévoir l'état futur, d'élaborer des prévisions et avertissements, et de les communiquer à la population du Canada (voir la pièce 2.2). Le Canada a été un leader mondial dans la production de prévisions courantes très automatisées. Cependant, pour produire des avertissements de temps violent, il doit davantage faire appel à la participation directe des météorologistes et à des données météorologiques en temps réel.

Pièce 2.2 — La production des prévisions et avertissements météorologiques se fait en plusieurs étapes

Les quatre étapes de la production des prévisions et des avertissements météorologiques

[version textuelle]

Source : Adapté de documents provenant d'Environnement Canada

2.14 Il existe un certain nombre d'indicateurs pour évaluer le rendement ayant trait aux diverses étapes de la production des prévisions et avertissements météorologiques. Pour ce qui est de la surveillance, les indicateurs pourraient notamment être les suivants : la disponibilité et la qualité des données, la durée d'interruption des systèmes de collecte de données pendant les épisodes de temps violent, la fréquence des réparations, les coûts financiers des actifs du réseau, et la densité du réseau. Pour ce qui est de la production et de la diffusion des avertissements de temps violent, les indicateurs pourraient comprendre les suivants : l'exactitude des avertissements et leur diffusion en temps voulu, le délai de préavis avant l'arrivée d'un épisode, les fausses alarmes, les épisodes de temps violent manqués, la façon dont les avertissements sont reçus et compris, et les mesures que la réception des avertissements a permis aux utilisateurs de prendre pour atténuer les risques.

2.15 Dans le monde de la météorologie moderne, il faut disposer de données météorologiques provenant du monde entier pour pouvoir utiliser les modèles informatiques de prévision météorologique. Grâce à la coordination de l'Organisation météorologique mondiale, les données météorologiques recueillies par les services météorologiques nationaux, y compris les données satellitaires, sont librement mises à la disposition des membres de l'Organisation. À titre de membre de l'Organisation météorologique mondiale, le Canada met donc les données et prévisions d'Environnement Canada à la disposition des autres membres de l'Organisation. Ces données sont aussi partagées au Canada avec des organismes tels que MétéoMédia.

2.16 Au cours des 10 dernières années, les progrès de la météorologie et des technologies de l'information ont eu une incidence considérable sur la capacité et l'efficacité de la prévision météorologique. Les progrès rapides à l'égard du matériel informatique et des logiciels ont permis à Environnement Canada et à d'autres services météorologiques nationaux d'utiliser des données météorologiques mondiales pour améliorer les techniques de modélisation informatique, au point où ces techniques constituent maintenant la base de toute prévision météorologique.

Objet de la vérification

2.17 Notre vérification avait pour objectif de déterminer si les systèmes et procédures d'Environnement Canada permettent de soutenir adéquatement la préparation d'avertissements de temps violent fiables et la diffusion de ces avertissements aux Canadiens en temps voulu. Aux fins de la vérification, nous avons englobé avec les avertissements météorologiques, les bulletins météorologiques spéciaux et les veilles de temps violent.

2.18 On trouvera plus de détails sur l'objectif, l'étendue, la méthode et les critères de la vérification à la section intitulée À propos de la vérification, à la fin du présent chapitre.

Observations et recommandations

Le réseau de surveillance météorologique d'Environnement Canada

La gestion du cycle de vie n'a pas été mise en œuvre

2.19 Le réseau de stations d'observation météorologique d'Environnement Canada comprend des stations radar, des stations aérologiques, des stations d'observation maritimes, des stations d'observation en surface, et un réseau de stations de détection de la foudre. Les observations aérologiques du Ministère sont complétées par des observations recueillies par des capteurs embarqués sur aéronef. Environnement Canada exploite aussi des stations de surveillance du climat, des stations de surveillance de l'hydrométrie et des stations de surveillance de la qualité de l'air. De plus, le Ministère recueille des données météorologiques d'autres sources étrangères et canadiennes, comme les gouvernements provinciaux.

2.20 Le réseau en surface du Ministère se compose de stations d'observation météorologique automatisée et de stations de surveillance manuelle ou automatisée du climat. Les premières surveillent en continu des variables météorologiques, comme la température, le vent et la pression atmosphérique, et les secondes enregistrent la mesure de certaines variables, comme les températures minimales et maximales et les précipitations totales, généralement une ou deux fois par jour. Les prévisionnistes utilisent les données des stations météorologiques pour prévoir les conditions météorologiques, y compris le temps violent. L'importance des données climatologiques tient plus à leur utilisation en vue d'établir les tendances à long terme du climat, comme les tendances de la température et des précipitations.

Station météorologique automatique de Cape Dorset (Nunavut)

Station météorologique automatique de Cape Dorset (Nunavut)

Source : Environnement Canada

2.21 Nous nous attendions à ce qu'Environnement Canada gère son réseau de surveillance météorologique selon une méthode de gestion du cycle de vie qui soit conforme à ses objectifs liés à la production d'avertissements de temps violent destinés à la population du Canada, en vue d'assurer le bon fonctionnement du réseau et l'acquisition de données de grande qualité et d'empêcher l'obsolescence et l'usure de l'équipement. Ce mode de gestion permet de gérer le coût total de possession et la performance des actifs au cours de leur durée de vie utile. Il consiste notamment à évaluer les besoins et les options en matière de collecte de données, à investir dans des composantes de réseau en faisant intervenir une combinaison d'informations financières et non financières, à exploiter les actifs, à en surveiller et évaluer régulièrement l'état et la performance, et à en effectuer une maintenance préventive régulière.

2.22 Environnement Canada s'est engagé à assurer une gestion du cycle de vie de son réseau de surveillance. Cependant, les représentants du Ministère estiment que le financement accordé n'a pas été suffisant pour qu'on puisse mettre en œuvre une méthode de gestion de ce genre. Ils nous ont indiqué qu'ils ont assuré la gestion dans le cadre du financement disponible et qu'ils craignent que le réseau de surveillance ne soit proche du point de rupture. Toutefois, ils n'ont pas pu étayer leurs affirmations, faute d'informations sur la performance. Le Ministère s'attend à ce que l'initiative ISO permettra à l'avenir de recueillir de meilleures informations à cet égard.

2.23 Investissement dans les actifs du réseau. La gestion du cycle de vie consiste notamment à planifier l'élimination et le remplacement à terme des actifs. Nous nous attendions à ce qu'Environnement Canada remplace et modernise les actifs de son réseau en temps voulu et à un coût optimal, puisqu'il est important de le faire pour assurer le bon fonctionnement du réseau et la circulation continue de données de grande qualité sur les conditions météorologiques.

2.24 Les rapports de gestion produits par Environnement Canada au cours des 10 dernières années indiquaient que les actifs de surveillance du Ministère avaient un urgent besoin d'un réinvestissement ciblé. En 2003, dans le cadre de son initiative quinquennale de transition, Environnement Canada a reçu des fonds pour moderniser son réseau. Parmi les principales justifications de ce financement, le Ministère citait le nombre croissant de défaillances d'équipement et l'apparition de données inexactes dans la prévision météorologique et dans les archives climatologiques nationales. Le Ministère a reçu environ 25 millions de dollars sur cinq ans pour renforcer la capacité de surveillance du Service météorologique du Canada en rationalisant son réseau de surveillance météorologique en surface, en accroissant l'assurance de la qualité et l'accessibilité des données, et en améliorant l'exploitation de capteurs embarqués sur aéronef. La rationalisation du réseau devait comporter la fermeture et la mise hors service des stations d'observation météorologique en surface de moindre priorité et la réallocation de ressources pour maintenir les normes de fonctionnement des sites restants à un niveau acceptable.

2.25 Un rapport d'évaluation de 2008 d'Environnement Canada indiquait que le Ministère n'avait pas atteint tous les objectifs liés à la revitalisation de son réseau de surveillance. On y lisait que seulement 38 p. 100 des stations d'observation en surface qui devaient être fermées l'avaient été, ce qui avait empêché de réaffecter les ressources aux stations restantes. Selon le rapport, la fermeture des stations s'était révélée une question délicate au niveau local, et des négociations touchant des revendications territoriales avaient retardé le nettoyage et la remise en état de certains sites. Le rapport mentionnait également que des modifications aux processus d'allocation des ressources et les coupures ministérielles comptaient parmi les facteurs influant sur le rythme auquel les stations pouvaient être fermées. Il soulignait en outre le fait que le Ministère ne pouvait pas rendre compte d'une fraction importante des fonds alloués à la revitalisation de la capacité de surveillance du Service météorologique du Canada.

2.26 Les données financières d'Environnement Canada montrent qu'il persiste peut-être un important écart en matière de réinvestissement/remplacement. Les chiffres de l'exercice 2007-2008 présentés au Conseil des services météorologiques et environnementaux montrent que la valeur de l'infrastructure servant à surveiller les conditions météorologiques, hydrologiques et climatiques, qui s'établissait historiquement à environ 190 millions de dollars, s'est dépréciée d'environ 66 p. 100. Selon un mode de gestion axé sur le cycle de vie, cette information devrait être intégrée aux informations non financières pour donner aux gestionnaires un tableau complet de l'état des actifs de surveillance du Ministère. Nous avons constaté que certaines informations ne sont pas facilement disponibles ou ne sont pas intégrées correctement à ce profil financier. Il s'agit notamment d'informations sur les points suivants : la performance des actifs de surveillance par rapport à la qualité et à la disponibilité des données; les tendances des coûts nécessaires au maintien des actifs actuels à un niveau de performance acceptable (y compris les coûts non prévus de maintenance et de réparation); les taux de défaillance (par exemple, la durée des interruptions pendant les épisodes de temps violent). Étant donné l'étendue de la dépréciation financière des actifs, ce genre d'informations montrerait, par exemple, s'il devient plus coûteux de maintenir les actifs en raison d'activités de maintenance et de réparation imprévues et si les tendances révèlent qu'une crise est imminente.

2.27 Le dernier plan d'immobilisations à long terme du Ministère a expiré avec l'exercice 2004-2005. Nous avons constaté que, depuis lors, le Ministère a pris des mesures afin de se conformer à la méthode établie en 2007 par le Conseil du Trésor pour la planification des immobilisations dans le cadre de sa Politique de planification des investissements — Actifs et services acquis, que le Ministère appelle processus intégré de planification des investissements. Ce processus vise à faire en sorte que tous les projets d'investissements de l'ensemble du Ministère soient classés par priorité et risques, et s'inscrivent dans les niveaux de financement alloués. Au moment de notre vérification, il n'était pas établi clairement si ce plan aiderait à résoudre les problèmes d'investissement dans les réseaux de surveillance. Le Ministère s'attend à recevoir l'approbation de ce nouveau plan d'immobilisations en 2008.

2.28 Gestion des réseaux. Nous avons examiné les aspects opérationnels de trois réseaux qui sont importants dans la prévision du temps violent : le réseau radar, le réseau de surface et le réseau aérologique. Chacun d'entre eux en est, dans ses activités, à un stade différent de la mise en œuvre d'un mode de gestion axé sur le cycle de vie.

2.29 Environnement Canada considère les radars comme des outils essentiels pour la prévision du temps violent. Selon le Ministère, le développement à l'interne de l'actuel réseau de radars Doppler a débuté en 1998 et s'est terminé en 2004, pour un coût direct et indirect d'environ 40 millions de dollars au total.

Station radar de Franktown (Ontario)

Station radar de Franktown (Ontario)

2.30 Lorsque la mise en place du réseau radar actuel (voir la pièce 2.3) a été terminée en 2004, les attentes en matière de gestion du cycle de vie n'étaient pas pleinement documentées. Une ébauche de manuel d'exploitation et de procédures concernant le réseau a depuis été rédigée et définit les grandes lignes des exigences en matière de gestion du cycle de vie, mais les exigences définies dans le manuel ne sont pas toutes en place. Par exemple, le manuel demande que soient présentés des rapports sur la performance du réseau (comme les heures d'arrêt et le pourcentage de défaillances attribuables à certains éléments), et des rapports sur la maintenance et les réparations. Il existe un système national d'information sur les radars qui contient de l'information sur les sites radar individuels, dont les registres de maintenance, mais il n'est pas utilisé pour produire les rapports demandés de manière cohérente ou systématique.

Pièce 2.3 — Le réseau radar du Canada joue un rôle important pour ce qui est des prévisions de temps violent

Carte du Canada indiquant l’emplacement des stations de radar du réseau national de radars

[version textuelle]

Source : Environnement Canada

2.31 Des responsables du Ministère craignent que les actifs du réseau national de radars ne soient gérés de manière réactive, et que les décisions d'exploitation et d'investissement ne soient prises en fonction du niveau de financement du moment, plutôt qu'en fonction des besoins du réseau. Au cours des deux derniers exercices, on a demandé aux gestionnaires comment réagir aux réductions budgétaires et non ce qui était nécessaire pour assurer une bonne gestion du réseau axée sur le cycle de vie. En 2007, le Ministère a décidé de réduire la fréquence des visites normales de maintenance des radars, de six par an à quatre. Cette décision découlait d'un objectif de réduction des coûts, et non d'une analyse de la performance du réseau indiquant que la maintenance était plus que suffisante et que le fait de la réduire ne comportait que des risques minimes.

2.32 Plusieurs lacunes nuisent à la stabilité de la gestion du cycle de vie du réseau, y compris les décisions concernant la maintenance, les réparations et le remplacement. Ces lacunes sont entre autres les suivantes : une approche réactive à la gestion du réseau, le manque d'attentes documentées en matière de gestion du cycle de vie et l'absence de système cohérent et systématique de suivi et de rapport sur la performance du réseau. L'absence d'informations systématiques proprement dites est une entrave à la bonne gestion, surtout lorsqu'il y a un fort taux de rotation du personnel et la perte de la mémoire institutionnelle. Nous avons observé que, depuis 2004, quatre gestionnaires nationaux du réseau radar se sont succédés.

2.33 Environnement Canada gère près de 700 stations d'observation météorologique de surface et plus de 300 stations climatologiques de référence. Pour obtenir l'information nécessaire à la gestion du réseau de surface, le Ministère a mis en place un système d'information qui enregistre des données sur le réseau, comme l'historique de maintenance de chaque station. Cependant, ce système ne contient pas de données telles que le taux de défaillance et le pourcentage de défaillances attribuables à des composants particuliers, ce qui serait utile pour gérer les stocks et prendre des décisions éclairées en matière de maintenance préventive, de réparation et de remplacement. Le Ministère a fixé des normes pour le nombre de visites de maintenance préventive nécessaires par station par année, mais il n'est actuellement pas en mesure de les respecter.

2.34 En se fondant sur les normes de l'industrie, Environnement Canada a estimé en 1998 que, pour garder le réseau en bon état de fonctionnement, 10 p. 100 de ses stations en surface devaient être remplacées chaque année. L'analyse effectuée par le Ministère montre que le Ministère n'a pas observé ce taux de remplacement; il y a donc de plus en plus de stations qui devraient être remplacées — une cinquantaine depuis l'exercice 2002-2003, année où l'on en avait recensé 235 qui auraient dû être remplacées. Le Ministère a aussi indiqué qu'en raison du fait que de nouvelles composantes électroniques à courte durée de vie utile sont utilisées aux stations de surveillance, l'espérance de vie de certains équipements de surveillance pourrait être inférieure à 10 ans et que le taux de remplacement pourrait être supérieur à 10 p. 100 par an. Il est important que le Ministère effectue un suivi de la performance de ses stations au fil du temps, pour s'assurer que le taux de remplacement de 10 p. 100 correspond à la réalité, et que son estimation des arriérés en ce domaine est exacte.

2.35 Le réseau aérologique se compose de 31 stations. Deux fois par jour, des radiosondes (dispositifs qui mesurent des variables telles que la température, l'humidité et la vitesse et la direction du vent), emportées par des ballons gonflés à l'hélium, sont lancées à partir de ces stations. Les responsables du réseau aérologique ont mis en place plusieurs éléments clés d'une méthode de gestion du cycle de vie. Par exemple, la performance du réseau, en fonction d'indicateurs tels que le nombre de lancers prévus qui ont été effectués et la hauteur atteinte, fait l'objet d'un suivi régulier et est comparée aux objectifs établis. Les problèmes qui affectent couramment la performance sont également recensés et surveillés de manière régulière, et font l'objet de mesures correctives. Environnement Canada a récemment signé un nouveau contrat à long terme avec un fournisseur de matériel, ce qui assure au réseau un degré de stabilité pour l'approvisionnement en pièces.

Station aérologique et unité de formation de Stony Plain (Alberta)

Station aérologique et unité de formation de Stony Plain (Alberta)

Source : Photo aimablement fournie par Lee Suddick, Service météorologique du Canada

2.36 Recommandation. Environnement Canada devrait documenter et mettre en œuvre les politiques, systèmes et procédures nécessaires pour appuyer son engagement de mettre en application de façon intégrale la gestion du cycle de vie des actifs de son réseau de surveillance.

Réponse du Ministère. Environnement Canada accepte cette recommandation et a déjà adopté des mesures concrètes en vue d'atteindre cet objectif. Les réseaux de surveillance météorologique en surface, par radar et en altitude ont obtenu en 2007 la certification ISO 9001 [une norme définie par l'Organisation internationale de normalisation (ISO)]. Cette certification confirme que des systèmes et des processus sont en place pour assurer la gestion efficace des réseaux, comme en font foi des vérifications internes et externes régulières dont les conclusions sont positives. La certification ISO accordée à Environnement Canada exige la collecte et l'analyse d'indicateurs du rendement dans le but de mieux planifier l'entretien de ces actifs. Il en résulte une méthode dynamique de gestion du cycle de vie axée sur les risques qui favorise la santé des réseaux tout en respectant les contraintes relatives aux ressources.

Environnement Canada continuera à améliorer ses procédures dans le cadre du nouveau processus intégré de planification des investissements du Ministère. L'état des actifs actuels devra d'abord être évalué en élaborant un indice d'état des actifs; cette démarche doit être terminée avant l'exercice 2009-2010. Les indicateurs de rendement obtenus dans le cadre des processus ISO du Ministère fourniront les données de base pour l'évaluation continue du rendement du réseau et de ses composants, et orienteront la planification des investissements pour la gestion du cycle de vie dans le cadre du processus intégré de planification des investissements.

Il n'existe pas de stratégie à jour visant les défis en matière de gestion du réseau de surveillance

2.37 Outre le défi de mettre en œuvre une gestion du cycle de vie dans un contexte de ressources limitées, Environnement Canada en a recensé d'autres à l'égard de la gestion de son réseau de surveillance. À l'heure actuelle, la densité du réseau est faible (surtout dans le Nord) et le Ministère dépend beaucoup d'un certain nombre de partenaires pour l'acquisition de ses données de surveillance.

2.38 Environnement Canada estime que la couverture de son réseau de surveillance au Canada est peu dense comparativement aux normes internationales, surtout dans le Nord. L'intérêt croissant pour la mise en valeur du Nord et la priorité du gouvernement fédéral pour ce qui est d'augmenter la présence canadienne dans cette région contribuent à accentuer l'importance de la surveillance des conditions météorologiques et environnementales dans le Nord. Une surveillance sur place est essentielle pour prévoir les conditions météorologiques locales et serait utile pour faire en sorte que les prévisionnistes disposent d'un tableau complet des conditions météorologiques qui pourraient influer sur celles du sud du Canada. Le Nord est une des priorités du Conseil des services météorologiques et environnementaux, qui envisage diverses options pour améliorer les services dans cette région.

2.39 Les partenariats jouent un rôle important dans la fonction de surveillance d'Environnement Canada. Pour obtenir ses données de surveillance, le Ministère dépend d'un certain nombre d'organismes, notamment d'autres ministères fédéraux et des gouvernements provinciaux. Il s'agit de relations réciproques puisque les partenaires dans le domaine de la surveillance dépendent de l'expertise en modélisation et des services de prévision d'Environnement Canada et en tirent profit. Des changements dans la nature de ces relations pourraient avoir une incidence sur la quantité et le type de données que reçoit Environnement Canada et sur l'expertise et les services qu'il fournit. Il est important de bien cerner et gérer les risques liés à ces relations pour assurer la réussite des partenariats.

2.40 Par exemple, NAV CANADA est un partenaire important. Aux termes du contrat actuel, qui prend fin en 2011, NAV CANADA se repose sur Environnement Canada pour les services de prévision pour l'aéronautique; de son côté, Environnement Canada acquiert d'importantes données météorologiques (qu'il utilise pour ses prévisions aéronautiques et d'autres prévisions) provenant des quelque 240 stations d'observation météorologique situées à des aéroports partout au Canada, stations dont le Ministère assure la maintenance pour le compte de NAV CANADA, dans le cadre du contrat qu'il a conclu avec cette société. Environnement Canada possède aussi plus d'une centaine de stations de surveillance du climat situées à des aéroports. Au moment de notre vérification, NAV CANADA étudiait, pour ses stations d'observation météorologique, un certain nombre d'options qui pourraient changer sa relation avec Environnement Canada. Des représentants d'Environnement Canada nous ont informé qu'ils négociaient avec NAV CANADA un certain nombre de questions concernant l'avenir de cet important partenariat.

2.41 Comme on l'a indiqué, Environnement Canada doit relever divers défis dans la gestion de ses réseaux de surveillance et travaille depuis un certain temps à mettre en œuvre dans l'ensemble du Ministère, un processus intégré de planification des investissements. Cependant, il n'a pas élaboré ni approuvé, pour ses actifs de surveillance, de stratégie et de plan d'immobilisations à long terme qui s'inscrive dans les stratégies du Ministère et les priorités liées au processus intégré de planification des investissements, et permette de relever ces défis. Une stratégie et un plan de ce genre, et une analyse les étayant, renforceraient la capacité du Ministère d'évaluer et de faire connaître la portée de sa capacité tant actuelle que future à relever ses défis et à tirer profit des occasions qui se présentent.

2.42 Recommandation. Environnement Canada devrait élaborer pour ses réseaux de surveillance une stratégie à long terme assortie d'un budget détaillé et accompagné d'un plan d'immobilisations. La stratégie et le plan devraient être conformes aux principes de gestion du cycle de vie et devraient être liés aux stratégies, aux priorités et au processus intégré de planification des investissements approuvés par le Ministère.

Réponse du Ministère. Environnement Canada accepte cette recommandation. Le Ministère élabore actuellement une analyse de rentabilisation entièrement chiffrée qui intègre une stratégie de surveillance et un plan d'investissement à long terme dans le cadre du nouveau processus intégré de planification des investissements du Conseil du Trésor pour appuyer le mandat d'Environnement Canada en matière de surveillance du temps violent et de surveillance climatique. Tel qu'il est précisé dans la réponse à la recommandation précédente (paragraphe 2.36), l'indice d'état des actifs et les indicateurs de rendement obtenus dans le cadre des processus ISO [liés à la norme ISO définie par l'Organisation internationale de normalisation (ISO)] seront complètement intégrés à ce processus et contribueront à l'alimenter. Le Ministère travaillera à déterminer les ressources nécessaires pour appuyer cette stratégie au cours de l'automne 2008 et de l'hiver 2009. Afin de favoriser l'intégrité des actifs, un ordre de priorité sera établi à l'égard des investissements, en tenant compte de l'état (tel que déterminé par l'indice d'état des actifs) et du rendement de chaque actif.

Mise en service du poste de travail NinJo

Le Ministère met en service opérationnel un système moderne de prévision pour ses centres de prévision des intempéries

2.43 En 2000, Environnement Canada a reconnu que ses outils de prévision météorologique n'étaient pas normalisés dans l'ensemble du pays, étaient d'une maintenance difficile et devaient être remplacés. C'est dans ce contexte que le Ministère a commencé à déterminer et à évaluer diverses options de remplacement de ses outils de prévision.

2.44 Nous avons interviewé des représentants d'Environnement Canada et examiné des documents pour déterminer si le Ministère mettait en service opérationnel le poste de travail de prévisionniste NinJo selon les plans et en concordance avec ses objectifs. Nous nous attendions à ce qu'Environnement Canada suive des pratiques exemplaires, comme la prise en compte des besoins des utilisateurs, des risques et des forces et faiblesses des diverses options, lorsque le Ministère évaluait des solutions possibles pour remplacer ses outils de prévision. Nous avons constaté que le Ministère a effectué une évaluation adéquate de diverses solutions. L'évaluation a notamment porté sur des postes de travail de prévisionniste utilisés par les services météorologiques des États-Unis, du Royaume-Uni, d'Allemagne et de France, ainsi que sur la possibilité de se doter d'un nouveau système maison. C'est à la lumière de cette évaluation qu'Environnement Canada a décidé d'adopter le poste de travail NinJo.

2.45 NinJo est un poste de travail informatisé avancé pour les prévisionnistes. En manipulant et superposant divers types de données, NinJo leur permet de visualiser et d'évaluer plus efficacement les conditions météorologiques. Le poste de travail est élaboré par un consortium international fondé en 2000 et composé de l'armée allemande et des services météorologiques d'Allemagne, de Suisse, du Danemark et du Canada. Nous avons constaté que les autres membres du consortium ont récemment mis le poste NinJo en service opérationnel pour leurs météorologistes.

2.46 Environnement Canada estime que le poste NinJo est une technologie de pointe qui aidera les prévisionnistes à mieux analyser et prévoir le temps violent. Compte tenu de l'importance des centres de prévision des intempéries pour la prévision du temps violent et de la nécessité de remplacer ses outils de prévision actuels, le Ministère estime que la rapidité et la réussite de la mise en service opérationnel de NinJo sont un facteur essentiel pour le travail des prévisionnistes aux centres de prévision des intempéries.

2.47 Environnement Canada pense que le poste NinJo devrait lui apporter des avantages à long terme considérables pour les sommes qui y ont été consacrées. Lorsque le Canada s'est joint au consortium en 2003, le poste NinJo était déjà en voie d'élaboration. Le Canada n'a eu à payer qu'une fraction limitée des coûts de développement antérieur, et il a accepté de contribuer au moins deux équivalents temps plein par an au développement du poste de travail dans les domaines où le Canada jouissait d'une expertise reconnue. Environnement Canada s'attend à ce que la mise en service opérationnel au Canada soit plus complexe parce que le Ministère juge devoir intégrer au poste NinJo un degré d'automatisation plus élevé que ses partenaires.

La gestion du projet présente des faiblesses

2.48 Tout en reconnaissant qu'Environnement Canada travaille dans le contexte de développement de projet du consortium, nous nous attendions à ce que le Ministère ait en place des systèmes adéquats de planification et de mise en service opérationnel du poste de travail NinJo au Canada. Nous avons interviewé des représentants du Ministère et nous avons examiné la documentation pour déterminer si on avait préparé un plan de projet définissant la portée canadienne du projet, ainsi que les résultats attendus, les calendriers et les coûts. Nous avons aussi examiné la documentation liée au projet pour vérifier si des plans étaient en place pour orienter la mise en service du poste de travail et si des activités de surveillance et de production de rapports étaient mises en œuvre.

2.49 Nous avons détecté, dans la gestion du projet, certaines faiblesses qui peuvent nuire à une mise en service, en temps voulu, du poste de travail NinJo au Canada. Même si le Ministère a une ébauche de charte de projet, il n'a pas de plan global de projet approuvé. Il n'est donc pas en mesure de comparer les coûts réels aux engagements initiaux. Le Ministère estime que, depuis l'exercice 2003-2004, il a investi près de 11 millions de dollars dans NinJo.

2.50 Selon le premier échéancier, Environnement Canada devait mettre NinJo en service opérationnel et commencer à retirer les logiciels actuels à la fin de 2004. En 2006, le Ministère a repoussé cette date cible à la fin de 2007 ou au début de 2008 et il a affecté au projet NinJo un gestionnaire de projet, qui a préparé un plan de mise en œuvre de la première phase de NinJo dans les opérations de prévision météorologique. Le Ministère a aussi élaboré un plan de formation et des modules de formation en ligne. À la fin de notre vérification, la date cible de mise en service opérationnel était l'automne 2008, avec retrait complet des logiciels existants dans un horizon de trois à cinq ans. À l'automne 2007, un comité directeur interne de NinJo a été créé pour superviser la participation d'Environnement Canada au consortium et la mise en service opérationnel du poste de travail. Donnant suite à cette orientation, le Ministère n'a que récemment commencé à préparer la partie d'un plan de projet à plus long terme qui englobe le retrait des logiciels existants, la mise en service complète de NinJo et les coûts prévus.

2.51 Recommandation. Le comité directeur de NinJo d'Environnement Canada devrait veiller à ce que des échéanciers et résultats attendus qui soient clairement définis et qui précisent l'attribution des responsabilités, soient fixés pour une mise en service réussie et en temps voulu du poste de travail NinJo à Environnement Canada. Les besoins en ressources pour la mise en service complète et la maintenance de NinJo à plus long terme devraient aussi être clairement définis et faire l'objet d'un suivi régulier.

Réponse du Ministère. Environnement Canada accepte cette recommandation et a déjà adopté des mesures concrètes en vue de la mettre en œuvre. Comme les systèmes de prévision dont se servent les prévisionnistes sont complexes et qu'il n'existe aucun logiciel commercial pour faire ce travail, le fait de collaborer avec trois autres services météorologiques à l'étranger pour la conception et le développement du poste de travail Ninjo a permis au Canada de tirer avantage d'un effet de levier important sur le plan financier et de réaliser ainsi des économies de coûts significatives. Environnement Canada a favorisé l'efficacité de ce projet par une planification ministérielle active et par son leadership au sein du comité de direction du consortium international. À l'interne, le Ministère a défini sa propre structure de gouvernance pour superviser le développement et la mise en œuvre du projet, il a élaboré un plan comprenant des échéances et des résultats attendus clairement définis, assortis d'une attribution des responsabilités, et il a fixé au mois de décembre 2008 l'échéance de la mise en service opérationnel des systèmes dans les centres de prévision des intempéries. De plus, le Ministère s'est engagé à fournir 10 ETP (équivalents temps plein) et 300 000 $ au budget de fonctionnement et d'entretien pour la poursuite du développement et l'entretien du système. La gestion du cycle de vie et le remplacement des actifs seront traités dans le cadre du processus intégré de planification des investissements du Ministère. Le Ministère reverra ces exigences chaque année et s'adaptera en conséquence.

Le comité de direction du consortium international s'est également engagé à élaborer une stratégie à long terme pour Ninjo d'ici l'automne 2009. Cette stratégie, qui devra être discutée et adoptée par tous les partenaires du consortium, orientera à long terme les travaux d'Environnement Canada en la matière.

Diffusion d'avertissements de temps violent

Environnement Canada tient des consultations avec certains groupes d'utilisateurs

2.52 Nous nous attendions à ce qu'Environnement Canada offre au public et à des secteurs clients, comme les responsables des interventions d'urgence, la possibilité de faire connaître leurs besoins en matière d'avertissements de temps violent, et à ce que les renseignements ainsi recueillis servent à améliorer la production et la diffusion par le Ministère d'avertissements de temps violent.

2.53 Nous avons constaté qu'Environnement Canada a commencé à évaluer les besoins des utilisateurs en matière d'avertissements de temps violent. Il a créé quatre bureaux nationaux de service qui ont recours à diverses techniques (ateliers, réunions, sondages et études de cas) pour mieux comprendre les besoins des principaux destinataires d'avertissements de temps violent. Parmi ceux-ci figurent les fonctionnaires municipaux chargés des opérations et de l'entretien, et des utilisateurs de secteurs tels que l'agriculture, l'énergie, le transport maritime et les opérations terrestres de recherche et sauvetage.

2.54 Le Ministère a aussi mis sur pied une équipe nationale de renseignements qui traite les demandes du public sur toutes les questions de nature météorologique. L'équipe catégorise les demandes qu'elle reçoit et les achemine aux agents concernés du Ministère pour information ou demande de suivi. Nous avons constaté que, exception faite de l'initiative ayant trait à l'équipe nationale de renseignements, le Ministère ne pouvait pas faire la preuve que les renseignements recueillis auprès des utilisateurs des prévisions de temps violent étaient utilisés pour améliorer les services liés à la production et à la diffusion des avertissements de temps violent.

Divers moyens sont utilisés pour diffuser les avertissements de temps violent

2.55 Nous nous attendions à ce qu'Environnement Canada tienne compte des pratiques exemplaires à l'égard des outils de communication utilisés dans la diffusion d'avertissements de temps violent. Nous avons constaté que le Ministère utilise pour ce faire un certain nombre de moyens, dont son site Web (http://www.meteo.gc.ca/), Radiométéo, des services téléphoniques de renseignements météorologiques automatisés, et des services payants de consultation en personne. Le Ministère compte aussi sur les médias électroniques pour diffuser ses avertissements de temps violent.

2.56 L'année dernière, Environnement Canada a également commencé à tirer avantage de technologies plus récentes pour diffuser les prévisions et avertissements par l'intermédiaire du Portail sans fil du gouvernement du Canada et des services en format RSS (« Really Simple Syndication » — outil Internet de distribution d'informations à mises à jour fréquentes).

2.57 Le site http://www.meteo.gc.ca/ d'Environnement Canada est le site Web du gouvernement fédéral le plus souvent visité. Il s'agit là d'un exemple de technologie « du tirer » (pull technology en anglais) permettant aux utilisateurs de demander de l'information, comme les avertissements de temps violent, sur un site Web. À l'heure actuelle, la seule technologie « du pousser » (push technology en anglais) offerte par Environnement Canada, soit l'envoi proactif d'avertissements de temps violent à certains utilisateurs sans qu'ils aient à demander l'information, est Radiométéo. Le Ministère a effectué un sondage auprès du public en 2007, et seulement 10 p. 100 des répondants utilisaient Radiométéo.

2.58 Nous avons constaté que le Ministère ne dispose pas d'une stratégie de diffusion d'avertissements de temps violent qui précise les technologies « du pousser » et « du tirer » qu'il souhaite utiliser maintenant et dans l'avenir. Faute d'une telle stratégie, il n'a pas établi de priorités entre ses outils ni pris d'engagements pour les financer à plus long terme.

Il n'existe pas de système national d'alerte du public

2.59 Un système d'alerte du public permet de diffuser largement les avertissements de temps violent, de même que toute autre alerte (menace terroriste, urgence environnementale, etc.) à tous les postes de radio et de télévision, et de les transmettre aussi à des dispositifs mobiles tels que les téléphones cellulaires. Il n'existe actuellement pas de système du genre couvrant l'ensemble du Canada. Environnement Canada a appuyé les efforts visant à obtenir une diffusion obligatoire des avertissements; il collabore également avec d'autres ministères fédéraux, des gouvernements provinciaux et territoriaux et des intervenants de l'industrie en vue de créer un système national d'alerte du public pour tous les types d'urgences. Son rôle consisterait à transmettre des avertissements de temps violent à un éventuel système.

2.60 Recommandation. Tout en collaborant avec le ministère fédéral responsable et d'autres ministères, à la création d'un système national d'alerte du public, Environnement Canada devrait élaborer une stratégie assortie d'un budget pour améliorer l'efficacité de ses propres technologies « du pousser » (« push technology » en anglais), pour accroître la portée et l'efficacité de ses avertissements météorologiques.

Réponse du Ministère. Environnement Canada accepte cette recommandation et reconnaît que la technologie du pousser est essentielle dans des situations dangereuses de temps très instable, comme les orages violents ou les tornades, afin de faire en sorte que les gens soient avertis à temps pour prendre les mesures nécessaires afin de se protéger. L'analyse de rentabilisation que le Ministère doit préparer au cours de l'automne 2008 et de l'hiver 2009 comprendra une stratégie complète de prestation de services, notamment des mesures pour améliorer l'efficacité de la technologie de diffusion automatique existante et pour mieux tirer parti des nouvelles technologies de diffusion sans fil afin de transmettre rapidement les avertissements aux Canadiens. Cette stratégie devrait permettre au Ministère de continuer à travailler avec les autres ministères fédéraux, les provinces et les territoires, ainsi qu'avec les intervenants de l'industrie à la création d'un système national d'alerte pour la sécurité publique, plus particulièrement avec Sécurité publique Canada qui est responsable de cette initiative.

Vérification des avertissements de temps violent

2.61 Selon les chiffres fournis par Environnement Canada, le Ministère émet chaque année plus de 10 000 avertissements de temps violent pour l'ensemble du Canada. Ces avertissements sont considérés comme le plus important produit parmi les services météorologiques, puisqu'ils contribuent directement à atteindre l'objectif du Ministère de permettre au public de protéger sa sécurité et son bien-être. Le Ministère s'est engagé à améliorer la rapidité de diffusion et la fiabilité de ses avertissements. Le fait de vérifier ces paramètres permettrait à Environnement Canada de mieux comprendre la qualité de ses avertissements et de déterminer si son rendement s'améliore avec le temps. Le Ministère pourrait aussi utiliser les résultats de cette vérification pour améliorer ses connaissances scientifiques et son processus de prévision, et donc le rendement de son programme d'avertissements. Le fait de présenter des rapports publics sur la qualité de ses avertissements de temps violent rehausserait la responsabilisation d'Environnement Canada et pourrait accroître la confiance des utilisateurs à l'égard des avertissements qu'ils reçoivent.

2.62 Pour diverses raisons, la vérification des avertissements de temps violent peut être une tâche complexe. Par exemple, les avertissements peuvent viser en particulier certaines régions de prévision pour lesquelles il n'y a pas de stations d'observation en surface qui puisse fournir les données de vérification. Les phénomènes de temps violent, surtout les violents orages d'été, peuvent être de petite échelle et être très circonscrits, se formant et se dissipant rapidement.

Il n'existe pas de système ou de programme national de vérification

2.63 Nous nous attendions à ce qu'Environnement Canada vérifie la qualité de ses avertissements de temps violent. Après avoir mené des entrevues avec des représentants du Ministère responsables des prévisions, des avertissements et de la mesure du rendement, ainsi que des entrevues avec des prévisionnistes des régions, et après avoir examiné des rapports de vérification, nous en avons conclu qu'il n'existe pas de programme ou de système national de vérification des avertissements de temps violent et d'évaluation du rendement global d'Environnement Canada à l'égard de la diffusion de tels avertissements. Cette information est importante parce qu'elle aiderait Environnement Canada à connaître son efficacité dans l'ensemble du Canada, et à déterminer si son rendement actuel répond à ses attentes et à celles des utilisateurs, et si le Ministère doit améliorer ses services et augmenter ses investissements dans des domaines tels que la surveillance et la diffusion.

2.64 Environnement Canada a mis sur pied un programme national de vérification pour ses prévisions publiques et aéronautiques, et a déployé certains efforts pour élaborer un programme national de vérification des avertissements de temps violent. Il a produit en 2006 une version préliminaire d'un rapport analysant la diffusion en temps voulu et l'exactitude des veilles et avertissements de temps violent d'été dans tout le Canada entre 2001 et 2003. Cependant, ce rapport n'a jamais été achevé, parce que les ressources consacrées à cette initiative ont été redirigées vers d'autres priorités du Ministère.

2.65 Dans trois des quatre régions que nous avons étudiées, nous avons observé certaines activités récentes de vérification des avertissements de temps violent. Ces vérifications, effectuées sur une base ponctuelle, portaient sur divers indicateurs comme le délai de préavis, l'exactitude de la prévision, les fausses alarmes et la probabilité de détection des phénomènes. Même si les méthodes adoptées variaient d'une région à l'autre, ces efforts, jumelés au programme national de vérification des prévisions publiques du Ministère, pourraient constituer la base d'un programme national de vérification des avertissements de temps violent.

2.66 Recommandation. Environnement Canada devrait définir et mettre en œuvre un programme national destiné à vérifier tout au long de l'année la qualité des avertissements de temps violent.

Réponse du Ministère. Environnement Canada accepte en principe cette recommandation. Un système complet de vérification exhaustive serait coûteux et ne serait sans doute pas rentable. Le Ministère a plutôt choisi de mettre en œuvre un système de gestion de la qualité, certifié ISO 9001, qui servira de base à une approche globale, réaliste et abordable pour la vérification des programmes et des produits et pour la mesure de la qualité. Le Ministère est déterminé à mettre en œuvre un ensemble convenable de mesures pour évaluer le rendement de ses alertes, et a déjà entrepris des travaux pour améliorer la cohérence de leur vérification scientifique. Toutefois, le coût, la complexité et les défis scientifiques relatifs au développement et à la mise en œuvre d'un tel système justifient une analyse des autres méthodes de mesure du rendement disponibles, qui pourraient s'avérer plus efficaces et plus abordables.

Cette analyse sera effectuée au cours de l'automne 2008 et de l'hiver 2009 et permettra de définir des options chiffrées sur le plan financier pour mettre en œuvre un système complet de surveillance et de mesure du rendement. Ce système comportera une combinaison appropriée de vérification scientifique et de collecte d'information, notamment des études à la suite d'un événement effectuées dans le cadre du programme de météorologues aux alertes (décrit dans notre réponse à la recommandation qui figure au paragraphe 2.74) et dans le cadre de recherches sur l'opinion publique; ce programme et ces recherches constituent des méthodes essentielles pour évaluer l'efficacité du programme d'alerte.

Environnement Canada prend des dispositions pour déterminer avec quelle efficacité les avertissements de temps violent informent les Canadiens

2.67 Faire en sorte que les avertissements de temps violent soient diffusés en temps voulu et qu'ils soient suffisamment bien compris par les utilisateurs pour leur permettre de prendre les mesures qui s'imposent peut être une tâche délicate. Par exemple, si un prévisionniste diffuse un avertissement de vent de 100 kilomètres/heure, certaines questions se posent : l'avertissement rejoint-il les bonnes personnes et, le cas échéant, ces personnes comprennent-elles ce qu'implique une telle vitesse de vent? Le Ministère devrait-il fournir plus d'informations sur les répercussions possibles, comme le risque que des branches tombent des arbres et que des toits soient endommagés?

2.68 Pour améliorer sa capacité de répondre à ces questions, Environnement Canada prend des mesures en vue de déterminer dans quelle mesure les avertissements de temps violent informent efficacement les Canadiens. Le Ministère a ainsi effectué des sondages d'opinion publique nationaux qui lui ont permis de recueillir des données sur divers sujets, dont les questions suivantes : les avertissements de temps violent d'été et d'hiver sont-ils clairs et donnent-ils un préavis suffisant pour se préparer aux conditions à venir?

2.69 Enquêtes sur les tempêtes. Après certains phénomènes intenses, des équipes de météorologues aux alertes (c'est-à-dire météorologues affectés aux alertes) et d'agents de sensibilisation ont effectué des enquêtes sur les tempêtes. Le but de ces enquêtes est de confirmer la nature de l'événement (par exemple, s'il y a eu ou non une tornade comme prévu); elles permettent aussi de mettre en relief certains problèmes, par exemple quant à l'efficacité des communications entre Environnement Canada et les médias et les organismes de mesures d'urgence. En outre, des rapports sur des épisodes de temps violent permettent d'évaluer certains éléments tels que la fiabilité des projections modélisées et des prévisions, ainsi que des avertissements diffusés par les centres de prévision des intempéries. À l'heure actuelle, le Ministère effectue au cas par cas des enquêtes sur les tempêtes et des études de cas; cependant, il envisage d'élaborer un programme d'analyse des tempêtes, qui ajouterait au processus rigueur et cohérence.

2.70 Étude de cas effectuée en Colombie-Britannique. En 2007, le Ministère a effectué une étude de cas visant à savoir s'il informait bien les personnes clés (en particulier les organismes de mesures d'urgence et les autorités municipales) et si les agents locaux d'intervention d'urgence recevaient et comprenaient bien les avertissements de temps violent. L'étude a examiné trois épisodes de temps violent survenus en 2007 dans les régions intérieures de la Colombie-Britannique. Elle concluait que le centre de prévision des intempéries avait peu fait pour informer les utilisateurs des conséquences ou répercussions possibles des tempêtes qui menaçaient et que ce type d'information aurait pu aider les autorités locales à adopter des stratégies de réduction des risques plus éclairées.

2.71 L'étude arrivait également à la conclusion que, même si la rapidité de diffusion et l'exactitude des avertissements sont importantes, la clarté du message l'est elle aussi. Si les utilisateurs ne comprennent pas les répercussions et dangers qui peuvent accompagner le phénomène météorologique violent prévu, ils peuvent ne pas prendre les précautions nécessaires afin de se protéger et d'atténuer les risques pour les personnes et les biens. Le Ministère a entrepris au printemps 2008 une étude du même genre, ciblée sur les épisodes de temps violent d'hiver au Québec.

2.72 Météorologues aux alertes. Le fait d'informer correctement les Canadiens de conditions imminentes de temps violent peut aider à en atténuer les répercussions. Pour bien faire comprendre ce type d'information, Environnement Canada a créé 11 postes de météorologue aux alertes. Ces personnes aident les communautés à se préparer au temps violent et à y réagir, en établissant des relations et en assurant la liaison avec les médias et les organismes de mesures d'urgence, aux niveaux provincial et local, avant, pendant et après les épisodes de temps violent. Pour faciliter l'accès à ces météorologues, Environnement Canada a installé une ligne téléphonique spécialisée qui est réservée aux médias et fera appel à des météorologues supplémentaires pendant les épisodes de temps violent ou sur demande lorsque la probabilité d'un tel phénomène est élevée.

2.73 Le Ministère a reçu beaucoup de rétroaction positive sur les services fournis par les météorologues aux alertes; parallèlement, certaines craintes quant à l'accessibilité de ces météorologues ont été portées à son attention dans le contexte des analyses de tempêtes et des études de cas qu'il a effectuées. Le Ministère n'a pas encore attaché à ce poste d'objectifs de rendement clairs, comme le degré de réactivité. C'est pourquoi, malgré les nombreuses activités menées par ces météorologues, il reste difficile pour le Conseil des services météorologiques et environnementaux de savoir si les attentes du Ministère et des utilisateurs sont respectées.

2.74 Recommandation. Environnement Canada devrait évaluer régulièrement l'efficacité des avertissements de temps violent du point de vue de l'utilisateur, notamment pour vérifier l'efficacité des méthodes de diffusion et déterminer dans quelle mesure les utilisateurs clés et le public comprennent les avertissements diffusés.

Réponse du Ministère. Environnement Canada accepte cette recommandation et a déjà adopté des mesures concrètes en vue d'atteindre cet objectif. Le Ministère reconnaît que la mesure complète de l'efficacité de ses programmes d'alerte nécessite une combinaison appropriée d'outils de surveillance et de mesure (voir notre réponse à la recommandation qui figure au paragraphe 2.66) comprenant des recherches sur l'opinion publique et des études de cas sur les mesures entreprises par les gens en réaction aux alertes.

Le programme de météorologues aux alertes comprend des météorologues hautement spécialisés en matière de communication et de sensibilisation qui assurent un soutien à la prévention en cas d'urgence pour les organisations de mesures d'urgence de l'ensemble du pays. Ce programme efficace et flexible fournit de l'information et des conseils pertinents lors de situations d'urgence. Les organisations de mesures d'urgence et les médias ont souligné à plusieurs reprises qu'ils étaient satisfaits de l'appui qu'ils recevaient de la part d'Environnement Canada.

De plus, des recherches sur l'opinion publique sont effectuées chaque année pour évaluer l'efficacité des produits, des services et des programmes actuels pour répondre aux besoins des clients particuliers et du public en général, et pour déterminer les besoins de développement de nouveaux produits et services.

Environnement Canada effectue actuellement une étude sur les critères utilisés pour diffuser des alertes du point de vue des utilisateurs et sur la possibilité que ces alertes comprennent des énoncés d'impact afin de permettre aux citoyens de prendre des mesures plus appropriées en réaction à ces alertes. Des recommandations devraient être formulées à la suite de cette analyse d'ici le printemps 2009.

Orientation stratégique

2.75 Compte tenu des importants changements qui sont survenus depuis 10 ans et qui ont eu une incidence sur les services météorologiques d'Environnement Canada (voir les paragraphes 2.9 à 2.12), nous avons interviewé des responsables du Ministère et examiné la documentation pertinente pour déterminer si la planification des services météorologiques et environnementaux d'Environnement Canada comporte une orientation stratégique et appuie la production et la diffusion, à l'heure actuelle et dans l'avenir, des avertissements de temps violent destinés aux Canadiens. Nous nous attendions à ce qu'Environnement Canada ait adéquatement défini son mandat et son rôle dans la prestation de services liés au temps violent, ait mis en place un processus de planification stratégique assurant une allocation des ressources qui concorde avec les priorités et les risques à court et long terme, et ait élaboré des énoncés de résultats mesurables pour orienter ses activités.

Une nouvelle structure de résultats est en place

2.76 Le Conseil des services météorologiques et environnementaux a défini son mandat comme étant de fournir des avertissements, prévisions, informations et services météorologiques et environnementaux, pour permettre aux Canadiens de prendre des décisions efficaces quant à leur santé et sécurité, à l'économie et à l'environnement. Pour appuyer ce mandat, Environnement Canada a défini 48 activités de programmes, dont la surveillance et la prévision des conditions météorologiques et environnementales, et la diffusion des prévisions et avertissements aux utilisateurs.

2.77 D'après les descriptions de ces domaines d'activité et les attentes à l'égard des résultats, on voit assez clairement ce qu'Environnement Canada tente de réaliser en ce qui a trait aux avertissements de temps violent. Cependant, même s'il a indiqué son intention de le faire, le Ministère n'a pas encore élaboré de normes axées sur les résultats à l'échelon des services qui lui permettraient de mieux mesurer son rendement en ce qui concerne les services météorologiques et environnementaux, dont les avertissements de temps violent.

La perspective à long terme s'est érodée

2.78 En 1999, le Service météorologique du Canada a produit un plan d'activités quinquennal. L'initiative de transition 2003, terminée en 2008, a également fourni de l'orientation stratégique spécifique pour l'organisation. Le Ministère a continué à puiser son orientation stratégique dans les principes et l'orientation générale pertinents de ces documents. Cependant, depuis 2003, les rôles et les responsabilités de l'organisation en matière de prestation de services météorologiques ont considérablement évolué. En outre, un certain nombre de nouveaux risques et défis ont vu le jour.

2.79 L'étendue des services météorologiques et environnementaux d'Environnement Canada et les résultats que veut atteindre le Ministère pour ce qui est de surveiller les conditions météorologiques et d'informer les Canadiens sur les épisodes de temps violent sont vastes et ambitieux. Par ailleurs, comme nous le faisons remarquer dans le présent chapitre, le Ministère se trouve devant un certain nombre de défis importants pour maintenir et améliorer ses services météorologiques en matière d'avertissements de temps violent, dont les suivants :

  • établir un système national de vérification de l'efficacité de ses avertissements de temps violent;
  • mettre en œuvre la réorganisation des fonctions dans le domaine météorologique, dont la centralisation des services de technologie de l'information et des activités de recherche et développement, et établir clairement les chaînes de responsabilité;
  • fournir des services météorologiques avec la capacité actuelle du Ministère — autrement dit, se pencher sur la nécessité de réinvestir dans ses réseaux de surveillance des conditions météorologiques et du climat, élaborer de nouvelles solutions en matière d'outils de diffusion et renforcer sa capacité de fournir des services dans le Nord canadien;
  • mettre en œuvre une gestion du cycle de vie de ses réseaux de surveillance dans un contexte de ressources limitées;
  • se pencher sur les risques liés à l'actuelle stratégie du Ministère consistant à se reposer sur des occasions de partenariat avec d'autres parties — par exemple, le retrait éventuel d'un de ses partenaires clés;
  • mettre en œuvre son poste de travail moderne pour prévisionnistes;
  • diffuser des avertissements de temps violent qui soient clairs, et le faire de manière efficace et efficiente, en faisant appel à une judicieuse combinaison de technologies « du pousser » et « du tirer ».

2.80 La collecte de données météorologiques et climatologiques et la diffusion de prévisions du temps violent sont des éléments essentiels pour le Canada en tant que membre de la communauté internationale et membre du G-8. Le Conseil des services météorologiques et environnementaux a recensé certains des risques et défis auxquels il doit faire face et a fixé des priorités de programmes pour l'exercice 2008-2009. Des procédures ont également été établies afin de déterminer les priorités à court terme pour l'exercice, dans des secteurs tels que la planification des immobilisations et les technologies de l'information. En outre, nous avons noté que le Service météorologique du Canada prend des mesures en vue d'élaborer une vision et une orientation stratégique renouvelée pour les services météorologiques et environnementaux d'Environnement Canada. À l'heure actuelle, le Ministère n'a néanmoins aucune stratégie à jour documentée pour indiquer comment il abordera les défis à plus long terme, fournira une orientation pour déterminer un plan d'action clair, établira des priorités ciblées et des chaînes de responsabilité définies dans le cadre des nouveaux arrangements organisationnels, et déterminera ses besoins en ressources et l'origine éventuelle de ces ressources. Il n'a pas non plus effectué d'évaluation approfondie des risques ni analysé les incidences éventuelles, sur l'ensemble du Ministère et sur le pays, de ses actions actuelles en vue de relever les défis devant lesquels il se trouve. Si ses récents efforts concernant la vision et la planification de la prestation de services météorologiques débouchent sur une stratégie approuvée et documentée, le Ministère pourra ainsi montrer qu'il est apte à rendre des comptes et à étayer ses demandes de financement tout en augmentant la confiance du public à l'égard de sa capacité future de produire, à l'intention des Canadiens, des avertissements de temps violent de grande qualité.

2.81 Recommandation. Environnement Canada devrait définir et documenter, pour ses services météorologiques et environnementaux, une stratégie à long terme et à jour qui vise notamment les risques à long terme recensés, qui soit liée aux stratégies du Ministère et qui reflète les résultats de la vérification concernant l'utilité, l'exactitude et la diffusion en temps voulu des avertissements de temps violent dans l'ensemble du Canada. Cette stratégie devrait comporter des attentes claires en matière de résultats et être mise à jour régulièrement pour tenir compte de l'évolution des priorités et des partenariats, et des progrès de la technologie.

Réponse du Ministère. Environnement Canada est tout à fait d'accord avec cette recommandation. Des plans stratégiques à long terme ont été élaborés et mis en œuvre en 1999 et en 2003. En décembre 2007, Environnement Canada a entrepris un processus de redéfinition de sa vision et de son orientation stratégique en matière de prestation de services météorologiques et environnementaux pour la prochaine décennie en recensant les déterminants importants, les défis, les risques et les occasions à saisir. Cette initiative mènera à la définition d'une nouvelle orientation stratégique et à l'élaboration d'une proposition au cours de l'automne 2008 et de l'hiver 2009 pour justifier le besoin de nouveaux investissements.

Conclusion

2.82 Les systèmes et procédures d'Environnement Canada n'appuient pas adéquatement la production d'avertissements de temps violent fiables et la diffusion de ces avertissements aux Canadiens en temps voulu. Bien que le Ministère diffuse un grand nombre d'avertissements de temps violent, il ne dispose pas de l'information nécessaire pour connaître l'état de ses actifs de surveillance et savoir si les avertissements sont complets, exacts ou s'ils sont diffusés en temps voulu. Environnement Canada ne peut donc pas indiquer aux Canadiens s'ils sont bien servis ni quelles améliorations seront nécessaires pour fournir ce service avec efficacité dans l'avenir.

2.83 Nous avons examiné les aspects opérationnels de trois réseaux qui sont importants dans la prévision du temps violent : le réseau radar, le réseau de surface et le réseau aérologique. Bien qu'Environnement Canada se soit engagé à adopter un mode de gestion du cycle de vie de ses réseaux de surveillance, il n'a pas réussi à le mettre en œuvre.

2.84 Pour choisir un nouveau poste de travail évolué pour les prévisionnistes, appelé NinJo, dont le modèle a aussi été retenu par plusieurs pays d'Europe et qui a été conçu pour remplacer les outils utilisés à l'heure actuelle, le Ministère a suivi un processus adéquat. Le Ministère s'attend à ce que, une fois mis en service opérationnel, le poste de travail lui assure d'importants avantages à long terme pour les sommes investies.

2.85 Pour transmettre les avertissements de temps violent aux Canadiens, le Ministère utilise, outre les médias, un certain nombre d'outils, dont Internet et Radiométéo, un outil qui peut servir à alerter automatiquement les utilisateurs lors de la diffusion d'avertissements de temps violent. Le Ministère a aussi commencé à examiner des technologies plus nouvelles, comme le Portail sans fil du gouvernement du Canada. Il n'a cependant pas défini les modes de diffusion sur lesquels il entend concentrer ses efforts.

2.86 Il n'existe pas de programme ou de système national de vérification des avertissements de temps violent et d'évaluation du rendement d'Environnement Canada à l'égard de la diffusion de tels avertissements. Il s'agit pourtant d'une information importante, puisqu'elle aiderait le Ministère à savoir si son rendement actuel en matière de diffusion des avertissements de temps violent dans tout le Canada est satisfaisant et s'il doit améliorer ses services et augmenter ses niveaux d'investissement dans des domaines comme la surveillance et la diffusion.

2.87 Environnement Canada doit faire face à un certain nombre de risques et de défis fondamentaux à l'égard de la prestation de services météorologiques, dont ceux concernant le temps violent, mais la fonction de planification du Ministère ne fournit pas un soutien adéquat à cet égard, parce que ce dernier n'a pas élaboré de plans stratégiques et d'immobilisations à long terme à jour pour orienter ses décisions.

À propos de la vérification

Objectif

Notre vérification avait pour objectif de déterminer si les systèmes et procédures d'Environnement Canada permettent de soutenir adéquatement la préparation d'avertissements de temps violent fiables et la diffusion de ces avertissements aux Canadiens en temps voulu. Il s'agissait entre autres de déterminer si Environnement Canada

  • utilise une fonction de planification qui comporte une orientation stratégique pour la production et la diffusion, à l'heure actuelle et dans l'avenir, des avertissements de temps violent destinés à la population canadienne;
  • gère les actifs physiques de son réseau d'observation météorologique selon un mode de gestion du cycle de vie qui concorde avec ses objectifs de produire des avertissements de temps violent destinés aux Canadiens;
  • met en service opérationnel le poste de travail pour les prévisionnistes, appelé NinJo, selon les plans et en concordance avec ses objectifs;
  • vérifie la qualité de ses avertissements de temps violent et utilise cette information pour améliorer la prévision de phénomènes météorologiques violents;
  • offre aux utilisateurs la possibilité de faire connaître leurs besoins en matière d'avertissements de temps violent et prend en compte les renseignements ainsi recueillis et les pratiques exemplaires pour les outils de transmission utilisés dans toutes les régions du Canada afin d'améliorer la production et la diffusion des avertissements de temps violent.

Étendue et méthode

Nous avons examiné comment Environnement Canada gère son réseau d'observation météorologique, met en œuvre le nouveau poste de travail évolué pour les prévisionnistes, appelé NinJo, et produit et vérifie les avertissements de temps violent. Nous avons également examiné le processus de planification du Ministère qui appuie la production et la diffusion, dans le présent et l'avenir, d'avertissements de temps violent à l'intention des Canadiens. Notre vérification était ciblée sur la production et la diffusion d'avertissements de temps violent à l'intention des Canadiens; nous n'avons pas étudié le programme de prévision publique d'Environnement Canada ni d'autres services météorologiques et environnementaux, comme ceux qui concernent la qualité de l'air, le climat ou les services hydrométriques.

Notre méthode de vérification a consisté à examiner et à analyser des documents, dossiers et systèmes d'information essentiels, et à interviewer des gestionnaires et hauts responsables du Ministère associés au programme de services météorologiques et environnementaux d'Environnement Canada (y compris ceux qui sont chargés de la surveillance et de la prévision des conditions météorologiques, de la mesure du rendement et de la production d'avertissements de temps violent). Nous nous sommes rendus dans quatre des cinq régions d'Environnement Canada (Pacifique-Yukon, Prairies-Nord, Ontario et Québec), nous avons rencontré des prévisionnistes et des techniciens, et nous avons visité deux centres de prévision des intempéries. Nous avons aussi rencontré des responsables de l'Organisation météorologique mondiale, du service météorologique national des États-Unis et du service météorologique de l'Allemagne, et de MétéoSuisse.

Critères

Voici les critères qui ont permis de mener cette vérification ainsi que leurs sources.

Critères Sources
Planification stratégique

Pour ce qui est de la planification stratégique, nous nous attendions à ce qu'Environnement Canada ait :

  • adéquatement défini son mandat et son rôle pour la prestation de services concernant le temps violent;
  • élaboré des énoncés de résultats mesurables pour orienter les activités du Ministère;
  • élaboré un processus de planification stratégique qui permette d'allouer les ressources en fonction des risques et des priorités.

Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Cadre de responsabilisation de gestion (éléments et indicateurs liés à la structure de gouvernance et à une fonction efficace de planification)

Surveillance

Pour ce qui est de son réseau de surveillance, nous nous attendions à ce qu'Environnement Canada ait mis en place un mode de gestion du cycle de vie pour la gestion de son réseau d'observation.

  • Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Cadre de politique sur la gestion des actifs et services acquis, section 3
  • Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Politique de planification des investissements — Actifs et services acquis, section 6
  • Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Politique sur la gestion du matériel, section 6
  • Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Politique du Conseil du Trésor sur les plans d'investissement à long terme, section 5
NinJo

Pour ce qui est du poste de travail NinJo, nous nous attendions à ce qu'Environnement Canada ait choisi le poste de travail sur la base d'une analyse adéquate et ait mis en place les systèmes lui permettant de planifier et de mettre en service opérationnel adéquatement le poste de travail.

  • Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Politique sur la gestion des projets (Exigences de la politique)
  • Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Politique sur la gestion des projets, sections 3, 4 et 6
Vérification

En ce qui concerne la vérification des avertissements de temps violent, nous nous attendions à ce qu'Environnement Canada :

  • diffuse les avertissements de temps violent en temps voulu et avec exactitude, selon ses propres normes;
  • vérifie la qualité de ses avertissements de temps violent;
  • utilise l'information issue de la vérification de la qualité des avertissements de temps violent pour améliorer la prévision des épisodes de temps violent.
  • Organisation météorologique mondiale. Lignes directrices sur l'évaluation de la performance des services météorologiques publics [traduction libre du titre du document intitulé Guidelines on Performance Assessment of Public Weather Services, disponible en anglais seulement], section 4
  • Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Élaboration et utilisation des cadres de gestion et de responsabilisation axés sur les résultats, section 4, et le document intitulé Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes — Un cadre de gestion pour le gouvernement du Canada
Diffusion

Pour la diffusion des avertissements de temps violent, nous nous attendions à ce qu'Environnement Canada :

  • fournisse au public et aux secteurs clients la possibilité de faire connaître leurs besoins en matière d'avertissements de temps violent, et prenne les renseignements ainsi recueillis en compte dans ses plans, examens et évaluations, afin d'améliorer la production et la diffusion des avertissements de temps violent;
  • prenne en considération les besoins des utilisateurs et les pratiques exemplaires pour les outils de diffusion utilisés dans toutes les régions du Canada.
  • Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Politique de communication du gouvernement du Canada (voir Énoncé et Exigences de la politique)
  • Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Le Cadre de responsabilisation de gestion (éléments et indicateurs liés à la prestation de services externes)

Fin des travaux de vérification

Les travaux de vérification menés aux fins du présent chapitre ont été pour l'essentiel terminés le 30 mai 2008.

Équipe de vérification

Directeur principal : Paul Morse
Directeur : Jim McKenzie

Wilson Ford
Averil James
Marc-André Lafrance
Melissa Miller
Jay Storfer
Mary Anne Strong

Pour obtenir de l'information, veuillez joindre la Direction des communications en composant le 613 995-3708 ou le 1 888 761-5953 (sans frais).

Annexe — Tableau des recommandations

Les recommandations formulées au chapitre 2 sont présentées ici sous forme de tableau. Le numéro du paragraphe où se trouve la recommandation apparaît en début de ligne. Les chiffres entre parenthèses correspondent au numéro des paragraphes où le sujet de la recommandation est abordé.

Recommandation Réponse
Le réseau de surveillance météorologique d'Environnement Canada

2.36 Environnement Canada devrait documenter et mettre en œuvre les politiques, systèmes et procédures nécessaires pour appuyer son engagement de mettre en application de façon intégrale la gestion du cycle de vie des actifs de son réseau de surveillance. (2.19-2.35)

Environnement Canada accepte cette recommandation et a déjà adopté des mesures concrètes en vue d'atteindre cet objectif. Les réseaux de surveillance météorologique en surface, par radar et en altitude ont obtenu en 2007 la certification ISO 9001 [une norme définie par l'Organisation internationale de normalisation (ISO)]. Cette certification confirme que des systèmes et des processus sont en place pour assurer la gestion efficace des réseaux, comme en font foi des vérifications internes et externes régulières dont les conclusions sont positives. La certification ISO accordée à Environnement Canada exige la collecte et l'analyse d'indicateurs du rendement dans le but de mieux planifier l'entretien de ces actifs. Il en résulte une méthode dynamique de gestion du cycle de vie axée sur les risques qui favorise la santé des réseaux tout en respectant les contraintes relatives aux ressources.

Environnement Canada continuera à améliorer ses procédures dans le cadre du nouveau processus intégré de planification des investissements du Ministère. L'état des actifs actuels devra d'abord être évalué en élaborant un indice d'état des actifs; cette démarche doit être terminée avant l'exercice 2009-2010. Les indicateurs de rendement obtenus dans le cadre des processus ISO du Ministère fourniront les données de base pour l'évaluation continue du rendement du réseau et de ses composants, et orienteront la planification des investissements pour la gestion du cycle de vie dans le cadre du processus intégré de planification des investissements.

2.42 Environnement Canada devrait élaborer pour ses réseaux de surveillance une stratégie à long terme assortie d'un budget détaillé et accompagné d'un plan d'immobilisations. La stratégie et le plan devraient être conformes aux principes de gestion du cycle de vie et devraient être liés aux stratégies, aux priorités et au processus intégré de planification des investissements approuvés par le Ministère. (2.37-2.41)

Environnement Canada accepte cette recommandation. Le Ministère élabore actuellement une analyse de rentabilisation entièrement chiffrée qui intègre une stratégie de surveillance et un plan d'investissement à long terme dans le cadre du nouveau processus intégré de planification des investissements du Conseil du Trésor pour appuyer le mandat d'Environnement Canada en matière de surveillance du temps violent et de surveillance climatique. Tel qu'il est précisé dans la réponse à la recommandation précédente (paragraphe 2.36), l'indice d'état des actifs et les indicateurs de rendement obtenus dans le cadre des processus ISO [liés à la norme ISO définie par l'Organisation internationale de normalisation (ISO)] seront complètement intégrés à ce processus et contribueront à l'alimenter. Le Ministère travaillera à déterminer les ressources nécessaires pour appuyer cette stratégie au cours de l'automne 2008 et de l'hiver 2009. Afin de favoriser l'intégrité des actifs, un ordre de priorité sera établi à l'égard des investissements, en tenant compte de l'état (tel que déterminé par l'indice d'état des actifs) et du rendement de chaque actif.

Mise en service du poste de travail NinJo

2.51 Le comité directeur de NinJo d'Environnement Canada devrait veiller à ce que des échéanciers et résultats attendus qui soient clairement définis et qui précisent l'attribution des responsabilités, soient fixés pour une mise en service réussie et en temps voulu du poste de travail NinJo à Environnement Canada. Les besoins en ressources pour la mise en service complète et la maintenance de NinJo à plus long terme devraient aussi être clairement définis et faire l'objet d'un suivi régulier. (2.43-2.50)

Environnement Canada accepte cette recommandation et a déjà adopté des mesures concrètes en vue de la mettre en œuvre. Comme les systèmes de prévision dont se servent les prévisionnistes sont complexes et qu'il n'existe aucun logiciel commercial pour faire ce travail, le fait de collaborer avec trois autres services météorologiques à l'étranger pour la conception et le développement du poste de travail Ninjo a permis au Canada de tirer avantage d'un effet de levier important sur le plan financier et de réaliser ainsi des économies de coûts significatives. Environnement Canada a favorisé l'efficacité de ce projet par une planification ministérielle active et par son leadership au sein du comité de direction du consortium international. À l'interne, le Ministère a défini sa propre structure de gouvernance pour superviser le développement et la mise en œuvre du projet, il a élaboré un plan comprenant des échéances et des résultats attendus clairement définis, assortis d'une attribution des responsabilités, et il a fixé au mois de décembre 2008 l'échéance de la mise en service opérationnel des systèmes dans les centres de prévision des intempéries. De plus, le Ministère s'est engagé à fournir 10 ETP (équivalents temps plein) et 300 000 $ au budget de fonctionnement et d'entretien pour la poursuite du développement et l'entretien du système. La gestion du cycle de vie et le remplacement des actifs seront traités dans le cadre du processus intégré de planification des investissements du Ministère. Le Ministère reverra ces exigences chaque année et s'adaptera en conséquence.

Le comité de direction du consortium international s'est également engagé à élaborer une stratégie à long terme pour Ninjo d'ici l'automne 2009. Cette stratégie, qui devra être discutée et adoptée par tous les partenaires du consortium, orientera à long terme les travaux d'Environnement Canada en la matière.

Diffusion d'avertissements de temps violent

2.60 Tout en collaborant avec le ministère fédéral responsable et d'autres ministères, à la création d'un système national d'alerte du public, Environnement Canada devrait élaborer une stratégie assortie d'un budget pour améliorer l'efficacité de ses propres technologies « du pousser » (« push technology » en anglais), pour accroître la portée et l'efficacité de ses avertissements météorologiques. (2.52-2.59)

Environnement Canada accepte cette recommandation et reconnaît que la technologie du pousser est essentielle dans des situations dangereuses de temps très instable, comme les orages violents ou les tornades, afin de faire en sorte que les gens soient avertis à temps pour prendre les mesures nécessaires afin de se protéger. L'analyse de rentabilisation que le Ministère doit préparer au cours de l'automne 2008 et de l'hiver 2009 comprendra une stratégie complète de prestation de services, notamment des mesures pour améliorer l'efficacité de la technologie de diffusion automatique existante et pour mieux tirer parti des nouvelles technologies de diffusion sans fil afin de transmettre rapidement les avertissements aux Canadiens. Cette stratégie devrait permettre au Ministère de continuer à travailler avec les autres ministères fédéraux, les provinces et les territoires, ainsi qu'avec les intervenants de l'industrie à la création d'un système national d'alerte pour la sécurité publique, plus particulièrement avec Sécurité publique Canada qui est responsable de cette initiative

Vérification des avertissements de temps violent

2.66 Environnement Canada devrait définir et mettre en œuvre un programme national destiné à vérifier tout au long de l'année la qualité des avertissements de temps violent. (2.61-2.65)

Environnement Canada accepte en principe cette recommandation. Un système complet de vérification exhaustive serait coûteux et ne serait sans doute pas rentable. Le Ministère a plutôt choisi de mettre en œuvre un système de gestion de la qualité, certifié ISO 9001, qui servira de base à une approche globale, réaliste et abordable pour la vérification des programmes et des produits et pour la mesure de la qualité. Le Ministère est déterminé à mettre en œuvre un ensemble convenable de mesures pour évaluer le rendement de ses alertes, et a déjà entrepris des travaux pour améliorer la cohérence de leur vérification scientifique. Toutefois, le coût, la complexité et les défis scientifiques relatifs au développement et à la mise en œuvre d'un tel système justifient une analyse des autres méthodes de mesure du rendement disponibles, qui pourraient s'avérer plus efficaces et plus abordables.

Cette analyse sera effectuée au cours de l'automne 2008 et de l'hiver 2009 et permettra de définir des options chiffrées sur le plan financier pour mettre en œuvre un système complet de surveillance et de mesure du rendement. Ce système comportera une combinaison appropriée de vérification scientifique et de collecte d'information, notamment des études à la suite d'un événement effectuées dans le cadre du programme de météorologues aux alertes (décrit dans notre réponse à la recommandation qui figure au paragraphe 2.74) et dans le cadre de recherches sur l'opinion publique; ce programme et ces recherches constituent des méthodes essentielles pour évaluer l'efficacité du programme d'alerte.

2.74 Environnement Canada devrait évaluer régulièrement l'efficacité des avertissements de temps violent du point de vue de l'utilisateur, notamment pour vérifier l'efficacité des méthodes de diffusion et déterminer dans quelle mesure les utilisateurs clés et le public comprennent les avertissements diffusés. (2.67-2.73)

Environnement Canada accepte cette recommandation et a déjà adopté des mesures concrètes en vue d'atteindre cet objectif. Le Ministère reconnaît que la mesure complète de l'efficacité de ses programmes d'alerte nécessite une combinaison appropriée d'outils de surveillance et de mesure (voir notre réponse à la recommandation qui figure au paragraphe 2.66) comprenant des recherches sur l'opinion publique et des études de cas sur les mesures entreprises par les gens en réaction aux alertes.

Le programme de météorologues aux alertes comprend des météorologues hautement spécialisés en matière de communication et de sensibilisation qui assurent un soutien à la prévention en cas d'urgence pour les organisations de mesures d'urgence de l'ensemble du pays. Ce programme efficace et flexible fournit de l'information et des conseils pertinents lors de situations d'urgence. Les organisations de mesures d'urgence et les médias ont souligné à plusieurs reprises qu'ils étaient satisfaits de l'appui qu'ils recevaient de la part d'Environnement Canada.

De plus, des recherches sur l'opinion publique sont effectuées chaque année pour évaluer l'efficacité des produits, des services et des programmes actuels pour répondre aux besoins des clients particuliers et du public en général, et pour déterminer les besoins de développement de nouveaux produits et services.

Environnement Canada effectue actuellement une étude sur les critères utilisés pour diffuser des alertes du point de vue des utilisateurs et sur la possibilité que ces alertes comprennent des énoncés d'impact afin de permettre aux citoyens de prendre des mesures plus appropriées en réaction à ces alertes. Des recommandations devraient être formulées à la suite de cette analyse d'ici le printemps 2009.

Orientation stratégique

2.81 Environnement Canada devrait définir et documenter, pour ses services météorologiques et environnementaux, une stratégie à long terme et à jour qui vise notamment les risques à long terme recensés, qui soit liée aux stratégies du Ministère et qui reflète les résultats de la vérification concernant l'utilité, l'exactitude et la diffusion en temps voulu des avertissements de temps violent dans l'ensemble du Canada. Cette stratégie devrait comporter des attentes claires en matière de résultats et être mise à jour régulièrement pour tenir compte de l'évolution des priorités et des partenariats, et des progrès de la technologie. (2.75-2.80)

Environnement Canada est tout à fait d'accord avec cette recommandation. Des plans stratégiques à long terme ont été élaborés et mis en œuvre en 1999 et en 2003. En décembre 2007, Environnement Canada a entrepris un processus de redéfinition de sa vision et de son orientation stratégique en matière de prestation de services météorologiques et environnementaux pour la prochaine décennie en recensant les déterminants importants, les défis, les risques et les occasions à saisir. Cette initiative mènera à la définition d'une nouvelle orientation stratégique et à l'élaboration d'une proposition au cours de l'automne 2008 et de l'hiver 2009 pour justifier le besoin de nouveaux investissements.

 


Définition :

Technologies « du pousser » et « du tirer » — Outils de diffusion ou d'envoi, à des utilisateurs, de messages et d'information tels que les avertissements de temps violent.

Les technologies « du tirer » exigent une démarche active de la part de l'utilisateur pour obtenir l'information qui l'intéresse. Le site Web http://www.meteo.gc.ca/ d'Environnement Canada et ses services téléphoniques de renseignements météorologiques automatisés en sont des exemples.

Les technologies « du pousser » permettent d'envoyer directement l'information aux utilisateurs sans qu'ils aient à la demander. Radiométéo d'Environnement Canada en est un exemple. L'utilisateur achète un récepteur spécial qui peut être programmé pour recevoir une alerte lorsqu'un avertissement est diffusé pour la région de l'utilisateur. (Retourner)

 

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