2009 mars — Rapport Le Point du commissaire à l'environnement et au développement durable

Points saillants

Objet

Au Canada, la responsabilité de la salubrité de l’eau potable est partagée. Les provinces et les territoires détiennent la principale responsabilité pour ce qui est de réglementer l’approvisionnement en eau potable, alors que le gouvernement fédéral, en collaboration avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, est chargé de l’élaboration des Recommandations pour la qualité de l’eau potable au Canada. Ces recommandations, qui sont fondées sur des données scientifiques, établissent d’importants critères de qualité.

Il incombe directement au gouvernement fédéral d’assurer la salubrité de l’eau potable au sein des collectivités des Premières nations, ainsi que sur les bases militaires, dans les parcs nationaux et dans les pénitenciers fédéraux et les autres installations fédérales. Cette responsabilité s’applique aussi à bord des véhicules de transport public qui se déplacent d’une province à l’autre et à l’étranger, tels que les avions, les trains et les navires de croisière. La responsabilité du gouvernement fédéral quant à la salubrité de l’eau potable couvre ainsi des milliers d’installations et d’emplacements fédéraux dotés d’une diversité de systèmes d’approvisionnement en eau potable, ainsi qu’un grand nombre de véhicules de transport public.

Nous avons examiné les progrès réalisés par le gouvernement fédéral en vue de mettre en œuvre les recommandations formulées dans notre rapport de 2005. Nous avions alors signalé que Santé Canada prenait trop de temps pour rédiger et réviser les Recommandations pour la qualité de l’eau potable au Canada — à l’époque, il y avait un arriéré de quelque 50 recommandations qui auraient pu nécessiter une mise à jour à la lumière des données scientifiques actuelles. Nous avions indiqué que les procédures suivies pour assurer un approvisionnement en eau potable salubre dans certaines installations fédérales différaient d’une organisation à l’autre, ce qui avait parfois pour effet d’exposer des employés fédéraux à des risques pour leur santé. Nous avions signalé que Santé Canada devait donner une orientation centrale claire aux organisations fédérales. Nous avions aussi relevé des lacunes dans la stratégie d’inspection mise en œuvre par Santé Canada pour surveiller la salubrité de l’eau potable à bord des avions, des trains et des navires de croisière. Plus particulièrement, Santé Canada n’inspectait plus de façon régulière l’eau du robinet à bord des avions qui était servie aux passagers et utilisée pour préparer les glaçons, les aliments et les boissons.

Dans le cadre de la présente vérification, nous avons aussi examiné, pour la première fois, comment Santé Canada et l’Agence canadienne d’inspection des aliments s’acquittent de leurs responsabilités quant à la salubrité de l’eau embouteillée.

Pertinence

La manière dont le gouvernement fédéral s’acquitte de ses responsabilités en vue d’assurer la salubrité de l’eau potable touche des millions de personnes, notamment les voyageurs, les touristes qui visitent les parcs nationaux, les détenus dans les pénitenciers fédéraux, les consommateurs d’eau embouteillée et les employés fédéraux. Dans la plupart de ces cas, les règlements provinciaux et territoriaux visant l’eau potable ne s’appliquent pas. Compte tenu de la gravité des conséquences que la contamination de l’eau potable pourrait avoir sur la santé, le gouvernement fédéral doit s’assurer que l’eau potable distribuée dans tous les secteurs qui relèvent de sa compétence est salubre — c’est-à-dire qu’elle satisfait aux exigences des Recommandations pour la qualité de l’eau potable au Canada.

Constatations

• Santé Canada a fait des progrès satisfaisants pour donner suite à nos recommandations de 2005. Ainsi, le Ministère possède désormais un processus pour définir ses priorités, processus qui comprend des plans et des échéances visant la mise à jour régulière des Recommandations pour la qualité de l’eau potable au Canada et, au besoin, l’élaboration de nouvelles recommandations. Ce processus vise également à supprimer l’arriéré d’anciennes recommandations qui doivent être mises à jour. Santé Canada a d’ailleurs mis à jour un grand nombre de recommandations depuis 2005. De plus, le Ministère a fait connaître aux organisations fédérales le guide qu’il a publié à la fin de 2005 sur l’approvisionnement en eau potable salubre dans les installations fédérales. Toutefois, il n’a pas effectué de suivi pour savoir si son guide est utilisé. Des efforts doivent aussi être déployés dans d’autres secteurs.
• Nous avons examiné deux organisations fédérales parmi celles que nous avions vérifiées en 2005. L’une d’elles ne respectait pas certaines procédures du guide de Santé Canada visant à prévenir la contamination de l’eau potable à toutes les étapes du système d’approvisionnement. En raison de lacunes de ce genre, les systèmes d’approvisionnement en eau potable des installations fédérales pourraient être exposés à une contamination évitable. Nous avons remarqué que Santé Canada n’a pas déterminé si son guide contribue à améliorer la gestion des systèmes d’approvisionnement en eau potable du gouvernement fédéral ni si certaines organisations ont besoin d’une aide plus soutenue.
• Santé Canada a repris les inspections régulières de l’eau potable à bord des avions qui appartiennent aux grandes compagnies aériennes canadiennes. Cependant, l’inspection des véhicules de transport public et des services auxiliaires — c’est-à-dire les installations qui servent de la nourriture et des boissons aux passagers dans les gares ferroviaires, les aéroports et les ports — comporte des lacunes. De plus, le règlement de Santé Canada actuellement en vigueur visant les moyens de transport publics ne contient toujours aucun renvoi aux Recommandations pour la qualité de l’eau potable au Canada. Par conséquent, le Ministère ne peut pas encore garantir aux voyageurs que l’eau potable servie à bord des véhicules de transport public qui relèvent du gouvernement fédéral est salubre.
• Santé Canada et l’Agence canadienne d’inspection des aliments ont déterminé que les risques posés par l’eau embouteillée à la santé humaine sont faibles; les pratiques d’inspection et de surveillance de l’Agence sont donc fondées sur cette conclusion. Par ailleurs, même si les usines d’embouteillage d’eau doivent respecter les mêmes règlements que ceux régissant tous les aliments vendus au Canada, le règlement qui vise expressément l’eau embouteillée n’inclut pas encore les Recommandations pour la qualité de l’eau potable au Canada. Or, le fait d’intégrer ces recommandations au règlement établirait une norme claire et permettrait au gouvernement de mieux surveiller et vérifier la conformité.

Réaction des organisations. Les organisations souscrivent à nos recommandations. Leurs réponses se trouvent à la suite des recommandations correspondantes dans le chapitre.

Introduction

1.1 Le présent rapport de suivi porte sur le chapitre 4 de notre rapport de 2005, intitulé « La salubrité de l’eau potable : responsabilités fédérales », dans lequel nous avions examiné les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral en ce qui concerne l’approvisionnement en eau potable salubre des employés fédéraux, des visiteurs des sites fédéraux et des voyageurs utilisant les transports publics.

1.2 Pour être potable, l’eau doit être exempte de contaminants microbiologiques et la concentration du niveau des contaminants chimiques qu’elle contient doit être suffisamment basse pour éviter tout dommage à la santé. C’est pourquoi il faut comprendre et gérer globalement les diverses composantes du système d’approvisionnement en eau, à savoir appliquer une « approche à barrières multiples ». Cette approche s’appuie sur l’expérience des administrations canadiennes et est favorisée par l’Organisation mondiale de la santé. Elle vise essentiellement à réduire le risque de contamination de l’eau potable par la mise en place de systèmes de protection, comme des mesures de protection à la source ainsi que le traitement et la surveillance de l’eau, entre le consommateur et les sources possibles de contamination.

Une responsabilité partagée

1.3 Le gouvernement fédéral est chargé d’assurer la salubrité de l’eau potable dans les secteurs qui ne relèvent pas de la compétence des provinces ou des territoires, notamment :

• les collectivités des Premières nations;
• les bases militaires, les parcs nationaux et les sites historiques, les pénitenciers fédéraux, les points d’entrée au pays, les missions canadiennes à l’étranger et les autres installations fédérales;
• les avions, les trains et les navires de croisière qui se déplacent entre les provinces et à l’étranger.

Le gouvernement fédéral est également chargé d’établir et de faire respecter les politiques et les normes régissant l’eau potable embouteillée; il est donc responsable de la salubrité de l’eau potable fournie à des millions de personnes.

1.4 Par ailleurs, le gouvernement fédéral offre son expertise au Comité fédéral-provincial-territorial sur l’eau potable qui est chargé de mettre à jour les Recommandations pour la qualité de l’eau potable au Canada et d’élaborer de nouvelles recommandations en fonction des évaluations des risques. Santé Canada fournit l’expertise scientifique aux fins de l’élaboration et de la mise à jour des Recommandations et, en tant que secrétariat technique, coordonne les activités du Comité.

1.5 Les fournisseurs d’eau potable au Canada se servent des Recommandations à titre d’objectifs de qualité. Ces recommandations constituent donc un volet important de l’approche à barrières multiples adoptée pour protéger l’eau potable.

1.6 Certaines provinces et certains territoires se servent des Recommandations pour guider l’établissement de leur réglementation, alors que d’autres les adoptent telles quelles comme normes légales. Certaines provinces ont intégré dans leurs lois la totalité des recommandations, alors que d’autres ont adopté celles qui répondent expressément à leurs besoins .

1.7 En dehors des responsabilités fédérales, les provinces et les territoires réglementent l’approvisionnement en eau potable du public, et les municipalités surveillent normalement le fonctionnement et l’entretien courants des installations de traitement de l’eau et de l’infrastructure de distribution.

Responsabilités du gouvernement fédéral

1.8 Installations et emplacements fédéraux. Le gouvernement fédéral doit assurer l’approvisionnement en eau potable de milliers d’installations et d’emplacements fédéraux dans l’ensemble du pays par l’entremise de divers réseaux de distribution. Cette obligation découle du Code canadien du travail et de ses règlements. Aux termes du Code, l’eau potable est considérée comme étant conforme aux Recommandations pour la qualité de l’eau potable au Canada. Les systèmes d’eau potable des installations et des emplacements fédéraux desservent des milliers de fonctionnaires et des millions d’autres personnes. Les ministères et organismes fédéraux doivent donc prendre toutes les précautions raisonnables pour assurer la salubrité de leur eau potable.

1.9 Véhicules de transport public. Selon la Loi sur le ministère de la Santé, Santé Canada a la responsabilité de protéger la santé des passagers à bord des avions, des trains et des navires de croisière, et dans leurs installations auxiliaires (les aéroports, les gares et les ports) qui offrent de la nourriture et des boissons aux voyageurs. Le Règlement sur l’eau potable des transports en commun traite de la fourniture et du traitement de l’eau servie ou utilisée pour préparer les aliments à bord des véhicules de transport public exploités par les transporteurs publics. Selon ce règlement, Santé Canada a le pouvoir d’inspecter la qualité de l’eau potable à bord de ces véhicules.

Constatations de 2005

1.10 En 2005, nous avions constaté que le processus appliqué par Santé Canada pour élaborer des recommandations et établir la liste de contaminants s’appliquant aux Recommandations pour la qualité de l’eau potable au Canada était fondé sur les risques, les connaissances scientifiques, la consultation et la transparence; toutefois, ce processus était lent. À l’époque, nous avions constaté qu’il y avait un arriéré de quelque 50 recommandations qui n’avaient pas été examinées ou mises à jour depuis 15 ans, voire plus longtemps.

1.11 Nous avions aussi remarqué que les procédures de gestion de la salubrité de l’eau potable qui étaient suivies dans les installations des six organisations fédérales examinées variaient. Certaines étaient détaillées, alors que d’autres étaient incomplètes ou imprécises. Par conséquent, les procédures d’analyse connexes destinées à assurer la salubrité de l’eau potable différaient considérablement d’un emplacement fédéral examiné à l’autre. Nous avions constaté que Santé Canada n’avait pas diffusé de guide central pour aider les ministères et les organismes à s’acquitter de leur obligation de fournir de l’eau potable salubre dans leurs installations et emplacements.

1.12 Par ailleurs, nous avions constaté que Santé Canada inspectait l’eau à bord des navires de croisière et de certains trains de voyageurs, mais non à bord des avions. Nous avions relevé des lacunes et des incohérences dans la stratégie d’inspection de Santé Canada. Nous avions signalé, plus particulièrement, que le Règlement sur l’eau potable des transports en commun n’était pas assorti de critères de qualité pour l’eau; qu’il prévoyait des critères d’application peu efficaces et désuets (notamment des peines très légères en cas d’infraction); et qu’il ne précisait pas clairement les responsabilités du gouvernement à l’égard des services auxiliaires.

Faits nouveaux depuis 2005

1.13 Guide à l’intention des ministères et organismes fédéraux. Santé Canada a publié, à la fin de 2005, la première version de son document intitulé Conseils pour un approvisionnement en eau potable salubre dans les secteurs de compétence fédérale, faisant suite à notre recommandation en ce sens. Ce guide s’inscrivait dans le cadre d’un projet prévoyant également des ateliers, de la formation, des travaux de recherche et des bulletins en vue d’aider et de conseiller les fournisseurs fédéraux d’eau potable.

1.14 Nouveaux travaux de vérification : l’eau embouteillée. En 2005, nous n’avions pas examiné, dans le cadre de notre vérification, les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral à l’égard de la salubrité de l’eau embouteillée. Cependant, étant donné que les Canadiens boivent de plus en plus d’eau embouteillée et que des inquiétudes au sujet de sa salubrité ont été exprimées par des groupes d’intérêts, dans des ouvrages spécialisés, une pétition envoyée au Bureau du vérificateur général et les médias, nous avons ajouté ce sujet à la présente vérification. L’industrie de l’eau embouteillée a connu une grande expansion depuis le début des années 1980. De 1998 à 2006, la consommation annuelle d’eau embouteillée par personne au Canada est passée de 28,4 à 66 litres, affichant un bond de 12,2 p. 100 entre 2005 et 2006 (voir la pièce 1.1). L’eau embouteillée est l’une des solutions de rechange recommandées lorsque la source d’eau habituelle présente des risques.

Pièce 1.1 — Les Canadiens ont consommé deux fois plus d’eau embouteillée en 2006 qu’en 1998

Objet de la vérification

1.15 Notre vérification avait pour objectifs :

• de déterminer si Santé Canada a enregistré des progrès satisfaisants pour ce qui est de donner suite aux recommandations formulées lors de la vérification de 2005 et voir si deux organisations fédérales, à savoir Service correctionnel Canada et Parcs Canada, utilisent le guide central publié en 2005 par Santé Canada en vue d’améliorer la gestion de leurs systèmes d’approvisionnement en eau potable;
• de déterminer si Santé Canada et l’Agence canadienne d’inspection des aliments s’acquittent de leurs rôles et responsabilités pour ce qui est de la salubrité de l’eau embouteillée, notamment en établissant des politiques et des normes axées sur la santé et la sécurité, en menant des inspections qui s’appuient sur ces normes, et en faisant appliquer les normes.

1.16 Le chapitre 5 du rapport de 2005, intitulé « L’eau potable dans les collectivités des Premières nations », présentait les conclusions d’une vérification distincte sur ce sujet. Nous n’avons pas abordé cette question au cours de la présente vérification.

1.17 La section intitulée À propos de la vérification, à la fin du chapitre, fournit d’autres détails sur les objectifs, l’étendue, la méthode et les critères de la vérification.

Observations et recommandations

Recommandations pour la qualité de l’eau potable au Canada

Santé Canada a amélioré le processus d’établissement et de révision des Recommandations

1.18 En 2005, nous avions signalé que Santé Canada prenait trop de temps pour formuler et réviser les Recommandations pour la qualité de l’eau potable au Canada. Nous avions alors constaté qu’il y avait un arriéré d’environ 50 recommandations qui auraient pu nécessiter une mise à jour pour tenir compte des nouvelles données scientifiques disponibles. Nous avions donc recommandé à Santé Canada de prendre des mesures en fonction de nos constatations (voir la pièce 1.2). Santé Canada avait accepté cette recommandation et s’était engagé à définir un plan de travail pluriannuel concernant les Recommandations, assorti d’échéances précises en vue notamment d’éliminer l’arriéré de recommandations.

Pièce 1.2 — Progrès accomplis à l’égard de nos recommandations concernant l’établissement et la révision des Recommandations pour la qualité de l’eau potable au Canada

1.19 Trois ans plus tard, Santé Canada a un plan pluriannuel précis touchant l’ajout de nouvelles recommandations et la réévaluation des recommandations en vigueur. Ce plan vise également à éliminer l’arriéré de recommandations signalé en 2005. Le Ministère fixe les priorités et les échéances de concert avec le Comité fédéral-provincial-territorial sur l’eau potable. En ce qui a trait aux priorités, il se fonde sur les risques pour la santé humaine, en tenant compte de la fréquence de l’exposition aux contaminants et de la concentration des contaminants détectés dans l’eau potable, c’est-à-dire si les contaminants sont absorbés pendant des périodes prolongées ou demeurent dans l’eau en concentrations suffisantes pour poser un danger. Santé Canada revoit les priorités une fois par an, ou plus souvent si des organisations comme l’Environmental Protection Agency des États-Unis (l’agence américaine de protection de l’environnement) ou l’Organisation mondiale de la santé diffusent de nouvelles données qui justifient un réexamen des priorités. Selon le Ministère, il faut maintenant compter entre deux ans et trois ans et demi pour réviser ou ajouter une recommandation, du début du processus d’évaluation à la publication. À ce jour, le Ministère a établi un ordre de priorité pour 59 contaminants microbiologiques, chimiques et radiologiques posant des risques élevés, dont 30 devraient être soumis à une évaluation d’ici décembre 2011.

1.20 Santé Canada collabore également avec le Comité fédéral-provincial-territorial sur l’eau potable pour accélérer l’approbation des recommandations grâce à des procédures administratives améliorées et à une meilleure communication avec les membres du Comité. Au cours des trois dernières années, 11 recommandations ont été révisées ou rédigées et 42 recommandations ont été réaffirmées (les recommandations sont réaffirmées lorsqu’il n’y a aucune nouvelle donnée scientifique qui justifie un examen détaillé). Le plus souvent, Santé Canada respecte les échéances qu’il a établies et continue de collaborer étroitement avec le Comité. À l’heure actuelle, aucun facteur prépondérant n’entrave le processus d’approbation. Les membres du Comité qui ne font pas partie de l’administration fédérale ont indiqué que, même si Santé Canada recevait plus de ressources pour établir des recommandations, les provinces et les territoires ne pourraient pas traiter plus rapidement un nombre accru de recommandations.

L’eau potable dans les installations et emplacements fédéraux

Santé Canada a fait la promotion de son guide central auprès des fournisseurs d’eau fédéraux

1.21 En 2005, nous avions recommandé à Santé Canada de terminer le guide central sur l’approvisionnement en eau potable salubre dans les secteurs relevant de la compétence fédérale, et de le communiquer à tous les administrateurs généraux. Ce guide se fonde sur l’évaluation des risques, et l’eau fournie devait être conforme aux exigences définies dans les Recommandations pour la qualité de l’eau potable au Canada. Nous avions également recommandé que Santé Canada mette à jour ce guide, au besoin, et qu’il fasse la promotion de son utilisation auprès des organisations fédérales. Santé Canada avait accepté cette recommandation et s’était engagé à publier un document d’orientation central et à le mettre à jour régulièrement.

1.22 Santé Canada a publié et fait la promotion de son guide central. La publication de la première version des Conseils pour un approvisionnement en eau potable salubre dans les secteurs de compétence fédérale a été annoncée aux sous-ministres ainsi qu’aux administrateurs généraux des organismes fédéraux à la fin de 2005 (voir la pièce 1.3). Parmi les activités promotionnelles, mentionnons des ateliers et séances de formation interministériels, de même que la diffusion de bulletins d’information. Santé Canada prévoit publier une mise à jour du guide d’ici juin 2009.

Pièce 1.3 — Progrès accomplis à l’égard de notre recommandation concernant la publication d’un guide d’orientation central pour la salubrité de l’eau potable

1.23 Le guide central repose sur une approche à barrières multiples qui est axée sur les risques. Il souligne l’importance d’établir des procédures d’analyse fondées sur les risques évalués à chaque étape du système d’alimentation en eau potable et il mentionne expressément le recours aux plus récentes Recommandations pour la qualité de l’eau potable au Canada. Indépendamment de la complexité du système d’approvisionnement (qu’il s’agisse d’une installation traitant l’eau à partir de sa propre source ou d’une installation desservie par un système municipal), le guide définit des normes minimales que l’eau potable doit respecter (les organisations peuvent décider de respecter les exigences provinciales ou municipales si celles-ci sont plus sévères).

Le guide central de Santé Canada n’est pas toujours suivi

1.24 Une des principales observations de notre rapport de 2005 portait sur le manque d’uniformité des méthodes de gestion des systèmes d’eau potable appliquées par les six organisations fédérales que nous avions examinées à l’époque. Nous avions remarqué que certaines de ces organisations n’avaient pas publié de directives internes sur la façon de gérer les risques posés par leurs sources d’approvisionnement en eau. La plupart des organisations ayant des directives n’avaient pas effectué d’évaluations des risques dans plusieurs de leurs emplacements et ne disposaient pas de procédures d’analyse complètes. Trois ans après la publication et la promotion du guide central de Santé Canada, nous nous attendions à ce que les méthodes permettant de déterminer et de gérer les risques liés à la qualité de l’eau potable se soient améliorées. Dans le cadre de la présente vérification, nous avons examiné deux organisations fédérales : Service correctionnel Canada et Parcs Canada.

1.25 Parcs Canada a publié son propre guide en décembre 2006. Nous avons constaté qu’il était conforme au guide central diffusé par Santé Canada et qu’il était appliqué dans les 5 parcs nationaux et les 27 sites historiques que nous avons examinés. Le Service correctionnel du Canada a publié son guide en février 2005, avant la diffusion du guide central de Santé Canada. Les guides des deux organisations sont conformes au guide central de Santé Canada en ce qu’ils soulignent l’importance de prévoir une formation et une accréditation adéquates pour les exploitants des usines de traitement de l’eau et des réseaux de distribution, d’avoir recours à des laboratoires accrédités et d’établir un processus de mise en œuvre de mesures correctives en cas de contamination. Chaque fois que nous avons remarqué que les analyses faisaient état de problèmes concernant la qualité de l’eau, des mesures correctives étaient immédiatement mises en œuvre pour les régler.

1.26 Toutefois, nous avons constaté que le guide du Service correctionnel du Canada ne mentionne pas explicitement l’approche à barrières multiples, ou approche axée sur les risques, alors qu’elle constitue le principe directeur du document de Santé Canada. Plus particulièrement, les procédures d’analyse que présente le guide du Service correctionnel pour les établissements desservis par des réseaux municipaux sont lacunaires, car elles ne visent pas certaines catégories importantes de contaminants bactériologiques, chimiques et physiques (la pièce 1.4 présente un exemple de la nécessité d’utiliser une approche axée sur les risques). Même si une installation est raccordée à un système d’approvisionnement municipal bien réglementé, Santé Canada recommande que l’organisation fédérale vérifie si son propre réseau de plomberie comporte des vulnérabilités et connaisse le programme d’approvisionnement en eau potable de la municipalité.

Pièce 1.4 — Le Service correctionnel du Canada aurait pu éviter plus tôt des problèmes s’il avait utilisé une approche axée sur les risques

1.27 Le guide central de Santé Canada a été établi pour aider les ministères et organismes fédéraux à s’acquitter de leurs obligations consistant à fournir une eau potable salubre dans leurs installations et emplacements. Compte tenu de nos constatations, le Service correctionnel du Canada pourrait bénéficier de l’appui et des conseils de Santé Canada — une des responsabilités de ce ministère — afin d’instaurer des systèmes de gestion de l’eau potable axés sur les risques.

1.28 Recommandation. Le Service correctionnel du Canada devrait modifier les procédures de gestion de ses systèmes d’approvisionnement en eau potable pour qu’elles soient conformes au guide central fondé sur les risques de Santé Canada.

Réponse du Service correctionnel du Canada. Le Service correctionnel du Canada accepte de revoir ses procédures relatives à la gestion de ses réseaux d’alimentation en eau potable et de les modifier pour qu’elles soient conformes au dernier guide de Santé Canada, qui devrait être publié sous peu. Les procédures révisées devraient être mises à jour et communiquées au personnel d’ici le 30 septembre 2009.

Santé Canada ne fait pas de suivi pour savoir si son guide est utilisé

1.29 En 2005, nous avions constaté que la majorité des organisations examinées n’avaient pas effectué d’évaluation des risques dans leurs emplacements. Nous avions aussi constaté que les méthodes d’analyse étaient souvent incomplètes et que les procédures manquaient d’uniformité. Dans le cadre de la présente vérification, nous avons relevé des lacunes similaires dans l’une des deux organisations examinées, bien que Santé Canada ait publié son guide central. Il faudrait donc évaluer si ce guide contribue à améliorer la gestion des systèmes d’approvisionnement en eau potable et déterminer les secteurs où l’aide de Santé Canada est encore requise. Un grand nombre de fournisseurs d’eau potable fédéraux comptent sur les conseils et l’orientation de Santé Canada pour les aider à respecter les exigences du Code canadien du travail.

1.30 Recommandation. Santé Canada devrait déterminer si les ministères et organismes fédéraux se servent des éléments clés de son guide central fondé sur les risques pour assurer un approvisionnement en eau potable salubre et déterminer les secteurs où l’aide du Ministère est requise.

Réponse de Santé Canada. Santé Canada collaborera avec les ministères et les organismes afin de déterminer la mesure dans laquelle ils appliquent les éléments clés de son guide. Cette approche consultative sera utilisée pour déterminer où se trouvent les lacunes et cerner les secteurs à améliorer. Le Ministère collaborera ensuite avec les principaux intervenants fédéraux pertinents pour évaluer la situation et prendre en compte les prochaines étapes à suivre. Il compte avoir pris ces mesures d’ici le 31 mars 2010.

L’eau potable dans les véhicules de transport public

Santé Canada a lancé un programme d’inspection de l’eau potable à bord des avions

1.31 Du milieu des années 1990 jusqu’à il y a trois ans, Santé Canada n’a pas effectué d’inspections régulières de l’eau potable à bord des avions, car les crédits gouvernementaux directs alloués à ce programme d’inspection avaient été supprimés. Par ailleurs, le Ministère n’avait pas réussi à conclure d’accords de recouvrement des coûts avec les compagnies aériennes, car celles-ci n’étaient pas disposées à payer des inspections menées par Santé Canada. Dans sa réponse à notre recommandation de 2005, le Ministère s’était engagé à continuer de négocier avec les compagnies aériennes pour les amener à participer volontairement à son programme d’inspection fondé sur le recouvrement des coûts.

1.32 En 2006, Santé Canada a effectué une enquête-échantillon pour établir les conditions de base et a commencé à analyser régulièrement des échantillons d’eau potable servie à bord des avions qui appartiennent à neuf grandes compagnies aériennes canadiennes, dans les principaux aéroports du pays. Le Ministère a, par la suite, collaboré avec ces compagnies pour établir des plans de gestion volontaires de l’eau potable qui précisaient les lieux des échantillonnages, leur fréquence et les procédures d’épuration. Les plans précisaient qu’en cas de contamination, il incomberait aux compagnies aériennes de régler le problème et d’apporter la preuve que l’eau servie à bord des avions était salubre; autrement, ces compagnies devraient distribuer de l’eau embouteillée aux voyageurs ou prévoir d’autres mesures de rechange sécuritaires. Santé Canada a commencé à vérifier les résultats de ces plans de gestion et a recommandé certaines améliorations. En 2008, le Ministère a élargi ces activités de planification et d’échantillonnage de façon à inclure quatre autres compagnies aériennes canadiennes. Les 13 compagnies aériennes concernées sont les plus grandes du pays et elles transportent la majorité des personnes voyageant avec des compagnies canadiennes. Le Ministère a donc accompli des progrès pour ce qui est de vérifier la salubrité de l’eau potable à bord des avions (voir la pièce 1.5).

Pièce 1.5 — Progrès accomplis à l’égard de notre recommandation concernant la prise de mesures pour garantir la salubrité de l’eau potable à bord des avions

1.33 En dépit des progrès réalisés depuis 2005, il faut déployer des efforts supplémentaires pour garantir aux Canadiens que l’eau potable à bord de tous les avions commerciaux de passagers est propre à la consommation. Ainsi, Santé Canada ne possède pas de plans détaillés pour inspecter les autres petites compagnies aériennes canadiennes ni les sociétés aériennes étrangères dont les avions décollent du pays. En outre, le Ministère ne connaît pas le nombre exact de ces compagnies ni le nombre d’avions qui doivent être inspectés. Nous avons observé qu’étant donné que les compagnies aériennes ne veulent pas couvrir les frais des inspections menées par Santé Canada, le Ministère a réaffecté des ressources internes de façon à pouvoir assumer toutes les dépenses liées à ses activités d’inspection et de vérification de la salubrité de l’eau potable à bord des avions. De plus, nous avons remarqué que les trains et les navires de croisière n’étaient pas tous inspectés, car les transporteurs ne participent pas tous au programme volontaire de surveillance de la conformité de Santé Canada. Par ailleurs, contrairement à ce qu’il fait pour les transporteurs aériens, le Ministère recouvre le coût de ses inspections auprès des autres transporteurs.

1.34 Recommandation. Santé Canada devrait élargir son programme de surveillance de l’eau potable axé sur les risques à tous les transporteurs publics qui relèvent de sa compétence aux termes de la Loi sur le ministère de la Santé.

Réponse de Santé Canada. Au cours de l’exercice 2009-2010, Santé Canada étendra la portée de son programme de surveillance de l’eau potable axé sur les risques, actuellement en vigueur dans le secteur du transport aérien, aux autres transports en commun dont il a la responsabilité en vertu de la Loi sur le ministère de la Santé (trains, navires, autobus).

Santé Canada n’a pas révisé le Règlement sur l’eau potable des transports en commun

1.35 Dans notre rapport de vérification de 2005, nous avions indiqué que le Règlement sur l’eau potable des transports en commun, qui s’applique aux avions, aux trains et aux navires de croisière, était désuet, car il ne faisait pas référence aux Recommandations pour la qualité de l’eau potable au Canada. Nous avions également indiqué qu’il fallait revoir les peines en cas de non-conformité. De plus, le Règlement ne précisait pas clairement les responsabilités de Santé Canada à l’égard de l’inspection des services auxiliaires — soit les établissements qui offrent les aliments et les boissons servis à bord des véhicules de transport public et dans les aéroports, les gares et les ports de mer. En réponse à notre recommandation de 2005 l’enjoignant de régler ces problèmes, Santé Canada a reconnu qu’il était nécessaire de mettre à jour la loi pour faire face aux risques qui pesaient sur la santé publique à bord des véhicules de transport public. Le Ministère a proposé de rédiger un texte de loi complet qui porterait sur les aliments, la qualité de l’air, les conditions générales d’hygiène et l’eau potable.

1.36 Le Ministère a accompli peu de progrès à cet égard, ayant jusqu’à présent seulement étudié les différentes options législatives et réglementaires. Au moment de la présente vérification, il ne s’était pas encore engagé à prendre de nouvelles mesures (voir la pièce 1.6). Par conséquent, nous réitérons la recommandation que nous avions formulée en 2005, car les mesures recommandées n’ont pas été mises en œuvre.

Pièce 1.6 — Progrès accomplis à l’égard de notre recommandation concernant la révision du Règlement sur l’eau potable des transports en commun

1.37 Recommandation. Santé Canada devrait réviser le Règlement sur l’eau potable des transports en commun afin d’y intégrer des renvois aux Recommandations pour la qualité de l’eau potable au Canada, de définir clairement les responsabilités du gouvernement à l’égard des services auxiliaires et de prévoir des peines mieux adaptées en cas de non-conformité.

Réponse de Santé Canada. Santé Canada poursuit l’élaboration d’une approche d’ensemble pour réduire les risques sanitaires potentiels associés à l’eau potable, à la nourriture, à la qualité de l’air et à l’hygiène en général à bord des moyens de transport et pour leurs services auxiliaires. Cette nouvelle approche, qui remplacera le Règlement sur l’eau potable des transports en commun, portera sur les mesures de vérification de la conformité et d’application de la loi, comptera des définitions et fera référence aux Recommandations pour la qualité de l’eau potable au Canada. Le Ministère prévoit que cette approche globale sera parachevée entre 2010 et 2012.

L’eau embouteillée

La réglementation sur l’eau embouteillée ne fait aucun renvoi aux Recommandations pour la qualité de l’eau potable au Canada

1.38 L’eau embouteillée est considérée comme un produit alimentaire et, de ce fait, est régie par la Loi sur les aliments et drogues et son règlement. La Loi, qui constitue le principal document fédéral visant à gérer les risques associés à la salubrité des aliments, s’applique à tous les aliments vendus au Canada. Elle interdit la fabrication ou la vente de produits alimentaires susceptibles de nuire à la santé humaine. Le Règlement sur les aliments et drogues établit les normes qui garantissent la salubrité des aliments. Au chapitre de l’eau embouteillée, le Règlement définit ce qui constitue une eau minérale et une eau de source, indique les additifs permis et décrit les modalités d’étiquetage des bouteilles.

1.39 Aux termes de la Loi sur les aliments et drogues, Santé Canada est chargé de définir les politiques et les normes sur la salubrité des aliments vendus au pays. Nous nous attendions à ce que le Ministère dispose, pour l’eau embouteillée, de normes à jour visant la santé et la salubrité. Cependant, les dispositions actuelles du Règlement sur les aliments et drogues concernant l’eau embouteillée datent de 1973. Seules quelques modifications ont été apportées en 1980. Le Règlement ne fait nullement mention des Recommandations pour la qualité de l’eau potable au Canada.

1.40 Nous avons constaté que Santé Canada s’emploie depuis au moins sept ans à réviser les parties du Règlement sur les aliments et drogues qui s’appliquent à l’eau embouteillée, en vue d’y inclure des renvois aux Recommandations. Ainsi, le Règlement préciserait les normes sur la salubrité et améliorerait l’efficience, puisqu’il ne serait plus nécessaire d’effectuer des évaluations distinctes des risques sanitaires en se servant de la recommandation propre à chaque contaminant, selon le cas. Le fait d’intégrer des renvois aux Recommandations dans le Règlement permettrait aussi au gouvernement fédéral de surveiller et de vérifier plus facilement la conformité. Santé Canada avait prévu que les révisions entreraient en vigueur en 2006 mais, au moment de la présente vérification, le Règlement n’avait toujours pas été modifié.

1.41 Recommandation. Santé Canada devrait établir des échéances précises pour réviser les parties du Règlement sur les aliments et drogues qui visent l’eau embouteillée, de manière à y inclure des renvois aux Recommandations pour la qualité de l’eau potable au Canada.

Réponse de Santé Canada. Même si les risques associés à la consommation d’eau embouteillée sont faibles, Santé Canada reconnaît la nécessité de moderniser les exigences relatives à la santé et à la salubrité pour l’eau embouteillée, en vertu du Règlement sur les aliments et drogues, et ce, en fonction des Recommandations pour la qualité de l’eau potable au Canada. D’ici le 31 mars 2009, le Ministère publiera sur son site Web un document qui résumera toutes les consultations menées touchant les révisions proposées à la réglementation de l’eau embouteillée. Santé Canada amorcera ensuite le processus visant à apporter les modifications nécessaires à la réglementation.

Les risques associés à l’eau embouteillée sont évalués et surveillés

1.42 L’Agence canadienne d’inspection des aliments (l’Agence) est chargée de mettre en œuvre les programmes d’inspection visant à faire appliquer les politiques et les normes de Santé Canada régissant les aliments. Nous nous attendions à ce que Santé Canada et l’Agence surveillent les activités de l’industrie de l’eau embouteillée, échangent de l’information avec les membres de l’industrie et communiquent aux Canadiens toutes les questions liées à la salubrité de l’eau, et ce, pour vérifier la salubrité de l’eau embouteillée dans le cadre d’une stratégie axée sur les risques. Nous nous attendions également à ce que l’Agence fasse appliquer le Règlement sur les aliments et drogues, au besoin.

1.43 Il est essentiel d’évaluer les risques qui pèsent sur la salubrité des aliments pour déterminer le niveau d’inspection qui convient. Le comité des sciences sur la salubrité des aliments, qui est un comité conjoint de Santé Canada et de l’Agence, détermine les risques pour la salubrité des produits alimentaires et propose des conseils sur la gestion de ces risques. Santé Canada et l’Agence examinent également les nouvelles données scientifiques, les conclusions d’autres pays industrialisés et d’organismes internationaux comme l’Organisation mondiale de la santé, ainsi que les propres constatations faites par l’Agence lors de ses inspections. Nous avons constaté que, d’après ces renseignements, Santé Canada et l’Agence ont déterminé que les risques pour la santé posés par l’eau embouteillée étaient faibles. Nous avons aussi constaté que le dispositif de surveillance et d’inspection de l’Agence s’appuie sur cette conclusion.

1.44 L’Agence s’acquitte de ses responsabilités en matière d’application de la loi au moyen d’inspections fondées sur les risques et de prises d’échantillons d’eau dans les usines agroalimentaires et les installations des importateurs et des détaillants. Les inspections permettent de vérifier que les aliments destinés à la vente sont fabriqués, préparés, conservés, emballés et emmagasinés dans des conditions hygiéniques qui sont conformes aux exigences canadiennes. Entre avril 2007 et août 2008, l’Agence a effectué quelque 70 inspections dans le cadre d’une série de projets visant à surveiller les installations d’embouteillage d’eau et d’entreposage de l’eau embouteillée. Lors de la plupart de ces inspections, les inspecteurs n’ont détecté aucun problème, ou au plus des écarts mineurs. Les problèmes relevés concernaient la tenue de livres, le besoin de réparations au niveau des installations ou du matériel, les programmes de formation du personnel et les vêtements de protection. Dans six cas, les inspecteurs ont relevé des infractions plus graves dans certains de ces secteurs, ainsi qu’un manque de preuves indiquant que les produits étaient surveillés et qu’il y avait des procédures pour traiter les plaintes. Les inspecteurs n’ont relevé aucun cas où les installations ne disposaient pas des contrôles essentiels pour maîtriser les risques sanitaires graves pouvant peser sur la salubrité des aliments.

1.45 Nous avons remarqué que les rapports d’inspection sur l’eau embouteillée rédigés avant avril 2007 sont conservés à l’échelon régional ou local, ce qui les rend difficiles à obtenir. L’Agence a cependant centralisé son système de suivi pour permettre à son personnel d’avoir accès plus facilement aux résultats des inspections et elle travaille à d’autres améliorations. Il est important que l’Agence conserve des dossiers à jour et facilement accessibles dans le cadre de son processus d’évaluation des risques posés par l’eau embouteillée.

1.46 L’Agence communique les résultats de ses inspections à chacune des entreprises inspectées. De même, l’Agence et Santé Canada communiquent aux citoyens de l’information générale sur la salubrité de l’eau embouteillée. En ce qui a trait aux avis sur la salubrité des aliments et aux rappels, l’Agence informe la population par le truchement des médias et de bulletins en ligne.

1.47 Pour tous les aliments, l’Agence peut faire appliquer la loi en retenant, en saisissant ou en rappelant tout produit alimentaire, en fonction de la gravité de l’infraction, des risques possibles pour la santé et du profil de conformité de l’entreprise concernée. Pour ce qui est des problèmes relevés lors des inspections faites en 2007-2008 dans les établissements d’embouteillage d’eau, l’Agence avait exigé des mesures correctives lorsque nécessaire.

Conclusion

1.48 Santé Canada a réalisé des progrès satisfaisants pour ce qui est de donner suite aux recommandations que nous avions formulées dans le chapitre 4 de notre rapport de 2005, intitulé « La salubrité de l’eau potable : responsabilités fédérales ».

1.49 Le Ministère dispose dorénavant d’un processus pour établir les priorités, ainsi que les plans et échéances connexes, en vue de mettre à jour régulièrement les Recommandations pour la qualité de l’eau potable au Canada et d’élaborer de nouvelles recommandations au besoin. Le processus vise également à éliminer l’arriéré de recommandations qui nécessitent une révision. De plus, Santé Canada a fait la promotion, auprès des ministères et organismes fédéraux, du guide qu’il a publié en 2005 sur l’approvisionnement en eau potable salubre dans les installations fédérales.

1.50 Nous avons constaté que l’une des deux organisations fédérales que nous avons examinées dans le cadre de la présente vérification n’appliquait pas certaines des procédures du guide publié par Santé Canada sur la prévention de la contamination de l’eau à toutes les étapes du système d’alimentation en eau potable. En raison de ces lacunes, l’eau potable des installations fédérales risque de faire l’objet d’une contamination qui pourrait être évitée. Nous avons en outre remarqué que Santé Canada n’avait pas déterminé si son guide contribuait à améliorer la gestion fédérale des systèmes d’approvisionnement en eau potable et si certaines organisations avaient besoin d’une aide supplémentaire.

1.51 Santé Canada a repris ses inspections régulières de l’eau potable à bord des avions qui appartiennent aux principales compagnies aériennes canadiennes, mais il y a toujours des lacunes dans l’inspection des véhicules de transport public et de leurs services auxiliaires. Par ailleurs, le règlement actuel de Santé Canada sur les moyens de transport publics ne contient toujours aucun renvoi aux Recommandations pour la qualité de l’eau potable au Canada. D’autres efforts devront donc être déployés pour garantir aux Canadiens que l’eau servie à bord des avions et des autres véhicules de transport public qui relèvent de la compétence du gouvernement fédéral est propre à la consommation.

1.52 Santé Canada et l’Agence canadienne d’inspection des aliments s’acquittent de leurs rôles et responsabilités pour assurer la salubrité de l’eau embouteillée. Nous avons constaté qu’ils ont déterminé que les risques posés par l’eau embouteillée pour la santé humaine sont faibles, et les pratiques de l’Agence en matière d’inspection et de surveillance de l’eau embouteillée sont fondées sur cette conclusion. Les établissements d’embouteillage d’eau doivent respecter, pour leur produit, les mêmes règlements qui s’appliquent à tous les aliments vendus au Canada. Cependant, même si Santé Canada renvoie aux Recommandations pour la qualité de l’eau potable au Canada dans le cadre de ses évaluations des risques pour la santé, ces recommandations ne sont pas encore incluses dans le Règlement sur les aliments et drogues. Le fait d’inclure les Recommandations dans le Règlement établirait une norme claire et permettrait au gouvernement fédéral de surveiller et de vérifier plus facilement la conformité.

À propos de la vérification

Objectifs

Le premier objectif de la vérification était de déterminer si Santé Canada peut apporter la preuve qu’il a accompli des progrès satisfaisants pour donner suite aux recommandations formulées en 2005 au sujet de ses responsabilités à l’égard de la salubrité de l’eau potable. Les sous-objectifs étaient de déterminer ce qui suit :

• Santé Canada peut prouver qu’il a accompli des progrès satisfaisants en vue d’améliorer le processus d’établissement et d’approbation des Recommandations pour la qualité de l’eau potable au Canada et d’éliminer l’arriéré de recommandations qui nécessitent une mise à jour.
• Santé Canada peut démontrer qu’il a terminé et publié un guide central sur la gestion des systèmes d’approvisionnement en eau potable dans les installations fédérales.
• Le Service correctionnel du Canada et Parcs Canada peuvent prouver qu’ils ont amélioré leurs systèmes de gestion de l’eau potable dans leurs installations et leurs emplacements, en s’appuyant sur le guide fondé sur les risques publié à la fin de 2005 par Santé Canada.
• Santé Canada peut prouver qu’il prend des mesures pour assurer la salubrité de l’eau à bord des avions et qu’il revoit le Règlement sur l’eau potable des transports en commun, qui est désuet, en vue de combler les lacunes recensées.

Le second objectif était de déterminer si Santé Canada et l’Agence canadienne d’inspection des aliments s’acquittent de leurs rôles et responsabilités pour assurer la salubrité de l’eau embouteillée. Ces rôles et responsabilités consistent à établir des politiques et des normes qui sont axées sur la santé et la sécurité, à mener des inspections qui s’appuient sur ces normes et à faire appliquer les normes.

Étendue et méthode

Nous avons retenu deux organisations parmi les six que nous avions examinées lors de notre première vérification — Service correctionnel Canada et Parcs Canada — pour déterminer si la diffusion du guide central établi par Santé Canada avait contribué à améliorer la gestion axée sur les risques des systèmes d’approvisionnement en eau potable dans les installations fédérales. Nous avons sélectionné les installations et les emplacements en fonction des considérations suivantes :

• Les installations servent à un grand nombre de fonctionnaires, de visiteurs ou de résidents.
• Les installations sont situées dans diverses régions du pays, en zone urbaine (raccordées à des systèmes municipaux) et en région rurale (ayant leur propre source d’eau, comme une rivière ou un puits).
• Les installations varient en âge.

Nous avons vérifié les ministères et organismes suivants :

• Santé Canada;
• Agence canadienne d’inspection des aliments;
• Service correctionnel Canada;
• Parcs Canada.

Nous avons examiné des documents et des données, eu des entretiens et étudié les procédures en vue de déterminer si les organisations respectaient les critères de la présente vérification. Nous avons effectué des travaux de vérification à l’administration centrale et dans les bureaux régionaux des organisations retenues et visité les emplacements du Service correctionnel du Canada et de Parcs Canada dans diverses régions du pays. Nous n’avons pas prélevé d’échantillons d’eau. Nous nous attendions plutôt à ce que les organisations prouvent qu’elles avaient adopté une stratégie axée sur les risques pour assurer la gestion de leurs systèmes d’approvisionnement en eau potable.

Critères de vérification

Vous trouverez ci-dessous la liste des critères retenus pour la présente vérification ainsi que leurs sources.

Fin des travaux de vérification

Les travaux de vérification menés aux fins du présent chapitre ont été pour l’essentiel terminés le 12 septembre 2008.

Équipe de vérification

Directeur principal : Richard Arseneault
Directrice : Esther Becker

Marc-Antoine Ladouceur
Vivien Lo
Alison Mudge
David Normand
Jacqueline Ntalikure
Tanya Sheikh

Pour obtenir de l’information, veuillez joindre la Direction des communications en composant le 613-995-3708 ou le 1-888-761-5953 (sans frais).

Annexe — Tableau des recommandations

Les recommandations formulées au chapitre 1 sont présentées ici sous forme de tableau. Le numéro du paragraphe où se trouve la recommandation apparaît en début de ligne. Les chiffres entre parenthèses correspondent au numéro des paragraphes où le sujet de la recommandation est abordé.

Définitions :

Recommandations pour la qualité de l’eau potable au Canada — Les Recommandations portent sur quelque 120 contaminants microbiologiques, chimiques et radiologiques pouvant être présents dans l’eau potable, qui doivent être éliminés ou réduits à un niveau acceptable pour la protection de la santé humaine. Chaque recommandation stipule la concentration maximale acceptable d’un contaminant dans l’eau potable. La documentation à l’appui de chaque recommandation décrit les sources du contaminant dans l’environnement, les effets possibles de ce contaminant sur la santé, les méthodes de détection et les techniques de traitement pouvant être utilisées. (Retourner)

Véhicule de transport public — Tout avion, train, navire, véhicule automobile ou autre moyen de transport utilisé dans le service international, le service interprovincial, la navigation dans les eaux côtières du Canada, dans les baies, golfes et ports d’eau de mer du Canada, et sur les Grands Lacs et dans les autres eaux navigables intérieures du Canada. (Retourner)

Transporteur public — Tout propriétaire d’un véhicule de transport public ou tout employé ou agent qui en fait l’exploitation. (Retourner)

Le Service correctionnel du Canada a la charge d’environ 14 500 détenus et emploie environ 14 500 personnes au pays. (Retourner)

Parcs Canada compte environ 5 400 employés. Près de 22 millions de personnes ont visité les parcs nationaux et les sites historiques au cours de l’exercice 2006-2007. (Retourner)