2009 mars — Rapport Le Point du commissaire à l'environnement et au développement durable

Points saillants

Objet

La cote air santé est un indicateur des risques pour la santé liés à la qualité de l’air, que l’on obtient en mesurant des polluants atmosphériques reconnus pour être dangereux pour la santé humaine. La cote tient compte du fait que la santé des Canadiens peut être affectée même par de faibles expositions à de multiples polluants tels que l’ozone troposphérique et d’autres composantes du smog.

Aux termes de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999), la responsabilité fédérale des recherches en matière de santé incombe à Santé Canada, tandis qu’Environnement Canada surveille la pollution atmosphérique et établit des normes.

En 2002 et 2003, deux pétitions en matière d’environnement, présentées par l’intermédiaire du commissaire à l’environnement et au développement durable, portaient sur les mesures prises par le gouvernement pour gérer la pollution atmosphérique et la pollution transfrontalière. Dans leurs réponses, Environnement Canada et Santé Canada ont réitéré l’engagement pris au Sommet sur le smog de Toronto, tenu en 2001, soit qu’ils élaboreraient un indice pancanadien de la qualité de l’air basé sur les risques liés à la santé. Nous avons examiné les progrès réalisés pour respecter cet engagement.

Pertinence

Selon diverses sources, les personnes les plus vulnérables à la pollution atmosphérique sont celles âgées de plus de 65 ans, les nourrissons, les enfants, les personnes qui pratiquent des activités de plein air intenses et celles qui souffrent déjà de problèmes de santé.

Les recherches sur l’opinion publique montrent que les Canadiens considèrent la pollution atmosphérique comme un problème environnemental important, qui pose des risques pour la santé humaine. La cote air santé est censée être un outil de communication qui fournira une mesure de la qualité de l’air et de son incidence possible sur la santé humaine; les Canadiens pourront alors décider des précautions à prendre lorsque la pollution atmosphérique est élevée. L’indice de la qualité de l’air utilisé jusqu’à maintenant fournit des informations sur la qualité de l’air, mais pas sur les éventuelles incidences sur la santé; en outre, les connaissances scientifiques sur lesquelles est basé l’indice sont considérées comme dépassées.

Constatations

• Environnement Canada et Santé Canada ont réalisé des progrès satisfaisants dans l’élaboration d’une cote air santé, cote qui fait actuellement l’objet de projets pilotes dans des zones choisies. Au cours de la phase d’élaboration de la cote, les ministères ont mené des recherches scientifiques, qui ont permis de sélectionner trois polluants clés qui affectent la santé humaine, dont la cote air santé tient compte (ozone troposphérique, particules fines et dioxyde d’azote).
• Dès le début du processus d’élaboration de la cote air santé, Environnement Canada et Santé Canada ont tenu des consultations avec un large éventail de gouvernements provinciaux et d’intervenants tels que des municipalités et des organisations non gouvernementales et ont intégré leurs idées lorsqu’ils ont jugé approprié de le faire. La plupart des participants se sont dits satisfaits du processus de consultation.
• Selon les groupes de travail, certains aspects de la mise en œuvre de la nouvelle cote demeurent toujours un défi, notamment la collaboration avec les provinces sur les questions liées à l’élimination totale ou partielle de leurs actuels indices de la qualité de l’air. De plus, les données de surveillance s’appliquent aux grands centres urbains, mais pas aux zones plus petites, rurales, où la capacité de mesurer les polluants est limitée. En outre, il existe un risque accru qu’un indice commun ne puisse être mis en œuvre dans tout le pays du fait que les autorités n’ont pas toutes participé à l’élaboration de la cote. Enfin, la cote couvre trois polluants surveillés dans tout le pays, mais elle ne prend pas en compte les concentrations locales et régionales d’autres polluants, soupçonnés eux aussi d’avoir des effets nocifs sur la santé.

Introduction

2.1 La pollution atmosphérique est due principalement à la combustion de combustibles fossiles (pétrole, carburant diesel, gaz naturel et charbon) dans le cadre d’activités menées tant par les industries que par les particuliers. Parmi les activités industrielles figurent la production d’électricité, la production de pétrole et de gaz, la fusion des métaux, le transport et la production de biens de consommation. Pour ce qui est des activités des particuliers, il s’agit surtout du chauffage résidentiel et du transport. Ces activités génèrent des polluants atmosphériques qui comprennent, entre autres, l’ozone troposphérique, les particules, les oxydes d’azote, les composés organiques volatils, le dioxyde de soufre et le monoxyde de carbone. On trouvera à la pièce 2.1 une description de ces polluants atmosphériques et de leurs effets sur la santé et l’environnement.

Pièce 2.1 — Les polluants atmosphériques et leurs effets sur la santé et l’environnement

Les effets de la pollution atmosphérique au Canada

2.2 Des sondages d’opinion publique effectués pour Santé Canada au cours de l’exercice 2004-2005 ont révélé que les Canadiens considèrent la pollution atmosphérique comme un important problème environnemental, qui pose un risque pour la santé humaine. En août 2008, l’Association médicale canadienne (AMC) a estimé que quelque 2 600 Canadiens décéderaient prématurément en 2008 des effets d’une exposition aiguë à court terme à la pollution atmosphérique. La grande majorité des décès prématurés attribuables à la pollution atmosphérique s’observent chez les personnes de 65 ans et plus. Ce lien entre une exposition à court terme à la pollution atmosphérique et des décès prématurés concorde avec les résultats d’études récentes effectuées aux États-Unis et en Europe. Santé Canada a aussi reconnu que la pollution atmosphérique est liée chaque année à des milliers de décès prématurés au Canada.

Une responsabilité partagée en matière de qualité de l’air

2.3 Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux se partagent la responsabilité de la qualité de l’air au Canada. Le gouvernement fédéral réglemente la pollution atmosphérique interprovinciale et internationale, négocie et conclut des traités internationaux, et est responsable des terres et ouvrages lui appartenant. Les provinces détiennent un vaste pouvoir pour réglementer la pollution sur leur territoire, et ont traditionnellement été les principales autorités de réglementation de la pollution atmosphérique d’origine industrielle. En outre, elles sont responsables de l’exploitation des réseaux de surveillance de la qualité de l’air. Pour clarifier les rôles et responsabilités et pour établir une approche uniforme de protection de l’environnement dans tout le Canada, les gouvernements fédéral, provinciaux (sauf le Québec) et territoriaux ont convenu de travailler en partenariat dans le cadre de l’Accord pancanadien sur l’harmonisation environnementale de 1998, document de consensus accepté par le Conseil canadien des ministres de l’environnement (CCME), et de l’Entente auxiliaire pancanadienne sur l’établissement de standards environnementaux.

2.4 Au niveau fédéral, Environnement Canada et Santé Canada sont chargés de réglementer et d’évaluer la pollution atmosphérique, au titre de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999). En général, Environnement Canada est responsable de mesurer les polluants atmosphériques, d’effectuer des recherches et de réglementer la pollution atmosphérique interprovinciale et internationale. Santé Canada, pour sa part, est responsable d’effectuer des recherches et des études quant aux effets des polluants sur la santé.

La mesure de la qualité de l’air et la diffusion des résultats

2.5 Il existe au Canada deux réseaux nationaux de surveillance de la qualité de l’air qui recueillent des données sur les polluants atmosphériques. Le premier est le Réseau national de surveillance de la pollution atmosphérique (RNSPA) et le second, le Réseau canadien d’échantillonnage des précipitations et de l’air (RCEPA). Le RNSPA, le plus grand des deux, est exploité en partenariat par Environnement Canada, les provinces et territoires et les agences municipales de surveillance. Ce réseau reçoit des données de 289 stations en tout, situées dans 216 collectivités, pour la plupart des grands centres urbains. Environnement Canada gère le RCEPA, qui reçoit des données de 30 stations de surveillance de la qualité de l’air situées en milieu rural.

2.6 Jusqu’ici, avec les systèmes existants, les provinces et certaines municipalités ont diffusé les données recueillies par ces réseaux en utilisant leurs propres indices de la qualité de l’air. Le Service météorologique du Canada d’Environnement Canada utilise les données de ces réseaux pour prévoir les maximums en ce qui a trait à la qualité de l’air pour la journée en cours et le lendemain. Pour ce qui est de l’Ontario, les prévisions sont effectuées par le ministère de l’Environnement de la province, en partenariat avec le Service météorologique du Canada. Certaines provinces émettent aussi des avertissements ou des avis sur la qualité de l’air (comme les alertes au smog) accompagnés de messages à la population portant sur la santé. Quelques-unes ont aussi des programmes de gestion de l’air qui peuvent déclencher des mesures réglementaires si les niveaux de polluants dépassent les seuils fixés.

2.7 Le précurseur de ces indices de la qualité de l’air est l’indice de la qualité de l’air (IQUA), une méthode de mesure adoptée en 1979. Au début de 2001, Environnement Canada a commencé à se pencher sur les préoccupations soulevées par divers intervenants quant aux lacunes repérées dans la méthode utilisée pour calculer l’IQUA et au fait que l’indice ne reflète pas les risques pour la santé attribuables à l’effet cumulatif des polluants atmosphériques. Lors du Sommet sur le smog de juin 2001, à Toronto, le ministre de l’Environnement de l’époque s’était engagé à aider à élaborer et à appliquer un nouvel indice de la qualité de l’air fondé sur les risques pour la santé. Dans sa stratégie de développement durable de 2004-2006, Environnement Canada s’est aussi engagé à mettre en œuvre ce nouvel indice basé sur la santé. Tant Environnement Canada que Santé Canada ont réitéré cet engagement dans leurs stratégies respectives de 2007-2010.

2.8 Cet engagement visant à mettre en œuvre un indice de la qualité de l’air fondé sur les risques pour la santé a aussi été réitéré dans les réponses des deux ministères à deux pétitions en matière d’environnement reçues par le Bureau du vérificateur général qui concernaient la qualité de l’air. En 2002, le Bureau a reçu la pétition numéro 55, qui soulevait des inquiétudes quant à l’omission présumée du gouvernement fédéral d’adopter des règlements adéquats pour limiter la pollution atmosphérique. Dans sa réponse, le ministre de l’Environnement de l’époque avait mentionné l’engagement déjà pris consistant à introduire un IQUA modifié. En 2003, la pétition numéro 83 a été soumise, qui portait sur la question de la pollution atmosphérique transfrontalière à la frontière Canada-États-Unis. La réponse du ministre de la Santé faisait référence à l’engagement de son ministère de jouer un rôle majeur dans la modification de l’IQUA afin de mieux protéger la santé publique.

Objet de la vérification

2.9 Afin de déterminer les progrès réalisés par Environnement Canada et Santé Canada pour respecter leur engagement à l’égard de l’élaboration d’un indice pancanadien de la qualité de l’air fondé sur les risques pour la santé, nous avons examiné les travaux entrepris en ce sens par les deux ministères.

2.10 La section intitulée À propos de la vérification, à la fin du chapitre, fournit d’autres détails sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de la vérification.

Observations

L’indice de la qualité de l’air existant

2.11 Nous nous attendions à ce que, comme première étape de l’élaboration d’un indice de la qualité de l’air fondé sur les risques pour la santé, Environnement Canada et Santé Canada aient identifié les faiblesses de l’indice de la qualité de l’air (IQUA) existant.

Environnement Canada a cerné les problèmes clés liés à l’indice de la qualité de l’air existant

2.12 Nous avons constaté que, en 2001, Environnement Canada a demandé un rapport sur les préoccupations soulevées relativement à l’IQUA par divers intervenants du domaine de la qualité de l’air. Ce rapport comportait un examen des critères servant de fondement à l’indice, résumait l’utilisation qui en avait été faite dans tout le pays depuis son introduction, et le comparait à l’indice de la qualité de l’air utilisé aux États-Unis. Les auteurs du rapport ont cerné trois grands problèmes liés à l’indice existant :

• Validité de la base scientifique. Le rapport concluait qu’on disposait de connaissances scientifiques solides selon lesquelles les niveaux seuils qu’utilisait l’indice de la qualité de l’air existant pour déterminer les niveaux et catégories de qualité de l’air n’étaient plus appropriés, et qu’il n’existait pas de niveau sans danger pour ces polluants. Les seuils utilisés étaient basés sur les exigences réglementaires en matière d’environnement, par exemple les niveaux déclenchant des mesures réglementaires pour amener l’industrie à réduire la pollution, plutôt que sur des considérations de santé publique.
• Manque d’uniformité dans les calculs. Le rapport a permis de constater que la surveillance des polluants, y compris la détermination des niveaux seuils et les messages connexes en matière de santé, variaient selon les administrations concernées. Les valeurs de l’indice de la qualité de l’air étaient basées sur le polluant, parmi les polluants surveillés, qui présentait la concentration la plus élevée au moment de la mesure. En outre, les provinces utilisaient des méthodes différentes pour établir la même valeur de l’indice de la qualité de l’air.
• Absence de messages clairs liés à la santé. Les valeurs de l’indice de la qualité de l’air produites par les provinces n’étaient presque jamais accompagnées d’un texte clair expliquant le risque pour la santé ou les comportements à adopter les jours où la qualité de l’air est mauvaise.

2.13 En analysant les indices de la qualité de l’air au Canada, nous avons constaté que le gouvernement fédéral avait cerné les faiblesses de l’indice existant et les principaux problèmes à régler au moment d’élaborer un nouvel indice de la qualité de l’air fondé sur les risques pour la santé.

L’élaboration d’un nouvel indice de la qualité de l’air basé sur la santé

2.14 L’élaboration du nouvel indice de la qualité de l’air fondé sur les risques pour la santé s’est déroulée en trois phases. Pendant la première phase (de juin 2001 à juillet 2002), l’objectif était de mettre au point une vision pour améliorer les indices de la qualité de l’air et de présenter des recommandations à cet égard. La seconde phase (d’octobre 2002 à juin 2003) ciblait les fondements scientifiques et statistiques du nouvel indice. La troisième phase (de juillet 2003 à mars 2007) était consacrée aux essais pilotes.

Le gouvernement fédéral s’est doté d’un processus de consultation général

2.15 Nous avons constaté qu’Environnement Canada et Santé Canada avaient effectué une analyse et consulté les intervenants dans le cadre de l’élaboration de la cote air santé, ce qui était particulièrement important étant donné le partage des responsabilités en matière de qualité de l’air, le caractère national des indices de la qualité de l’air et l’incidence de la qualité de l’air sur la population canadienne en général.

2.16 Nous avons constaté qu’en juin 2001, peu après le Sommet sur le smog de Toronto, le gouvernement fédéral avait convié un groupe d’intervenants de tout le Canada à un atelier intitulé « Vers un indice canadien de la qualité de l’air » en vue d’en arriver à un consensus sur la manière de procéder pour améliorer les indices canadiens de la qualité de l’air. L’atelier a permis d’identifier d’importantes caractéristiques d’un indice de la qualité de l’air fondé sur les risques pour la santé, caractéristiques tirées directement des liens observés entre la santé des individus et les polluants atmosphériques. Outre des représentants du gouvernement fédéral, l’atelier regroupait des représentants de gouvernements provinciaux et des intervenants issus de l’industrie, d’organisations non gouvernementales et de services de santé publique.

2.17 En décidant de recourir à un processus général pour élaborer le nouvel indice, plutôt qu’à d’autres processus de gouvernance existants, tel que celui faisant intervenir le Conseil canadien des ministres de l’environnement (CCME), le gouvernement fédéral a permis à une plus grande diversité d’intervenants de participer, au lieu de s’en remettre seulement à ses partenaires habituels (provinciaux et territoriaux).

2.18 À l’automne 2001, le gouvernement fédéral a mis sur pied un comité de gestion et trois groupes de travail (santé publique, surveillance et analyse des données, recherche sur le marché et promotion). Un secrétariat, géré conjointement par Santé Canada et Environnement Canada, en appuyait les activités. Le comité de gestion, coprésidé alternativement par un ministère fédéral et une organisation non gouvernementale, comprenait des représentants de neuf provinces. Il rendait compte de manière ponctuelle au comité des sous-ministres du CCME, par l’intermédiaire du sous-ministre d’Environnement Canada. La province de l’Alberta s’est retirée du processus après avril 2002, se disant inquiète de ce que le processus ne suivait pas les procédures établies en matière de consensus fédéral-provincial, comme celles suivies par le CCME. L’Alberta remettait aussi en question la nécessité d’élaborer un nouvel indice national de la qualité de l’air au lieu de modifier l’indice existant.

2.19 Une trentaine d’intervenants ont participé aux consultations, en plus du gouvernement fédéral et de ses partenaires provinciaux. Le Conseil canadien des ministres de l’environnement a aussi été informé des progrès de l’élaboration de la cote air santé.

2.20 Nous avons constaté que le processus de consultation adopté par Environnement Canada et Santé Canada pour élaborer la cote air santé suivait les principes énoncés par le Secrétariat du Conseil du Trésor dans ses Lignes directrices pour des consultations efficaces sur la réglementation. Ces principes soulignent l’importance de relations soutenues, constructives et professionnelles avec les intervenants, ainsi que des notions de pertinence, d’ouverture et d’équilibre, de transparence et de responsabilisation. Dans le cadre de l’élaboration de la cote air santé, on a fait participer les intervenants dès le début du projet. Ceux-ci étaient tous considérés comme des participants à part entière dans le processus, et les ministères fédéraux ont maintenu un dialogue continu avec eux. La plupart des intervenants qui ont participé à ces consultations nous ont dit qu’ils étaient satisfaits du processus.

Le groupe de travail a envisagé diverses options pour l’indice fondé sur des critères liés à la santé

2.21 Nous avons constaté que, conformément aux méthodes scientifiques généralement acceptées, Environnement Canada et Santé Canada ont évalué et validé les connaissances et données scientifiques nécessaires pour appuyer l’élaboration d’un indice de la qualité de l’air fondé sur les risques pour la santé.

2.22 Au cours de la phase 1 du projet, le groupe de travail sur la santé publique a étudié deux options permettant d’améliorer l’IQUA. La première consistait à ajouter les particules fines aux polluants que mesurait l’indice existant. La seconde visait à créer un nouvel indice qui établirait une corrélation entre les risques pour la santé posés par les polluants atmosphériques, dont l’ozone, le dioxyde d’azote, le monoxyde de carbone, le dioxyde de soufre et les particules fines, et les statistiques de mortalité. Le comité de gestion a finalement décidé de retenir la seconde option. Le groupe de travail chargé de la surveillance et de l’analyse des données en a effectué une analyse technique.

2.23 L’analyse technique du groupe de travail a porté sur les points suivants :

• La corrélation entre les polluants et les risques pour la santé. Une analyse publiée par des scientifiques de Santé Canada dans un article revu par des pairs montrait que l’ozone et les particules fines présentaient une plus grande corrélation avec les risques pour la santé que les trois autres polluants. Cependant, l’étude a aussi révélé que ces deux polluants à eux seuls ne suffisaient pas pour établir le risque pour la santé dans le cadre de la détermination de l’indice de la qualité de l’air.
• La surveillance des polluants. Des analyses des niveaux d’ozone, de dioxyde d’azote et de particules fines utilisant les données du Réseau national de surveillance de la pollution atmosphérique (RNSPA) pour les trois années les plus récentes à l’époque (1998-2000) ont montré que les relevés de l’ozone et du dioxyde d’azote à un site de surveillance d’une région pouvaient être considérés comme représentatifs de la région dans son ensemble. Bien que les données étaient limitées, on a observé cette même corrélation dans le cas des particules fines. Par contre, les valeurs du dioxyde de soufre et du monoxyde de carbone se sont révélées fortement influencées par les conditions locales; la mesure de ces polluants à un site ne pouvait donc être considérée comme représentative de la région.
• Les périodes de mesure utilisées pour évaluer les polluants. Dans le cadre du système existant, le choix des périodes de mesure était généralement fondé sur les objectifs de qualité de l’air. On utilisait donc des périodes différentes pour surveiller les divers polluants (par exemple, une heure pour le monoxyde de carbone et 24 heures pour les particules fines). Comme le nouvel indice de la qualité de l’air devait refléter la qualité dominante de l’air au moment où il était émis, le groupe de travail est arrivé à la conclusion qu’une période de mesure mobile de trois heures constituait une bonne solution de rechange qui rendrait mieux compte de l’exposition prévue de la population à court terme.
• Le réseau de surveillance. L’analyse a permis de conclure que, si les mises à niveau prévues étaient terminées en 2005 selon le plan, l’actuel Réseau national de surveillance de la pollution atmosphérique pourrait fournir les données dans le cadre d’un modèle axé sur la santé utilisant les trois principaux polluants à forte homogénéité régionale (ozone, particules fines et dioxyde d’azote).

2.24 À la suite de la phase 1, les groupes de travail et le comité de gestion ont formulé 14 recommandations qui ont été approuvées par les participants à l’atelier « Étapes en vue de l’amélioration des indices canadiens de la qualité de l’air », tenu en mai 2002, avant la présentation au Sommet sur le smog qui a eu lieu en juin 2002 à Toronto. Ces recommandations ont servi d’axe directeur pour le perfectionnement de la cote air santé.

Le gouvernement fédéral a effectué des analyses scientifiques pour appuyer l’élaboration de la cote air santé

2.25 Au cours de la phase 2 du projet, les scientifiques de Santé Canada ont mené des études épidémiologiques visant à corréler les répercussions des polluants, pris individuellement et en combinaison, sur les taux de mortalité associés à des régions géographiques et à des zones de recensement bien définies. Les statistiques de mortalité ont été utilisées parce qu’il s’agit des données à long terme sur la santé les plus accessibles et les plus analysées. Dans un article revu par des pairs et publié en mars 2008, les scientifiques de Santé Canada ont signalé que, bien qu’il n’y ait pas de consensus à l’échelle mondiale quant à la façon d’élaborer et d’interpréter les modèles faisant intervenir de multiples polluants, l’approche préconisée au Canada d’un modèle linéaire sans valeur-seuil cadrait avec la position exposée par l’Organisation mondiale de la santé dans ses Lignes directrices OMS relatives à la qualité de l’air — Mise à jour 2005.

2.26 Depuis 2001, le gouvernement fédéral a entrepris plusieurs projets visant à valider les connaissances scientifiques sur lesquelles se fonde la cote air santé.

• En 2002, le groupe de travail sur la surveillance et l’analyse des données et le groupe de travail sur la santé publique ont présenté des rapports résumant les analyses techniques réalisées.
• En juin 2003 s’est tenu un atelier intitulé « Les justifications scientifiques d’un indice de la qualité de l’air fondé sur les risques pour la santé » durant lequel on a présenté les analyses ayant servi à appuyer l’établissement d’un indice de la qualité de l’air fondé sur les risques pour la santé.
• Au cours des phases 1 et 2, les scientifiques de Santé Canada ont publié, dans des revues scientifiques, de nombreux articles revus par des pairs décrivant le rapport entre la qualité de l’air et certains effets sur la santé. Les groupes de travail ont aussi étudié les résultats d’autres recherches publiées antérieurement par les scientifiques de Santé Canada qui confirmaient la corrélation entre les polluants atmosphériques et les répercussions sur la santé.
• En 2005, Santé Canada a demandé à un comité d’examen d’évaluer les questions scientifiques portant sur la santé qui constituent le fondement de l’indice de la qualité de l’air. Ayant appuyé en principe l’élaboration d’un indice axé sur la santé, les examinateurs ont toutefois souligné que, faute d’un consensus scientifique quant à la relation entre le dioxyde d’azote et la santé, l’importance relative accordée au dioxyde d’azote dans l’indice pourrait faire l’objet de discussions; ils ont donc recommandé à Santé Canada de se préparer à défendre la pondération avancée. Le Ministère a tenu compte des commentaires soulevés par le comité d’examen et le document révisé a été à nouveau examiné en 2006.
• Le gouvernement fédéral a lancé trois projets pilotes en vue de mettre à l’essai la cote air santé, d’abord en Colombie-Britannique, en 2005, puis en Nouvelle-Écosse, en 2006 et, finalement, à Toronto, en 2007.

2.27 Nous avons constaté que cette démarche scientifique a mené à l’élaboration d’un nouvel indice axé sur la santé (la cote air santé — CAS), établi pour faire en sorte que les provinces, les territoires et les municipalités qui produisent et diffusent des valeurs de qualité de l’air, appliquent uniformément une même méthode. Ainsi, les Canadiens seront en mesure de comparer les répercussions de la qualité de l’air sur la santé d’une région géographique à l’autre.

Le format utilisé pour la diffusion de la cote air santé met en valeur les messages sur la santé

2.28 Actuellement, les indices de la qualité de l’air mesurent et indiquent la qualité de l’air en se fondant sur une seule valeur, à savoir celle des mesures des cinq principaux polluants qui est la plus élevée en un lieu donné. L’indice de la qualité de l’air qui en résulte ne tient pas compte de l’effet combiné des cinq polluants sur la santé humaine. Il ne s’accompagne pas non plus d’une formulation précise ou de renseignements nécessaires aux organismes de santé publique pour conseiller les gens quant aux mesures à prendre pour réduire leur exposition, par exemple reporter une activité ou réduire l’intensité ou la durée des activités de plein air intenses.

2.29 Santé Canada a commandé un sondage d’opinion publique au cours des années 2004 et 2005 afin de connaître le degré de sensibilisation, les perceptions et les réactions comportementales du public relativement à la qualité de l’air, à la pollution atmosphérique et à l’indice de la qualité de l’air. Les personnes qui ont participé à l’étude ont fait des commentaires favorables à l’égard de la cote air santé qui était proposée, y compris pour ce qui est des éléments graphiques de la nouvelle cote et des messages connexes sur la santé. Les examens subséquents des projets pilotes ont donné des résultats semblables. On s’attend à ce que ce type de message, tel que le montre la pièce 2.2, aide les Canadiens à réduire leur exposition à la pollution atmosphérique en leur fournissant de l’information les incitant à modifier leurs activités de plein air les jours où la qualité de l’air est mauvaise.

Pièce 2.2 — Le format de présentation de la cote air santé met en valeur les messages sur la santé

Le réseau de surveillance couvre les principaux centres urbains

2.30 Un des aspects importants qui a été pris en considération pour la mise en place de la cote air santé est la capacité de la cote de rendre compte des mêmes polluants partout au Canada. Le groupe de travail sur la surveillance et l’analyse des données avait établi que, si on surveillait — pour les besoins de la cote — uniquement les trois polluants présentant la plus forte corrélation avec les risques pour la santé (ozone, particules fines et dioxyde d’azote), et compte tenu de l’ajout prévu d’un grand nombre de stations de surveillance au RNSPA avant 2005, tous les principaux centres urbains de plus de 100 000 habitants seraient couverts pour ce qui est de la saisie des données pour l’établissement de la cote.

2.31 En plus de la couverture en matière de données, la qualité des données sur lesquelles se fonde la cote air santé est également un facteur important pour ce qui est d’établir la corrélation avec le risque pour la santé. Les organismes participant au RNSPA, comme les ministères provinciaux de l’Environnement, se chargent de l’assurance et du contrôle de la qualité des données. Ce contrôle de la qualité vise à garantir que les données recueillies par le RNSPA sont d’une précision, d’une exactitude, d’une intégralité, d’une comparabilité et d’une représentativité acceptables. Le programme fédéral d’assurance et de contrôle de la qualité comprend aussi des vérifications et des visites aux emplacements. Environnement Canada procède chaque année, dans cinq provinces, à une vérification des organismes participant au réseau, une démarche qui comprend une visite de trois stations de surveillance dans chaque province. Le Ministère fait un suivi pour s’assurer que les organismes du réseau prennent les mesures correctives requises. Nous avons constaté que la Division des analyses et de la qualité de l’air d’Environnement Canada gère le programme national d’assurance de la qualité des données du RNSPA conformément aux méthodes scientifiques généralement reconnues et aux lignes directrices en matière de gestion de l’information établies par le gouvernement.

Les projets pilotes portant sur la cote air santé ont donné lieu à des recommandations visant à améliorer les messages sur la santé

2.32 Nous avons constaté que Santé Canada et Environnement Canada ont entrepris de mettre à l’essai la nouvelle cote grâce à une série de projets pilotes dans différentes régions du pays. À ce jour, trois projets pilotes portant sur la cote air santé ont été lancés, soit en Colombie-Britannique, en Nouvelle-Écosse et dans la région du Grand Toronto. En Colombie-Britannique, le projet pilote a débuté en 2005. Par suite du succès obtenu dans quatre collectivités, le projet a été élargi en 2006 à 14 collectivités. Un examen portant sur les projets pilotes initiaux et élargis mené en 2007 a donné lieu à une série de recommandations sur la façon la plus appropriée de présenter et de promouvoir la cote et l’information liée à la santé qui s’y rattache, notamment la façon d’afficher les valeurs de la cote sur les sites Web et de faire en sorte que les renseignements soient disponibles en différents formats, pour la presse écrite, la radio et la télévision.

2.33 En Nouvelle-Écosse, le projet pilote a été lancé en 2006. Dans un rapport de recherche qualitative paru cette année-là, la majorité des participants, dont des représentants du grand public et d’organismes non gouvernementaux, estimaient que la cote air santé était utile et qu’elle devrait être mise en œuvre dans l’ensemble de la Nouvelle-Écosse. Le troisième projet pilote a été lancé à Toronto en juillet 2007 pour être ensuite élargi à la région du Grand Toronto en 2008. Au nombre des activités, on comptait l’élaboration de ressources en matière d’éducation et de sensibilisation, comme la diffusion d’information sur support papier et en ligne, ainsi qu’une campagne de publicité visant à faire connaître la cote air santé et à susciter un intérêt dans la population. Un examen des résultats de ces activités, actuellement en cours, devrait être terminé en décembre 2008.

La cote air santé dispose d’un financement de mise en œuvre jusqu’en 2011

2.34 Nous avons constaté que les ministres fédéraux de l’Environnement et de la Santé se sont engagés, en juillet 2007, à verser 30 millions de dollars sur quatre ans pour soutenir les efforts de mise en œuvre et d’expansion de la cote air santé. Ce montant servira à financer d’autres études scientifiques pour appuyer la cote air santé et favoriser sa mise en application dans les autres provinces et territoires. Les fonds serviront aussi à financer des campagnes dans les médias visant à informer les Canadiens sur la nouvelle cote et ses avantages.

2.35 La mise en œuvre de la cote air santé à l’échelle nationale se fonde sur les partenariats du gouvernement fédéral avec les provinces, les territoires et les municipalités, ainsi qu’avec les autorités locales de santé publique, comme le Bureau de santé publique de Toronto, et les organismes non gouvernementaux. Nous avons aussi observé que la mise en œuvre prévue de la cote air santé se déroulera progressivement, en commençant par l’expansion des projets pilotes en Colombie-Britannique et dans la région du Grand Toronto et la mise en application de la cote à Saint John, au Nouveau-Brunswick, en 2008-2009. Il est prévu que la mise en application de la cote dans les autres régions métropolitaines de recensement se fera entre 2009 et 2011.

2.36 Le plan de mise en œuvre prévoit une évaluation de l’efficacité et de la prestation du programme de cote air santé en 2009-2010. De plus, étant donné que ce dernier compte parmi les nombreux programmes mis de l’avant par le gouvernement fédéral dans le cadre du Programme sur la qualité de l’air, les résultats de cette évaluation seront intégrés à l’évaluation de Programme prévue en 2010-2011.

Les défis à relever

2.37 Santé Canada et Environnement Canada devront faire face à un certain nombre de défis alors qu’ils collaborent avec leurs partenaires à la mise en œuvre de la cote air santé à travers le pays. Ces défis, qui se posent à court et à long terme, ont été soulevés dans le cadre des projets pilotes, par les partenaires et les parties intéressées ainsi que par les deux ministères. La liste suivante présente certains des défis à relever à court terme :

• gérer les risques accrus liés à la mise en œuvre d’un indice commun de la qualité de l’air pour l’ensemble du pays, alors qu’une des provinces n’a pas participé à son élaboration;
• travailler de concert avec les provinces sur les questions liées à l’abandon graduel, total ou partiel, de leur propre indice de la qualité de l’air;
• examiner s’il faut intégrer les enjeux liés aux polluants propres à certaines régions, par exemple les avis de smog ainsi que d’autres avis sur la qualité de l’air qui peuvent n’être pertinents que dans quelques régions géographiques;
• déterminer si, dans les grands centres, on doit utiliser une seule valeur moyenne dérivée des résultats obtenus à de nombreuses stations de surveillance ou s’il est préférable de diffuser ces résultats séparément.

2.38 À long terme, il restera à relever entre autres les défis suivants :

• Actuellement, il n’y a pas de collecte de données, d’analyse scientifique ni de compilation d’information aux fins de la cote air santé dans les petites localités en raison du nombre insuffisant de sites de surveillance dans ces centres peu peuplés. De plus, dans nombre de ces petits centres, on ne procède pas à la surveillance de tous les polluants qui entrent dans le calcul de la cote air santé, ce qui a pour effet d’en restreindre la mise en œuvre dans ces collectivités. Dans les régions rurales où il n’y a pas de surveillance, il n’est donc pas encore possible d’évaluer le risque que posent pour la santé la pollution locale et transfrontalière.
• Dans le rapport d’étape paru à la suite du Sommet sur le smog de Toronto de 2002, le comité de gestion a indiqué que l’indice de la qualité de l’air fondé sur les risques pour la santé nécessiterait un processus continu d’élaboration et de mise en œuvre à l’échelle du pays, qui tiendrait compte de la rétroaction des organismes de protection de l’environnement, des organismes de santé, de spécialistes de l’extérieur et des parties intéressées.
• Bien que le gouvernement fédéral ait approuvé des fonds en 2007 pour l’élaboration et la mise en œuvre continues de la cote air santé, ce financement est prévu uniquement jusqu’en 2011. En conséquence, il y a un risque que les besoins liés aux questions toujours en suspens, dont certaines doivent être envisagées à long terme, ainsi qu’à la poursuite de l’élaboration de la cote ne soient pas entièrement comblés.

Conclusion

2.39 En élaborant une cote air santé, Environnement Canada et Santé Canada ont accompli des progrès satisfaisants pour ce qui est de donner suite à l’engagement qu’ils avaient réitéré dans leurs réponses à deux pétitions en matière d’environnement (voir la pièce 2.3). Les ministères ont entrepris des recherches scientifiques qui ont mené à la sélection de trois polluants importants ayant un effet sur la santé, polluants qui doivent faire l’objet d’une surveillance dans tout le Canada (effet combiné de l’ozone troposphérique, des particules fines et du dioxyde d’azote). Ils ont évalué si les améliorations prévues au réseau national de surveillance lui permettraient de cibler ces substances et de couvrir les principaux centres urbains. Les ministères ont mis au point une formule de calcul de manière que les valeurs de la cote air santé soient cohérentes dans l’ensemble du pays. Ils ont aussi formulé de nouveaux messages sur la santé qui accompagnent les valeurs de la cote air santé, de sorte que chaque Canadien puisse facilement comprendre cette cote et décider des précautions à prendre quand la pollution atmosphérique est élevée dans sa région.

Pièce 2.3 — Progrès réalisés en vue de donner suite à l’engagement d’élaborer un indice pancanadien de la qualité de l’air fondé sur les risques pour la santé

2.40 Alors qu’Environnement Canada et Santé Canada travaillent de concert avec leurs partenaires en vue de mettre en œuvre la cote air santé à l’échelle nationale, il reste des défis à long terme à relever. Il s’agit, entre autres :

• de remédier au risque accru qu’un indice commun ne puisse être mis en œuvre dans l’ensemble du pays du fait que certaines juridictions n’ont pas participé à son élaboration;
• de collaborer avec les provinces sur des questions liées au maintien des indices de la qualité de l’air existants;
• d’étendre le réseau de surveillance aux régions rurales, plus petites;
• d’examiner la pertinence d’intégrer les enjeux liés aux polluants propres à une région ou à une localité, qui pourraient également avoir des effets nocifs sur la santé.

À propos de la vérification

Objectif

Notre objectif était de déterminer si Environnement Canada et Santé Canada pouvaient démontrer qu’ils avaient accompli des progrès raisonnables quant à leur engagement d’élaborer un indice pancanadien de la qualité de l’air fondé sur les risques pour la santé.

Étendue et méthode

Nous avons examiné le travail accompli par Environnement Canada et Santé Canada lorsqu’ils ont modifié l’indice de la qualité de l’air (IQUA) pour qu’il tienne compte des risques pour la santé. Le travail a mené à l’élaboration de la cote air santé.

Notre méthode de vérification mettait l’accent sur l’examen de documents pertinents et la tenue d’entretiens avec des représentants fédéraux, provinciaux et municipaux ainsi qu’avec des représentants d’organismes non gouvernementaux.

Critères

Voici les critères qui ont permis de mener cette vérification ainsi que leurs sources.

Ces critères de vérification constituent un ensemble d’attentes raisonnables; la direction des ministères concernés a convenu de l’applicabilité de ces critères.

Fin des travaux de vérification

Les travaux de vérification menés aux fins du présent chapitre ont été pour l’essentiel terminés le 29 août 2008.

Équipe de vérification

Commissaire à l’environnement et au développement durable : Scott Vaughan
Directeurs principaux : Paul Morse, Richard Arseneault
Directeur : David Willey

Hélène Charest
Roger Hillier
Mark Lawrence
Lyane Maisonneuve
Johanne Sanschagrin

Pour obtenir de l’information, veuillez joindre la Direction des communications en composant le 613-995-3708 ou le 1-888-761-5953 (sans frais).

Définitions :

Indice de la qualité de l’air (IQUA) — Élaboré par un sous-comité spécial du Comité fédéral-provincial de la pollution de l’air en 1976, l’indice de la qualité de l’air reposait sur les objectifs nationaux de qualité de l’air ambiant, un ensemble d’objectifs nationaux d’application volontaire concernant la qualité de l’air atmosphérique. Parmi ceux-ci, on compte actuellement des objectifs visant le dioxyde de soufre, les matières particulaires totales en suspension, le monoxyde de carbone, le dioxyde d’azote et l’ozone troposphérique. Les provinces et les territoires peuvent adopter et mettre en œuvre les objectifs de qualité de l’air en fonction de leurs besoins, par exemple en les incorporant avec la méthode d’établissement de l’IQUA à leurs propres indices de la qualité de l’air. Les indices rendent compte généralement du polluant qui présente la valeur la plus élevée au moment de la mesure, une fois ramenée à une échelle de 0 à 100; c’est cette valeur qu’on utilise pour représenter la qualité globale de l’air en matière d’effets sur la santé ou de cibles environnementales, ou les deux. (Retourner)

Pétitions en matière d’environnement — En application de la Loi sur le vérificateur général, le processus de pétition en matière d’environnement fournit aux Canadiens l’occasion de porter officiellement leurs préoccupations à l’égard des questions environnementales à l’attention des ministres et ministères fédéraux et d’y obtenir réponse. Avec le consentement des pétitionnaires, les pétitions et les réponses qui y sont données sont publiées dans le répertoire des pétitions, sur le site Web du Bureau du vérificateur général. (Retourner)

Épidémiologie — Branche de la médecine qui s’intéresse à l’incidence, à la distribution et au contrôle possible des maladies et des autres facteurs relatifs à la santé humaine. (Retourner)

Région métropolitaine de recensement — Région constituée d’une ou de plusieurs municipalités voisines situées autour d’un important noyau urbain. Cette région doit compter au moins 100 000 habitants dont 50 000 ou plus vivent dans le noyau urbain. (Retourner)

Programme sur la qualité de l’air — Stratégie horizontale du gouvernement du Canada, échelonnée sur quatre ans et disposant d’un budget de 1,9 milliard de dollars, qui vise à améliorer l’environnement au Canada et, notamment, à réduire la pollution atmosphérique et les émissions de gaz à effet de serre. Huit ministères et organismes fédéraux participent à la conception et à la prestation de plus de 40 programmes regroupés sous huit thèmes dans le cadre du Programme. (Retourner)