Automne 2009 — Rapport du commissaire à l'environnement et au développement durable

Introduction

Parmi toutes les questions examinées dans nos rapports au Parlement au cours de la dernière année, j’aimerais attirer l’attention sur un sujet essentiel qui revient souvent — l’importance d’assurer la qualité de l’information qui sert à concevoir, à mettre en œuvre et à surveiller des programmes de gestion de l’environnement. Ces derniers peuvent améliorer de façon mesurable la qualité de l’environnement.

L’établissement de politiques judicieuses repose sur des processus décisionnels éclairés. Les programmes environnementaux du gouvernement fédéral doivent se fonder sur des données scientifiques. Ces données doivent être actuelles, rigoureuses et accessibles. Elles doivent également permettre de dégager à la fois des tendances concernant les dégradations environnementales et d’axer les programmes sur les problèmes environnementaux les plus urgents.

Information environnementale pertinente

Il est essentiel que le Parlement dispose d’information de bonne qualité sur l’environnement afin de déterminer si les programmes fédéraux réussissent à prévenir la pollution, à protéger les espèces et leur habitat, à préserver les ressources en eau douce et à réduire les émissions de gaz à effet de serre. De même, grâce aux données sur les problèmes environnementaux les plus pressants, les ministères sont en mesure de concevoir et de mettre en œuvre des programmes destinés à favoriser le respect des lois et des règlements, à encourager les partenariats et à instaurer des mécanismes d’application des lois.

L’étendue des données scientifiques sur l’environnement est aussi vaste et complexe que les écosystèmes eux-mêmes. Le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat reconnaît lui-même l’énorme complexité du cycle du carbone de la planète. Les changements climatiques peuvent avoir de nombreuses répercussions, notamment accroître la fréquence et la gravité des tempêtes tropicales, des ouragans et d’autres phénomènes météorologiques. Ils peuvent également entraîner d’autres conséquences imprévisibles, par exemple sur les courants marins, les précipitations, les insectes nuisibles, les maladies infectieuses et les écoulements glaciaires.

Les systèmes de surveillance et de collecte de données en matière d’environnement posent deux grands défis au gouvernement fédéral. Premièrement, ce dernier doit veiller à ce que les nombreux systèmes autonomes de surveillance de l’environnement qui sont actuellement utilisés suivent correctement l’évolution des tendances relatives à la qualité de l’environnement. Deuxièmement, il doit déterminer si ces systèmes peuvent et devraient fonctionner ensemble pour produire un tableau composite ou cumulatif des principaux défis que le gouvernement doit relever pour protéger l’environnement. Le dernier Plan pour les sciences d’Environnement Canada (2007) indique que la mise au point d’un système intégré de surveillance de l’environnement et de prévision environnementale est une priorité stratégique. Cependant, il reste encore à préciser si les différents systèmes de surveillance — du Réseau national de surveillance de la pollution atmosphérique au Programme national de relevés hydrologiques — sont en voie d’être reliés grâce à un plan directeur stratégique.

Au cours de la dernière année, nous avons examiné divers programmes de surveillance de l’environnement et programmes scientifiques. Beaucoup fonctionnaient comme prévu, notamment l’Inventaire canadien des gaz à effet de serre. Nous avons, en effet, conclu que ce programme était conforme aux lignes directrices techniques publiées par le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat et qu’il fournissait au gouvernement un aperçu acceptable des émissions annuelles de gaz à effet de serre. Ainsi, au printemps 2009, l’Inventaire a permis de déterminer que les émissions annuelles avaient augmenté et se chiffraient à 747 mégatonnes. Le gouvernement fédéral a ainsi pu faire un suivi des résultats obtenus par rapport à diverses cibles établies pour lutter contre les changements climatiques. En mai 2009, le gouvernement a estimé que les émissions de gaz à effet de serre du Canada dépassaient probablement de plus de 30 % les engagements pris par le Canada aux termes du Protocole de Kyoto.

Nous avons déjà fait rapport sur d’autres systèmes d’information environnementale à vocation scientifique au cours de la dernière année. La cote air santé (CAS) établie par Environnement Canada et Santé Canada permet de surveiller, en temps réel, des données sur la qualité de l’air qui portent sur l’exposition à certains polluants atmosphériques. Cette cote, parmi les premières de ce genre au monde, illustre la valeur concrète du leadership fédéral dans le secteur de la recherche environnementale appliquée.

Dans notre Rapport Le Point de 2009, nous avons félicité Santé Canada pour ses travaux de révision et de mise à jour des Recommandations pour la qualité de l’eau potable au Canada. Ces recommandations visaient à prendre en compte les dernières constatations scientifiques sur les concentrations permises de contaminants microbiologiques, chimiques et radiologiques dans l’eau potable au Canada. La révision des Recommandations repose toujours sur les résultats de recherches scientifiques menées par Santé Canada, les universités, les centres de recherche, l’Organisation mondiale de la Santé et l’agence de protection de l’environnement des États-Unis, ainsi que d’autres organismes.

Le programme fédéral de biosurveillance constitue une autre initiative nationale importante. On prévoit que 5 500 personnes seront testées en vue de détecter des traces de produits chimiques dans le cadre de ce programme, ce qui permettra au gouvernement fédéral de recueillir des données sur l’exposition des Canadiens aux produits chimiques. Les données empiriques recueillies à la fin de cette initiative devraient permettre de déterminer si les systèmes fédéraux de contrôle visent les principales sources d’exposition aux produits chimiques.

Malheureusement, d’autres systèmes sont incomplets, désuets ou inexistants. Par exemple, nous avons constaté en 2001 et de nouveau cette année, dans le chapitre de notre Rapport du printemps 2009 consacré à l’habitat du poisson, que le gouvernement n’a pas établi quels habitats sont les plus importants sur le plan écologique, ni quelles grandes menaces font peser sur les habitats les projets de développement ou la pollution industrielle. Faute d’information adéquate, il n’est pas possible de savoir si l’objectif d’« aucune perte nette » d’habitat inscrit dans la politique est respecté, ni si le système d’aménagement d’un habitat « équivalent » pour compenser la destruction d’un habitat est rigoureux sur le plan scientifique.

La fragilité des populations de poisson a été mise en évidence lors de l’effondrement récent des stocks de saumon dans le fleuve Fraser, en Colombie-Britannique. Le fleuve Fraser était, par le passé, l’une des frayères à saumon les plus riches de la planète. Même si la cause précise de cet effondrement n’avait pas encore été déterminée au moment de la rédaction du chapitre, les scientifiques savent depuis longtemps que la destruction ou la dégradation d’un habitat a des répercussions profondes sur les populations de poisson. Dans le chapitre de notre Rapport du printemps 2009 consacré à la protection de l’habitat du poisson, nous avons constaté que la mauvaise construction d’un pont-jetée pour accéder à un site d’enlèvement du gravier avait causé la perte de jusqu’à 2,25 millions de saumons roses en 2006.

Cette année, nous avons aussi examiné l’Inventaire national des rejets de polluants d’Environnement Canada qui permet de surveiller les rejets de 347 substances chimiques et déchets déclarés par environ 8 500 installations dans tout le pays. Les installations qui sont tenues de produire une déclaration peuvent être, par exemple, de grandes usines, des hôpitaux ou des décharges.

L’Inventaire pourrait s’avérer un outil précieux pour informer les citoyens et le gouvernement sur l’évolution des niveaux de polluants rejetés dans l’environnement. En 2006, par exemple, lorsque l’Inventaire a montré une augmentation rapide des rejets d’acrylonitrile — une substance qui est considérée comme toxique aux termes de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement — Environnement Canada a rapidement cerné la source de ces émissions et conclu un accord avec ses homologues provinciaux pour instaurer un plan de réduction des émissions qui semble bien fonctionner.

Toutefois, Environnement Canada ne dispose pas de systèmes et de pratiques appropriés pour s’assurer que toutes les installations tenues de produire une déclaration sur leurs émissions le font et que l’information qu’elles déclarent est exacte. Ces lacunes réduisent l’utilité de l’Inventaire. De plus, le Ministère ne communique pas aux utilisateurs suffisamment de renseignements sur les limites des données pour leur permettre de déterminer les cas où ils peuvent les utiliser en toute confiance.

Depuis la mise en place du programme environnemental, il est admis que les systèmes d’information environnementale du gouvernement — qu’il s’agisse de systèmes précis de surveillance de la pollution ou de données qui permettent de faire le suivi des activités d’application et de conformité — devraient être mis à la disposition du public. La publication de ces informations permettrait aux groupes et aux citoyens intéressés, œuvrant seuls ou au sein d’organisations non gouvernementales aussi diverses que le Réseau canadien de l’environnement ou le Network of Riverkeepers, de rendre un service public indispensable en contribuant à la protection de l’environnement canadien.

La gestion de l’environnement ne doit pas être laissée uniquement entre les mains du gouvernement. Le public — citoyens engagés, organismes de recherche, organisations non gouvernementales et Premières nations — a toujours joué un rôle de premier plan pour ce qui est de l’environnement. Ainsi, une des raisons pour lesquelles la cote air santé paraît si prometteuse, c’est qu’elle bénéficie de la participation appréciable des organisations non gouvernementales. L’Inventaire national des rejets de polluants a été initialement lancé pour donner suite à la demande du public qui souhaitait obtenir des renseignements de ce genre.

Effets environnementaux cumulatifs

Alors que des dossiers très médiatisés comme l’effondrement des stocks de saumon dans le fleuve Fraser retiennent l’attention au pays, on s’inquiète profondément des effets cumulatifs de centaines de problèmes environnementaux qui, passant souvent inaperçus, ne font que prendre de l’ampleur avec le temps. Il est relativement plus simple de surveiller des problèmes aigus, comme des accidents environnementaux, que de surveiller et de comprendre les effets multiples et cumulatifs d’une dégradation de l’environnement à plus long terme et de plus faible intensité qui, au fil du temps, mine la viabilité de plus de la moitié des écosystèmes de la planète.

Selon l’Évaluation des écosystèmes pour le millénaire — un diagnostic international sur les grands écosystèmes de la planète fondé sur des données scientifiques qui a été publié en 2005 — au cours des 50 dernières années, les humains ont modifié les grands écosystèmes plus rapidement et plus profondément que durant toute autre période comparable de l’histoire de l’humanité. Environ 60 % de toutes les fonctions écosystémiques — les ressources et les processus fournis par les écosystèmes naturels — subissent une dégradation ou sont utilisées de manière non durable, notamment l’eau douce, les pêches et l’assainissement de l’air et de l’eau.

Dans notre Rapport de l’automne 2009, nous examinons comment le gouvernement fédéral a appliqué la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale au cours des 14 dernières années. Nous avons constaté que le gouvernement ignore si les évaluations environnementales exécutées aux termes de la Loi sont de bonne qualité. Il n’a pas non plus effectué de suivi pour déterminer si les évaluations environnementales permettent de recenser et d’atténuer efficacement les problèmes environnementaux avant qu’ils ne surgissent. Le gouvernement ne dispose pas d’une stratégie systématique pour vérifier si les mesures d’atténuation exigées dans les rapports d’évaluation environnementale ont été mises en œuvre en vue de réduire la pollution ou de protéger les habitats et les espèces qui sont menacés par des projets de développement.

Plus de 100 ministères et organismes fédéraux sont tenus d’appliquer la Loi. Chacun d’eux a le pouvoir de décider de l’étendue des évaluations environnementales, ce qui détermine alors le type d’évaluation qui sera exécuté. Chacun des ministères peut limiter l’étendue des évaluations aux éléments qui s’inscrivent dans sa mission et relèvent de la compétence du gouvernement fédéral. Cette approche a donné lieu à un système axé sur les processus au sein duquel diverses évaluations distinctes et coûteuses peuvent porter uniquement sur un volet d’un projet.

Dans le cadre du processus d’évaluation environnementale, les effets environnementaux cumulatifs des projets doivent être soupesés. Ce volet des évaluations pose toujours des difficultés au gouvernement, car l’information nécessaire sur les projets passés et futurs pour un milieu écologique donné est limitée. Cela devient très préoccupant dans le cas d’initiatives comme l’exploitation des sables bitumineux en Alberta, où des projets multiples sont mis en œuvre à proximité les uns des autres, et dans les cas où des projets antérieurs peuvent avoir déjà compromis l’intégrité écologique d’un milieu.

Le Parlement prévoit revoir la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale en 2010. Nos vérifications signalent un certain nombre de problèmes qui devront être réglés, qu’il s’agisse de la délimitation de l’étendue des projets, de l’évaluation de leurs effets cumulatifs sur l’environnement ou du respect de l’obligation de consulter le public prévue dans la Loi.

Conclusion

Au cours de la dernière année, nous avons communiqué au Parlement les résultats contradictoires obtenus par le gouvernement fédéral en ce qui a trait à sa gestion des programmes environnementaux : certains programmes fonctionnent bien, d’autres moins bien. Cependant, le gouvernement n’est pas en mesure d’indiquer si les programmes fédéraux contribuent, ensemble, à protéger les grands écosystèmes du Canada contre le genre de dégradations qui sont signalées à l’échelle mondiale dans l’Évaluation des écosystèmes pour le millénaire. En place et lieu, nous continuons d’examiner des activités de surveillance et divers systèmes de données fragmentaires qui ne sont pas inter reliés stratégiquement.

Dans son rapport, la vérificatrice générale note que l’absence de plan directeur stratégique pour encadrer de nombreux programmes fédéraux complique leur mise en œuvre et que l’absence de données nuit à l’évaluation de l’efficacité des programmes. Les programmes environnementaux n’y font pas exception. Tant que les programmes de collecte d’information ne seront pas imbriqués pour permettre un véritable suivi des grandes évolutions au fil du temps de la qualité de l’environnement au Canada, nous sommes voués à examiner des stratégies isolées ou fragmentaires en matière de protection de l’environnement.