Printemps 2012 — Rapport du commissaire à l’environnement et au développement durable

Le point de vue du commissaire

Deux décennies après le Sommet de la Terre

Deux décennies se sont écoulées depuis que s’est tenue à Rio de Janeiro, au Brésil, la Conférence des Nations Unies sur l’environnement – appelée communément le Sommet de la Terre. Au cours des années qui ont suivi, le dossier environnemental a beaucoup progressé. Par exemple, les émissions de certains polluants atmosphériques importants ont diminué et de nouvelles technologies ont été appliquées, comme la télédétection par satellite qui permet de mieux comprendre les liens complexes qui existent au sein des écosystèmes et entre ceux-ci.

Il y a 20 ans, la relation entre la croissance économique et la protection de l’environnement était au cœur des débats au Sommet de la Terre. Aux dires de certains, la lutte contre la pollution ou la protection des forêts allaient ralentir la croissance économique, freiner la productivité et étouffer l’innovation. Le débat se résumait souvent à un choix : des emplois ou l’environnement.

À l’aube de la prochaine conférence de Rio, qui aura lieu en juin 2012 pour souligner le 20e anniversaire du Sommet de la Terre, le moment est propice pour mesurer l’évolution du dilemme « emplois ou environnement ». Deux chapitres du présent rapport portent sur les aspects financiers des enjeux environnementaux. L’un traite des sites contaminés fédéraux ainsi que des passifs environnementaux d’environ 7,7 milliards de dollars que les contribuables auront à assumer pour l’assainissement de ces sites. L’autre aborde les coûts reliés à l’approche du gouvernement visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre par la réglementation.

Les sites contaminés fédéraux et les passifs environnementaux

Le gouvernement fédéral est responsable de la gestion de milliers de sites contaminés dans toutes les régions du pays (chapitre 3, « Les sites contaminés fédéraux et leurs impacts »). Les risques qu’ils posent pour la santé humaine et l’environnement sont aussi variés que les sites contaminés. Ces derniers vont d’immenses exploitations minières abandonnées et centres de stockage de déchets radioactifs à des centaines de sites plus petits, tels que les réservoirs de carburant souterrains. Le budget de gestion de ces sites est d’environ 4 milliards de dollars, et ce financement doit prendre fin en 2020.

Nous signalons que le gouvernement a accompli des progrès dans la gestion de l’Inventaire des sites contaminés fédéraux. Environ le tiers des 22 000 sites ont été clos, ce qui veut dire qu’ils ne nécessitent plus aucune intervention. Les autres sites seront toutefois beaucoup plus difficiles à restaurer, et ce, pour plusieurs raisons. Tout d’abord, le budget restant pour l’évaluation des risques pour l’environnement et la santé humaine a été amputé de plus de 60 %, ce qui réduit d’autant la capacité de déceler de nouveaux risques. Deuxièmement, le gouvernement a recensé les sites qui posent le plus de risques pour l’environnement et la santé humaine, et a concentré la majeure partie des ressources financières sur les quatre sites présentant les risques les plus grands, notamment la mine Giant dans les Territoires du Nord-Ouest et les sites de déchets radioactifs de faible activité de Port Hope, en Ontario. Puisque les fonds disponibles ont été affectés à une poignée de sites prioritaires, on ne sait pas très bien de quelle manière la gestion des quelque 10 000 autres sites pourra être assurée. Troisièmement, le passif financier estimatif total lié aux sites contaminés fédéraux s’élève à environ 500 millions de dollars de plus que le montant des fonds qui restent pour les sites contaminés fédéraux. Enfin, aucun organisme n’est le principal responsable de la gestion de ce passif environnemental au sein de l’administration fédérale.

Certains de ces milliers de sites contaminés témoignent d’une mauvaise planification, de l’absence d’évaluations initiales visant à éviter les problèmes futurs pour l’environnement et la santé humaine, et de l’absence de mesures régulières d’atténuation des risques environnementaux pendant leur exploitation. Beaucoup de ces sites sont enfouis et invisibles, mais ils vont représenter un fardeau financier et environnemental pour les générations à venir.

Conception et coûts des règlements environnementaux

Dans le chapitre 2 du Rapport, intitulé « Honorer les engagements 2020 du Canada en matière de changements climatiques », nous indiquons que le gouvernement fédéral adopte une approche sectorielle en vue d’atteindre sa cible nationale, qui est de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 17 % par rapport aux niveaux de 2005 d’ici 2020. En termes concrets, le Canada devra réduire ses émissions de 178 millions de tonnes au cours des huit prochaines années pour atteindre l’objectif de 2020. En comparaison, dans le Plan sur les changements climatiques aux fins de la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto de 2011, le Canada a fait état de réductions réelles de 6 millions de tonnes en 2008 et 2009.

Bien que l’année 2020 puisse paraître loin, elle approche à grands pas pour de nombreux secteurs grands consommateurs d’énergie. En effet, ces secteurs ont besoin de temps pour effectuer les investissements nécessaires à l’acquisition de nouveaux équipements et se conformer aux règlements. Il faut plusieurs années pour mettre en application de nouveaux règlements, compte tenu du temps nécessaire à la conception, aux consultations, aux ajustements, à la mise en œuvre et à l’application des règlements. Et il faut encore plus de temps pour que les réductions d’émissions se concrétisent. Bien que le gouvernement fédéral ait commencé à réduire les émissions de gaz à effet de serre, les réductions ne suffisent pas actuellement pour que la cible de 2020 puisse être atteinte. Il sera intéressant de connaître les détails de l’approche sectorielle, au fur et à mesure qu’ils seront annoncés et mis en œuvre.

La cohérence des politiques est importante dans la conception des règlements environnementaux. D’autant plus que la stratégie sectorielle du gouvernement fédéral visera toutes les sources principales d’émissions de gaz à effet de serre, depuis les transports et la production d’électricité jusqu’aux secteurs pétrolier, gazier et manufacturier. Il existe des liens en amont et en aval des principaux secteurs et entre ces derniers, ainsi qu’un éventail d’initiatives provinciales de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Il est donc primordial de disposer d’une stratégie cohérente pour s’assurer que les politiques ne sont pas contre-productives et qu’elles permettent plutôt d’en arriver à des réductions d’émissions au moindre coût.

Des décennies de réglementation environnementale ont donné lieu à toute une gamme de solutions de rechange aux règlements directifs qui constituent une approche plutôt statique. Selon les dirigeants d’entreprise, l’élément dont ils ont le plus besoin en matière de réglementation est la prévisibilité. Il faut laisser le temps aux entreprises d’investir dans de nouveaux équipements; il faut aussi leur donner la souplesse nécessaire pour qu’elles puissent trouver des moyens efficients et rentables de respecter la réglementation. L’expérience a montré qu’elles ont trouvé des moyens plus novateurs et moins coûteux que quiconque au gouvernement fédéral aurait pu le prévoir au moment de la rédaction des règlements.

La conception générale des règlements revêt donc une grande importance. À ce sujet, on pourrait s’inspirer de l’approche américaine sur le climat. Le gouvernement du Canada a d’ailleurs indiqué qu’il harmoniserait son approche avec celle des États-Unis, au besoin. L’Environmental Protection Agency des États-Unis se sert souvent de différents règlements environnementaux pour établir des plafonds précis d’émissions. Toutefois, à l’intérieur de ces plafonds, les entreprises ont la flexibilité de se conformer aux normes de la manière qu’elles jugent la plus rentable.

La question du coût économique s’avère essentielle. Le coût économique prohibitif, estimé à 14 milliards de dollars en décembre 2011, est la raison invoquée par le gouvernement pour justifier son retrait du Protocole de Kyoto. Je m’attendais donc à ce que le gouvernement ait évalué le coût pour l’économie canadienne de son approche réglementaire pour atteindre la nouvelle cible de réduction des émissions de 17 % par rapport aux niveaux de 2005 d’ici 2020. Or, jusqu’à maintenant, il ne l’a pas fait. Par conséquent, le Parlement ne dispose pas d’un tableau complet de tous les coûts qu’entraînera l’atteinte de la cible de 2020.

Le monde des affaires et l’environnement

Au cours des 20 dernières années, des progrès considérables ont été réalisés dans l’établissement du coût économique des divers règlements environnementaux. C’est ainsi qu’on en revient à l’éternel débat « emplois ou environnement ». Dans cette optique, nous avons examiné la manière dont certaines entreprises voient l’évolution du dossier de l’environnement et prennent les mesures qui s’imposent.

Il aurait été raisonnable de s’attendre à ce que la plupart des entreprises s’opposent aux mesures de protection de l’environnement alors qu’elles faisaient face à une récession mondiale ces dernières années. Cependant, les résultats d’un sondage international mené en 2011 auprès de dirigeants d’entreprises par le magazine MIT Sloan Management Review et le Boston Consulting Group, montrent un tout autre tableau. Ce sondage a été réalisé auprès de 3 000 dirigeants de plus de 100 pays. Selon l’article « Sustainability Nears a Tipping Point », publié dans l’édition de janvier 2012 de la revue, 70 % des répondants ont affirmé qu’ils tenaient toujours compte de la durabilité dans leurs décisions d’affaires – une hausse par rapport à l’année précédente. La majorité des dirigeants ont déclaré que les questions environnementales comptaient à leurs yeux en raison de leur importance pour la compétitivité et de la réputation de leur entreprise sur le marché mondial. Le tiers d’entre eux ont indiqué que, depuis qu’ils avaient ajouté la durabilité aux objectifs de leur entreprise, leur rentabilité globale avait augmenté.

Il ne fait aucun doute que la protection de l’environnement a un coût économique : en moyenne, ce coût représente 1 à 2 % des coûts totaux de l’entreprise, selon les estimations de l’Organisation de coopération et de développement économiques. Dans cette fourchette, les coûts du respect des règlements environnementaux peuvent varier énormément. Ce sont les secteurs du pétrole et du charbon qui doivent absorber les coûts les plus élevés, suivis par les secteurs grands consommateurs d’énergie tels que les industries de première transformation des métaux et du ciment. Cependant, ces coûts sont plus faibles pour le secteur des services. Même si des coûts de 1 ou 2 % peuvent ne pas sembler beaucoup, des estimations de Statistique Canada révèlent qu’en 2008, les entreprises canadiennes ont dépensé plus de 9 milliards de dollars pour la protection de l’environnement, dans la plupart des cas pour s’attaquer aux polluants qu’elles avaient produits.

Il n’est donc pas surprenant que les entreprises cherchent constamment des moyens de réduire les coûts liés au respect des règlements ou à l’atteinte des cibles environnementales. Selon une analyse effectuée par Michael Porter, un éminent spécialiste de la compétitivité des entreprises de l’École d’études commerciales de l’université Harvard, les entreprises qui respectent des règlements environnementaux rigoureux sont généralement plus productives et plus novatrices que les autres. L’explication donnée par Michael Porter est simple : la pollution, les filières énergiques inefficaces et les déchets industriels sont tous des sources de pertes de profits. Les entreprises qui réduisent leur pollution sont souvent plus productives, novatrices et concurrentielles. Selon un rapport publié en 2010 par le Conseil canadien des chefs d'entreprise, les dirigeants d’entreprise canadiens jugent que l’amélioration de l’efficacité énergétique a généralement un effet positif sur leurs résultats financiers.

Ces dernières années, un nombre croissant d’entreprises canadiennes ont adopté des politiques et des procédures écologiques. Il y a plus de 20 ans, la Banque Royale du Canada a été l’une des premières banques canadiennes à se doter d’une politique environnementale. Depuis, toutes les grandes banques canadiennes en ont adopté une et ont adhéré à diverses initiatives nationales et internationales. Par exemple, elles ont mis en œuvre l’initiative « Carbon Disclosure Project » pour mesurer leur empreinte carbone; les Principes Équateur, qui proposent des lignes directrices pour un financement responsable sur les plans environnemental et social; et l’initiative Finance du Programme des Nations Unies pour l'environnement. Dans le secteur de l’assurance, des entreprises telles que The Co-operators ont adopté des politiques sur les changements climatiques en raison de l’augmentation des pertes liées à l’assurance que ces changements provoquent. Certaines entreprises internationales, comme Apple, se sont fixé des cibles environnementales et sociales pour toutes leurs sphères d’activités, et cherchent à améliorer la performance de leurs fournisseurs à l’échelle mondiale au moyen d’audits.

Dans le secteur forestier, des associations telles que l’Association des produits forestiers du Canada se sont fixé des objectifs ambitieux pour augmenter la certification par des tiers en faveur de l’avancement de la foresterie durable. Dans le secteur de l’alimentation au détail, les Companies Loblaw et beaucoup d’autres entreprises offrent un éventail de plus en plus grand de fruits et de légumes produits de manière durable, tandis que Tim Hortons s’est fixé des cibles pour l’écologisation de ses activités, notamment des programmes de recyclage et la conception de bâtiments écologiques. Dans le secteur des pâtes et papiers, des sociétés telles que Cascades utilisent des fibres recyclées comme matières premières.

La mesure des coûts et des avantages

Un changement notable survenu au cours des 20 dernières années est le fait que les coûts économiques initiaux du respect des règlements sont mis dans la balance avec les avantages sociaux directs et à long terme d’un environnement sain. L’Office of Management and Budget de la Maison-Blanche a comparé les coûts et les avantages de la protection de l’environnement. Il a constaté que les coûts combinés de tous les règlements fédéraux américains en faveur de la qualité de l’eau et de l’air, de 1999 à 2009, représentaient entre 26 et 29 milliards de dollars par année. En contrepartie, l’organisme a évalué que les avantages annuels des mêmes règlements représentaient entre 82 et 533 milliards de dollars – ce qui comprend les économies réalisées grâce à une diminution des maladies telles que les maladies respiratoires associées au smog.

De même, une récente étude de la New York Academy of Sciences a révélé que les coûts des dommages causés par la production d’électricité à partir du charbon aux États-Unis se chiffraient à environ 345 milliards de dollars par année. Ces coûts comprennent l’effet combiné des polluants aérosol, des polluants solides et des polluants de l’eau associés à l’extraction, au traitement, au transport et à la combustion du charbon, et l’impact de ces polluants sur les familles et les collectivités.

Diverses approches ont été utilisées pour mesurer les avantages globaux d’un environnement sain. Par exemple, on peut tenir compte dans les statistiques économiques courantes de différents indicateurs pour mesurer le coût des dommages causés par la pollution et chiffrer la valeur de l’air pur, des parcs nationaux et de l’eau propre. Statistique Canada demeure un chef de file dans ce domaine et l’Indice canadien du mieux-être continue d’apporter un éclairage utile en mesurant différentes valeurs.

Certains comptent sur la Conférence Rio+20 de juin 2012 pour trouver des approches statistiques novatrices. À la Conférence, le gouvernement du Royaume-Uni et d’autres gouvernements présenteront des propositions pour faire avancer les statistiques environnementales et sociales, en vue notamment d’ajouter des éléments à la mesure du produit intérieur brut. Il sera intéressant de voir comment l’expérience des entreprises et les nouvelles mesures plus complètes des coûts et des avantages de la protection de l’environnement continueront de faire évoluer le débat sur l’emploi et l’environnement.

 

Version PDF

Pour consulter la version PDF (format de document portable), vous devez avoir un lecteur PDF sur votre ordinateur. Si vous n’en avez pas déjà un, il existe de nombreux lecteurs PDF que vous pouvez télécharger gratuitement ou acheter dans Internet :