Printemps 2012 — Rapport du commissaire à l’environnement et au développement durable Chapitre 1 — La Loi de mise en oeuvre du Protocole de Kyoto

Printemps 2012 — Rapport du commissaire à l’environnement et au développement durable

Chapitre 1 — La Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto

Points saillants

Introduction

Mandat du commissaire à l’environnement et au développement durable

Observations

Plan sur les changements climatiques

Le plan sur les changements climatiques de 2011 est plus complet que les plans précédents
Le plan sur les changements climatiques de 2011 établi par Environnement Canada ne respecte pas les exigences de la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto

Cible en matière d’émissions

Le Canada n’atteindra pas la cible en matière d’émissions de gaz à effet de serre initialement fixée dans le Protocole de Kyoto

Conclusion

À propos de l’audit

Annexe — Liste de toutes les recommandations formulées dans les audits réalisés en vertu de la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto

Pièces :

1.1 — Les mesures présentées dans le plan sur les changements climatiques de 2011 sont assorties de réductions d’émissions de gaz à effet de serre attendues et réelles (en millions de tonnes)

1.2 — Le plan sur les changements climatiques de 2011 contient davantage de renseignements requis en vertu de la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto que les plans précédents

Points saillants

Qu’avons-nous examiné?

En 2007, le Parlement a adopté la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto, qui a pour objet d’assurer que le Canada prenne rapidement des mesures efficaces afin d’honorer ses engagements et ses obligations en vertu du Protocole de Kyoto (1997). La Loi oblige le gouvernement à publier des plans annuels sur les changements climatiques qui décrivent les mesures qu’il compte prendre pour atteindre la cible d’émissions fixée par le Protocole de Kyoto, soit de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 6 % en moyenne par rapport au niveau de 1990, au cours de la période d’engagement de 2008 à 2012.

Selon la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto, Environnement Canada est responsable de préparer les plans annuels sur les changements climatiques. Entre 2007 et 2011, le Ministère a publié cinq plans. Comme la Loi l’exige du commissaire à l’environnement et au développement durable, nous avons audité les progrès réalisés par le gouvernement pour mettre en œuvre les plans sur les changements climatiques et vérifié si le Canada est en voie de remplir ses obligations au titre du Protocole de Kyoto. Le présent document est le troisième et dernier rapport d’audit préparé dans le cadre de notre mandat, soit de présenter un rapport tous les deux ans jusqu’en 2012 inclusivement.

Les travaux d’audit dont il est question dans le présent chapitre ont été pour l’essentiel terminés le 21 février 2012. Les détails concernant l’exécution de l’audit sont fournis à la fin du présent chapitre dans la section intitulée À propos de l’audit.

Pourquoi est-ce important?

Les changements climatiques ont des répercussions profondes sur l’économie, l’infrastructure, l’environnement et la santé humaine au Canada. Selon de récents rapports du gouvernement fédéral, les changements climatiques se manifestent déjà dans toutes les régions du Canada. Les collectivités et l’infrastructure essentielle au pays sont particulièrement exposées aux phénomènes météorologiques extrêmes, comme les sécheresses, les vagues de chaleur, les inondations et les tempêtes côtières.

Bien que le gouvernement du Canada ait annoncé qu’il se retirera du Protocole de Kyoto, la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto demeure en vigueur en tant que loi adoptée par le Parlement, tout comme les obligations qui incombent au commissaire à l’environnement et au développement durable en vertu de celle-ci. De plus, le gouvernement du Canada est toujours partie à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques et, à ce titre, est assujetti à divers mécanismes d’établissement de rapports, dont le rapport d’inventaire national annuel sur les émissions de gaz à effet de serre.

Qu’avons-nous constaté?

Introduction

1.1 Le Protocole de Kyoto a été adopté en 1997, en vertu de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques. Il prévoit des engagements qui contraignent juridiquement les États à réduire et à limiter les émissions de gaz à effet de serre. En 2007, le Parlement a adopté la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto, qui a pour objet d’assurer la prise de mesures efficaces et rapides par le Canada afin qu’il honore ses engagements dans le cadre du Protocole de Kyoto. La Loi oblige le gouvernement à publier des plans annuels sur les changements climatiques qui décrivent les mesures qu’il compte prendre afin d’atteindre la cible en matière d’émissions établie par le Protocole de Kyoto, soit réduire les émissions de gaz à effet de serre de 6 % en moyenne par rapport au niveau de 1990, au cours de la période d’engagement de 2008 à 2012. Jusqu’à maintenant, Environnement Canada a publié cinq plans, un pour chaque année de 2007 à 2011.

1.2 En décembre 2011, le ministre de l’Environnement a annoncé que le Canada se retirerait du Protocole de Kyoto. Ce retrait entrera en vigueur le 15 décembre 2012, conformément au paragraphe 27(2) du Protocole de Kyoto. Le gouvernement du Canada a toutefois affirmé qu’il demeurerait partie à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques et qu’il continuerait de présenter le Rapport d’inventaire national annuel sur les émissions de gaz à effet de serre du Canada.

Mandat du commissaire à l’environnement et au développement durable

1.3 Le paragraphe 10.1(1) de la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto exige que le commissaire à l’environnement et au développement durable présente un rapport sur les progrès réalisés par rapport aux exigences énoncées dans la Loi :

Au moins tous les deux ans suivant l’entrée en vigueur de la présente loi [22 juin 2007], et ce jusqu’en 2012, le commissaire à l’environnement et au développement durable prépare un rapport renfermant notamment :

(a) une analyse des progrès réalisés par le Canada pour mettre en œuvre les plans sur les changements climatiques;

(b) une analyse des progrès réalisés par le Canada pour respecter ses engagements en vertu de l’article 3, paragraphe 1, du Protocole de Kyoto;

(c) toutes autres observations et recommandations sur toute question qu’il estime pertinente.

Observations

1.4 La Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto a pour objet « d’assurer la prise de mesures efficaces et rapides par le Canada afin qu’il honore ses engagements dans le cadre du Protocole de Kyoto ». Depuis 2007, Environnement Canada a publié cinq plans sur les changements climatiques, conformément à ses obligations en vertu de la Loi.

1.5 Nous avons analysé le plan sur les changements climatiques de 2011 ainsi que d’autres documents préparés par Environnement Canada, dont le Rapport d’inventaire national de 2011, afin de déterminer si le plan contenait toute l’information requise en vertu du paragraphe 5(1) de la Loi. Nous avons également vérifié si Environnement Canada avait préparé et mis en œuvre un plan permettant au Canada de s’acquitter de ses obligations visant à réduire ses émissions de gaz à effet de serre conformément au Protocole de Kyoto.

Plan sur les changements climatiques

Le plan sur les changements climatiques de 2011 est plus complet que les plans précédents

1.6 Le plan sur les changements climatiques de 2011 présente 20 mesures que le gouvernement fédéral entend prendre pour réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES). Environnement Canada prévoit que ces mesures permettront de réduire les émissions de GES de 27 millions de tonnes au cours de la période d’engagement de Kyoto (de 2008 à 2012). Le Ministère indique que les réductions d’émissions réelles s’élèvent au total à 6 millions de tonnes pour 2008 et 2009, soit les années les plus récentes pour lesquelles des données sur les émissions réelles ont été publiées (voir la pièce 1.1).

Pièce 1.1 — Les mesures présentées dans le plan sur les changements climatiques de 2011 sont assorties de réductions d’émissions de gaz à effet de serre attendues et réelles (en millions de tonnes)

Mesures Réductions d’émissions de gaz à effet de serre Réductions totales
Réelles Attendues
2008 2009 2010 2011 2012 de 2008 à 2012
Renforcement des normes d’efficacité énergétique 0,09 0,22 0,61 1,05 1,42 3,39
Réduction des émissions de gaz à effet de serre des nouveaux véhicules et des camionnettes 0 0 0,07 0,22 0,45 0,74
Réglementation du contenu en carburant renouvelable 0 0 0,03 1,3 1,65 2,98
Programme d’écologisation des pâtes et papiers 0 0 0,02* 0,41 1,09 1,52
Programme écoÉNERGIE pour l’énergie renouvelable 1,13 2,19 3,9 5,6 6,0 18,82
Programme écoÉNERGIE pour le chauffage renouvelable 0,004 0,01 0,02 0,03 0,03 0,094
Programme écoÉNERGIE pour les bâtiments et les habitations 0,58 0,99 1,4 1,66 1,97 6,6
Programme écoÉNERGIE Rénovation 0,29 0,66 1,23 1,3 1,3 4,78
Programme écoÉNERGIE pour l’industrie 0,64 1,02 1,43 1,54 1,54 6,17
Programme écoÉNERGIE pour les collectivités autochtones et nordiques 0 0,001 0,002 0,003 0,009 0,015
Programme de remise écoAUTO 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,05
Écoprélèvement 0,1 0,14 0,17 0,2 0,23 0,84
Programme écoÉNERGIE pour les véhicules personnels 0,08 0,14 0,2 0,21 0,21 0,84
Programme écoMOBILITÉ 0 0 0,11 0,11 0,11 0,33
Programme national de mise à la ferraille de véhicules 0,001 0,012 0,019 0,011 0 0,043
Programme écoTECHNOLOGIE pour les véhicules 0 0,07** 0,1 0,15 0,2 0,52
Programme écoÉNERGIE pour les parcs de véhicules 0,13 0,26 0,38 0,41 0,41 1,59
Programme écoMARCHANDISES 0 0,98** 1,12 1,25 1,37 4,72
Programme d’alimentation à quai des navires 0 0,003** 0,004 0,004 0,004 0,015
Promotion du transport urbain durable 0,03 0,03 0,03 0,03 0,03 0,15
Réductions totales calculées à l’aide d’un modèle intégré*** 2 4 5 7 9 27

* Émissions réelles

** Émissions prévues

*** Ces valeurs ne sont pas des sommes; elles ont été calculées par Environnement Canada à l’aide de son modèle intégré énergie-émissions-économie du Canada.

Source : Plan sur les changements climatiques aux fins de la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto (2011) d’Environnement Canada; tel que compilé par Environnement Canada

1.7 Le plan sur les changements climatiques de 2011 est plus précis que les plans précédents publiés en vertu de la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto; en effet, il présente l’information pour chaque mesure en fonction des exigences énoncées au paragraphe 5(1) de la Loi. Dans le cadre de notre audit, nous avons constaté que le plan sur les changements climatiques de 2011 comprenait davantage de renseignements requis en vertu du paragraphe 5(1) de la Loi que les plans précédents (voir la pièce 1.2). Par exemple, dans le plan sur les changements climatiques de 2007, une seule mesure précisait la date à laquelle elle entrerait en vigueur (comme il est prévu au sous-alinéa 5(1)b)(i) de la Loi) tandis que, dans le plan de 2011, toutes les mesures comportaient cette information. Dans le plan sur les changements climatiques de 2008, 20 % des mesures seulement incluaient un énoncé indiquant si chaque mesure avait été mise en œuvre au plus tard à la date prévue (comme il est prévu à l’alinéa 5(1)f) de la Loi). Le plan de 2011 comprenait de tels énoncés pour toutes les mesures.

Pièce 1.2 — Le plan sur les changements climatiques de 2011 contient davantage de renseignements requis en vertu de la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto que les plans précédents

Exigences prévues dans la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto, paragraphe 5(1) Rapports du Commissaire à l’environnement et au développement durable
Observations présentées dans le rapport de 2009, chapitre 2, au sujet des plans sur les changements climatiques de 2007 et de 2008 Observations présentées dans le rapport de 2011, chapitre 1, au sujet des plans sur les changements climatiques de 2009 et de 2010 Observations présentées dans le rapport de 2012, chapitre 1, au sujet du plan sur les changements climatiques de 2011
5(1) Dans les soixante jours suivant l’entrée en vigueur de la présente loi et au plus tard le 31 mai de chaque année subséquente jusqu’en 2013, le ministre établit un Plan sur les changements climatiques qui contient notamment les éléments suivants :

(a) une description des mesures à prendre afin d’assurer le respect des engagements du Canada aux termes de l’article 3, paragraphe 1, du Protocole de Kyoto [...]

  • Les plans comprenaient des mesures dans chaque catégorie.
  • Les plans comprenaient 19 mesures qui précisaient les réductions d’émissions de gaz à effet de serre attendues.
  • Chaque mesure était accompagnée d’une description.
  • Aucun des deux plans (2009 et 2010) n’indiquait que les mesures avaient été conçues afin d’assurer le respect des engagements du Canada aux termes du Protocole de Kyoto.
  • Le plan sur les changements climatiques de 2011 comprenait 20 mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre.
  • Chaque mesure était accompagnée d’une description.
  • Les mesures énoncées dans le plan de 2011 ne permettront pas au Canada de remplir ses obligations en vertu du Protocole de Kyoto.

(b) pour chaque mesure visée à l’alinéa a),

(i) la date de sa prise d’effet

(ii) la quantité de réductions d’émissions de gaz à effet de serre qui ont été réalisées ou qui sont anticipées, pour chaque année jusqu’en 2012, à partir des niveaux d’émissions les plus récents établis pour le Canada;

  • La date (mois, année) à laquelle une mesure doit entrer ou est entrée en vigueur a été fournie pour 8 des 19 mesures décrites dans le plan de 2008.
  • Le plan de 2007 indiquait la date d’entrée en vigueur d’une seule des 19 mesures décrites.
  • Les plans ne comparaient pas les réductions de gaz à effet de serre attendues de chaque mesure aux données les plus récentes sur les niveaux d’émissions pour le Canada.
  • Toutes les mesures présentées dans le plan de 2010 étaient assorties d’une date de prise d’effet.
  • Dix des 19 mesures présentées dans le plan de 2009 étaient assorties d’une date de prise d’effet.
  • Les plans de 2009 et de 2010 renfermaient tous deux 19 mesures et indiquaient les réductions d’émissions de gaz à effet de serre attendues.
  • Les 20 mesures présentées dans le plan étaient assorties d’une date de prise d’effet et indiquaient les réductions réelles ou attendues d’émissions de gaz à effet de serre relatives à ces mesures.

(c) le niveau projeté d’émissions de gaz à effet de serre au Canada pour chaque année de la période de 2008 à 2012, compte tenu des mesures visées à l’alinéa a), et une comparaison de ces niveaux avec les engagements du Canada aux termes de l’article 3, paragraphe 1, du Protocole de Kyoto;

  • Les plans présentaient les niveaux projetés d’émissions totales de gaz à effet de serre au Canada pendant la période visée par le Protocole de Kyoto. Toutefois, ils ne comparaient pas ces niveaux avec les engagements du Canada aux termes de l’article 3, paragraphe 1, du Protocole de Kyoto.
  • Les plans de 2009 et de 2010 présentaient le niveau projeté d’émissions pour chaque année au cours de la période de 2008 à 2012; cependant, ils ne contenaient pas une comparaison explicite, par année, entre ces niveaux et les engagements du Canada aux termes de l’article 3, paragraphe 1, du Protocole de Kyoto.
  • Le plan de 2011présentait le niveau projeté d’émissions de gaz à effet de serre pour chaque année; cependant, il ne contenait pas une comparaison explicite, par année, entre ces niveaux et les engagements du Canada aux termes de l’article 3, paragraphe 1, du Protocole de Kyoto.

(d) une répartition équitable des niveaux de réduction des émissions de gaz à effet de serre entre les secteurs de l’économie qui contribuent aux émissions de gaz à effet de serre;

  • Les plans ne décrivaient pas les moyens pris pour respecter la répartition équitable.
  • Les plans sur les changements climatiques de 2009 et de 2010 indiquaient qu’une analyse avait permis de conclure qu’il n’y aurait pas d’iniquités importantes entre les secteurs économiques qui contribuent aux émissions de gaz à effet de serre. Nous avons cependant constaté qu’il était difficile de confirmer cette conclusion à la lumière des renseignements communiqués dans les plans.
  • Nous sommes d’avis que l’information présentée dans les plans de 2009 et de 2010 sur la répartition équitable des réductions d’émissions de gaz à effet de serre ne respecte pas l’exigence prévue à l’alinéa 5(1)d) de la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto.
  • Le plan sur les changements climatiques de 2011 indiquait qu’une analyse avait permis de conclure qu’il n’y aurait pas d’iniquités importantes entre les secteurs économiques qui contribuent aux émissions de GES. Nous avons cependant constaté qu’il était difficile de confirmer cette conclusion à la lumière des renseignements communiqués dans le plan.
  • Nous sommes d’avis que l’information présentée dans le plan de 2011sur la répartition équitable des réductions d’émissions de gaz à effet de serre ne respecte pas l’exigence prévue à l’alinéa 5(1)d) de la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto.

(e) un rapport faisant état de la mise en œuvre du Plan sur les changements climatiques pour l’année civile précédente;

  • L’information fournie n’est pas uniforme; toutefois, l’information est présentée pour les 19 mesures énoncées dans le plan de 2008.
  • La majorité des mesures étaient accompagnées d’un rapport faisant état de ce qui avait été mis en œuvre au cours de l’année précédente; cependant, environ le quart des mesures n’étaient pas assorties de suffisamment de précisions pour que l’on puisse considérer que cette exigence a été satisfaite.
  • Toutes les mesures dans le plan de 2011 étaient accompagnées d’un rapport de mise en œuvre du plan pour l’année civile précédente.

(f) un exposé indiquant si chaque mesure proposée dans le Plan sur les changements climatiques pour l’année civile précédente a été mise en œuvre au plus tard à la date qui y était prévue et, sinon, une explication des raisons pour lesquelles elle n’a pas été mise en œuvre et les mesures correctives qui ont été ou seront prises.

  • Un énoncé clair décrivant si une mesure a été mise en œuvre au plus tard à la date projetée est fourni pour environ 20 % des mesures.
  • La majorité des mesures présentées dans les plans de 2009 et de 2010 indiquaient que les mesures avaient été mises en œuvre au plus tard à la date prévue. Le plan de 2010 ne décrivait pas les mesures correctives qui seraient prises pour compenser le fait que le Cadre réglementaire sur les émissions industrielles de gaz à effet de serre n’a pas été mis en œuvre. Le Cadre réglementaire est une mesure qui devait pourtant produire 85 % des réductions d’émissions de gaz à effet de serre attendues par le gouvernement dans le plan de 2009.
  • Il est indiqué que toutes les mesures énoncées dans le plan de 2011 ont été mises en œuvre au plus tard à la date prévue.

1.8 Le plan de 2011 diffère de façon importante des plans précédents en ce qui concerne à la fois l’exhaustivité de l’information présentée et la description des résultats attendus pour chacune des mesures :

Le plan sur les changements climatiques de 2011 établi par Environnement Canada ne respecte pas les exigences de la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto

1.9 Même si nous avons pu observer des améliorations depuis notre audit précédent, nous avons constaté que le plan sur les changements climatiques de 2011 ne contenait :

1.10 Depuis notre premier audit des plans sur les changements climatiques d’Environnement Canada, en 2009, nous avons formulé neuf recommandations au Ministère et à d’autres ministères responsables. Ces recommandations sont énumérées à l’Annexe. Elles vont de l’inclusion dans les plans de toute l’information requise par la Loi à une quantification plus efficace des émissions de GES réelles et prévues et à une meilleure communication de l’information financière. Environnement Canada était d’accord avec toutes les recommandations, sauf deux, et il a pris des mesures pour donner suite aux recommandations acceptées. Par exemple, au cours de notre audit de 2011, nous avons constaté que le Ministère avait fait des progrès en s’assurant de préciser dans ses rapports les incertitudes relatives à la quantification des émissions prévues (voir l’Annexe).

1.11 Dans l’ensemble, Environnement Canada a accompli des progrès pour ce qui est des recommandations auxquelles le Ministère pouvait donner suite en fournissant des renseignements supplémentaires. Cependant, étant donné que le plan de 2011 ne décrit pas les mesures qui permettraient au Canada de remplir ses obligations aux termes du Protocole de Kyoto, ce plan ne donne pas entièrement suite à nos recommandations et ne satisfait pas pleinement aux exigences énoncées au paragraphe 5(1) de la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto.

Cible en matière d’émissions

Le Canada n’atteindra pas la cible en matière d’émissions de gaz à effet de serre initialement fixée dans le Protocole de Kyoto

1.12 À terme, ce sera le système d’examen et d’évaluation de la conformité de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, mis en place dans le cadre du Protocole de Kyoto, qui permettra de déterminer, en 2015 et en 2016, si le Canada et les autres pays auront respecté leurs engagements en vertu du protocole. On ne sait pas encore très bien comment les progrès réalisés par le Canada seront évalués, étant donné que le Canada a annoncé son retrait du Protocole de Kyoto. Cependant, le Protocole de Kyoto stipule que « chacune des Parties [...] devra avoir accompli en 2005, dans l’exécution de ses engagements au titre du présent Protocole, des progrès dont elle pourra apporter la preuve ». Nous avons donc vérifié, comme nous l’avions fait lors de notre dernier audit, si le Canada était en voie d’atteindre sa cible en matière d’émissions de gaz à effet de serre fixée dans le Protocole de Kyoto.

1.13 En vertu du paragraphe 1 de l’article 3 du Protocole de Kyoto, le niveau moyen des émissions de gaz à effet de serre du Canada pour la période de 2008 à 2012 doit être inférieur de 6 % au moins par rapport au niveau de 1990. Cela signifie donc que le total des émissions de GES du Canada ne devrait pas dépasser 2 792 millions de tonnes pour cette période de cinq ans. Étant donné les émissions réelles pour 2008 et 2009 (732 et 690 millions de tonnes, respectivement) et les réductions prévues qui découleraient des mesures énoncées dans le plan de 2011, on s’attend à ce que les émissions de GES dépassent de quelque 805 millions de tonnes la cible du Canada aux termes du Protocole de Kyoto, qui est de 2 792 millions de tonnes au cours de la période de 2008 à 2012.

1.14 Le plan sur les changements climatiques de 2011 indique que les mesures qu’il contient devraient permettre de réduire de 27 millions de tonnes les émissions de GES au cours de la période d’engagement de Kyoto; il précise aussi que les réductions réelles de GES ont atteint au total 4 millions de tonnes en 2009 et 2 millions de tonnes en 2008. Même si toutes les mesures énoncées dans le plan sur les changements climatiques de 2011 étaient mises en œuvre comme prévu et permettaient de réaliser les réductions totales d’émissions de GES attendues, cela ne serait pas suffisant pour que le Canada atteigne la cible établie aux termes du Protocole de Kyoto. Par conséquent, le Canada n’atteindra pas la cible en matière d’émissions de gaz à effet de serre qui avait été initialement fixée aux termes du Protocole de Kyoto et de la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto.

Conclusion

1.15 Environnement Canada, au nom du ministre de l’Environnement, est chargé d’établir les plans sur les changements climatiques aux fins de la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto. Le Ministère a apporté des améliorations à la façon dont il fait rapport, en réponse aux recommandations que nous avions formulées à la suite de nos audits de 2009 et de 2011. Ces améliorations ont contribué à l’établissement d’un plan plus complet et plus précis en 2011, comparativement aux plans antérieurs. Cependant, il manque encore plusieurs éléments importants dans le plan de 2011.

1.16 En résumé, le plan de 2011 ne prévoit pas de mesures permettant d’atteindre des réductions des émissions de gaz à effet de serre suffisantes pour que le Canada puisse honorer les engagements pris en vertu du Protocole de Kyoto et respecter les exigences de la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto. Selon le plan de 2011, les réductions réelles en 2008 et en 2009 se chiffraient en tout à 6 millions de tonnes. Pour atteindre sa cible, le Canada devrait réduire de 805 millions de tonnes additionnelles ses émissions de GES d’ici 2012.

1.17 Même si Environnement Canada a fourni plus d’information dans le plan sur les changements climatiques de 2011 lorsqu’il était possible de le faire, il demeure que le plan ne satisfait pas aux exigences de la Loi, parce que les mesures qu’il propose ne permettront pas au Canada de remplir ses obligations en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre en vertu de l’article 3, paragraphe 1, du Protocole de Kyoto.

À propos de l’audit

Tous les travaux d’audit dont traite le présent chapitre ont été menés conformément aux normes pour les missions de certification établies par l’Institut Canadien des Comptables Agréés. Même si le Bureau a adopté ces normes comme exigences minimales pour ses audits, il s’appuie également sur les normes et pratiques d’autres disciplines.

Objectifs

L’audit avait pour objectif de déterminer si Environnement Canada a préparé et mis en œuvre des plans annuels sur les changements climatiques qui permettent au Canada de remplir ses obligations en matière de réductions des émissions de gaz à effet de serre en vertu de l’article 3, paragraphe 1, du Protocole de Kyoto (soit réduire les émissions de gaz à effet de serre de 6 % en moyenne par rapport au niveau de 1990, entre 2008 et 2012).

Étendue et méthode

L’audit a été effectué conformément aux exigences prévues dans la Loi sur le vérificateur général ainsi que dans la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto, qui est entrée en vigueur le 22 juin 2007. Ces exigences, qui sont décrites au paragraphe 10.1(1) de la Loi, prévoient que le commissaire à l’environnement et au développement durable doit faire rapport sur les progrès réalisés par le Canada pour mettre en œuvre les plans sur les changements climatiques et pour respecter ses engagements en vertu du Protocole de Kyoto, ainsi que sur toute autre question qu’il juge pertinente. Bien que le gouvernement ait annoncé le 12 décembre 2011 qu’il se retirerait du Protocole de Kyoto, nous avions toujours le mandat de réaliser le présent audit conformément à la Loi.

Environnement Canada est l’entité visée par le présent audit, étant donné les responsabilités qui lui incombent au titre de la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto, de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques et de la Stratégie fédérale de développement durable.

D’autres ministères fédéraux jouent un rôle dans la mise en œuvre des mesures décrites dans les plans sur les changements climatiques et dans les efforts que déploie le Canada en vue de respecter ses engagements aux termes du Protocole de Kyoto. Cependant, ces ministères ne sont pas visés par le présent audit.

Nous avons mené des entrevues auprès de représentants clés des ministères dans la région de la capitale nationale. Nous avons également discuté avec des représentants d’autres parties concernées, consulté des experts du domaine et examiné des documents qui nous ont été remis par Environnement Canada.

Critères

Critères Sources
Pour déterminer si Environnement Canada a préparé et mis en œuvre des plans annuels sur les changements climatiques qui permettent au Canada de remplir ses obligations en matière de réductions des émissions de gaz à effet de serre en vertu du Protocole de Kyoto, nous avons utilisé les critères suivants :

Le plan sur les changements climatiques de 2011 respecte les exigences énoncées au paragraphe 5(1) de la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto.

  • Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto

Les plans sur les changements climatiques qu’Environnement Canada établit prévoient des mesures visant à assurer le respect des engagements du Canada en vertu de l’article 3, paragraphe 1, du Protocole de Kyoto.

  • Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto
  • Protocole de Kyoto

Le Rapport d’inventaire national indique que le Canada est en voie d’atteindre une réduction moyenne de 6 % par rapport à son niveau de 1990, au cours de la période quinquennale d’engagement de Kyoto (de 2008 à 2012).

  • Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto
  • Protocole de Kyoto
  • Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques

La direction a examiné les critères de l’audit et elle en a reconnu la validité.

Période visée par l’audit

Le présent audit vise la période allant de mai 2007 à décembre 2011. Cet audit porte sur le plan sur les changements climatiques de 2011, mais il faut noter que d’autres plans sur les changements climatiques ont été publiés chaque année depuis 2007, et la période d’engagement du Protocole de Kyoto va de 2008 à 2012. Les travaux d’audit dont il est question dans le présent chapitre ont été pour l’essentiel terminés le 21 février 2012.

Équipe d’audit

Directrice principale : Kimberley Leach
Tanya Burger
Melissa Miller

Annexe — Liste de toutes les recommandations formulées dans les audits réalisés en vertu de la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto

Rapport du printemps 2009, chapitre 2, « La Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto » Rapport d’octobre 2011, chapitre 1, « Les plans relatifs aux changements climatiques et la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto »
Recommandation Réponse à la recommandation (sommaire) Suivi de la recommandation

2.9 Environnement Canada devrait s’assurer que le prochain plan sur les changements climatiques respecte toutes les exigences énoncées au paragraphe 5(1) de la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto [...]

Environnement Canada accepte cette recommandation.

Environnement Canada fournira de plus amples détails sur les dates de prise d’effet, les échéanciers et les descriptions relatifs à la mise en œuvre des programmes. De plus, Environnement Canada établira plus clairement une comparaison directe entre les niveaux prévus d’émissions de gaz à effet de serre pour la période visée par le Protocole de Kyoto et les obligations contractées par le Canada en vertu du Protocole. Environnement Canada étudiera la possibilité d’inclure de l’information additionnelle expliquant ses conclusions relatives aux mesures prévues pour assurer une transition équitable à l’égard des travailleurs ainsi qu’une répartition équitable entre les secteurs.

Depuis 2007, Environnement Canada a fait des progrès dans la mesure où l’information présentée dans les plans sur les changements climatiques est maintenant plus complète et plus transparente. Toutefois, les plans ne satisfont pas aux exigences énoncées dans la Loi parce qu’ils ne contiennent pas toute l’information requise et que les mesures qui y sont proposées ne permettront pas au Canada de s’acquitter de ses obligations de réduction des émissions de gaz à effet de serre en vertu du protocole de Kyoto.

2.19 Conformément à la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto, les niveaux projetés d’émissions de gaz à effet de serre (GES) au Canada pour chaque année de la période allant de 2008 à 2012 devraient être indiqués pour chaque mesure dans le plan annuel sur les changements climatiques. Environnement Canada devrait présenter les réductions d’émissions de GES attendues du Cadre réglementaire sur les émissions industrielles de gaz à effet de serre dans l’année où elles sont le plus susceptibles de se produire, plutôt que dans celle où les paiements au Fonds technologique et à d’autres mécanismes de conformité seront effectués. S’il ne le fait pas, le Ministère devrait exposer ses raisons dans le plan annuel suivant.

En ce moment, Environnement Canada n’accepte pas cette recommandation et expliquera son approche de façon plus approfondie dans le prochain plan.

Le Cadre réglementaire énonce différentes options que l’industrie peut adopter pour satisfaire à ces obligations. Par conséquent, les réductions réelles en cours d’exercice peuvent diverger des estimations du plan, selon les options de conformité choisies par les entreprises. Étant donné que le Cadre réglementaire est axé sur les forces du marché, il est impossible d’établir avec certitude quelles seront les options le plus souvent choisies par l’industrie. Une telle estimation serait tributaire d’un éventail d’hypothèses techniques. Toutefois, à compter du plan de 2009, Environnement Canada propose d’explorer la possibilité de fournir une plage d’estimations pour les réductions réelles dans l’année.

Nous n’avons pas fait de suivi pour cette recommandation. Le Cadre réglementaire sur les émissions industrielles de gaz à effet de serre n’a pas été mis en œuvre et n’a donc pas été inclus dans les plans sur les changements climatiques publiés après 2009.

2.28 Environnement Canada et les autres ministères responsables devraient décrire, dans les plans annuels sur les changements climatiques, les incertitudes quantitatives ou qualitatives liées aux réductions des émissions de gaz à effet de serre attendues de chaque mesure. Une fourchette de réductions des émissions possibles devrait être présentée pour les plans annuels dans leur ensemble ainsi que pour les mesures individuelles, si possible.

Environnement Canada accepte cette recommandation.

En réponse à cette recommandation, Environnement Canada s’emploiera avec les autres ministères responsables à explorer les options permettant de présenter, lorsque possible, une plage de réductions d’émissions potentielles et il examinera la possibilité d’inclure cette information dans les plans, à compter du prochain plan, en 2009.

Environnement Canada et les autres ministères responsables ont accompli des progrès en précisant l’intervalle d’incertitude pour la plupart des mesures prises individuellement. L’analyse d’incertitude menée pour les plans dans leur ensemble ne fournissait pas d’intervalle pour les réductions d’émissions de gaz à effet de serre estimées.

2.34 Environnement Canada devrait clairement indiquer comment il mesurera les réductions réelles d’émissions et ce, pour chacune des mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre présentées dans les plans sur les changements climatiques [...]

Environnement Canada accepte cette recommandation.

Pour bien des programmes ciblant une variété de comportements et de secteurs, comme les programmes écoAction, les réductions d’émissions ne peuvent pas être mesurées directement et ne peuvent qu’être estimées. La façon la plus pratique et économique de calculer les réductions des émissions de gaz à effet de serre réalisées grâce aux différentes mesures est d’appliquer aux données du programme (p. ex. réduction de l’énergie consommée par les foyers ou les véhicules, utilisation accrue d’énergie renouvelable) des hypothèses raisonnables et des méthodes permettant d’estimer l’impact du programme sur les émissions de gaz à effet de serre.

À compter du plan de 2010, lorsque les premiers résultats seront connus pour la période du Protocole de Kyoto (2008-2012), le gouvernement du Canada fournira les réductions d’émissions estimées liées aux mesures prévues par le plan, lorsque possible, en indiquant clairement la méthodologie utilisée.

Lors de notre audit en 2011, nous avons constaté que 12 des 19 mesures présentées dans le plan de 2010 étaient assorties des réductions réalisées en 2008. Les 12 mesures sont accompagnées d’une analyse de la méthode utilisée pour estimer les réductions d’émissions de gaz à effet de serre. Cependant, nous avons constaté l’absence de système de contrôle de la qualité ou d’assurance de la qualité pour les mesures et le plan dans son ensemble qui serait fondé sur les normes établies. Nous avons conclu qu’il était impossible de mesurer la crédibilité des réductions de gaz à effet de serre réelles déclarées.

Rapport d’octobre 2011, chapitre 1, « Les plans relatifs aux changements climatiques et la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto » Rapport du printemps 2012, chapitre 1, « La Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto » et chapitre 2, « Honorer les engagements 2020 du Canada en matière de changement climatique »
Recommandation Réponse à la recommandation (sommaire) Suivi de la recommandation

1.42 Environnement Canada devrait veiller à ce que les prochains plans sur les changements climatiques aux fins de la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto contiennent tous les renseignements exigés par la Loi, ou une explication détaillée justifiant l’absence de ces renseignements.

Recommandation acceptée. D’année en année, Environnement Canada a amélioré les plans de façon significative. Il publie un document exhaustif qui reflète l’engagement pris par le gouvernement pour satisfaire, dans la mesure du possible, les exigences en information de la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto.

Le commissaire à l’environnement et au développement durable a identifié des secteurs particuliers où des améliorations pourraient encore être apportées, comme la présentation d’une description plus détaillée de la mise en œuvre des mesures. Le Ministère, avec l’aide des autres ministères responsables, s’efforcera d’apporter ces correctifs en commençant par le plan de 2011 [...]

Le plan sur les changements climatiques de 2011 est plus précis parce qu’il présente de l’information pour chaque mesure en fonction des exigences du paragraphe 5(1) de la Loi et qu’il contient davantage de renseignements requis. Cependant, il y manque encore plusieurs éléments importants.

Voir la pièce 1.2 pour plus de détails.

1.43 Environnement Canada et les ministères responsables de la mise en œuvre des mesures prévues dans les plans sur les changements climatiques devraient indiquer, dans ces plans, les mesures correctives qui seront prises afin de compenser les réductions d’émissions de gaz à effet de serre qui ne sont pas réalisées en raison des mesures qui n’ont pas été mises en œuvre.

Recommandation acceptée. Lorsque des mesures prévues pour une année civile précédente sont reportées ou non appliquées, les ministères fourniront une explication claire des changements à l’état de la mise en œuvre.

Les mesures prévues dans le plan sur les changements climatiques de 2011 ont été mises en œuvre à partir de l’année précédente. Il n’y avait donc pas lieu de fournir une explication pour le redressement des réductions des émissions de gaz à effet de serre qui n’ont pas été réalisées.

1.81 Environnement Canada devrait veiller à ce que les prochains plans sur les changements climatiques soient étayés par un cadre approprié de gestion, de responsabilisation et d’établissement de rapport qui prévoit ce qui suit :

  • des rôles et des responsabilités bien définis;
  • des buts et des objectifs précis pour les plans et pour les mesures;
  • une stratégie d’évaluation;
  • une évaluation continue du rendement, assortie notamment d’information financière transparente et de procédures d’assurance de la qualité des données sur les émissions et les réductions de gaz à effet de serre déclarées.

Recommandation acceptée. La nouvelle Stratégie fédérale de développement durable (SFDD) est assortie d’un instrument de gestion et de rapport qui offrira un aperçu de la plupart des renseignements recommandés par le commissaire à l’environnement et au développement durable.

En lien avec les plans et les systèmes de déclaration des dépenses de base du gouvernement, la SFDD permet aussi la transparence des ressources associées aux initiatives en matière de changements climatiques. Finalement, la SFDD utilise les Indicateurs canadiens de durabilité de l’environnement pour mesurer, surveiller et établir des rapports sur le progrès accompli. La SFDD renforcera les principaux instruments de gestion, de responsabilisation et de rapport opérant hors du cadre de la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto. Ceux-ci comprennent les rapports sur les plans et priorités, les rapports ministériels sur le rendement et les plans d’évaluation des ministères établis en fonction de la politique sur l’évaluation du Conseil du Trésor.

Le plan sur les changements climatiques de 2011 ne comprenait aucune nouvelle information concernant les éléments d’un cadre de gestion, de responsabilisation et d’établissement de rapports comme il en est question dans cette recommandation. Le plan de 2011 ne faisait pas non plus allusion à la nouvelle Stratégie fédérale de développement durable, mentionnée en réponse à la présente recommandation.

1.82 Environnement Canada devrait fixer des exigences claires et uniformes pour la communication de l’information financière par les ministères responsables de la mise en œuvre des mesures prévues dans les plans sur les changements climatiques et de la production de rapports à cet égard. Les ministères devraient veiller à communiquer l’information financière en temps opportun. Environnement Canada devrait s’assurer que de l’information financière, notamment le total des sommes allouées et dépensées, est communiquée pour toutes les mesures prévues dans les plans annuels sur les changements climatiques.

Recommandation rejetée. Environnement Canada n’accepte pas cette recommandation. La Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto n’exige pas que des rapports financiers soient inclus dans les plans annuels. De plus, d’autres exercices de reddition de compte au Parlement s’ajouteront à ces instruments de présentation de l’information financière, conformément à la nouvelle Stratégie fédérale de développement durable.

Le plan de 2011 sur les changements climatiques ne contenait aucune information financière en ce qui concerne les mesures qui y sont présentées.

1.83 Les ministères chargés de la mise en œuvre des mesures prévues dans les plans sur les changements climatiques, et des rapports à cet égard, devraient instaurer et mettre en œuvre un système d’assurance et de contrôle de la qualité pour la déclaration des réductions d’émissions de gaz à effet de serre réelles qui sont mesurées ou estimées par rapport à un niveau de référence. Ces ministères sont notamment Ressources naturelles Canada, Transports Canada, le ministère des Finances du Canada et Environnement Canada. Le système d’assurance et de contrôle de la qualité devrait prévoir ce qui suit :

  • la publication de données complètes et transparentes sur l’analyse qui sous-tend les mesures, les niveaux de références connexes, les méthodes de calcul des réductions, la manière dont le critère d’additionnalité a été défini et comment il a été respecté;
  • la documentation de l’exactitude des données sur les réductions d’émissions réelles de gaz à effet de serre grâce à la communication d’un intervalle d’incertitude pour les mesures, prises individuellement et collectivement, pour chacune des années de la période d’engagement de Kyoto qui restent (de 2009 à 2012). Cette information devrait être publiée dans les prochains plans sur les changements climatiques.

Recommandation acceptée. À partir du plan de 2011, Environnement Canada travaillera avec les autres ministères concernés, dans la mesure du possible, pour offrir plus de clarté sur la cohérence des systèmes d’assurance de la qualité et d’audit, en demandant aux ministères qui élaborent les estimations de gaz à effet de serre de décrire clairement :

  • l’analyse, incluant les méthodes et les hypothèses, sur laquelle les mesures sont basées;
  • le processus utilisé par les ministères pour élaborer les niveaux de référence;
  • les méthodes de calcul des réductions des gaz à effet de serre;
  • la façon dont le critère d’additionnalité a été défini et respecté.

De plus, on demandera aux ministères qui élaborent les estimations de gaz à effet de serre de fournir une plage d’intervalle des réductions réelles de gaz à effet de serre liées à chacune des mesures.

Nous n’avons pas fait de suivi pour cette recommandation lors de notre audit de 2012.

 


Définition :

Rapport d’inventaire national — Inventaire annuel publié par Environnement Canada, au nom du gouvernement du Canada, qui fournit des renseignements sur les niveaux des émissions de gaz à effet de serre au Canada. La Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques établit les exigences en matière de rapports pour cet inventaire. (Retourner)

 

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