2012 automne — Rapport du commissaire à l’environnement et au développement durable Le point de vue du commissaire

Automne 2012 — Rapport du commissaire à l’environnement et au développement durable

Le point de vue du commissaire

La protection de l’environnement suit-elle le rythme du développement économique?

Les ressources naturelles et le commerce international ont toujours été au cœur de l’économie canadienne et le demeureront fort probablement. Tout comme d’autres pays qui sont de grands exportateurs, le Canada aura des défis de taille à relever. L’économie mondiale subit de profonds changements en raison du ralentissement économique mondial et de l’émergence de nouvelles économies de consommateurs, comme celle du Brésil, de la Russie, de l’Inde et de la Chine.

En qualité de nation commerçante, le Canada cherche au-delà de ses frontières des possibilités de créer des emplois, de stimuler la croissance économique et d’assurer sa prospérité. Aujourd’hui, environ 30 % du produit intérieur brut (PIB) du Canada provient des exportations et la moitié de celles-ci sont attribuables aux ressources naturelles. Le gouvernement fédéral estime que le secteur des ressources naturelles a fourni des emplois à plus de 750 000 Canadiens en 2010 et qu’il devrait prendre de l’expansion. Il estime également que plus de 600 grands projets dans ce secteur, représentant 650 milliards de dollars en investissements, sont en voie d’exécution ou prévus à l’échelle du pays au cours de la prochaine décennie.

L’essor attendu de l’exploitation des ressources naturelles présente non seulement des débouchés économiques, mais aussi des défis environnementaux. Depuis au moins 20 ans, les marchés internationaux, les organismes de réglementation commerciale et le secteur privé reconnaissent les liens qui existent entre la croissance économique, le commerce international et la protection de l’environnement. Par exemple, le Canada a fait preuve d’avant-gardisme en reconnaissant le rôle essentiel que joue la gestion environnementale dans l’économie mondiale et ce, en concluant à la fois des accords commerciaux mondiaux comme ceux de l’Organisation mondiale du commerce et des accords régionaux et bilatéraux. Cette année marque le 20e anniversaire de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), qui énonce clairement des engagements environnementaux dans ses règles commerciales et un programme parallèle de coopération en environnement. Depuis, le Canada a conclu un certain nombre d’autres accords commerciaux, entre autres avec le Costa Rica, la Colombie et le Chili, qui attestent que le commerce international et des niveaux élevés de protection de l’environnement vont de pair.

Tel qu’il est indiqué dans mon rapport au Parlement du printemps 2012, un nombre croissant d’entreprises canadiennes ont intégré la performance environnementale à leurs activités, ici et à l’étranger. Par exemple, après avoir subi pendant des années le boycottage des consommateurs, le secteur forestier du Canada est devenu un chef de file international du bois d’œuvre et des produits forestiers durables. Dans plusieurs secteurs à l’échelle mondiale, les entreprises canadiennes continuent de faire preuve de leadership en environnement.

Dans ses efforts de développement et d’expansion des exportations de ressources naturelles (pétrole, gaz, minéraux ou métaux), le Canada devra relever un défi de taille, soit atteindre ou dépasser les normes environnementales et les attentes des consommateurs des marchés étrangers. Les litiges commerciaux continuent de montrer que les caractéristiques environnementales d’un produit, ainsi que son mode de transformation et de transport, peuvent influer sur l’accès à des marchés et le choix des consommateurs. Par conséquent, il est essentiel du point de vue économique que les mesures de protection de l’environnement du Canada suivent le rythme du développement économique.

Le présent rapport porte sur les programmes et les activités du gouvernement fédéral dans le domaine de l’environnement qui contribuent à assurer l’exploitation responsable et viable des ressources naturelles :

Nous présentons aussi les résultats d’une étude du soutien fédéral au secteur des combustibles fossiles. Cette étude met en lumière le lien essentiel qui existe entre les enjeux environnementaux et économiques dont nous avons parlé dans nos rapports précédents. Dans le rapport annuel sur les pétitions en matière d’environnement, nous présentons un suivi des questions posées dans trois pétitions reçues ces dernières années. Nous décrivons les mesures prises par Environnement Canada et Santé Canada à l’égard des substances utilisées dans la fracturation hydraulique du gaz de schiste.

En 2013, nous ferons rapport sur plusieurs aspects de la stratégie de développement durable du gouvernement fédéral. Nous évaluerons notamment la justesse de l’information contenue dans le prochain rapport d’étape de la Stratégie fédérale de développement durable 2010-2013, et formulerons des commentaires à l’intention du ministre de l’Environnement sur la prochaine version préliminaire de la Stratégie. De plus, nous allons faire rapport sur la mise en œuvre de la Stratégie fédérale et des stratégies des ministères.

Protection et conservation des océans du Canada

Les océans de la planète permettent le transit d’environ 90 % du commerce mondial et procurent un éventail de bienfaits et de richesses, dont la pêche commerciale et la pêche de subsistance. Les poissons sont la principale source de protéines pour 1,5 milliard d’humains. Les océanographes du Programme international sur l’état des océans ont signalé dans leur rapport de 2011 que l’activité humaine réduisait plus rapidement que prévu la capacité des océans de nous soutenir. Ils ont ajouté que si nous n’agissions pas maintenant, les coûts augmenteraient dans l’avenir. Les océans du Canada sont loin d’être à l’abri des menaces mondiales. Dans le Rapport du Canada sur l’état des océans de 2012, Pêches et Océans indique que les océans de notre pays sont de plus en plus menacés par la pollution, la surpêche, l’aménagement du littoral et les changements climatiques.

Les aires marines protégées peuvent s’avérer un moyen rentable de protéger les océans. Elles permettent de mener des activités telles que la pêche commerciale, le forage en mer et la navigation maritime, tout en respectant les objectifs de conservation. Ces aires ne sont pas nécessairement des sanctuaires où toute activité humaine est interdite. Dans de nombreuses aires marines protégées, des activités humaines sont exercées, mais elles font l’objet d’une gestion rigoureuse pour assurer la viabilité à long terme. La recherche a montré que ces aires peuvent procurer des avantages économiques, notamment des prises de poissons plus importantes dans les aires adjacentes.

À cet égard, les nouvelles sont généralement bonnes sur la scène internationale. En octobre 2012, une évaluation internationale des progrès réalisés en vertu de la Convention des Nations Unies sur la diversité biologique a montré que le nombre d’aires marines protégées augmentait rapidement à l’échelle mondiale. Celles-ci représentent maintenant plus de 8,3 millions de kilomètres carrés ou environ 2,3 % des océans de la Terre. Cependant, cette superficie est encore loin de l’objectif convenu en 2010 par les pays signataires de la Convention sur la diversité biologique, qui prévoit la protection de 10 % des océans de la planète par des réseaux d’aires marines protégées et d’autres mesures de conservation efficaces pour chaque aire d’ici 2020.

Au Canada, 20 ans après la signature de la Convention sur la diversité biologique, seulement 1 % de nos océans et des Grands Lacs sont protégés. Notre audit a démontré qu’au rythme actuel, il faudra au Canada de nombreuses décennies pour se doter d’un réseau d’aires marines protégées entièrement fonctionnel et atteindre l’objectif de conservation de 10 % des zones marines. Même s’il faut du temps pour établir de telles aires et que de nombreuses raisons expliquent cette lenteur, le fait demeure que les mesures de conservation sont loin de répondre aux pressions croissantes subies par les océans au pays.

Activités liées aux pétrole et gaz extracôtiers

La protection des océans au Canada requiert bien plus que la protection d’aires marines. Il faut que les diverses industries d’extraction de ressources soient vigilantes. L’incident du puits Macondo (Deepwater Horizon) qui est survenu en 2010 a suscité l’attention du monde entier. On estime que l’explosion du puits a provoqué le déversement de 4,9 millions de barils de pétrole dans le golfe du Mexique. Cet incident a démontré clairement la nécessité absolue d’être prêt à intervenir en cas de déversement d’une telle ampleur et le besoin d’une surveillance réglementaire rigoureuse pour aider à prévenir les catastrophes environnementales. Le déversement du puits Macondo nous a rappelé la rapidité avec laquelle les dommages environnementaux peuvent se produire et à quel point ces derniers peuvent coûter cher. En effet, selon les estimations, le coût relatif à cet incident se chiffre à plus de 40 milliards de dollars US.

Dans le présent rapport, nous avons examiné si les deux offices des hydrocarbures extracôtiers de la région atlantique du Canada avaient géré correctement les risques et les impacts environnementaux des activités liées au pétrole et au gaz extracôtiers. Il s’agit du premier audit de performance de ces offices par notre bureau. Nous avons constaté qu’ils ont adopté de nombreuses bonnes pratiques de gestion, particulièrement en ce qui concerne l’évaluation et la gestion des impacts environnementaux actuels. Nous avons aussi relevé plusieurs aspects pouvant être améliorés.

Les exploitants de pétrole et de gaz extracôtiers sont responsables d’intervenir en cas d’incidents, y compris en cas de déversements majeurs. Cependant, dans le cas où un exploitant ne prend pas des mesures appropriées ou est incapable de le faire, l’office compétent peut se charger d’une intervention en cas de déversement, avec l’appui des ministères et organismes fédéraux. La question évidente qui découle de cet audit est la suivante : Les offices et leurs partenaires fédéraux sont-ils adéquatement préparés à intervenir en cas de déversement majeur? À mon avis, la réponse est non. Même si la probabilité est relativement faible qu’un déversement majeur survienne dans la région extracôtière de l’Atlantique, les offices et leurs partenaires fédéraux doivent se préparer davantage à une telle éventualité. Il s’agit d’une démarche particulièrement importante étant donné les risques accrus que le forage en eau profonde et l’accroissement des activités d’exploration et d’exploitation peuvent poser.

Nous avons relevé plusieurs lacunes, notamment le manque d’outils d’intervention en cas de déversement dont dispose l’administration fédérale, la mise à l’essai inadéquate des capacités d’intervention, des plans d’intervention mal coordonnés et des protocoles d’entente qui ne sont pas à jour ou qui n’ont pas encore été mis en place entre les offices et les ministères qui peuvent apporter leur soutien. De plus, l’Office Canada–Terre-Neuve-et-Labrador des hydrocarbures extracôtiers n’a pas encore terminé l’évaluation des capacités d’intervention des exploitants en cas de déversement. Il n’a donc pas une assurance suffisante que les exploitants sont prêts à intervenir de façon efficace en cas de déversement. Les risques de déversement de pétrole ne concernent pas la Nouvelle-Écosse, qui ne produit que du gaz pour le moment, mais l’exploration pétrolière devrait débuter bientôt dans cette province.

Les répercussions financières et économiques qu’entraînent les risques environnementaux

Les conséquences possibles de la mise en valeur des ressources (bassins de décantation des résidus laissés sur les sites des mines déclassées) et les événements imprévus (déversements de pétrole ou incidents nucléaires) peuvent causer des dommages à l’environnement et représenter des risques financiers importants pour les contribuables canadiens. Le gouvernement fédéral exige que les exploitants de plusieurs secteurs fournissent des garanties financières pour exercer leurs activités au Canada. Ces garanties permettent de gérer les risques pour l’environnement et pour les fonds publics en garantissant que les exploitants auront les fonds nécessaires pour démanteler et restaurer les sites après leur fermeture et pour les nettoyer en cas d’incidents tels que des déversements. Notre chapitre intitulé « Les garanties financières pour les risques environnementaux » porte sur les systèmes existants pour obtenir ces garanties financières.

Nous avons constaté que les ministères fédéraux sur lesquels notre examen a porté avaient établi des systèmes pour obtenir des garanties financières en matière d’environnement. Cependant, nous avons remarqué que les ministères n’avaient pas d’inventaire complet des garanties détenues et ne savaient pas si ces garanties étaient suffisantes pour couvrir les risques prévus. Plus inquiétant encore, étant donné l’augmentation prévue des activités dans le secteur des ressources naturelles, nous avons constaté qu’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, le ministère responsable de l’exploitation des ressources naturelles dans le Nord canadien, n’effectuait pas les inspections requises. Celles-ci sont pourtant essentielles pour s’assurer que les conditions d’autorisation des projets sont respectées.

Nous avons également constaté que les limites de responsabilité établies n’ont pas suivi l’évolution des conséquences potentielles d’un incident. Par exemple, la limite de responsabilité absolue des exploitants d’installations nucléaires au Canada, qui est de 75 millions de dollars, n’a jamais été modifiée depuis son adoption dans les années 1970, alors que dans le cas de l’exploitation du pétrole et du gaz extracôtiers, les limites (qui vont jusqu’à 40 millions de dollars) n’ont pas été mises à jour depuis près de 25 ans. Nous avons aussi constaté que les limites imposées par le Canada sont beaucoup plus faibles que celles fixées par d’autres pays. Pour mettre ces chiffres en contexte, signalons que la commission nationale des États-Unis sur le déversement de pétrole de BP Deepwater Horizon et le forage en mer a jugé que la limite de responsabilité absolue, fixée à 75 millions de dollars US aux États-Unis pour les incidents extracôtiers, était totalement insuffisante et qu’elle imposait aux contribuables le fardeau des risques économiques. Tel qu’indiqué plus haut, l’incident du puits Macondo (Deepwater Horizon) pourrait coûter plus de 40 milliards de dollars US.

Ces constatations, ainsi que nos inquiétudes sur la capacité d’intervention en cas de déversement de pétrole important, montrent clairement que la population canadienne est exposée à des risques environnementaux et aux répercussions financières qu’ils comportent.

Nous avons également remarqué que la Loi sur l’emploi, la croissance et la prospérité durable adoptée récemment comprenait des modifications importantes de la Loi sur les pêches et de la Politique de gestion de l’habitat du poisson. Avant ces modifications, le ministre des Pêches et des Océans pouvait autoriser des projets entraînant la détérioration, la destruction ou la perturbation de l’habitat du poisson tout en exigeant des garanties financières pour compenser la perte d’habitat du poisson, en vertu du principe « d’aucune perte nette ». Établi depuis longtemps, ce principe était le fondement de l’ancienne politique sur l’habitat du poisson. Les modifications récentes à la Loi sur les pêches ont été adoptées par le Parlement à l’été 2012. Ces modifications entraînent de profondes transformations et je suis inquiet de constater que le gouvernement ne sait pas si des aspects de l’ancien principe « d’aucune perte nette » s’appliquent toujours, et qu’il ne sait pas non plus si des plans de compensation de l’habitat sont exigés dans le cas des nouveaux projets. En pratique, cette confusion fait que le gouvernement ne sait plus ce qu’il adviendra des garanties financières, d’une valeur d’environ 120 millions de dollars, qu’il détient actuellement conformément aux dispositions de l’ancienne Loi.

Le présent rapport contient aussi une étude du soutien fédéral au secteur des combustibles fossiles. Lors de la réunion du G20 en 2009, le Canada s’est engagé à rationaliser et à abandonner progressivement les subventions inefficaces aux combustibles fossiles, en partie pour réduire les émissions de gaz à effet de serre. J’ai remarqué que le gouvernement fédéral avait pris des mesures en ce sens. L’aide financière directe a chuté pour atteindre de 60 à 160 millions de dollars par année, tandis que la proportion de l’aide octroyée pour les technologies plus propres continue d’augmenter. De plus, le gouvernement élimine progressivement certaines mesures fiscales en faveur du secteur des combustibles fossiles. La réduction du soutien au secteur des combustibles fossiles montre clairement que le Canada va dans la bonne direction.

Par ailleurs, d’autres dépenses fiscales qui peuvent représenter une aide appréciable à l’extraction de combustibles fossiles demeurent. Nous signalons, comme nous l’avions fait dans une étude semblable en 2000, qu’il est difficile d’estimer les coûts précis des mesures fiscales pour les contribuables. Selon les estimations du ministère des Finances du Canada, les mesures fiscales pour les secteurs du pétrole, du gaz, des mines et des énergies propres, dont les combustibles fossiles représentent la majeure partie (par rapport au PIB), pourraient se chiffrer à plus de trois milliards de dollars pour les cinq dernières années.

Pétitions en matière d’environnement

Enfin, j’ai le plaisir de présenter le rapport annuel sur les pétitions en matière d’environnement. Cette année, les résidants du Canada ont soumis 23 pétitions en matière d’environnement qui portent sur un bon nombre des enjeux environnementaux auxquels le Canada fait face, tel que les substances toxiques, les changements climatiques, la biodiversité et l’habitat du poisson, ainsi que l’évaluation environnementale. Nous sommes heureux de signaler que cette année, les ministères et organismes ont répondu en temps voulu à toutes les pétitions.

Depuis 2010, trois pétitions en matière d’environnement ont été soumises sur le rôle du gouvernement fédéral dans la réglementation de la fracturation hydraulique pour l’extraction du gaz de schiste et sur l’information fournie sur les substances utilisées – dont un grand nombre ont été jugées toxiques pour d’autres applications. La production de gaz naturel de sources non classiques – telles que le gaz de schiste – devrait augmenter de plus de 50 % au cours des 10 prochaines années, et presque doubler au cours des 20 prochaines années. Bien que la réglementation du secteur du pétrole et du gaz relève en grande partie du champ de compétence des provinces, la réglementation des substances toxiques est de compétence fédérale. La réglementation des substances toxiques comprend l’identification et l’évaluation des risques pour la santé humaine et l’environnement que représentent ces substances. Elle comprend aussi la gestion des risques dans les cas où les substances sont jugées toxiques et la tenue d’un inventaire des rejets de polluants.

Nous avons effectué un suivi auprès d’Environnement Canada et de Santé Canada pour obtenir une mise à jour des mesures prises depuis que les ministres ont répondu aux pétitions. Les représentants du gouvernement fédéral nous ont indiqué qu’ils considéraient la fracturation hydraulique comme une nouvelle question qu’ils commençaient à étudier. Ils sont en train de recueillir de l’information sur les substances utilisées dans la fracturation hydraulique au Canada. Le gouvernement estime qu’avant d’avoir une meilleure compréhension de cette question, il ne peut déterminer si des évaluations des risques et des mesures de contrôle sont justifiées. Pour le moment, les activités d’exploitation et de forage de pétrole et de gaz sont exemptées des exigences de déclaration des rejets de polluants à l’Inventaire d’Environnement Canada. Une révision de ces exigences de déclaration sera effectuée en mars 2014.

Le rythme des progrès

En me penchant sur le présent rapport et sur mes rapports précédents, j’ai remarqué que le gouvernement fédéral avait accompli des progrès dans plusieurs secteurs. Dans le présent rapport, nous signalons que le gouvernement a pris en compte des données scientifiques pour sélectionner les aires marines protégées et qu’il est en train de revoir les responsabilités et les systèmes de compensation pour s’assurer qu’ils reflètent les réalités actuelles. En 2011, nous avons observé que le gouvernement prévoyait mettre en place un système de surveillance environnementale intégré dans la région des sables bitumineux. Nous serons heureux lorsque ce système sera mis en œuvre. Le gouvernement fédéral a aussi accompli des progrès dans d’autres domaines clés, entre autres l’élargissement de l’utilisation d’indicateurs environnementaux pour informer les citoyens de l’état de l’environnement du Canada.

Par ailleurs, nous avons relevé des questions préoccupantes dans la gestion des programmes directement liés aux ressources naturelles. L’an dernier, nous avons signalé des faiblesses dans la capacité du gouvernement fédéral d’évaluer les effets cumulatifs de l’exploitation des sables bitumineux à grande échelle et de faire observer la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999). Nous avons aussi observé des problèmes dans la façon dont l’Office national de l’énergie effectuait le suivi des lacunes recensées dans les systèmes visant à assurer la sécurité, l’intégrité des pipelines et la protection de l’environnement. En 2010, nous avons signalé des lacunes dans la capacité d’intervention du gouvernement fédéral en cas de déversements de pétrole provenant de navires. J’ai cependant constaté de bonnes mesures dans le Budget 2012 pour accroître le financement des inspections de pipelines et mieux se préparer à intervenir en cas de déversement d’hydrocarbures provenant de pétroliers et d’autres navires dans les eaux canadiennes.

Le rapport de cette année fait état d’autres lacunes. Par exemple, le niveau actuel des inspections des grands projets de mise en valeur des ressources dans le Nord est très faible par rapport au niveau d’activités. Le gouvernement ne connaît pas le coût réel du soutien qu’il octroie au secteur des combustibles fossiles. Entre-temps, la mise en valeur des ressources extracôtières continue de progresser, alors même que le gouvernement tarde à établir des aires marines protégées. De plus, les offices des hydrocarbures de la côte Est et leurs partenaires fédéraux ne sont pas adéquatement préparés à intervenir en cas de déversement important, s’ils prenaient la relève.

Compte tenu du rôle essentiel que jouent aujourd’hui les ressources naturelles dans l’économie canadienne, il est primordial que les mesures de protection de l’environnement suivent le rythme du développement économique. Dans ce rapport, nous avons constaté un certain nombre de pratiques encourageantes, mais de nombreuses lacunes également. Lorsque je les ajoute aux lacunes relevées dans nos rapports précédents et que je les inscris dans le contexte des risques et des défis que pose l’exploitation plus poussée des ressources naturelles, je suis inquiet de constater que les mesures de protection de l’environnement ne suivent pas le rythme du développement économique. Puisque le Canada a toujours été proactif dans sa volonté de lier le commerce international à la protection de l’environnement, j’ai bon espoir que ces lacunes seront corrigées et que la mise en valeur des ressources naturelles et la gestion environnementale progresseront de façon harmonieuse.

 

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