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1983 — Rapport du vérificateur général du Canada

Sommaire

10.1 Aperçu général. Les activités de Parcs Canada sont régies par la Loi sur les parcs nationaux, qui a été modifiée en 1974, et par une déclaration de principe approuvée par le Cabinet à la suite de longues consultations avec le public. En bref, cet organisme a pour mandat de préserver le patrimoine naturel et culturel du Canada pour les Canadiens des générations futures et d'aider les Canadiens d'aujourd'hui à l'apprécier et à en jouir.

10.2 Par patrimoine naturel on entend la beauté des sites naturels de notre pays; le patrimoine culturel, quant à lui, est constitué de certains vestiges rappelant les grands moments de notre histoire nationale. Les Canadiens et les étrangers peuvent découvrir et apprécier ces divers aspects du patrimoine national en visitant les divers parcs et lieux historiques qu'entretient et qu'exploite Parcs Canada.

10.3 Parcs Canada est un programme relativement autonome au sein du ministère de l'Environnement. Il fait partie de l'enveloppe du département d'État au Développement social. La pièce 10.1 présente la structure organisationnelle du programme.

La pièce n'est pas disponible

10.4 Les parcs, les lieux historiques et les canaux ont été acquis, à diverses époques, au cours des cent dernières années. Parcs Canada est l'un des plus gros propriétaires fonciers du Canada. On évalue à $ 3 milliards le coût de remplacement des routes, des bâtiments, des pièces exposées et des autres biens en sa possession.

10.5 Le Budget principal des dépenses (1982-1983) prévoyait que les dépenses de Parcs Canada seraient les suivantes:

Dépenses
(en millions de dollars)
Activités

Années-
personnes
autorisées

Fonction-
nement

Capital

Subventions
et contri-
butions

Total

Administration 510 $ 23,8 $ 0,4 $ - $24,2
Parcs nationaux 2 615 82,2 63,6 0,4 146,2
Parcs et lieux historiques 1 216 35,2 18,0 0,3 53,5
Accords sur les loisirs
  et la conservation

717

20,4

19,0

-

39,4
Contributions aux régimes
  d'avantages sociaux des
  employés
14,6 - - 14,6
     Total des dépenses 176,2 101,0 0,7 277,9
Soustraire - recettes (19,5) - - (19,5)
Ajouter - services inter-
  ministériels fournis
  gratuitement
11,5 - - 11,5
     Total 5 058 $ 168,2 $ 101,0 $ 0,7 $269,9

10.6 Les principales catégories d'activités de Parcs Canada sont:

    - la sauvegarde du patrimoine naturel et culturel, qui est la responsabilité première d'une unité opérationnelle;
    - l'exploitation et le maintien des parcs existants, des lieux historiques et des canaux pour le bénéfice des visiteurs;
    - l'acquisition, l'aménagement et la construction de nouvelles unités opérationnelles afin d'accroître les activités précédentes.
Il existe des différences fondamentales entre certaines de ces activités, ce qui rend encore plus complexes les problèmes quotidiens de gestion. Par exemple, la conservation de certains lieux n'est pas compatible avec la présence du public et l'aménagement paysager va souvent à l'encontre de la conservation du patrimoine naturel.

10.7 Résumé des observations de la vérification. Les employés affectés aux services des parcs, des lieux historiques et des canaux font des efforts remarquables pour répondre aux besoins des visiteurs et pour préserver le patrimoine naturel et historique des parcs et des lieux régis par Parcs Canada.

10.8 Parcs Canada a déterminé un rythme de croissance à partir des plans qui ont été approuvés pour un réseau de parcs, mais il n'a pas fourni de renseignements suffisants sur les conséquences que ceci aurait sur le total des coûts à l'avenir - que ce soient les coûts d'acquisition et d'aménagement des nouveaux éléments d'actif ou leur coût d'exploitation et d'entretien. En conséquence, les décisions concernant le financement et les crédits à affecter ne peuvent être prises en fonction de l'ensemble des besoins financiers futurs. Par exemple, nous avons constaté que:

    - l'estimation du coût d'acquisition, d'aménagement et d'exploitation de certains parcs nationaux et de lieux historiques nouveaux ou projetés était, sauf dans un cas, incomplète ou absente;
    - une série de recommandations formulées par la Commission des lieux et monuments historiques du Canada pour reconnaître le caractère historique de certains lieux allaient peut-être obliger Parcs Canada - en raison du retard apporté à y répondre - à fournir une certaine forme d'aide ou à effectuer des investissements dans les années à venir;
    - un certain nombre de problèmes opérationnels de longue date et non encore résolus allaient probablement créer des obligations;
    - la planification et le contrôle du processus d'aménagement étaient insuffisants.
10.9 Parcs Canada ne produit pas l'information qui lui permettrait d'indiquer dans quelle mesure il s'acquitte de son mandat et ne possède pas de procédure officielle pour tenir ses employés responsables du rendement nécessaire à l'exécution du programme. Par exemple:

    - les statistiques sur la fréquentation des parcs sont peu sûres et ne donnent pas une idée juste de leur utilisation;
    - les retombées économiques nationales de $ 849 millions qui ont été annoncées pour l'exercice 1980-1981 sont, à notre avis, excessives parce que ce chiffre comprend les dépenses faites dans le cadre du programme, les dépenses prévues des visiteurs, ainsi que la réutilisation de cet argent par ceux qui l'ont touché. En outre, il n'est pas tenu compte du fait qu'une grande partie de ces dépenses sont surtout une redistribution des ressources:
    - les résultats précis du programme ne sont pas convenablement définis, évalués, ou chiffrés en dollars;
    - il n'existe pas de système qui permette de comparer les coûts à ceux d'autres activités semblables.
10.10 Les systèmes qui doivent fournir l'information nécessaire à la gestion opérationnelle des parcs n'ont pas toujours été élaborés de la façon la plus économique et la plus efficiente.

10.11 Parcs Canada n'a pas géré certaines de ses ressources humaines professionnelles de façon à les utiliser le plus efficacement possible dans l'exécution de son programme. Une étude effectuée sur 20 p. 100 des professionnels et des employés de soutien de l'administration centrale et des bureaux régionaux a indiqué qu'il fallait réévaluer l'utilisation des professionnels pour les raisons suivantes:

    - l'avis des professionnels n'est pas immédiatement disponible aux niveaux de gestion qui en ont besoin;
    - les gestionnaires fonctionnels ne disposent pas des pouvoirs voulus;
    - les services professionnels ne sont pas fournis en fonction des priorités du programme;
    - le recours aux services des professionnels ainsi que le travail qu'ils accomplissent ne sont pas contrôlés de façon convenable.
10.12 Parcs Canada n'a pas déterminé comment régler au mieux l'avenir des agglomérations urbaines de Banff et de Jasper en fonction des ressources et des objectifs du programme. Cela à eu les conséquences suivantes:

    - on n'a pas réagi de façon efficace aux pressions de l'extérieur concernant l'aménagement de ces agglomérations urbaines;
    - les services dispensés aux résidents de ces deux agglomérations le sont à un coût moindre que leur coût réel;
    - les faibles ressources affectées à l'exploitation des parcs nationaux de Banff et de Jasper sont détournées au profit de ces agglomérations.
10.13 Étant donné les principes et la politique de Parcs Canada au sujet des recettes provenant des visiteurs, ces derniers ne sont pas tous traités de la même manière et ils bénéficient de services subventionnés.

10.14 La direction de Parcs Canada est consciente de plusieurs des problèmes décrits dans le présent chapitre. Dans certains cas, elle a déjà pris des mesures rectificatives et, dans d'autres cas, elle envisage d'en prendre.

Portée de la vérification

10.15 Parcs Canada, selon les données de notre enquête préliminaire, semblait bien exploiter ses parcs et offrir un bon service au public. Il semblait répondre de manière très satisfaisante aux besoins de la population qui utilisait ses installations. Il semblait également pouvoir réaliser, avec imagination et savoir-faire, l'objectif premier du programme, à savoir la conservation et la préservation du patrimoine. Compte tenu de ceci, et puisque la plupart des ressources du programme servent à l'aménagement et à l'accessibilité des lieux, les travaux de vérification détaillée ont surtout porté sur les aspects suivants de l'utilisation des ressources:

    - La gestion d'importantes acquisitions, y compris l'achat et l'aménagement de nouveaux lieux historiques ou de nouveaux parcs et l'amélioration de parcs et de lieux existants. Ce secteur a été choisi à cause de son importance ($ 101 millions) par rapport au total des crédits octroyés à Parcs Canada ($ 278 millions).
    - Certaines activités relatives à l'exploitation et au contrôle, notamment les renseignements nécessaires à la gestion, l'exploitation des agglomérations urbaines de Banff et de Jasper et les droits d'entrée que paient les touristes pour visiter les parcs et les lieux historiques.
    - La gestion du personnel de l'administration centrale et des bureaux régionaux(en raison de l'importance de la contribution des spécialistes à la réalisation du programme de Parcs Canada et de l'importance relative de ce groupe par rapport à l'ensemble des traitements versés).

Observations et recommandations

Gestion de l'acquisition et de l'aménagement de nouveaux Parcs

10.16 L'acquisition et l'aménagement de nouveaux parcs et lieux historiques et l'amélioration des lieux historiques et des parcs existants accroissent l'actif de Parcs Canada. Cet actif consiste en terrains, routes, terrains de camping, bâtiments, pièces d'expositions, objets façonnés etc. Pour maintenir l'actif existant dans un état acceptable et pour assurer le remplacement nécessaire du matériel, il faudra prévoir des fonds/ De plus, pour aménager de nouveaux parcs et de nouveaux lieux historiques et doter les unités opérationnelles de nouveaux éléments d'actif, il faudra prévoir d'autres fonds d'immobilisations et des fonds d'exploitation supplémentaires, en sus de l'augmentation normale des coûts attribuable à la fluctuation des prix.

10.17 Nous avons conclu que les activités de Parcs Canada avaient établi un rythme de croissance pour le réseau des parcs mais qu'on ne possédait pas de renseignements suffisants sur l'incidence que ceci aurait sur les coûts d'acquisition, d'aménagement et d'exploitation des parcs au cours d'une période donnée. En conséquence, les décisions concernant le financement et les crédits à affecter ne peuvent tenir compte de l'ensemble des besoins financiers futurs.

10.18 Notre examen a porté sur six parcs nationaux et sur six parcs historiques, a diverses étapes de leur aménagement. La période couverte allait du début des années 70 jusqu'à nos jours. Dans la plupart des cas examinés, nous avons constaté que Parcs Canada avait entrepris d'acquérir et d'aménager de nouveaux parcs et de nouveaux lieux historiques sans tenir suffisamment compte de l'ensemble des coûts probables de ces entreprises. Le parc national des Prairies faisait toutefois exception, puisque le texte du projet contenait une prévision des coûts. Il est impossible, sans estimation convenable des coûts, de déterminer si l'acquisition et l'aménagement d'un parc ou d'un lieu sont effectués dans des limites raisonnables. À titre d'exemples:

    - Parcs Canada n'a pas bien informé le gouvernement du coût total estimatif des engagements pris en vertu d'une entente conclue avec la province de Terre- Neuve en 1973 pour créer le parc Gros Morne. Par la suite, Parcs Canada a estimé que l'ensemble des investissements requis pour respecter les modalités de l'entente se chiffrait à $ 130 millions (en dollars de 1982).
    - Rien n'indiquait qu'on avait effectué une estimation satisfaisante des coûts avant de signer une entente avec la province de la Colombie-Britannique pour créer le parc Pacific Rim.
    - Lors de l'acquisition du Nitnat Triangle, dans le parc Pacific Rim, l'accord fédéral-provincial de partage des coûts ne fixait aucune limite aux dépenses futures du gouvernement fédéral
    - On a acquis des biens à Dawson City à un coût symbolique (parfois pour aussi peu qu'un dollar) sans clairement tenir compte, à l'époque, des dépenses qu'il faudrait engager plus tard pour restaurer, entretenir et aménager les immeubles en question. Les photographies ci-contre dépeignent l'état de délabrement d'un des immeubles au moment de son achat et les travaux de restauration effectués depuis. On a, par la suite, fixé un plafond de $ 15 millions, pour l'ensemble des dépenses en immobilisations destinées à ce projet. Toutefois, au moment de notre vérification, Parcs Canada ne connaissait pas le coût total engagé pour les travaux de restauration de chaque immeuble.
    - Comme à Dawson City, il semble que Parcs Canada ait contracté des obligations à l'égard d'un terrain comprenant 35 immeubles acquis en 1975 dans le village voisin de Bear Creek (un ancien village minier) pour la somme de $ 225 000. Ce terrain avait fait l'objet de plusieurs transactions au cours des trois années précédentes pour des montants n'excédant pas $ 10 000. Depuis cette époque, ce bien n'a pas été utilisé aux fins prévues; on s'est servi des bâtiments pour entreposer des objets historiques.
    - Dans un autre cas, Parcs Canada a soumis au Conseil du Trésor un projet de redressement du soubassement de la conserverie Steveston, que l'on proposait de restaurer pour honorer les pionniers de l'industrie de la pêche sur la côte Ouest. Le Conseil du Trésor a informé Parcs Canada, en juillet 1981, que le projet devait être approuvé par le Conseil des ministres. Parcs Canada n'a pas encore soumis sa présentation mais, entre-temps, il s'est porté acquéreur des objets historiques que contenait l'immeuble au prix de $ 180 000, avec l'intention de faire de l'immeuble un lieu historique. Les travaux de nettoyage et de réparation de ce matériel exigeront à eux seuls des déboursés d'environ $ 114000. Après la décision du Conseil du Trésor, Parcs Canada a, en outre, dépensé $ 300 000 à la planification et à d'autres travaux mineurs. Cependant, on n'a toujours pas présenté de plan complet indiquant le coût de l'acquisition, de la restauration, de l'exploitation et de l'entretien de l'immeuble.
10.19 Parcs Canada n'a pas encore donné suite à une série de recommandations faites par la Commission des lieux et monuments historiques du Canada concernant la désignation de certains endroits historiques. Parcs Canada voit les recommandations en suspens comme une obligation du gouvernement du Canada et, bien qu'elles ne constituent pas un engagement légal, quelques-unes pourraient plus tard obliger Parcs Canada à fournir une certaine forme d'aide ou à effectuer des investissements directs. Nous avons constaté qu'en 1981-1982 Parcs Canada a classé ces recommandations par ordre de priorité et établi un plan pour étudier la majorité d'entre elles sur une période de 10 ans.

10.20 À la question des répercussions que pourront avoir l'acquisition et l'aménagement des nouveaux parcs sur les coûts à venir, s'ajoutent plusieurs problèmes opérationnels de longue date qui n'ont pas encore été réglés et qui peuvent constituer également pour Parcs Canada des engagements futurs. La plupart de ces problèmes ont été bien cernés mais on ne semblait pas pressé d'y trouver remède. En voici des exemples:

    - Dans trois des parcs nationaux que nous avons visités, les lignes directrices régissant l'élimination des eaux usées n'avaient pas été respectées et certains cours d'eau locaux étaient pollués depuis un certain nombre d'années. En ce qui a trait à l'eau potable, dans ces mêmes lieux, Parcs Canada ne respecte pas les critères de son propre ministère relativement à la qualité et à l'analyse de l'eau. À Banff, par exemple, ce n'est qu'à la suite d'une grave épidémie de giardose (dérangement intestinal) qu'on a pris des mesures correctives sérieuses, dont on a estimé le coût initial à $ 4,5 millions.
    - Nous avons remarqué que certaines routes et certains ponts, constituant des voies d'accès pour le public et pour la circulation automobile, pouvaient être dangereux et nécessitaient des travaux d'entretien. Entre autres, certaines voies d'évitement essentielles sur les pentes raides n'avaient pas encore été construites; il aurait fallu également installer ou réparer des garde-fous le long de certaines sections dangereuses des routes; plusieurs ponts le long de routes et de pistes avaient également besoin de réparations.
10.21 Avant de demander que soient approuvés l'établissement et l'aménagement de nouveaux lieux historiques et de nouveaux Parcs, Parcs Canada devrait évaluer la totalité des coûts pour chaque nouveau parc ou lieu. Il lui faudrait notamment déterminer les dépenses en immobilisations et les dépenses de fonctionnement pour la période d'aménagement ainsi que les frais permanents de fonctionnement et d'entretien une fois l'aménagement terminé.

Commentaire de Parcs Canada: L'estimation du coût d'un nouveau parc ou d'un nouveau lieu historique, comprend les coûts d'acquisition et les coûts de l'ensemble des activités d'aménagement dont on est sûr. Habituellement, ces activités d'aménagement sont le fruit de négociations et de consultations auprès des autorités provinciales et du public. Nous déterminons à présent les coûts de la manière recommandée ci-dessus.

10.22 Au sujet des systèmes et des contrôles reliés à l'aménagement de nouveaux parcs, nous avons observé plusieurs cas où aucun plan d'aménagement n'avait été terminé, malgré l'importance des dépenses d'aménagement. Les plans d'aménagement des parcs nationaux qui étaient terminés ne contenaient pas d'estimation des coûts. Toutefois les plans d'aménagement de certains parcs historiques présentaient des données financières.

10.23 La planification de l'aménagement des parcs est souvent fragmentée et n'est pas effectuée en temps opportun. La contribution du personnel de Parcs Canada à la planification n'avant pas toujours été bien coordonnée, les responsabilités et les pouvoirs ont été mal définis. Parcs Canada s'est efforcé de revoir les rôles et les responsabilités et de résoudre ce problème, surtout en ce qui concerne l'administration centrale et les régions. Cette question fait l'objet d'un examen depuis 1978.

10.24 Il n'existe aucun contrôle ni aucun compte rendu officiel sur l'avancement des travaux effectués dans un parc, pris comme entité, ni sur les dépenses encourues depuis sa désignation jusqu'à son aménagement. On ne contrôle que les dépenses se rapportant à chaque projet d'investissement. Ceci n'assure pas un contrôle financier satisfaisant de l'aménagement global du parc. Parcs Canada n'indique pas clairement au Parlement les ressources dont il a besoin pour l'aménagement des parcs. Le Budget des dépenses n'énumère que les ressources requises pour les différents projets d'investissement, sans indiquer qu'ils font partie de l'aménagement global du parc et sans mentionner le coût de cet aménagement.

10.25 Parcs Canada devrait élaborer et mettre en place un système approprié de planification et de contrôle à utiliser au cours de la période d'aménagement d'un nouveau parc ou d'un nouveau lieu historique. Ce système devrait faire en sorte que les projets ne débutent qu'une fois obtenues les autorisations appropriées; que les responsabilités et les pouvoirs ont été clairement attribués; que les coûts ont été correctement accumulés et comparés au niveau prévu des dépenses et que le déroulement des travaux est contrôlé à l'aide d'un calendrier dûment approuvé. Le gouvernement et le Parlement devraient recevoir des renseignements précis sur l'envergure totale du projet et sur l'avancement des travaux.

Commentaire de Parcs Canada: Le contrôle et le compte rendu des dépenses et de l'avancement des travaux d'aménagement de nouveaux parcs et de nouveaux lieux historiques sont confiés aux gestionnaires des divers nouveaux organisationnels responsables des activités d'aménagement. Il est vrai que le contrôle de toutes les activités d'aménagement ne constitue pas un mécanisme de compte rendu intégré de l'ensemble des activités. Nous sommes en train de préparer un manuel technique de planification détaillée des systèmes qui permettra à Parcs Canada de se doter d'un système de contrôle amélioré pour les travaux d'aménagement des nouveaux parcs.

Renseignements sur la réalisation des programmes

10.26 Comme dans tous les autres ministères, et pour tous les autres programmes, les gestionnaires de Parcs Canada doivent disposer de renseignements appropriés pour tenir leurs employés responsables du rendement nécessaire à l'exécution du programme. Il leur faut également ces renseignements pour faire connaître aux organismes centraux et au Parlement les ressources dont ils ont besoin et pour montrer comment ils utilisent les ressources qui leur sont fournies. Ils doivent en outre s'assurer que ces données sont obtenues de la manière la plus rentable possible.

10.27 Nous avons constaté que Parcs Canada ne possède pas de renseignements satisfaisants sur son propre rendement. Par exemple, il n'a pas encore mis en place les mécanismes qui lui permettraient d'obtenir des renseignements appropriés sur le coût et sur d'autres aspects de ses principales activités opérationnelles. Il en résulte que certains des renseignements qui sont communiqués à la haute direction et aux organismes centraux, sont incomplets. Par exemple, Parcs Canada ne donne guère d'information sur son mandat premier de conservation et de préservation. En revanche, il fournit des données sur la fréquentation des parcs et des lieux historiques, telles que le nombre de visiteurs, l'utilisation des installations, l'interprétation, etc., et sur l'incidence économique globale du programme. Mais, dans leur forme actuelle, ces renseignements peuvent être mal interprétés. En établissant des systèmes et des procédures pour obtenir ces données, Parcs Canada n'a pas toujours employé les méthodes les plus rentables et les plus efficientes. Ces constatations sont expliquées plus en détail dans les paragraphes qui suivent.

Communications au gouvernement et au Parlement
10.28 Le ministère de l'Environnement a établi, puis présenté au Parlement en février 1983, son premier Plan de dépenses (Partie III du Budget des dépenses) pour le Programme Parcs. Ces renseignements supplémentaires doivent permettre au gouvernement de mieux rendre compte au Parlement et de lui fournir des renseignements plus nombreux et de meilleure qualité sur chaque programme, notamment sur le rendement du programme et sur l'utilisation des ressources. Comme c'était la première fois que l'on tentait de fournir ce genre de renseignements, nous n'avons pas effectué d'examen détaillé du Plan de dépenses du ministère pour le Programme Parcs Canada. Nous croyons toutefois que certaines recommandations présentées dans le présent chapitre permettront à Parcs Canada et au ministère de l'Environnement d'améliorer les prochains Plans de dépenses.

10.29 Statistiques sur la fréquentation des lieux. Ces statistiques sont souvent utilisées par Parcs Canada dans les documents destinés aux organismes centraux, au Parlement et au grand public. En fait, elles constituent l'un des principaux indicateurs de rendement du programme. Ces statistiques, entre autres, ont récemment été utilisées dans la Partie III du Budget des dépenses, dans des réponses écrites au Comité des comptes publics et dans le rapport annuel du ministère de l'Environnement. Aucun de ces documents n'indiquait comment interpréter ces chiffres.

10.30 Par exemple, plusieurs parcs nationaux sont traversés par des grandes routes, ce qui incite sans conteste les gens à les fréquenter. Les parcs ne sont toutefois pas la destination choisie d'un grand nombre de véhicules empruntant ces routes. Dans les Montagnes Rocheuses, la route transcanadienne traverse les parcs nationaux de Banff, Yoho, Glacier et Revelstoke. La route Yellowhead traverse Jasper et la route 93 passe par Kootenay. Toutes ces routes sont indispensables à la circulation à travers les montagnes.

10.31 Pour ses statistiques sur la fréquentation, Parcs Canada définit le mot "visite" comme étant l'entrée d'un touriste non-résident dans un lieu historique ou un parc. Cette définition, ou cette acception, n'apparaît pas dans les documents externes mentionnés précédemment et permet à Parcs Canada de déclarer comme visiteur toute personne qui utilise les grandes routes comme voie de transport plutôt que comme accès aux parcs. Toutefois, les voyageurs qui ne font que traverser un parc n'ont pas à payer de droit d'entrée.

10.32 Les exemples ci-dessous illustrent comment la circulation de transit influe sur les données de fréquentation des parcs qui sont fournies aux organismes centraux et au Parlement.

10.33 En 1981-1982, Parcs Canada a déclaré que 21 millions de personnes avaient visité les parcs nationaux. Les six parcs des Rocheuses traversés par des routes nationales en avaient déclaré, à eux seuls, plus de la moitié de ce total (11,9 millions). Sur ces 11,9 millions de "visiteurs", 4,7 millions étaient des voyageurs de passage. Les parcs nationaux Glacier et Revelstoke ont déclaré 2,5 millions de visiteurs en 1981-1982: de ce nombre, 2,1 millions de personnes, soit 84 p. 100, étaient des voyageurs de passage.

10.34 La situation est semblable dans le cas de Kootenay, de Yoho (où on ne compte les véhicules qu'à l'entrée est) et de Jasper. À Banff, par contre, Parcs Canada rajuste ses chiffres en retranchant un nombre estimatif des voyageurs de passage. Dans l'est du Canada, nous avons également examiné le cas des parcs de Terra Nova, de Gros Morne et de la baie de Fundy qui sont également traversés par des grandes routes et nous y avons relevé des statistiques de fréquentation peu cohérentes.

10.35 Notre vérification détaillée a aussi révélé de nombreuses erreurs de compilation, des méthodes de calcul incohérentes, des répétitions du compte des visiteurs, ainsi que le recours à des facteurs de conversion désuets ou incohérents pour évaluer le nombre d'occupants par véhicule. Par exemple, à l'entrée sud du parc Jasper, on admet que chaque véhicule a une moyenne de trois occupants tandis qu'au parc Yoho, cette moyenne est fixée à 2,5 personnes par voiture. À Banff, on utilise un troisième facteur. Nous n'avons trouvé aucune donnée récente pour justifier l'utilisation de ces facteurs de conversion. Toutes ces variations illustrent bien l'incohérence des statistiques utilisées.

10.36 Parcs Canada prend actuellement des mesures pour améliorer et rendre plus exactes ses méthodes de comptage, mais n'a pas encore déterminé comment mesurer l'utilisation des parcs. En attendant, on continue de présenter des statistiques de fréquentation sans établir de distinction entre les voyageurs de passage et ceux qui effectuent une courte visite ou un séjour plus long dans les parcs.

10.37 Le nombre de personnes qui ont visité des parcs ou des lieux historiques en 1981-1982 a atteint 4,7 millions, selon Parcs Canada. Bien que ce chiffre semble foncièrement correct, les données fournies par certains lieux historiques sont erronées et incohérentes. En voici un exemple frappant: à la citadelle d'Halifax, les visiteurs sont comptés à l'entrée (méthode acceptable) et le compte est communiqué à l'administration centrale où le nombre de visiteurs enregistrés est majoré de 50 p. 100 avant d'être publié. Le nombre de visiteurs enregistrés pour 1981-1982 selon cette méthode a ainsi été augmenté d'environ 170 000 personnes.

10.38 Parcs Canada fait un relevé des bateaux passant dans les écluses des canaux historiques mais ne tient pas un compte des visiteurs qui viennent au bord des canaux. Il envisage présentement d'effectuer un compte de ces visiteurs.

10.39 À notre avis, les statistiques publiées sur la fréquentation manquent de crédibilité et ne peuvent être considérées comme un indicateur fiable de l'utilisation des parcs.

10.40 Parcs Canada devrait revoir sa définition du terme "visiteur" ainsi que ses méthodes de collecte et de publication des données qui s'y rapportent, dans le but d'arriver à:

    - une définition et une classification qui permette de décrire, avec une certaine précision, le but de chaque visite;
    - des méthodes de collecte des données qui permettent d'obtenir et de publier les données d'une manière fiable, uniforme, claire et rentable;
    - une façon de publier les statistiques sur la fréquentation qui en facilite la compréhension et réduise au maximum les risques de mauvaise interprétation.
Commentaire de Parcs Canada: Parcs Canada est en train de mettre au point des systèmes et des procédés qui permettront de mieux définir le terme "visiteur" et d'améliorer ses méthodes de collecte et de comptes rendus des données sur la fréquentation.

10.41 Incidence économique. Parcs Canada, dans certaines présentations officielles, notamment la Partie III du Budget des dépenses de 1983-1984 et un rapport au Comité des comptes publics, a déclaré que son programme avait injecté $ 849 millions dans l'économie canadienne en 1980-1981, comme l'indique le tableau ci-dessous:

(en millions de dollars)

Dépenses du programme $ 221 26%
Ré-injection des déboursés du programme 132 16
Dépenses des visiteurs 310 36
Ré-injection des dépenses des visiteurs 186 22
$ 849 100%

Autrement dit, pour chaque dollar de son budget, environ trois dollars ont été ré-injectés dans l'économie. Parcs Canada a également déclaré avoir créé plus de 50 000 emplois.

10.42 Environ 42 p. 100 ($ 353 millions) des retombées économiques estimées par Parcs Canada proviennent de l'utilisation et de la réutilisation de ses propres crédits parlementaires. Comme ces ressources budgétaires provenaient en premier lieu de l'économie canadienne, elles n'ont pas réellement accru l'activité économique du pays.

10.43 Le reste des prétendues retombées économiques ($ 496 millions ou 58 p. 100 du total) provient des dépenses effectuées par les visiteurs des lieux historiques et des parcs ou de la ré-injection de ces sommes par leurs bénéficiaires. Nous reconnaissons qu'en encourageant le tourisme intérieur, Parcs Canada empêche probablement que certaines dépenses soient faites en dehors du Canada. D'autre part, en attirant les touristes étrangers, il contribue à accroître les sommes dépensées au Canada. Ceci augmente la réserve en devises du Canada et entraîne des avantages économiques supplémentaires. Cependant on n'indique pas clairement si les dépenses faites par les touristes dans les installations de Parcs Canada n'auraient pu être effectuées ailleurs au Canada, de toute façon.

10.44 Ces données sont fournies sans aucune mise en garde sur la façon de les interpréter et de les utiliser. Elles risquent donc d'être mal interprétées et d'être utilisées à mauvais escient. La publication de ces données, sans explication à l'appui, donne l'impression que les retombées économiques sont dues exclusivement au programme de Parcs Canada et qu'elles n'auraient jamais eu lieu sans lui. En pratique, ceci n'est peut-être pas exact.

10.45 Par la suite, Parcs Canada a évalué les retombées économiques du programme pour l'exercice 1981-1982. Nous avons appris que ces retombées étaient évaluées à $740 millions et que l'emploi créé était estimé à 29457 années-personnes, y compris les 5058 employés de Parcs Canada. Nous n'avons pas examiné ces données qui avaient été préparées d'une manière semblable à celle de l'exercice précédent.

10.46 Parcs Canada devrait s'assurer que tous les renseignements communiqués au gouvernement et au Parlement sur les retombées économiques de ses activités sont présentés de façon à minimiser tout risque d'équivoque.

Commentaire de Parcs Canada: L'estimation des retombées économiques directes, indirectes et dérivées des sommes dépensées par Parcs Canada et par les visiteurs est, en grande partie, une question d'interprétation. Parcs Canada est bien d'accord qu'il faut formuler les conclusions avec la plus grande précision possible de manière a éviter toute équivoque.

Aide à fournir aux gestionnaires de Parcs Canada
10.47 Parcs Canada se doit d'obtenir l'information voulue pour assurer la bonne gestion du programme et pour tenir ses employés responsables des résultats obtenus. Les employés de Parcs Canada devraient savoir clairement comment les activités dont ils sont responsables permettent d'atteindre les résultats escomptés. Pour cela, il leur faut un système de mesure du rendement pour déterminer dans quelle mesure on a atteint les résultats escomptés ainsi qu'un système adéquat de comptabilité pour établir le coût des opérations. Il serait ensuite possible d'attribuer les responsabilités en fonction des résultats à atteindre.

10.48 Nous avons remarqué que Parcs Canada ne disposait pas encore d'un cadre complet, ou d'une structure des activités du programme qui lui permette de définir des ensembles de résultats. Ce cadre pourrait comprendre, sans nécessairement s'y limiter, les activités suivantes:

    - conserver, préserver et restaurer le patrimoine naturel et culturel;
    - interpréter ce patrimoine pour le plaisir des visiteurs et pour leur en faire apprécier la valeur;
    - procurer nourriture, hébergement et loisirs aux visiteurs des parcs et des lieux historiques;
    - fournir aux visiteurs des voies d'accès aux lieux, en construisant et en entretenant des routes pour les véhicules, à l'intérieur des limites des parcs et des lieux, et en construisant et en entretenant des sentiers et des passerelles pour atteindre les endroits plus reculés;
    - assurer des services à des groupes autres que les visiteurs, notamment des services municipaux à certaines agglomérations situées dans les parcs, des routes traversant les parcs - pas seulement pour le déplacement des visiteurs - et des terrains à louer à des fins résidentielles et commerciales.
10.49 De plus, Parcs Canada ne possède pas de système satisfaisant de comptabilité du prix de revient. Par conséquent, il n'est pas bien en mesure de:

    - déterminer avec certitude le coût de ses principales activités;
    - déterminer les dépenses à engager pour atteindre les résultats escomptés;
    - faire des comparaisons avec des services semblables à l'extérieur du programme des Parcs, comme les terrains de camping privés, les terrains de golf, les services municipaux, la construction et l'entretien des routes;,
    - établir une structure tarifaire appropriée permettant de recouvrer les coûts d'une partie des services offerts aux visiteurs.
10.50 Enfin, Parcs Canada ne possède pas de système d'évaluation capable de lui fournir des données pour mesurer le rendement et l'efficience. Nous avons toutefois observé, dans le cas de nombreuses fonctions opérationnelles (telles que la tonte du gazon, la collecte des ordures, l'attribution des emplacements de camping etc.), que des mécanismes appropries de mesure du rendement étaient en place et que plusieurs initiatives en cours permettront d'améliorer la situation. Par exemple, Parcs Canada met actuellement en oeuvre un système de gestion des travaux d'entretien qui devrait améliorer la mesure du rendement et permettre, sur le plan de l'exploitation, d'accroître l'efficience de plusieurs autres activités. En outre, on travaille présentement à la mise au point d'un système de répartition des coûts ainsi qu'à l'établissement d'une meilleure structure pour les activités du programme. Tout cela devrait permettre de mieux rendre compte des coûts et des résultats des activités.

10.51 Parcs Canada devrait:

    - faire en sorte que la révision de la structure du programme et des activités lui permette de mesurer les résultats obtenus dans certains grands secteurs d'activité;
    - songer à ajouter un système complet de comptabilité du prix de revient et de rapports comptables au système de répartition des coûts qu'il est présentement en train de mettre au point;
    - mettre au point d'autres moyens de bien mesurer le rendement de manière à ce que les gestionnaires puissent tenir leurs subordonnés responsables des divers aspects de la réalisation du programme.
Commentaire de Parcs Canada: La mise au point d'un système de planification opérationnelle est, pour Parcs Canada, une tâche prioritaire. Nous effectuons présentement une révision de la structure des activités du programme en tenant compte des exigences du Conseil du Trésor en matière de planification opérationnelle et nous mettons au point les composantes du système, notamment des plans de travail et des méthodes satisfaisantes de mesure du rendement.

Acquisition des renseignements nécessaires
10.52 Pour transformer des données en renseignements qui permettent de déterminer les responsabilités au sein de Parcs Canada, et qui peuvent être communiqués au gouvernement et au Parlement, il faut concevoir et mettre en place des procédés intégrés qui permettent de comparer les coûts aux résultats opérationnels d'une manière appropriée. Ces systèmes sont souvent informatisés et les données financières sont en général les principales données d'entrée.

10.53 Nous avons remarqué que Parcs Canada, en établissant des systèmes et des procédés pour obtenir les renseignements de gestion dont il avait besoin, n'avait pas toujours élaboré ses systèmes d'information de gestion d'une manière coordonnée et rentable, ni en temps voulu.

10.54 Parcs Canada a mis au point des systèmes indépendants sans bien évaluer ses besoins en information et sans envisager la possibilité de les intégrer à d'autres systèmes. Ses systèmes n'étaient pas conçus pour profiter, à l'occasion, d'éléments communs ou de certaines utilisations communes. Par exemple, le système de gestion financière, qui était une initiative du ministère, a été mis en place en 1982 sans tenir compte des besoins en information des grands systèmes d'information qu'étaient en train d'élaborer la direction du Génie et de l'Architecture, la direction générale de la Planification et de l'Analyse du programme et la division Socio-économique. Logiquement, le système de gestion financière devrait constituer la source première de renseignements pour bon nombre de ces systèmes qui ont besoin de données sur les coûts et d'autres données communes.

10.55 Dans certains cas, on n'avait pas bien analysé les coûts et les avantages avant la mise en oeuvre des systèmes. On n'avait pas clairement déterminé les besoins des gestionnaires. Parfois, on avait surestimé les possibilités des systèmes si bien que certains n'ont pu répondre aux attentes. À titre d'exemple, le système de gestion financière (service acheté) n'a pas fourni tous les rapports originellement prévus. Parcs Canada a éprouvé beaucoup de difficultés à concilier ses données avec celles des registres financiers centraux du Canada. Parce que le fournisseur du système a failli à la tâche, Parcs Canada a dû examiner d'autres solutions coûteuses et les gestionnaires de l'exploitation ont dû continuer d'utiliser les systèmes informels qu'ils avaient eux-mêmes conçus. En outre, au moment de notre vérification, on n'avait pas établi le coût total de la mise en oeuvre du système.

10.56 Parcs Canada devrait s'assurer que tous les nouveaux systèmes sont compatibles avec les systèmes existants ou proposés et que, le cas échéant, tous ces systèmes peuvent utiliser des données communes pour un maximum d'efficience et de rentabilité.

Commentaire de Parcs Canada: En ce qui concerne la planification et la mise au point des systèmes de Parcs Canada, nous avons élaboré des directives et des procédés qui permettront de mettre en place un mécanisme qui assurera la participation de toutes les fonctions de gestion pertinentes à la mise au point des systèmes. Ceci devrait entraîner une coordination des efforts et une efficience maximale.

Gestion des professionnels

10.57 Sur les 4515 années-personnes dont Parcs Canada disposait pour les activités opérationnelles et administratives, 1 433 années-personnes (soit 31,8 p. 100) étaient réparties dans 5 bureaux régionaux et à l'administration centrale. La pièce 10.2 donne la répartition des années-personnes entre l'administration centrale, les bureaux régionaux et les services d'exploitation. Le personnel professionnel de l'administration centrale et des régions compte des spécialistes des domaines suivants: ingénierie et architecture, interprétation, conservation des richesses naturelles, recherche archéologique, recherche historique, conservation des ressources culturelles, recherche socio-économique, services immobiliers, etc.

La pièce n'est pas disponible

10.58 Le rôle des professionnels à l'administration centrale, et dans une moindre mesure dans les régions, est de fournir des conseils techniques à la haute direction, d'exercer une autorité fonctionnelle sur leurs collègues dans les régions et d'offrir des services spécialisés aux régions.

10.59 Nous avons examiné les activités d'un échantillon (20 p. 100) de professionnels et d'employés de soutien comprenant:

    - 156 années-personnes rattachées aux travaux d'ingénierie et d'architecture, à l'administration centrale et dans 2 bureaux régionaux;
    - 230 années-personnes affectées, à l'administration centrale, aux activités ayant trait aux parcs et lieux historiques;
    - 20 années-personnes reliées aux activités socio-économiques, à l'administration centrale.
10.60 Il nous a semblé que la plupart des professionnels avaient à coeur la réalisation des objectifs du programme de Parcs Canada, qu'ils étaient très motivés et qu'ils étaient très compétents en leur domaine. Toutefois, nous avons observé, en général, que les professionnels n'avaient pas été dirigés de manière à assurer une utilisation optimale de ces ressources humaines pour répondre aux besoins du programme de Parcs Canada. Dans la plupart des cas, on avait recours à ces personnes pour offrir une gamme de services selon les besoins du moment plutôt qu'en fonction des priorités du programme. En outre, les efforts faits pour exercer une forme de gestion fonctionnelle normalement assurée par une administration centrale ont été, en général, inefficaces.

10.61 L'équipe responsable des travaux d'ingénierie et d'architecture - Administration centrale. Nous avons constaté que ce groupe ne remplissait pas un rôle justifiant son niveau hiérarchique supérieur par rapport aux 1 600 employés et plus s'occupant de travaux d'ingénierie, de travaux d'architecture et de travaux généraux dans les régions.

    - La majeure partie de ses ressources utilisables (56 années-personnes sur un total de 84) fournissait des services spécialisés à différents secteurs du programme, à l'administration centrale et dans les régions. Toutefois, plus, souvent qu'autrement, ces service étaient fournis sur demande plutôt qu'en fonction de priorités préétablies.
    - Le fait que les responsabilités n'avaient pas bien été énoncées et communiquées réduisait l'efficacité des ressources affectées à la gestion fonctionnelle.
    - Les directives, politiques, normes et lignes directrices élaborées se limitaient, dans la plupart des cas, à des secteurs très spécialisés et ne s'appliquaient que rarement à l'échelle du pays. D'autres, s'appliquant à des secteurs moins spécifiques, ne semblaient pas être couramment utilisées dans les régions.
    - On avait utilisé moins de trois années-personnes pour évaluer la qualité du produit livré. La seule étude formelle avait eu lieu à l'étape de l'avant-projet. Les études subséquentes s'étaient limitées à des inspections sporadiques effectuées au cours de visites dans les régions et à des examens occasionnels du produit fini. Ceci ne suffit pas à évaluer convenablement la qualité des services d'ingénierie, d'architecture et de travaux généraux.
    - L'information que recevait l'administration centrale était insuffisante et ne lui permettait pas de bien surveiller le déroulement des projets ni de fournir, en temps opportun, des conseils à la haute direction.
10.62 Activités de l'administration centrale concernant les parcs et lieux historiques. Les activités de ce groupe de 230 années-personnes peuvent se répartir en trois catégories:

    - l'exercice d'une gestion fonctionnelle à l'égard de leurs collègues des régions;
    - la prestation de certains services spécialisés aux régions ou la réalisation de certains aspects du programme de Parcs Canada;
    - la prestation de services de recherche et de secrétariat à la Commission des lieux et monuments historiques du Canada.
10.63 L'exercice de la gestion fonctionnelle a nécessité l'utilisation de 39 années- personnes. Dans le cadre de ces activités, on a produit et publié des normes et des directives a l'intention des régions, et on a fourni des services de formation, des conseils ou d'autres services d'orientation fonctionnelle. À notre avis, le travail d'élaboration des normes et des lignes directrices n'a été guère efficace en raison de ce qui suit:

    - les responsabilités des gestionnaires, en ce qui a trait à l'élaboration des normes et des lignes directrices, n'ont jamais été précisées et communiquées de manière satisfaisante;
    - compte tenu du nombre et de la portée des activités relatives aux parcs et lieux historiques, le nombre de normes et de lignes directrices publiées était très faible;
    - les normes et lignes directrices en cours d'élaboration ne semblaient pas se rapporter aux priorités actuelles du programme.
10.64 La plupart des 122 années-personnes utilisées par l'administration centrale pour offrir des services spécialisés aux régions ou pour exécuter certains aspects du programme n'étaient pas administrées de manière satisfaisante. Nous avons examiné de nombreux projets et avons observé ce qui suit:

    - les projets étaient rarement choisis en fonction d'un des ensembles de priorités du programme;
    - on avait rarement fixé de limites à l'utilisation des ressources ou de délais pour l'achèvement des travaux;
    - rien ne prouvait qu'on avait effectué des examens périodiques pour s'assurer que les projets se déroulaient comme prévu et qu'ils se justifiaient toujours, compte tenu des priorités du programme;,
    - les coûts cumulatifs des projets n'étaient pas connus;
    - aucun rapport d'étape n'était communiqué à la haute direction.
10.65 En règle générale, les activités de ce groupe (axées surtout sur l'histoire militaire) semblaient influencées par le domaine de spécialisation des employés qui le constituaient. En conséquence, il y avait un manque de souplesse et on ne pouvait s'adapter facilement aux changements d'orientation nécessaires pour satisfaire aux nouvelles priorités. Ce fait est important puisque Parcs Canada s'était rendu compte, dès le début des années 1950, de la nécessité de modifier son orientation, à la suite des observations de la Commission Massey sur le déséquilibre des thèmes choisis pour commémorer des lieux et des événements historiques. Parcs Canada a tenté de corriger cette lacune en mettant au point un plan analytique. Toutefois, la situation ne s'est guère améliorée.

10.66 Environ 36 années-personnes sont affectées aux travaux de recherche et de secrétariat et à d'autres travaux connexes effectués pour la Commission des lieux et monuments historiques du Canada.

10.67 La commission, établie en 1953 en vertu d'une loi, est un organisme indépendant de Parcs Canada qui conseille le ministre sur la désignation d'endroits historiques. Bien que la loi donnât au ministre le pouvoir d'affecter des employés du ministère à la commission, elle ne prévoyait pas l'établissement de liens directs entre la commission et Parcs Canada. Selon la loi, la commission doit conseiller le ministre; ce dernier, tenant compte des conseils qui lui sont fournis, peut demander à Parcs Canada de désigner certains endroits historiques; Parcs Canada doit alors donner suite à la décision du ministre.

10.68 Nous avons observé un resserrement des liens entre la commission et Parcs Canada. En effet, Parcs Canada attribue des ressources à la commission sans l'approbation formelle du ministre. Cette relation a les conséquences suivantes:

    - l'indépendance de la commission peut être mise en péril puisque souvent les du mêmes employés travaillent pour Parcs Canada et pour la commission;
    - il n'existe aucun moyen de connaître et de rembourser à Parcs Canada les ressources du programme des parcs que la commission a utilisées;
    - le ministre et le Parlement ne connaissent pas le coût total de fonctionnement de la Commission et, par conséquent, ne peuvent exiger que celle-ci en rende compte.
10.69 Activités socio-économiques. Cette fonction utilise 20 années-personnes. La plupart de ses ressources servent, selon la demande, aux activités suivantes.

    - Analyse de la demande de services touristiques, surtout comme appui budgétaire, pour s'assurer que les projets d'investissement proposés pour les services touristiques sont conçus en fonction de la demande prévue.
    - Diverses études d'ordre socio-économique à l'intention des régions et de l'administration centrale.
    - Orientation fonctionnelle des régions lorsque ces dernières doivent effectuer diverses analyses statistiques.
    - Publication de normes et lignes directrices à l'usage des régions lorsqu'elles doivent effectuer des travaux de nature socio-économique ou des relevés statistiques.
10.70 Nous avons constaté qu'il était possible d'améliorer l'utilisation des professionnels affectés à ces activités.

    - On ne s'efforce pas assez d'indiquer à la haute direction comment interpréter les statistiques sur la fréquentation des parcs et sur l'analyse des retombées économiques. Nous avons déjà évoqué, dans le présent chapitre, les risques possibles d'interprétation erronée.
    - On n'indique pas à la haute direction comment comparer les répercussions socio-économiques du Programme Parcs Canada avec celles d'autres activités semblables des gouvernements fédéral, provinciaux, municipaux et du secteur privé.
    - Les travaux de ce service sont rarement utilisés pour décider de l'acquisition d'un nouveau lieu historique ou d'un nouveau parc. On les utilise surtout pour l'analyse de projets bien précis, une fois prise la décision d'acquérir le lieu ou le parc.
10.71 Parcs Canada avait déjà noté certaines de ces lacunes et avait déjà commence a s'en occuper. On s'efforce notamment de réorganiser l'administration centrale, de définir les rôles et les responsabilités des employés de tout l'organisme et de réviser le budget de base "A".

10.72 En plus des initiatives en cours, Parcs Canada devrait prendre des mesures pour mieux utiliser son personnel professionnel et s'assurer que:

    - des conseils professionnels sont prodigués aux gestionnaires, aux niveaux appropriés;
    - les responsabilités des gestionnaires fonctionnels sont précisées et communiquées à qui de droit;
    - les services professionnels sont répartis en fonction des priorités du programme;
    - la production des professionnels est relevée et contrôlée;
    - la taille de l'effectif est établie en fonction des besoins reconnus du programme.
Commentaire de Parcs Canada: Parcs Canada étudie en profondeur comment ses gestionnaires fonctionnels et ses fonctionnaires hiérarchiques pourraient mieux rendre compte de leurs activités. On a déterminé les rôles et les responsabilités de toutes les fonctions. Nous élaborons actuellement des procédés de planification du travail qui permettront, d'une part, de planifier l'aide des professionnels et de l'offrir à toutes les fonctions et, d'autre part, d'offrir de manière efficace les services professionnels requis à chaque niveau.

10.73 Parcs Canada devrait revoir ses liens avec la Commission des lieux et monuments historiques ainsi que son interprétation actuelle de la loi sur ladite commission dans le but:

    - de garantir l'indépendance de la commission;
    - d'indiquer avec précision au Parlement les ressources actuellement utilisées par la commission, et au nom de la commission.
Commentaire de Parcs Canada: L'intégrité professionnelle et l'objectivité de la commission des lieux et monuments historiques du Canada sont essentielles à la réalisation des objectifs du programme. Les membres de la commission et les fonctionnaires de Parcs Canada continueront de sauvegarder la nature des rapports entre cet organisme consultatif et le ministre. Le système financier actuel permet de distinguer les dépenses imputables à la commission du coût d'autres activités prévues par la loi.

Précision du statut des agglomérations urbaines de Banff et de Jasper

10.74 Plusieurs parcs nationaux ont vu se développer des agglomérations urbaines, mais les plus importantes sont celles de Banff et de Jasper qui ont une population sédentaire de plus de 3 500 habitants. Avec les variations saisonnière, la population de Banff atteint 5 000 habitants en été et celle de Jasper dépasse 4 300. En tant que gestionnaires de ces agglomérations, Parcs Canada, et plus particulièrement les surintendants des parcs, doivent fournir des services municipaux satisfaisants. Ils doivent également gérer les affaires des municipalités d'une manière rentable et pouvoir:

    - répondre aux besoins des résidents;
    - assurer des services appropriés aux visiteurs;
    - contrôler l'aménagement futur conformément aux politiques de Parcs Canada, par exemple dans le domaines de la conservation;
    - réduite le fardeau financier et administratif grevant le budget du programme.
10.75 Pour bien gérer ces agglomérations, les gestionnaires devront:

    - offrir aux habitants des services municipaux, tels que la collecte des ordures ménagères et les services d'utilité publique, et recouvrer le coût de ces services au moyen de taxes municipales;
    - assurer la sécurité générale des résidents et des visiteurs;
    - négocier avec les entreprises locales et administrer les locations de terrains, les concessions et les permis;
    - s'assurer que les baux de location des commerçants et des résidents sont toujours conformes à la politique de Parcs Canada et que les modalités prévues dans chaque contrat de concession ou de location sont respectées;
    - savoir réagir aux diverses pressions exercées par les politiciens, les entreprises, les groupes et les particuliers qui ont parfois des intérêts opposés, de manière à répondre aux aspirations propres à chaque communauté et de résoudre leurs problèmes.
10.76 Après avoir examiné la manière dont Parcs Canada a géré ces deux grandes agglomérations urbaines, nous avons conclu que plusieurs problèmes opérationnels importants et de longue date n'avaient pas été résolus de manière satisfaisante.

10.77 La politique de Parcs Canada précise que les villes de Banff et de Jasper sont des centres touristiques dont les limites territoriales sont fixes. Dans le cas de Banff, les modifications proposées au zonage permettraient un accroissement sensible de la population, ce qui pourrait influer sur le mandat fondamental du programme qui est de préserver l'environnement et le caractère historique des lieux, c'est-à-dire altérer le moins possible le milieu naturel original.

10.78 La deuxième question est l'autonomie administrative des agglomérations de Banff et de Jasper. Les résidents ont déjà rejeté une proposition en ce sens, mais nous avons noté que Parcs Canada envisage toujours cette possibilité: le Budget des dépenses de 1983-1984 (Partie III) indique qu'un des objectifs du programme est la présentation de modifications à la Loi sur les parcs nationaux pour pouvoir éventuellement doter les agglomérations de Banff et de Jasper d'une administration autonome.

10.79 Ces exemples nous amènent à conclure que Parcs Canada n'a pas résolu de façon satisfaisante, dans le cadre de ses politiques sur les parcs, la question de l'avenir de ces agglomérations. Toutefois, nous avons remarqué qu'on mettait actuellement en place un mécanisme de planification pour les quatre parcs des Montagnes Rocheuses qui devrait permettre de préciser cette question et d'autres.

10.80 Le développement des agglomérations urbaines n'a pu être efficacement contrôlé en partie à cause de l'absence de plan d'aménagement satisfaisant. Cela a rendu difficile la tâche des gestionnaires du programmes lorsqu'il leur a fallu répondre de manière appropriée aux demandes de développement provenant du secteur privé. Par exemple, il arrive que Parcs Canada et le secteur privé s'échangent des terrains à l'intérieur d'un parc et en particulier à l'intérieur d'une agglomération. En 1982, un échange de ce genre eut lieu afin d'empêcher un secteur de Banff de devenir un quartier résidentiel à haute densité de population. À l'occasion de cette transaction, Parcs Canada n'a pas tenu compte de toutes les directives et de toutes les mesures de contrôle des organismes centraux et du Parlement. Dans cet échange, on a estimé à environ $ 550 000 la différence de valeur des terrains en faveur du promoteur du secteur privé. De cette somme, Parcs Canada a estimé qu'environ $ 400 000 se justifiaient par les avantages sociaux qu'en retirerait le parc. Comme d'habitude dans de telles transactions, Parcs Canada a cru que cet échange relevait de la compétence du ministre et n'a pas cherché à obtenir l'approbation du Conseil du Trésor, bien que, quelques mois auparavant, une version antérieure de la même proposition et avait fait remarquer que les procédures normales pour les appels d'offre qui exigent le paiement de fortes sommes à l'avance et le versement à la Couronne d'une fraction du revenu provenant d'un projet, devaient être suivies dans des transactions de ce genre.

10.81 Parcs Canada n'a pas suivi les procédures suggérées par le Conseil du Trésor, lors de la seconde proposition, car il la considérait semblable aux transactions antérieures. En fin de compte, Parcs Canada a acquis des actifs d'une valeur de $ 970 000 en échange d'autres évalués à $ 1,5 million; or cette pratique d'affectation nette n'est pas autorisée. Parcs Canada ne s'est donc pas soumis au processus habituel d'approbation du Parlement.

10.82 Le droit de résider dans ces agglomérations urbaines est régi par un règlement. Toutefois, le respect de ce règlement n'est pas contrôlé de manière systématique.

10.83 La question de savoir qui doit assumer les coûts des agglomérations urbaines a été traitée dans une directive du Cabinet publiée en 1977. Cette directive autorisait le maintien d'un loyer insignifiant pour les détenteurs de baux résidentiels à la condition que les villes de Banff et de Jasper deviennent financièrement, autonomes en semblable dotant d'une administration locale ou en assumant le coût total des services. Il y a eu réaffirmation de cette directive en 1980. Si Parcs Canada n'avait plus à gérer les agglomérations urbaines, il pourrait disposer d'une somme évaluée à l'époque à $ 4,5 millions (y compris 47 années-personnes) pour effectuer d'autres tâches et répondre à d'autres besoins dans les parcs. Parcs Canada a promu l'idée d'un système d'administration locale autonome, mais sa proposition a été rejetée. Bien qu'on ait augmenté les frais imposés pour les services publics, on n'a pas réussi à recouvrer le total des coût. Cela s'explique surtout par le fait que l'on a tardé à déterminer les coûts pertinents et par la mise en oeuvre du programme 6 et 5 p. 100 du gouvernement. Les résidents de ces agglomérations continuent de bénéficier de loyers très bas. Nous avons également relevé les faits suivants:

    - Les coûts d'exploitation des agglomérations urbaines sont partiellement camouflés parmi les frais généraux des parcs, et il n'existe actuellement aucun système pour déterminer correctement ces coûts d'exploitation. Au moment de notre vérification, on procédait à la mise au point d'un système d'établissement des coûts qui devrait permettre de déterminer les coûts directs d'exploitation des agglomérations.
    - Parcs Canada n'a pas donné suite à une recommandation précédente voulant que ces agglomérations adoptent un système comptables semblable à celui qu'utilisent d'autres municipalités de même taille en Alberta. Par conséquent, toute comparaison des coûts avec ceux d'autres municipalités albertaines est impossible.
    - Les frais que Parcs Canada impose aux résidents et aux entreprises ne comprennent pas le coût des routes, des trottoirs, de l'enlèvement de la neige, des services des sapeurs-pompiers et des services ambulanciers.
10.84 Nous avons estimé que l'exploitation de l'agglomération de Banff avait coûté $ 1,7 million à Parcs Canada, en 1982-1983. Cette estimation ne comprend pas les dépenses d'investissement connexes ni le temps du personnel travaillant dans le bureau régional ou à l'administration centrale. Puisque Parcs Canada n'a recouvré que $ 0,6 million auprès des résidents, la fraction non recouvrée ($ 1,1 million - soit environ $ 325 par habitant) constitue que Parcs Canada utilise également certains services municipaux et devrait payer sa juste part, bien qu'on n'en connaisse pas exactement le montant. De plus, si la ville relevait du gouvernement provincial, elle pourrait recevoir des subventions pour payer ses dépenses municipales qui, selon Parcs Canada, représentent de 11 à 16 p. 100 de la totalité des coûts. Toutefois, puisque la ville relève de l'administration fédérale, Ottawa devra peut-être consentir une subvention équivalente. Par contre, les habitants des municipalités provinciales paient les travaux d'investissement et le financement municipal à même leurs taxes municipales, taxes que les habitants des agglomérations administrées par Parcs Canada ne paient pas. La situation de la ville de Jasper est semblable à celle de Banff.

10.85 Voici les conséquences de cet état de choses:

    - les personnes qui, par obligation, doivent résider dans ces agglomérations paient des loyers réduits et le coût total de cette réduction est évalué à quelque $ 3,5 millions par année;
    - les résidents reçoivent, grâce au programme de Parcs Canada, des services municipaux à un coût moindre que le coût réel;
    - Parcs Canada doit consacrer à la gestion municipale des ressources considérables qui pourraient être utilisées ailleurs, pour des activités cadrant mieux avec son mandat;
    - Parcs Canada est incapable de mesurer la rentabilité de l'exploitation de ces agglomérations et de la comparer à celle d'autres agglomérations de même taille.
10.86 Parcs Canada devrait préciser le statut des agglomérations urbaines situées dans des parcs et ses rapports avec elles dans le cadre de la politique approuvée; il devrait veiller, d'autre part, à réduire ses coûts au minimum et faire en sorte que les subventions implicites soient éliminées ou clairement signalées au Parlement.

Commentaire de Parcs Canada: Parcs Canada a pris l'habitude de consulter les habitants des agglomérations urbaines et de négocier avec eux. Nous continuerons d'agir ainsi afin de réaliser les objectifs susmentionnés.

10.87 Parcs Canada devrait s'assurer qu'à l'avenir les transactions foncières semblable conforment à toutes les directives pertinentes et reçoivent, lorsque c'est nécessaire, l'approbation du Conseil du Trésor.

Commentaire de Parcs Canada: Parcs Canada et le Conseil du Trésor sont en train de préciser et de reformuler les lignes directrices s'appliquant à ce secteur. Ces lignes directrices régiront désormais les activités de ce genre.

Politique relative aux recettes

10.88 En payant un droit pour entrer dans certains lieux historiques et dans certains parcs ou des frais pour utiliser certains services (camping, natation, golf, écluses, etc.), les visiteurs produisent des recettes qui sont versées au Fonds du revenue consolidé.

10.89 Au cours de l'exercice 1982-1983, les recettes de Parcs Canada ont été d'environ $ 21,6 millions (à peu près 7 p. 100 des dépenses totales). Ces recettes proviennent des sources suivantes:

(en millions de dollars)

Droits d'admission $ 3,2
Frais pour services aux visiteurs 6,6
Locations de terrains et concessions 7,7
Divers 4,1
$ 21,6

La pièce 10.3 présente, pour les cinq dernières années, le total des recettes et les recettes de trois secteurs principaux.

La pièce n'est pas disponible

10.90 En 1982-1983, les droits d'entrée semblable sont élevés à $ 3,2 millions, soit environ 1 p. 100 du total des crédits annuels de Parcs Canada. Les frais perçus pour les services fournis en 1982-1983 ont atteint $ 6,6 millions, soit 2,7 p. 100 des crédits. Ainsi, le total des recettes provenant des visiteurs n'a représenté que 4 p. 100 du total des crédits annuels de Parcs Canada ($ 284 millions en 1982-1983).

10.91 Parcs Canada prélève des droits d'admission pour chaque véhicule admis dans 19 des 29 parcs nationaux et des droits d'entrée individuels dans 4 des 82 parcs historiques; on perçoit également des droit particuliers d'accès à certaines installations comme les piscines et les terrains de camping, et des droits d'éclusage sur les canaux historiques. La politique relative aux frais d'utilisation des services ne vise qu'à recouvrer les coûts directs d'exploitation et d'entretien et non les coûts d'investissement et d'infrastructure. Les droits d'entrée n'ont pas suivi l'augmentation des coûts; par exemple, les droits d'éclusage dans les canaux historiques n'ont pas augmenté depuis 1976.

10.92 Parcs Canada ne s'assure pas qu'on observe les règlements concernant les droits d'admission. Par exemple, il estime que 45 p. 100 de tous les véhicules entrant dans les parcs ne paient pas de droit d'entrée. Dans bon nombre de cas, il s'agit d'exemptions justifiées, comme celles accordées aux véhicules en transit, mais certaines sont accordées suite à de fausses déclarations à l'entrée. Parcs Canada ne cherche pas sérieusement à détecter les véhicules de cette dernière catégorie. Dans de nombreux parcs, les automobiles en transit ne paient pas de droit mais sont comptés comme visiteurs. La direction n'exige aucun rapport sur les recettes perçues.

10.93 Ces constatations, ainsi que celles présentées dans les autres sections du présent chapitre, nous ont amenés à conclure que Parcs Canada n'a pas bien réfléchi à ce que devrait être sa politique à l'égard des frais à payer par les usagers; qu'il ne veille pas à ce que les directives en vigueur soient appliquées de manière équitable et uniforme, et qu'il ne possède pas de renseignements sur les coûts pour pouvoir remédier à cette situation.

10.94. Parcs Canada devrait revoir les principes à la base des droits d'admission dans tous les lieux historiques et dans tous les parcs de manière à ce que les visiteurs soient traités de façon uniforme et équitable. Il lui faudrait également rationaliser et mettre à jour son barème de tarifs pour les services aux visiteurs de manière à recouvrer la fraction des coûts jugée conforme à la politique générale du gouvernement.

Commentaire de Parcs Canada: Parcs Canada prépare actuellement un document destiné au Cabinet sur la question des droits d'admission. Ce document traitera des points énoncés dans la recommandation.