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1984 — Rapport du vérificateur général du Canada

Aperçu général

10.1 L'Office national de l'énergie a été créé en 1959. Son but premier était alors de voir à ce qu'il soit entièrement et systématiquement tenu compte des besoins présents et futurs du Canada en matière d'énergie avant d'octroyer des licences d'exportation d'énergie. En vertu de son mandat actuel, l'Office contrôle l'importation et l'exportation de certaines catégories d'énergie, il réglemente la construction et l'exploitation de systèmes énergétiques spécifiés et il administre deux programmes pour le compte du gouvernement fédéral. En outre, il agit comme organisme-conseil auprès du ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources pour certaines questions de politiques et il entreprend périodiquement, de sa propre initiative ou à la demande du ministre, des études portant sur diverses questions énergétiques.

10.2 L'Office national de l'énergie est constitué de 11 membres nommés par le gouverneur en conseil et il emploie environ 460 fonctionnaires. L'Office est également une cour d'archives qui possède pleine et entière juridiction pour examiner, entendre et régler toute question qui lui semble relever de sa compétence. Le pouvoir de réglementation de l'Office s'étend à 39 oléoducs ou gazoducs et à une centaine de raccords de réseaux internationaux de transmission de l'électricité. Cet organisme, toutefois, ne possède aucun pouvoir de réglementation sur l'industrie du charbon ou du nucléaire. Le pouvoir de réglementation de l'Office est défini en fonction des questions énergétiques sur lesquelles le Parlement fédéral a autorité et ce pouvoir est circonscrit à ces seuls aspects, c'est-à-dire le commerce interprovincial et international. En tant qu'organisme de réglementation, l'Office exerce les fonctions d'un tribunal quasi-judiciaire. Certaines de ses décisions ont force de loi. Dans certains cas, toutefois, l'approbation du gouverneur en conseil est requise. Il est possible, dans certaines circonstances, d'en appeler des décisions de l'Office auprès de la Cour fédérale du Canada.

10.3 En 1983, la valeur des exportations brutes d'énergie, était supérieure à 11 milliards de dollars. La valeur des importations réglementées et du commerce interprovincial s'élevait à plus de 20 milliards de dollars. Les droits de péage perçus pour l'utilisation des pipelines, se chiffraient approximativement à 1,6 milliards de dollars.

Étendue de la vérification

10.4 Chaque année, dans le cadre de notre vérification des comptes publics du Canada, nous examinons les comptes de l'Office national de l'énergie et nous rédigeons un rapport. Cette année, nous avons également examiné le processus qui enclenche et supporte les décisions de l'Office, tout particulièrement en ce qui a trait à la réglementation. Nous avons notamment examiné les contrôles de gestion exercés sur le processus décisionnel pour nous assurer que ce processus était techniquement complet. L'équipe de vérification était formée de spécialistes en prévisions, en évaluation des réserves, en construction de pipelines et en sciences économiques. Nous avons examiné les procédés utilisés par l'Office pour assurer le respect de ses décisions et pour en évaluer les incidences. Nous nous sommes également penchés sur la manière dont il administre le Programme des redevances d'exportation sur le pétrole et le Programme des redevances de recouvrement en matière de carburant de soute destiné au transport. Nous avons aussi vérifié la gestion financière de l'Office ainsi que les autres contrôles internes qu'il exerce sur ses propres activités.

Observations et recommandations

10.5 Nos observations et recommandations sont regroupées sous les quatre grands titres suivants: processus de prise de décisions; procédés utilisés pour inciter les sociétés pipelinières réglementées à l'économie et à l'efficience; surveillance et contrôle; gestion interne.

Le soutien analytique du processus de décisions

10.6 Données de base. L'Office établit une réglementation et fournit au gouvernement des conseils qui portent sur plusieurs aspects de l'industrie canadienne de l'acheminement de l'énergie, y compris les exportations, la construction et l'exploitation des installations, le mouvement, les droits et les tarifs, l'approvisionnement de l'est du pays et le transport interprovincial du gaz. De manière générale, la Loi sur l'Office national de l'énergie exige de cet organisme qu'il établisse sa réglementation en fonction de l'intérêt public. À cet égard, la Loi lui octroie une très grande latitude. Il peut tenir compte de toutes les questions qui lui "semblent pertinentes". Pour la réglementation de certains cas, la Loi ne fournit que des instructions générales. Dans d'autres cas, elle présente une liste des facteurs dont il faut, à tout le moins, tenir compte. Par exemple, les instructions générales renvoient aux points suivants: la commodité et la nécessité publiques; la sécurité publique; la notion de la justice et du raisonnable; l'élimination de la discrimination; ce qui est nécessaire ou souhaitable dans l'intérêt public; l'élimination de tout fardeau indu et la répartition équitable.

10.7 L'article 44 qui traite de la construction des installations et l'article 83 qui traite de l'octroi des licences d'exportation constituent des exemples pertinents d'instructions spécifiques. L'article 44 stipule que l'Office a droit de regard sur ce qui suit:

a) l'accessibilité du pétrole ou du gaz au pipeline, ou de la force motrice à la ligne internationale de transmission de force motrice, selon le cas;

b) l'existence de marchés, effectifs ou possibles;

c) la praticabilité économique du pipeline ou de la ligne internationale de transmission de force motrice;

d) la responsabilité et la structure financière de l'auteur de la demande, les méthodes de financement de la canalisation ou de la ligne internationale de transmission, ainsi que la mesure dans laquelle les Canadiens auront l'occasion de participer au financement, à l'organisation et à la construction du pipeline ou de la ligne internationale de transmission de force motrice; et

e) tout intérêt public qui, de l'avis de l'Office, peut-être atteint par l'octroi ou le rejet de la demande.

L'article 83, qui porte sur l'octroi des licences d'exportation, stipule que l'Office doit:

a) s'assurer que la quantité de pétrole, de gaz ou de force motrice à exporter ne dépasse pas l'excédent après la déduction voulue des besoins d'utilisation raisonnablement prévisibles au Canada; eu égard, dans le cas d'une demande d'exportation de pétrole ou de gaz, à l'orientation de la découverte du pétrole ou du gaz au Canada;

b) s'assurer que le prix devant être exigé par le requérant, pour de la force motrice par lui exportée, est juste et raisonnable en fonction de l'intérêt public;

c) lorsque du pétrole ou du gaz doit être importé ou qu'il doit être exporté et par la suite importé, l'Office doit tenir compte de la distribution équitable du pétrole ou du gaz, selon le cas, au Canada.

10.8 Ces citations montrent clairement l'étendue et l'importance de l'ensemble du processus analytique qui mène aux prises de décisions, à l'Office national de l'énergie.

10.9 Observations. Nous avons vérifié la plupart des services et nous avons utilisé les documents des vérificateurs internes qui portent sur la gestion du péage. Ces services ne présentent aucune faiblesse importante et nous avons constaté qu'ils sont généralement bien contrôlés.

10.10 Nous avons constaté, par exemple, que la prévision à long terme de l'offre et de la demande d'énergie et que la prévision à court terme de l'offre et de la demande de pétrole sont techniquement complets et que les travaux de préparation sont bien contrôlés. En ce qui a trait à l'évaluation des réserves et aux possibilités de livraison du gaz naturel et aux capacités de production du pétrole, nous avons constaté que les contrôles de gestion sont bons et que toutes les mesures voulues ont été prises pour éviter les projections biaisées. Lors de l'examen des demandes de construction on tient compte des questions de sécurité, de coûts, de contenu canadien et d'incidences environnementales ou socio-économiques. Tous ces examens sont bien contrôlés et complets au plan de l'efficacité et de la précision technique. L'analyse des demandes d'exportation de pétrole, de gaz et d'électricité permet d'établir des tarifs "justes et raisonnables" et les contrôles de gestion afférents sont appropriés.

10.11 Il existe cependant certaines faiblesses mineures. Par exemple, l'estimation des bénéfices nets que le Canada peut tirer des exportations est l'un des facteurs principaux sur lesquels s'appuie la décision d'approuver de nouvelles exportations d'énergie. Nous croyons que l'Office devrait disposer de procédures lui permettant d'évaluer, de manière systématique et à l'aide de données récentes, la validité des estimations antérieures. Un tel exercice pourrait fournir des indications précieuses sur l'efficacité de ce critère (bénéfices nets) lorsqu'il s'agit de prendre des décisions relatives aux exportations. Ce genre d'évaluation pourrait également permettre d'établir l'opportunité de modifier les méthodes de calcul des bénéfices nets. En outre cela pourrait permettre de conclure à l'obligation d'abandonner ce type d'analyse, compte tenu de facteurs externes qui sont incontrôlables.

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La sociétés réglementées: incitation à l'économie et à l'efficience

10.12 Données de base. L'Office national de l'énergie, dans une brochure destinée aux sociétés pipelinières, décrit de la manière suivante son objectif en ce qui a trait à la réglementation des droits de péage:

La réglementation permettra la permanence des services, sans discrimination, de façon efficiente et à un coût comparable à celui qui prévaudrait dans un marché de libre concurrence, compte tenu de l'incidence sur la réglementation d'autres facteurs comme les politiques gouvernementales et la concurrence offerte par d'autres ressources énergétiques. (Traduction libre)
Les sociétés pipelinières se voient imposer la règle suivante:

L'Office croit que chaque entreprise pipelinière a l'obligation implicite de prouver à l'Office et aux autres parties intéressées, au cours des audiences sur l'établissement des droits de péage, qu'elle exploite son entreprise de la même façon que si elle était assujettie aux règles habituelles de l'offre et de la demande. (Traduction libre)
10.13 De manière générale, les droits de péage pour chaque entreprise sont établis de manière à ce que chacune puisse recouvrer ses coûts de services et à ce qu'elle puisse obtenir un rendement déterminé sur la portion de son capital investi utilisée pour établir les taux. Cette méthode est en vigueur depuis plusieurs années. Elle est simple, grandement basée sur des données objectives; elle assure un profit assez satisfaisant pour encourager les investissements requis pour assurer des services d'acheminement nécessaires en pétrole ou en gaz.

10.14 Cette méthode, par contre, comporte certains désavantages. Il est admis généralement que toute réglementation des taux basée sur les capitaux investis par les exploitants de pipeline résulte en une tendance naturelle à faire des investissements de capitaux au-delà des niveaux optima au plan économique. En outre, il n'existe pas d'incitation directe et forte afin que les exploitants contrôlent leurs coûts d'exploitation puisque les droits de péage permettent le recouvrement complet de ces coûts. Au Canada, ce dernier désavantage est accru du fait que les prix du pétrole et du gaz sont fixes par décret. On élimine ainsi ce qui limite habituellement l'augmentation des coûts dans un marché de libre concurrence, c'est-à-dire la nécessité de soutenir la concurrence des autres sources d'énergie.

10.15 Attentes de la vérification. Compte tenu de cette absence de stimulants commerciaux naturels susceptibles d'inciter les entreprises d'acheminement à maintenir leurs coûts de construction et d'exploitation à un niveau raisonnable, il serait normal que l'Office établisse des contrôles et des vérifications dont l'effet serait compensatoire. Au cours des années, l'Office a établi plusieurs contrôles de ce genre. Il est présentement à mettre en place ou à étudier d'autres mécanismes similaires. Néanmoins, nous croyons que l'Office pourrait faire plus pour inciter à l'économie et à l'efficience les sociétés pipelinières à tarifs réglementés.

10.16 Nous admettons que cette tâche n'est pas facile, et cela pour plusieurs raisons. En premier lieu, il s'agit là de questions très complexes et les contrôles de substitution qui seraient efficaces peuvent, par contre, être difficiles à mettre en vigueur. Deuxièmement, l'Office national de l'énergie, dans son optique, a pour tâche de réglementer, et non de gérer, l'acheminement de l'énergie par pipelines. Troisièmement, l'Office est un tribunal quasi-judiciaire. Il assume donc un rôle judiciaire et ses décisions relatives aux demandes qu'on lui présente doivent s'appuyer sur l'argumentation des dossiers qui lui sont présentés au cours des audiences. Par conséquent, ni l'Office ni son personnel ne peut se faire le défenseur d'une proposition et présenter ses propres arguments. Quatrièmement, les intervenants, c'est-à-dire les parties contestant la tarification proposée au cours d'une audience publique, ne peuvent pas toujours être considérés comme des éléments de contrôle ou de contrepoids efficaces puisque les entreprises d'acheminement ne communiquent pas toujours au public les éléments prouvant l'économie ou l'efficience de leurs opérations. Par contre, au cours des audiences publiques, les intervenants et l'Office, cherchent souvent à obtenir de tels renseignements.

10.17 Quelques-unes des initiatives prises par l'Office. Il y a déjà plusieurs années que l'Office défend l'importance des critères d'économie et d'efficience en ce qui a trait à l'acheminement de l'énergie. Le président de l'Office en a souvent fait mention dans ses discours aux sociétés pipelinières. En 1971, le premier document intitulé "Motifs de décision" et publié à la suite d'une audience relative aux taux abordait la question de façon spécifique. Il y était clairement indiqué que les sociétés pipelinières devaient tenir compte des critères d'économie et d'efficience. Dans un bulletin récent l'Office déclare qu'il exerce son pouvoir de réglementation de manière à ce que les services soient fournis de façon efficiente et à un coût comparable à celui qui prévaudrait dans un marché de libre concurrence.

10.18 En 1977, par exemple, l'Office, aux fins de la tarification de certains droits de péage, a rejeté des coûts de 17 millions de dollars relativement à un projet de construction de 247 millions de dollars en alléguant que les coûts rejetés représentaient des dépenses qui n'auraient pas été engagées si la direction avait fait preuve de prudence. Ce cas n'est pas unique. En 1979, l'Office a exigé d'une grande entreprise d'acheminement qu'elle utilise des budgets présentant ses coûts d'exploitation par centre de coûts, afin qu'il soit plus facile de vérifier l'admissibilité de ces coûts aux fins du rajustement des droits de péage. En 1984, l'Office a tenu une audience consacrée à la méthodologie afin d'évaluer la gestion des droits de péage de cette grande entreprise. En 1979, l'Office a également mise sur pied un système de droits de péage pour une grande compagnie afin d'inciter cette dernière à contrôler ses dépenses en immobilisations au cours de travaux de construction.

10.19 De 1980 à 1982, le personnel de l'Office a effectué et publié une étude sur les coûts de construction des pipelines de 1975 à 1985. Cette initiative a amené le ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources de confier à un groupe de travail indépendant le mandat d'étudier cette question. En réponse aux recommandations de ce groupe de travail, (le rapport Horte), l'Office et les représentants de l'industrie ont entrepris de trouver des moyens qui permettraient de mieux contrôler les coûts de construction. Par exemple, il existe une proposition demandant que l'Office établisse un système de surveillance des travaux de construction pour tous les grands projets, afin de comparer les coûts réels de construction et l'évolution des chantiers avec les projections des plans originaux. L'Office a utilisé un système de ce genre pour la construction du pipeline Norman Wells-Zama. Il faut toutefois prendre note que la conjoncture économique et les conventions collectives peuvent avoir sur les coûts de construction des pipelines une influence plus grande que celle de l'Office ou de l'industrie pipelinière.

10.20 Récemment le personnel de l'Office a étudié la possibilité d'exiger des entreprises d'acheminement qu'elles effectuent des vérifications intégrées. Nous croyons que ces vérifications, si elles étaient axées sur certains aspects particuliers des activités réglementées, pourraient fournir à l'Office des renseignements utiles pour la formulation de ses décisions en matière de réglementation. De 1979 à 1981, un groupe de travail de l'ONÉ a étudié l'efficience et la productivité des sociétés pipelinières. L'Office a également parrainé, en collaboration avec une université, une conférence nationale sur l'épineuse question du nivellement des taux. On a pu, au cours de cette conférence, discuter longuement des problèmes de la réglementation des taux de rendement, dans le cas des sociétés dont les marchés sont en expansion ou dont la base du taux de rendement décroît. Une autre question difficile est celle de l'introduction, par voie de réglementation, de moyens visant à inciter les sociétés à épargner sur les coûts de construction et d'exploitation des pipelines. Dans cette optique générale, l'Office a tenu une réunion, en septembre 1983, avec des représentants de l'industrie, réunion au cours de laquelle ont été examinés divers moyens de promouvoir le contrôle des coûts.

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10.21 Production, par les entreprises pipelinières, de rapports sur l'économie et l'efficience. L'Office, conformément aux principes qui l'animent, estime que les sociétés ont l'obligation de faire la preuve qu'elles opèrent de manière économique et efficiente. À ce chapitre, nous croyons qu'elles ne font pas tout ce qu'elles pourraient faire. Elles ne sont pas tenues, présentement, de faire connaître leurs méthodes de contrôle de l'efficience. Nous admettons, cependant, qu'il serait difficile pour elles de mettre au point des méthodes vraiment utiles. Bien qu'il existe certaines méthodes éprouvées permettant, dans certains cas, d'évaluer le souci d'économie et d'efficience, les entreprises ne sont pas tenues de se soumettre à une telle vérification. À notre avis, l'Office pourrait rendre plus concrète cette obligation en imposant, comme le font certains organismes de réglementation, des exigences en matière de vérification et de communication de l'information. Il pourrait alors plus facilement vérifier si les droits de péage ne sont pas trop élevés.

10.22 Construction d'installations et de systèmes nouveaux. L'Office doit rendre deux genres de décisions, en ce qui a trait aux pipelines. En premier lieu et en tenant compte des coûts estimatifs, des marchés, de l'offre, etc., il doit déterminer si "la commodité et la nécessité publiques requièrent présentement et requerront à l'avenir" l'utilisation d'un nouveau pipeline. C'est ce que lui demande la Partie III de la Loi. Une fois les travaux de construction achevés, il doit juger, en tenant compte des coûts réels de construction et de l'estimation des coûts d'exploitation, ce qui semble être des droits de péage justes et raisonnables, comme le lui demande la Partie IV de la Loi.

10.23 Lorsqu'il lui faut déterminer si un grand projet est conforme à la Partie III, l'Office ne possède pas une estimation des coûts de construction qui soit basée sur des études techniques détaillées, puisque les conditions exactes dans lesquelles se dérouleront les travaux ne sont pas connues. Il vérifie le caractère raisonnable des coûts fournis par le requérant en utilisant à cette fin des données antérieures. Une fois qu'il a décidé que la commodité et la nécessité publiques justifiaient le projet, l'Office accorde un certificat au requérant. Lorsqu'il accorde le certificat, l'ONÉ peut exiger du requérant qu'il présente, avant le début des travaux de construction, une estimation satisfaisante et détaillée des coûts. Dans le cas des projets de moindre envergure, les estimations sont basées sur des études techniques et, souvent, sur les données des dossiers des appels d'offres. L'Office effectue une étude détaillée des demandes et rejette les projets qu'il juge non justifiés.

10.24 Il est arrivé, au cours des dernières années, que les coûts réels de construction aient été supérieurs aux projections. L'Office a l'habitude d'examiner les coûts réels et rejette, (lorsqu'il s'agit, d'établir les droits de péage et en vertu des modalités de la Partie IV de la Loi) les coûts de construction manifestement attribuables à une gestion imprudente. Il faut toutefois souligner que ce genre de décision peut être contesté devant la Cour fédérale du Canada.

10.25 À notre avis, la méthode qu'utilise l'Office pour approuver et établir les coûts des nouvelles constructions pourrait être améliorée. Si l'on exigeait la présentation d'une estimation ferme avant le début des travaux de construction, l'on obligerait les compagnies pipelinières à prouver le caractère raisonnable des coûts projetés ou actuels. Si l'on ajoute à cette exigence la réalisation d'une vérification de gestion une fois les travaux achevés, et l'utilisation du système de surveillance des travaux tel que proposé, l'Office serait mieux en mesure de vérifier si les dépenses ont été engagées de manière judicieuse. Ces mesures fourniraient également à l'Office une meilleure justification pour refiler aux actionnaires plutôt qu'aux personnes qui ont à payer les droits, la fraction des coûts attribuables à des carences de gestion.

10.26 Lorsqu'il examine le dossier d'un grand projet de construction, l'Office effectue une analyse qui lui permet de déterminer le design le meilleur marché, compte tenu des contraintes techniques, c'est-à-dire le diamètre des canalisations, l'emplacement des stations de pompage et la pression normale requise, contraintes imposées par les prévisions du débit du système. L'Office est alors en mesure de comparer le design présenté dans le dossier général du demandeur au design le meilleur marché.

10.27 Vérifications présentement effectuées par l'ONÉ. Le personnel de l'ONÉ effectue des vérifications de conformité auprès des sociétés à tarifs réglementés afin de voir à ce que ces dernières tiennent leurs comptes de la manière prescrite. Plusieurs entreprises d'acheminement d'énergie sont des conglomérats. Dans ce cas les vérificateurs vérifient, entre autres, si la fraction des frais généraux attribués aux opérations non réglementées est raisonnable et si l'amortissement cumulé a été calculé correctement. L'Office, toutefois, n'alloue que 85 semaines-personnes par année pour ce genre de vérifications auprès des 39 sociétés à tarifs réglementés. Vingt-trois semaines-personnes sont consacrées à la vérification de la société Trans-Canada Pipeline dont les coûts de service annuels se chiffrent à près d'un milliard de dollars; 19 semaines-personnes sont requises pour la vérification de la société Westcoast Transmission dont les coûts de service se chiffrent à 300 millions de dollars; dans le cas de la société Interprovincial Pipeline, dont les coûts de service sont de 117 millions de dollars, quatre semaines sont requises. Parmi ces 39 sociétés, certaines des plus petites ne sont pas l'objet d'une vérification régulière. À notre avis, de telles allocations de ressources obligent à limiter plusieurs de ces vérifications à un examen superficiel.

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10.28 Les vérificateurs de l'ONÉ ne cherchent pas à dépister de manière systématique les dépenses irrégulières ou peu judicieuses. Aux États-Unis, la Federal Energy Regulatory Commission cherche à dépister ce genre de dépenses et elle réussit à le faire. Au cours de notre examen des dossiers, nous avons constaté que les vérificateurs n'avaient relevé aucun cas de dépenses douteuses. Nous croyons que les vérifications de l'ONÉ pourraient être effectuées de manière à voir, par exemple, à ce que les dépenses relatives aux ordinateurs, aux voyages et au logement ont été engagées avec un juste souci d'économie. L'Office a récemment vérifié une partie des stocks de fournitures d'entretien de deux compagnies. À la suite de cet examen, certains coûts ont été rejetés. De manière générale, nous croyons que des vérifications ayant une plus grande étendue aideraient l'Office à fixer des droits de péages justes et raisonnables et à voir jusqu'à quel point les sociétés à tarifs réglementés respectent les critères d'économie et d'efficience.

10.29 Rajustements des droits de péage. L'Office possède un système qui lui permet de contrôler le rendement financier des entreprises d'acheminement des ressources énergétiques. Les analystes financiers de l'Office examinent les rapports périodiques des sociétés, ils y relèvent les statistiques sur les quantités transportées, les frais d'exploitation, les revenus et le rendement et ils comparent ces données à celles autorisées précédemment par l'Office pour ces mêmes postes. L'Office peut donc rajuster les droits de péage à la baisse si, à son avis, une telle mesure permet de mieux servir l'intérêt public.

10.30 D'autre part, toute société pipelinière à tarifs réglementés peut demander une hausse des droits de péage. Une fois fixée, la date de l'audience est rendue publique et une invitation est lancée à toutes les parties qui désireraient intervenir. Les audiences permettent donc d'entendre tous les arguments en faveur ou à l'encontre des droits de péage tels qu'établis par l'Office, exception faite de certains cas de routine pour lesquels aucune audience publique n'est tenue et où ne se présente aucun intervenant. L'Office mène également des enquêtes périodiques au cours desquelles les intervenants font connaître leur opinion sur la manière dont les audiences doivent être tenues et sur les facteurs dont il faut tenir compte dans l'établissement des droits de péage.

10.31 L'analyse détaillée des demandes de rajustement des droits de péage, demandes souvent très complexes, représente un fort défi pour l'Office, son personnel et les intervenants. Habituellement, la société présente une prévision des frais d'exploitation et des quantités à transporter au cours d'une période donnée et elle demande à percevoir les revenus requis pour couvrir ses dépenses et pour obtenir un taux de rendement adéquat. La projection des quantités à transporter est le facteur le plus important lorsqu'il s'agit de fixer les droits de péage. Par conséquent, les sociétés ont tendance à présenter des prévisions qui jouent en leur faveur. Elles ont également fortement tendance à chercher d'obtenir le taux de rendement le plus élevé et le plus acceptable possible en présentant des arguments et des statistiques susceptibles de prouver que les risques sont élevés. Les intervenants aux audiences reçoivent copie de la requête et de tous les documents à l'appui. On s'attend à ce qu'ils présentent des solutions de rechange, corrigeant la prévision des coûts et des quantités à transporter ou contestant la nécessité ou la justification des dépenses projetées, qu'il s'agisse des frais d'exploitation ou de la base des taux. Ces intervenants, toutefois, doivent obtenir eux-mêmes les renseignements dont ils ont besoin parce qu'il n'existe aucune disposition générale obligeant à rendre publics, le cas échéant, les résultats des vérifications portant sur le respect des critères d'économie ou d'efficience. En outre, les lois régissant l'ONÉ ne prévoient pas l'octroi aux intervenants de ressources matérielles ou financières comme le prévoient les lois régissant le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes.

10.32 Le personnel de l'Office analyse les requêtes et il en communique directement les résultats aux titulaires de l'ONÉ. Le personnel de l'Office, dans le cas où il jugerait que certaines projections sont incorrectes ou que certaines dépenses ne sont pas justifiées, ne pourrait présenter directement ces renseignements au cours des audiences. Son rôle consiste à fournir une analyse impartiale au comité d'audience et de suggérer aux avocats de l'Office le genre de questions à utiliser au cours du contre-interrogatoire. Les titulaires peuvent également utiliser ces renseignements pour poser des questions au requérant ou aux intervenants. De cette manière, il est possible de présenter des informations différentes de celles du requérant, renseignements qui, une fois notés, pourront être utilisés par l'Office pour prendre sa décision. Cette manière de procéder peut être utilisée lorsque les données fournies par les intervenants ont plus ou moins de valeur et que l'Office juge la question à l'étude pertinente et d'une grande utilité publique.

10.33 Nous croyons que l'ONÉ pourrait modifier les procédures utilisées au cours des audiences sur les droits de péage de manière à approfondir l'examen critique des requêtes. Il pourrait, par exemple, songer à obtenir l'avis d'experts-conseils indépendants sur certaines questions. Il pourrait également prendre l'habitude de demander des vérifications ou des études spéciales sur certains aspects des dépenses engagées par les sociétés pipelinières à tarifs réglementés.

10.34 Sommaire. L'Office a pour tâche de protéger l'intérêt public tout en évitant la surréglementation, ce qui, nous le reconnaissons n'est pas chose facile. À plusieurs reprises, l'Office a su protéger l'intérêt public et nous l'encourageons dans sa démarche visant à inciter les sociétés pipelinières à mieux contrôler les coûts de construction et à accroître l'efficience de leur exploitation. Les démarches de ce genre exigent du temps ainsi que la collaboration de l'industrie; elles doivent donc, à notre avis, s'inscrire dans le cadre d'un programme à long terme.

10.35 Il faudrait songer à établir un programme à long terme afin de permettre à l'Office d'encourager les sociétés pipelinières à tarifs réglementés à se soucier davantage des questions d'économie et d'efficience.

La surveillance et le contrôle

10.36 Mesure de l'efficacité. Depuis la fin de 1977, le gouvernement exige des ministères et organismes qu'ils effectuent des évaluations périodiques de leurs programmes. Il y a deux ans, l'Office a commencé les études requises pour remplir cette tâche et il vient de conclure une entente avec le Bureau du contrôleur général sur la manière de procéder. L'Office n'a pas encore effectué d'évaluation. Il a toutefois réalisé un certain nombre d'études visant à préciser l'incidence de son activité dans certains secteurs.

10.37 Contrôle des exportations. En vertu de la Loi sur l'administration de l'énergie, l'Office a charge de l'administration et de l'application du Programme des redevances d'exportation sur le pétrole. En 1983-1984, l'ONÉ a perçu des redevances de 344 millions de dollars pour du pétrole et des produits pétroliers ayant une valeur d'exportation de 4,7 milliards de dollars. Les procédures de contrôle mises de l'avant par l'Office pour l'exportation de l'énergie par pipelines sont satisfaisantes. Toutefois, elles sont faibles lorsqu'il s'agit des exportations par camion de pétrole, des produits pétroliers et des produits du gaz liquéfié. Selon Statistique Canada, la valeur de ces exportations par camion se chiffrait à 635 millions de dollars en 1983, et les redevances afférentes s'élevaient à quelque 81 millions de dollars.

10.38 Le contrôle des exportations par camion est difficile parce que la mission des postes frontières est surtout de contrôler les entrées et non les sorties. Le ministère du Revenu National, Douanes et Accises a charge de l'application des modalités de la Loi sur l'Office national de l'énergie en ce qui a trait au contrôle des exportations d'énergie. Les exportateurs doivent obtenir un permis de l'ONÉ avant de procéder à toute exportation. L'exportateur doit remettre au poste de frontière une déclaration statistique qui indique le numéro du permis d'exportation accordé par l'ONÉ et qui précise les quantités, la qualité, les prix des produits exportés etc. Une fois que le détenteur d'un permis a effectué toutes les exportations auxquelles il est autorisé, les Douanes rassemblent les formulaires susmentionnés et elles établissent un tableau récapitulatif qu'elles font parvenir à l'ONÉ.

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10.39 Il s'agit là d'un système de contrôle relativement passif. Nous avons appris qu'à certains postes frontières, les conducteurs de camions, se contentent de déposer les formulaires de déclaration dans un panier. Les employés des Douanes et Accises recueillent ces formulaires à la fin de la journée et ils en font, périodiquement, un tableau récapitulatif. Certaines sociétés présentent une déclaration consolidée de toutes les exportations qu'elles ont effectuées au cours du mois précédent. À ce que nous sachions, les employés des Douanes n'effectuent aucune vérification de l'exactitude des données quantitatives ou qualitatives de ces déclarations. En outre, il existe peu de moyen d'empêcher un individu d'effectuer des exportations illégales. Les employés des Douanes et Accises effectuent parfois des vérifications aléatoires des camions-citernes quittant le pays, ce qui leur permet parfois d'empêcher certaines exportations illégales. Les Douanes, toutefois, ne font pas de saisies des expéditions de pétrole ou de produits pétroliers que l'on veut illégalement exporter. L'expéditeur doit tout simplement reprendre sa marchandise. Les Douanes possèdent le pouvoir de saisir les exportations de ce genre mais elles ne possèdent pas les installations d'entreposage requises ni le pouvoir de disposer rapidement des produits saisis, ce pourquoi elles refusent de procéder à ce genre de saisies. Il serait possible, en vertu de la Loi sur l'Office national de l'énergie, d'établir un règlement octroyant aux Douanes le pouvoir de disposer rapidement du pétrole saisi, mais encore faudrait-il construire les entrepôts requis et disposer du personnel nécessaire pour contrôler les voies de sortie aux postes frontières.

10.40 Le personnel de l'Office et celui des Douanes ont longuement et fréquemment discuté de cette question depuis plusieurs années. Toutefois, on ne lui accorde pas une forte priorité parce que l'Office croit qu'il s'agit là d'un problème mineur et qu'il faudrait engager de fortes dépenses pour le régler. À notre avis, cependant, l'Office ne devrait pas renoncer à toute mesure de contrôle avant d'avoir déterminé le volume des exportations de pétrole ou de produits pétroliers effectuées sans licence appropriée. Une vérification aléatoire à des postes frontières déterminés, des camions-citernes quittant le pays pourrait fournir des indications valables sur la fréquence des tentatives d'effectuer des exportations non autorisées. Un échantillonnage aléatoire et une analyse chimique du contenu des camions dont les conducteurs possèdent des permis d'exportation pourraient fournir des indications sur le pourcentage des exportations qui ne sont pas conformes aux modalités du permis.

10.41 L'Office devrait déterminer le volume des exportations illégales de pétrole ou de produits pétroliers et, en cas de situation grave, il devrait élaborer un système approprié de contrôle.

10.42 Application de la Loi. La Loi sur l'administration de l'énergie confie à l'Office l'administration des redevances d'exportation sur le pétrole. La Loi stipule qu'une redevance fixée par règlement doit être perçue pour chaque mètre cube de pétrole exporté et que toute personne tenue de payer cette redevance doit remettre à l'Office un rapport précisant le volume et la catégorie de pétrole exporté. L'Office a généralement interprété les dispositions de la Loi comme limitant sa responsabilité au seul contrôle du paiement des redevances à percevoir sur les exportations déclarées. Il n'a jamais cherché à vérifier si les produits effectivement exportés correspondaient aux données des déclarations. Il lui aurait fallu disposer d'un effectif plus nombreux.

10.43 L'Office devrait déterminer si sa façon actuelle de faire respecter la Loi correspond pleinement aux intentions du législateur.

La gestion interne

10.44 Conflits d'intérêt. En ce qui a trait aux conflits d'intérêt, il existe des instructions écrites que sont tenues de respecter les personnes à l'emploi de l'ONÉ. Un comité contrôle l'application générale de ces instructions. La Loi sur l'Office national de l'énergie précise les règles auxquelles doivent se soumettre les membres de l'Office en ce qui a trait aux conflits d'intérêt. Nous croyons que les procédures en vigueur à cette fin sont satisfaisantes.

10.45 Impartialité. Dans l'exercice de certaines de ses fonctions, l'Office agit à titre de tribunal quasi-judiciaire. Le personnel et les membres de l'Office doivent donc voir à ce que leurs décisions ne soient pas entachées de partialité apparente ou réelle. Nous avons constaté qu'il existe un code de conduite que connaissent les membres et le personnel de l'Office. De manière générale, on s'attend à ce que ces derniers évitent de communiquer avec les requérants ou les intervenants au cours de la période qui précède immédiatement les audiences publiques ou au cours des audiences elles-mêmes. Lorsqu'il faut communiquer avec ces personnes, l'on confie à un avocat de l'Office la tâche de le faire, à titre de porte-parole officiel, avec toutes les parties intéressées. L'Office en informe au préalable les personnes concernées. Nous croyons que cette façon de procéder est appropriée.

10.46 Amélioration du processus de réglementation. L'Office procède actuellement à une réforme d'importance de son processus de réglementation. Ce projet prévoit de nombreuses consultations avec les sociétés à tarifs réglementés ainsi qu'avec les intervenants réguliers. Par exemple, certains projets visent à simplifier la réglementation des oléoducs et des gazoducs de manière à ce que la réglementation de l'ONÉ puisse être compatible avec celle d'autres organismes de réglementation et à revoir les exigences en ce qui a trait aux renseignements à présenter au cours des audiences sur les droits de péage et les coûts de construction. En outre, l'Office a pris l'habitude d'évaluer le rendement de son personnel et le déroulement de ses audiences dès lors que ces dernières sont terminées. Le but de ces évaluations est de permettre au personnel de mieux connaître la valeur du travail qu'ils ont effectué pour les audiences et d'aider les membres de l'Office à être plus efficaces.

Commentaire de l'Office national de l'énergie

Le 18 septembre 1984

Monsieur Kenneth M. Dye
Vérificateur général du Canada
240, rue Sparks
Ottawa (Ontario)
K1A 0G6

Monsieur,

L'Office trouve qu'il n'est aucunement en désaccord majeur avec le dynamisme de votre rapport sur la vérification intégrée de l'Office national de l'énergie. Dans la mesure du pratique, sous réserve des contraintes budgétaires et autres, l'Office s'efforcera d'appliquer vos recommandations.

Vos encouragements à nous voir persévérer dans les problèmes complexes et difficiles liés à la mesure et à l'évaluation de l'efficience et de l'économie des pipelines seront des plus utiles. Ces questions continueront d'être poursuivies vigoureusement. Il faudrait noter, toutefois, qu'en se fondant sur son quart de siècle d'expérience, l'Office pense que les sociétés pipelinières ont agi en général de façon efficiente, tant dans la construction que dans l'exploitation des pipelines qu'elles gèrent.

L'Office poursuit l'étude du rôle de la vérification intégrée des sociétés pipelinières, du point de vue d'un organisme de réglementation doté de compétences quasi judiciaires. L'Office a déjà pris une décision en faveur d'une méthode "centrée" sur la vérification des aspects économiques et d'efficience. Afin de renforcer davantage la fonction de vérification en qualité d'instrument de réglementation, l'Office a décidé de mettre à la disposition du public les futurs rapports de vérification des sociétés pipelinières.

En ce qui concerne les exportations possibles et illégales de produits pétroliers par camion, l'Office est convaincu que ce problème est relativement faible et va vraisemblablement disparaître à l'avenir, en vertu de la conjoncture prévalante prévue sur les marchés pétroliers. En ce qui concerne des contrôles supplémentaires qui peuvent être éventuellement exigés, nous essaierons d'obtenir l'aide de Revenu Canada - Douanes et accises. L'aspect coût-avantage d'instauration de tout contrôle supplémentaire devrait aussi être pris en considération.

À la suite de vos observations, notre mandat de vérification relatif aux redevances d'exportation fait actuellement l'objet d'une révision. Nous étudions actuellement le niveau d'assurance exigé et le coût de prestation de cette vérification supplémentaire.

L'Office a éprouvé certaines difficultés dans l'application à un organisme de réglementation de faible envergure, du cadre de travail conceptuel d'évaluation des programmes tel qu'il a été mis au point par le Bureau du contrôleur général. En s'adaptant aux circonstances en constante évolution, l'Office a révisé ses méthodes et a pris des mesures pour la mise en oeuvre d'améliorations. À titre d'exemple, il y a: l'étude des coûts pipeliniers; les initiatives au titre de la réforme de la réglementation; ainsi que la mise à jour et l'amélioration de nos règles de pratique et de procédures et de nombreux règlements de l'ONÉ. En conséquence, l'Office est convaincu qu'il se conforme à l'esprit de la politique du gouvernement sur l'évaluation des programmes. Qui plus est, il a émis une politique sur l'évaluation des programmes adaptée aux besoins de l'ONÉ et acceptée au niveau du contrôleur général. L'Office est en voie d'appliquer cette politique.

L'Office et son personnel apprécient à leur juste valeur les rapports courtois qu'ils ont eus avec les membres de votre bureau chargés de ce qui a dû être, sans aucun doute, une vérification des plus difficiles étant donné la nature des compétences réglementaires et quasi judiciaires de l'Office.

Veuillez agréer, Monsieur le Vérificateur général, l'expression de ma haute considération.

C. Geoffrey Edge