Cette page Web a été archivée dans le Web.

1986 — Rapport du vérificateur général du Canada

Aperçu général

12.1 Le Département des assurances est chargé de protéger le public contre les pertes financières qui peuvent découler des opérations des institutions financières enregistrées ou munies d'un permis et des régimes de pensions enregistrés, en vertu de lois fédérales. Il réglemente environ 560 compagnies d'assurance, de fiducie et de prêt, d'investissement et des sociétés coopératives de crédit dont l'actif total dépasse les 200 milliards de dollars, ainsi que plus de 750 régimes de pension parrainés par l'employeur, dont l'actif s'élève à 28 milliards de dollars (voir la pièce 12.1). Le Département fournit également des services actuariels au gouvernement fédéral, principalement dans le domaine des régimes de pension.

(Cette pièce n'est pas disponible)

12.2 Le Département se compose de trois directions : la Direction des opérations, la Direction de l'actuariat et la Direction des finances et de l'administration. Son personnel compte 226 employés, dont 154 ont leur poste de travail à Ottawa, tandis que les autres travaillent dans cinq bureaux régionaux. Le plus important bureau régional est celui de Toronto, qui compte environ 55 employés (voir la pièce 12.2).

(Cette pièce n'est pas disponible)

12.3 Du total des dépenses du programme, qui s'élèvent à 19 millions de dollars, que le Département a encourues en 1985-1986, 7 millions de dollars avaient trait aux frais spéciaux engagés à l'égard de la liquidation de compagnies d'assurance en faillite. La totalité de ces frais spéciaux et environ 85 p. 100 du total des frais de fonctionnement du Département sont recouvrés auprès des entités réglementées et des organisations du gouvernement.

12.4 Un certain nombre d'événements récents ont influé sur les opérations du Département.

12.5 Faillite d'institutions financières. Depuis 1980, 16 compagnies dont l'actif était de quelque 2 milliards de dollars et qui étaient soumises à la réglementation du Département des assurances ont fait faillite. De plus, en 1985, deux banques à charte canadiennes, dont la réglementation incombait à l'inspecteur général des banques, ont fait faillite. Tout cela a entraîné plusieurs révisions importantes et riches de conséquences de la réglementation des institutions financières canadiennes, tant au palier fédéral qu'à celui des provinces.

12.6 Les rapports qui ont découlé de ces révisions ont recommandé des changements importants dans le cadre législatif et administratif d'exploitation des institutions financières. Bien que les recommandations formulées dans les divers rapports diffèrent à certains égards, tous les rapports présentés exprimaient l'opinion selon laquelle le rôle des organismes de réglementation fédéraux devrait être renforcé. La mise en oeuvre de certaines des recommandations pourrait donc signifier des changements appréciables dans l'organisation et le fonctionnement du Département des assurances.

12.7 Réforme des pensions. La Direction de l'actuariat du Département a beaucoup participé à la réforme des pensions au cours des dernières années. Cette participation du Département découle du rôle qui lui incombe et qui consiste à gérer l'application de la Loi sur les normes des prestations de pension (LNPP) ainsi qu'à fournir des services actuariels à l'égard de tous les régimes de pension fédéraux, tant les régimes publics que ceux qui sont parrainés par l'employeur. En outre, deux projets de lois nouveaux augmenteront sensiblement le volume de travail de la Direction de l'actuariat. Le premier consiste en des modifications à la LNPP, lesquelles nécessiteront un accroissement de la surveillance qu'exerce le Département; le deuxième requerra la communication plus fréquente d'une information actuarielle plus à jour concernant les régimes de pension fédéraux.

Étendue de la vérification

12.8 Notre vérification a été axée sur les principales activités du Département (la surveillance des institutions financières et des régimes de pension et la prestation de services actuariels) et sur les procédés de gestion auxquels on a recours pour appuyer ces activités.

12.9 Nous avons examiné les principaux aspects des activités de surveillance du Département, y compris la constitution en société, l'enregistrement, l'octroi de permis, l'analyse financière, les examens sur place, la révision des provisions actuarielles et le contrôle des éléments d'actif. Nous avons également examiné la procédure établie pour la surveillance de la liquidation des compagnies en difficulté et nous avons évalué la qualité de l'information fournie au Parlement dans les rapports annuels. Enfin, nous avons demandé à des représentants chevronnés du secteur privé de nous dire comment ils percevaient le Département.

12.10 Nous avons aussi examiné le travail récemment effectué par le service de vérification interne à l'égard de la Direction des opérations et de la Direction des finances et de l'administration et nous avons tenu compte de leurs constatations pour formuler nos observations et nos recommandations.

Surveillance des institutions financières

12.11 La surveillance des institutions financières constitue la principale activité du Département. Plus de 70 p. 100 de l'effectif du Département se consacre à cette tâche. La pièce 12.1 indique, par catégorie d'entreprises, le nombre total de compagnies et le total de l'actif qui font l'objet d'une surveillance. Cette activité se répartit en quatre divisions.

(Cette pièce n'est pas disponible)

12.12 La Division de l'assurance-vie, la Division de l'assurance de biens et risques divers et la Division des compagnies de fiducie et de prêt sont respectivement chargées de surveiller les industries mentionnées. Dans ces trois divisions, 50 employés de l'administration centrale effectuent un travail qui a trait à la constitution en société et aux autres changements corporatifs, à l'enregistrement, aux plaintes et enquêtes, à l'analyse financière et à la révision des provisions actuarielles. Les inspecteurs régionaux, qui ont leur poste de travail dans des bureaux situés à l'extérieur d'Ottawa, là où se trouvent concentrés les sièges sociaux des institutions financières, sont chargés d'effectuer sur place des examens des compagnies. Quelque 50 des 67 inspecteurs sont au bureau régional de Toronto, le reste se répartissant entre les autres régions. Les opérations du bureau de Toronto sont réparties entre les trois divisions correspondant aux industries visées, chacune ayant à sa tête un inspecteur en chef qui relève du directeur de la division à Ottawa. Dans l'ensemble, les trois unités d'inspection travaillent indépendamment les unes des autres, et les échanges de personnel entre elles sont limités. Les trois chefs se rencontrent cependant à intervalles réguliers pour passer en revue des sujets d'ordre opérationnel et administratif.

12.13 La quatrième division, celle des Services spéciaux, rend des services aux trois autres en réunissant des données statistiques et financières destinées aux rapports annuels présentés au Parlement et en contrôlant l'admissibilité et la garde de l'actif des compagnies.

12.14 De plus, un agent supérieur est chargé de surveiller en permanence la liquidation des compagnies insolvables.

Les initiatives récentes

12.15 Le Département attribue la faillite des compagnies de fiducie et de prêt ainsi que des compagnies d'assurance de biens et de risques divers à une combinaison des facteurs suivants :

    - insuffisance des exigences en matière de capital et d'excédent (capitaux propres);
    - opérations intéressées qui visaient à profiter à des sociétés de portefeuille et à certains actionnaires aux dépens des institutions financières mêmes;
    - abandon des saines pratiques de souscription dans le prêt sur hypothèques et la promotion immobilière, tout spécialement dans l'Ouest canadien où la récente récession a entraîné une baisse appréciable de la valeur des biens immobiliers;
    - concurrence intense dans le secteur de l'assurance de biens et de risques divers, qui a entraîné des guerres de primes et abaissé les normes habituelles de souscription, et autres activités entreprises, sous la pression du marché, afin de maximiser les fonds autogénérés;
    - méthodes de gestion insatisfaisantes.
12.16 Il faut souligner le fait que le Département avait déjà cerné ces problèmes et qu'il avait pris des mesures pour y faire face. Certaines de ses mesures ont contribué à éviter des faillites de compagnies. Quant à ces faillites qui se sont produites depuis 1980, le gouvernement en avait déjà été prévenu.

12.17 Qui plus est, le Département a pris récemment des mesures pour renforcer sa fonction de surveillance. Voici certaines des mesures les plus importantes :

    - appliquer des critères plus rigoureux à la constitution des nouvelles compagnies en corporation, en exigeant :
      - un montant initial plus élevé de capitaux propres,
      - un examen plus minutieux des plans d'entreprise
      - un tri des dirigeants par l'obtention de références et par l'évaluation de leur expérience dans l'exploitation d'institutions financières;
    - adopter, et continuer à améliorer et affiner des contrôles de pré-alerte;
    - accroître le nombre de personnes affectées au processus d'examen, ce qui comprend la création de postes de spécialistes du secteur des réclamations et de la réassurance, ainsi que deux postes d'actuaires;
    - recourir à des évaluateurs de biens immobiliers pour examiner la valeur des propriétés détenues.
    - établir des lignes directrices d'examen sur place plus strictes, y compris une surveillance plus étroite des opérations entre apparentés.
12.18 Au mois d'avril 1986, le gouvernement a présenté un projet de loi (C-103) pour renforcer les pouvoirs de réglementation sur les compagnies de fiducie et de prêt. Le projet de loi suggéré autoriserait le ministre des Finances à interdire tout transfert de la propriété d'une compagnie qui serait considéré comme contraire à l'intérêt public, il permettrait au surintendant des assurances de prendre des mesures plus tôt lorsqu'une situation pose des problèmes et il lui donnerait le pouvoir de réviser la valeur attribuée aux biens immobiliers. Au mois de juin 1986, le gouvernement a présenté des mesures législatives (projet de loi C-123) qui visaient de même à renforcer le contrôle réglementaire exercé sur les compagnies d'assurance.

Évaluation de la solvabilité financière

12.19 Les mesures prises par le Département, en raison des faillites récentes, ont entraîné un renforcissement de sa fonction de surveillance. L'amélioration des procédés d'examen des demandes et l'accroissement des exigences relatives aux capitaux propres devraient beaucoup contribuer à prévenir l'entrée, dans les industries visées, de nouvelles compagnies qui risquent de n'être pas viables.

12.20 En adoptant de meilleurs contrôles de pré-alerte, en réorientant son travail d'analyse et d'inspection pour accorder la priorité aux compagnies en difficulté et en ajoutant des spécialistes de la réassurance, des actuaires et des évaluateurs des biens immobiliers à son personnel d'inspection, le Département a amélioré sa surveillance des secteurs qui présentent des risques financiers. Il connaît très bien les facteurs et les difficultés qui ont abouti aux récentes faillites et il surveille attentivement les compagnies actuelles pour y déceler des signes semblables.

12.21 Ces initiatives constituent un bon départ, mais le Département doit faire beaucoup plus pour accroître l'efficacité de son rôle qui consiste à déceler et à évaluer les risques financiers. Par exemple :

    - Au moment de notre vérification, plus de 30 p. 100 des institutions financières réglementées par le Département faisaient l'objet d'une surveillance accrue. Cependant, le Département n'avait ni officialisé ni entièrement étayé la méthode pour déterminer ce qui constitue une compagnie qui risque de devenir peu sûre, et pour recommander au ministre la délivrance d'un permis restreint, ou la durée de telles restrictions.
    - Peu de preuves étayées de documents montrent que des secteurs de risque (comme les insuffisances en matière de solvabilité, les arrangements de réassurance et le mauvais appariement de l'actif et du passif) figuraient de façon appropriée parmi les facteurs considérés dans la planification des examens sur place, ni ne montrent avec quelle justesse et dans quelle mesure les risques étaient évalués pendant ces examens de façon à ce que les gestionnaires puissent déterminer entièrement si on avait identifié et examiné correctement tous ces secteurs.
    - Le Département aurait besoin d'inspecteurs spécialisés dans certains domaines touchant sa fonction d'examen afin d'approfondir sa connaissance de l'industrie visée. Par exemple, les inspecteurs n'ont que des connaissances restreintes dans le domaine de la gestion et de souscription des risques.
    - Peu de temps a été consacré à l'examen des tendances prévues dans les industries visées ou à celui des nouveaux secteurs de risques éventuels. Il s'ensuit que le Département ne pourrait pas être en mesure de répondre de façon satisfaisante aux situations nouvelles et changeantes de la collectivité. De 50 à 100 p. 100 des heures de travail de la haute direction ont été consacrées, pendant des périodes pouvant aller jusqu'à plusieurs mois, aux tâches rendues nécessaires par les faillites d'entreprises et leurs retombées. Le fait de s'occuper de ces tâches et des autres pressions extérieures a laissé aux gestionnaires des divisions chargés d'une industrie donnée peu de temps pour évaluer les risques futurs, sans parler des activités ordinaires et continues de surveillance. Pour donner un autre exemple, la Division des services spéciaux, qui est chargée de surveiller l'admissibilité de tous les placements que détiennent les institutions financières, s'occupe peu d'examiner et évaluer l'incidence de l'évolution du marché sur la position financière des compagnies surveillées et de voir s'il faut apporter des modifications aux critères qui servent à déterminer ce qui constitue un investissement admissible.
12.22 À notre avis, à moins que le Département ne déploie des efforts accrus pour prévoir et analyser les tendances futures des industries surveillées et pour établir une meilleure procédure de consignation, d'examen et d'évaluation des risques éventuels, il pourrait se placer dans une situation où il serait incapable de prévoir les difficultés financières assez tôt pour aider à les éviter.

12.23 Le Département des assurances devrait améliorer sa méthode de surveillance et d'évaluation de la solvabilité financière des compagnies qui sont assujetties à sa réglementation. En particulier, il devrait :

    - consigner et évaluer le processus pour déterminer ce qui constitue une compagnie qui risque de devenir peu sûre et les mesures à prendre, si tel est le cas;
    - exiger que les risques envisagés et évalués pendant les examens sur place soient mieux étayés afin que la direction puisse s'assurer que tous les risques importants ont été évalués;
    - définir les secteurs de risque connus et éventuels et déterminer s'il possède les connaissances et les compétences nécessaires pour les évaluer de façon satisfaisante;
    - faire en sorte de consacrer plus de temps à l'examen et à l'évaluation des tendances futures des industries visées.
Commentaire du Département : Le Département reconnaît l'importance, dans un contexte en constante évolution, de continuer à améliorer ses procédés de surveillance et d'évaluation de la solvabilité financière des compagnies assujetties à sa réglementation. Au cours des dernières années, d'importants changements ont eu lieu en raison de l'expérience acquise par suite de la faillite de nombreuses compagnies. Toutefois, au cours d'une période où des pressions substantielles ont été exercées sur le Département, on s'est surtout préoccupé de mettre en oeuvre des changements au lieu de documenter les méthodes utilisées. Le Département estime qu'il a élaboré des critères appropriés dans le but de déterminer les facteurs qui témoignent qu'une compagnie est dans une situation possiblement risquée et que les domaines de risques sont attentivement examinés tant en ce qui concerne la planification que les examens. Cependant, le Département est d'accord que la documentation des méthodes suivies doit être améliorée et il prendra des mesures pour y arriver.

Le Département reconnaît que, en ce qui concerne la fonction d'inspection, certains domaines pourraient nécessiter une expertise spéciale. Certains domaines ont été identifiés et le Département a déjà fait appel à des experts de l'extérieur, et continue de le faire, tels que des évaluateurs en biens immobiliers et des spécialistes en sinistres. Des efforts supplémentaires seront déployés en vue d'identifier les domaines de risques connus et potentiels où des compétences additionnelles peuvent être nécessaires.

Le Département a pris un certain nombre de mesures importantes en réaction aux tendances anticipées de l'industrie et les nouveaux domaines possibles de risques. Cependant, il reconnaît qu'il pourrait consacrer avantageusement du temps supplémentaire à ce domaine, s'il disposait davantage de ressources.

La coordination des fonctions de réglementation et du travail de vérification externe

12.24 Nous avons examiné la méthode à laquelle le Département a recours pour coordonner ses propres fonctions de réglementation, en particulier celles de l'analyse et de l'inspection, et de quelle façon il coordonne ses activités avec les vérificateurs externes des compagnies réglementées et avec d'autres organismes de réglementation.

12.25 Coordination entre les fonctions d'analyse et d'inspection sur place. Les résultats des analyses des états financiers devraient aider à déterminer l'orientation des examens sur place.

12.26 Des analystes spécifiques de chaque division se sont vu assigner des compagnies précises. Avant l'examen et pendant qu'il se déroule, les inspecteurs maintiennent des contacts avec les analystes responsables d'une compagnie. Cette communication se fait aussi bien de vive voix que par écrit. Au cours des deux dernières années, on a assisté à un accroissement de l'échange d'information entre analystes et inspecteurs. Il y a place cependant pour de l'amélioration en ce qui concerne la coordination entre ces deux fonctions.

12.27 Cette situation est attribuable en partie au fait que des lignes directrices et des procédés ne sont pas entièrement consignés et que les deux groupes ont leurs bureaux dans des villes différentes. Par conséquent, les employés chargés de l'une des deux fonctions ne connaissent pas parfaitement l'étendue des activités de surveillance qu'exercent les employés chargés de l'autre fonction à l'égard de chaque compagnie visée. Cette situation entraîne parfois un chevauchement du travail. Tel est surtout le cas dans l'analyse au moyen de ratios, l'analyse des prêts, l'examen des états financiers et les calculs qui s'y rattachent.

12.28 Nous croyons que le Département aurait avantage à installer son service d'inspection plus à proximité des activités d'examen sur place. Ce changement entraînerait non seulement une meilleure coordination de la surveillance globale, avec les économies en années-personnes qui pourraient en découler, mais il rapprocherait tous ces employés des sièges des compagnies qu'ils réglementent et leur donnerait une meilleure connaissance du cadre dans lequel opèrent les compagnies. Cela permettrait également un règlement plus rapide des questions qui découlent à la fois des analyses et des inspections sur place.

12.29 Coordination avec les vérificateurs externes. Au cours des deux dernières années, le Département a commencé à établir des contacts plus étroits avec les vérificateurs externes des compagnies réglementées; les inspecteurs rencontrent les vérificateurs pour discuter de l'étendue de leur examen et obtenir des exemplaires de leurs rapports. Toutefois, il est possible d'accroître encore la fiabilité du travail de vérification externe et de mieux coordonner l'étendue du travail d'inspection effectué sur place.

12.30 Nous avons constaté que, malgré les contacts qui sont habituellement établis avec les vérificateurs externes, la documentation établie par les inspecteurs n'indiquait généralement pas dans quelle mesure ceux-ci s'étaient fiés au travail déjà effectué par les vérificateurs externes. Dans certains cas, les inspecteurs n'ont communiqué avec les vérificateurs externes qu'après avoir effectué leur examen. Notre examen a révélé que le travail effectué par les inspecteurs et celui des vérificateurs externes se chevauchaient quand même de façon importante; par exemple, des dénombrements de titres et des rapprochements bancaires et autres ont été refaits et on a vérifié l'établissement d'états annuels déjà vérifiés.

12.31 Au moment de la présentation des états annuels, on demande aux vérificateurs externes de ne donner une opinion que sur le bilan, l'état des résultats ainsi que certaines pièces d'appui qui, en fin de compte, ne constituent qu'un cinquième de toute l'information produite. Si l'on exigeait des vérificateurs que leur attestation vise également certains des états financiers détaillés, cela aiderait le Département à réduire son travail d'analyse et d'examen détaillés et l'étendue des inspections sur place. Cela permettrait aux inspecteurs de s'attacher davantage à l'évaluation de la solvabilité financière des compagnies visées et de la qualité de leurs méthodes de gestion.

12.32 La législation en vigueur donne au surintendant le droit de faire effectuer une vérification spéciale de certaines compagnies d'assurance et de fiducie et de prêt ou d'ordonner aux vérificateurs externes de telles compagnies d'élargir l'étendue de leur examen annuel. La législation prévoit également que les frais qui découlent de ces mesures doivent être défrayés par la compagnie visée. Le Département n'a exercé ce droit qu'une fois. L'exercice plus fréquent de ce droit, tout spécialement à l'égard des compagnies que le Département soumet à une surveillance serrée et à des inspections étendues, permettrait de ne pas détourner tant d'inspecteurs de leurs tâches d'examen ordinaire d'autres compagnies, ce qui entraînerait une réduction de l'étendue prévue des travaux d'inspections et procurerait l'occasion d'une coordination accrue avec les vérificateurs externes, mais obligerait les compagnies soumises à une surveillance serrée à défrayer une partie ou la totalité des frais supplémentaires.

12.33 Afin d'accroître son efficience, le Département des assurances devrait :

    - améliorer la coordination et l'unité entre le travail des analystes et celui des inspecteurs régionaux;
    - envisager d'installer les analystes dans les bureaux régionaux;
    - continuer d'améliorer la coordination des inspections avec le travail des vérificateurs externes;
    - se fier davantage aux vérificateurs externes des compagnies réglementées pour l'examen et la vérification des données financières historiques et réorienter les inspections pour qu'elles portent davantage sur les secteurs de risque;
    - envisager d'exercer plus souvent le droit que lui confèrent les lois de faire effectuer des vérifications spéciales et élargies par des vérificateurs externes.
Commentaire du Département : Le Département reconnaît l'importance vitale de la coordination et de l'intégration du travail des analystes et des inspecteurs régionaux. Par suite des efforts substantiels déployés au cours des dernières années, le Département estime que la coordination et l'intégration qui existent actuellement entre les deux fonctions sont valables et que le chevauchement est négligeable. Toutefois, le Département reconnaît que les méthodes et les responsabilités devraient être mieux documentées afin de s'assurer que le chevauchement des tâches est éliminé et que les efforts devraient se poursuivre pour améliorer la coordination et l'intégration du travail des analystes et des inspecteurs régionaux.

Le Département procédera à une étude en vue de s'assurer si la réinstallation de ses analystes dans ses bureaux régionaux améliorerait son efficience et son efficacité.

Le Département continuera d'améliorer la coordination du travail des inspecteurs régionaux et des vérificateurs externes et, à cet égard, il examinera les domaines où il serait possible de compter davantage sur les vérificateurs externes des compagnies réglementées.

Le Département examinera la possibilité d'exercer plus fréquemment son droit législatif en vue de faire effectuer des vérifications spéciales et plus approfondies par des vérificateurs externes. Toutefois, le Département estime qu'il est important de reconnaître que deux des plus importants secteurs-problèmes auxquels il a fait face au cours des dernières années ont trait, d'une part, à la surévaluation des valeurs des biens-fonds et, d'autre part, à la sous-évaluation des provisions pour sinistres. Le Département a toujours eu l'habitude de traiter directement avec les experts-conseils dans ces domaines. Il a souvent fait appel à des évaluateurs en biens immobiliers et des spécialistes en sinistres. Dans un certain nombre de cas, les vérificateurs externes des compagnies n'ont pas appuyé les provisions que le Département croyait nécessaire de maintenir à l'égard des placements en biens immobiliers.

Méthodologie et instruments de travail

12.34 Dans de nombreux secteurs, les normes et les procédés relatifs à l'exercice des activités de surveillance n'étaient pas officiels et ils étaient insuffisants dans certains autres. Les instruments de travail étaient désuets et manquaient d'efficience. Par exemple :

    - Les normes, lignes directrices et procédés d'inspection sur place, au moment de notre vérification, nécessitaient une importante amélioration. Nous avons constaté, par exemple, des processus limités en ce qui concerne la répartition des ressources et la budgétisation, trouvé peu de signes de planification et de révision de la part des superviseurs et constaté l'insuffisance de la documentation établie à l'appui du travail effectué. On avait toutefois amorcé de grandes initiatives afin d'achever les manuels de politique et de procédés et d'instaurer leur utilisation lors d'inspections sur place.
    - Les méthodes suivies pour l'examen et l'analyse des états financiers n'étaient pas entièrement consignées.
    - Dans de nombreux secteurs, on utilisait l'informatique de façon restreinte ce qui pouvait avoir comme conséquence de rater des occasions d'améliorer l'efficience. Par exemple, la Division des compagnies de fiducie et de prêt effectuait à la main toutes ses analyses des états financiers des compagnies. Autre exemple : les registres relatifs à plus de 17 milliards de dollars en cautionnements mis en dépôt chez le receveur général du Canada par des compagnies d'assurance britanniques et étrangères étaient tenus manuellement par la Division des services spéciaux. En 1985, le Département a traité 25 000 opérations de placement et calculé plus de 2 000 positions de dépôt.
    - L'organisation actuelle du service d'inspection, qui date de la fin des années 1960, manque d'efficience et rend difficile la tâche de diriger et de réviser les inspections et d'en communiquer les résultats, de perfectionner les employés et de leur donner de l'avancement. Par exemple, au bureau de Toronto, tous les inspecteurs, quel que soit leur niveau, relèvent directement des inspecteurs en chef. Cet éventail de surveillance est excessif puisque chaque inspecteur en chef est chargé de s'assurer qu'on effectue jusqu'à 100 inspections chaque année. On nous a fait savoir que ce problème provient entre autres de difficultés de classification.
12.35 La petite taille du Département, les communications fréquentes entre la haute direction et les employés de tous les niveaux ainsi que les connaissances et l'expérience que détiennent collectivement les employés ont atténué ces difficultés dans une certaine mesure. Pourtant, étant donné la complexité et la nature des industries assujetties à sa réglementation et l'évolution rapide de la situation de chacune, le Département se doit de mettre en doute l'utilité des techniques et des méthodes qu'il utilisait il y a 20 ans.

(La photo n'est pas disponible)

12.36 Dans diverses parties du Département, des mesures sont actuellement prises en vue de l'instauration de meilleures lignes directrices et procédés, et une importante étude visant à déterminer les besoins en matière d'informatique a récemment été effectuée et on est à revoir le cadre de la fonction de l'examen. Toutefois, ces initiatives devront être dirigées, coordonnées et appuyées par la haute direction si on veut que la mise en oeuvre se fasse avec promptitude.

Commentaire du Département : Les cadres supérieurs reconnaissent que les normes et les procédures peuvent encore être améliorées. Ainsi qu'il est indiqué précédemment, les initiatives sont en cours et les cadres supérieurs ont l'intention de prévoir l'orientation, la coordination et le soutien nécessaires pour s'assurer qu'elles seront promptement mises en oeuvre.

En ce qui concerne les inspections, ainsi que l'examen et l'analyse des états, le Département a apporté des changements importants à sa façon de procéder à cet égard au cours des dernières années. Bien qu'il poursuivra ses efforts en vue de nouvelles améliorations, il est d'avis que la qualité de ses travaux d'examen et d'analyse est satisfaisante. Cependant, à nouveau au cours d'une lourde période de travail intense, on a surtout mis en oeuvre les changements visés ci-dessus au lieu de les documenter pleinement. Le Département reconnaît que la documentation des normes, lignes directrices et procédures a besoin d'être améliorée et des mesures seront prises en ce sens.

La liquidation de compagnies

12.37 En vertu des dispositions de la Loi sur les compagnies d'assurance canadienne et britannique, de la Loi sur les compagnies d'assurance étrangères, de la Loi sur les compagnies fiduciaires et de la Loi sur les compagnies de prêt, le surintendant des assurances doit, lorsqu'il croit que l'actif d'une compagnie ne suffit pas à protéger les détenteurs de polices, déposants, détenteurs de débentures et autres créanciers de la compagnie, signaler ce fait au ministre des Finances. Le ministre peu amorcer la procédure de liquidation d'une compagnie canadienne ou des opérations, au Canada, d'une compagnie étrangère. Dans le cas des compagnies canadiennes, le surintendant peut prendre le contrôle de l'actif de la compagnie, de sa propre initiative ou sur l'ordre du ministre.

12.38 Au moment de notre vérification, le surintendant était en voie de liquider quatre compagnies canadiennes et la branche canadienne de deux compagnies d'assurance de biens et de risques divers (voir la pièce 12.3). Dans chaque cas, un cabinet de syndic d'envergure nationale avait été désigné comme représentant du surintendant pour effectuer la liquidation sous la direction de ce dernier. Selon les estimations, la liquidation de ces compagnies coûtera plus de 70 millions de dollars, y compris les honoraires du représentant, les frais judiciaires et les dépenses administratives. Le Département recouvre ce coût auprès des compagnies d'assurance. Au 31 mars 1986, ce coût s'est élevé à 17 millions de dollars dont 7 millions de frais encourus en 1985-1986.

(Cette pièce n'est pas disponible)

12.39 Les lignes directrices du Département concernant la désignation des représentants exigent que trois à cinq soumissions soient présentées et que des critères de sélection détaillés soient appliqués, notamment l'expérience du personnel du représentant, le taux des honoraires et la concurrence qui règne dans l'industrie. Depuis 1982, le Département a conclu avec des représentants des contrats en bonne et due forme qui précisaient l'information à communiquer, le personnel affecté au travail, le taux des honoraires du représentant et le taux des services juridiques qui doivent être fournis pendant la liquidation. Les représentants sont tenus de présenter des plans de travail, des budgets et des rapports trimestriels sur la situation. Le fonctionnaire du Département qui est chargé des représentants entretient des relations suivies avec ceux-ci et avec le comité consultatif de l'industrie pendant toute la période de liquidation.

12.40 Nous avons conclu que la méthode actuellement suivie pour le règlement des liquidations de compagnies d'assurance est généralement satisfaisante.

Surveillance des régimes de pension

12.41 Le Département des assurances est chargé d'appliquer la Loi sur les normes des prestations de pension qui réglemente tous les régimes de pension d'employés enregistrés en vertu d'une loi fédérale, à l'exception des régimes de pension de la fonction publique fédérale. Essentiellement, le Département est chargé de veiller à la solvabilité financière de ces régimes et de faire en sorte que l'on satisfasse aux exigences législatives concernant leur financement, leurs placements et leurs provisions.

12.42 Le Département exerce une surveillance sur environ 750 régimes auxquels participent 600 000 employés. Ces régimes, qui représentent un actif d'environ 28 milliards de dollars, vont du très petit (moins de 10 membres) au très grand (plus de 10 000 membres). Les employeurs en cause sont très divers : propriétaires uniques, bandes indiennes, banques à charte et corporations multinationales.

12.43 La Division des prestations de pension, sous la direction de l'actuaire en chef, est chargée de l'application de la loi. Elle fournit des avis actuariels au ministère du Revenu national, Impôt au sujet de la déductibilité de certaines cotisations d'employeurs. Elle surveille également certains régimes de pension enregistrés en vertu d'une loi provinciale, conformément aux accords réciproques fédéraux-provinciaux.

La réforme des pensions

12.44 Au cours des dernières années, le Département s'est beaucoup occupé de la réforme des pensions. Tout spécialement, la Division des prestations de pension a participé à la préparation de l'ébauche du projet de loi C-90, qui modifiait la Loi sur les normes des prestations de pension, et à la rédaction d'un projet de modifications considérables à apporter aux règlements. Le directeur de la division estime qu'il consacre environ la moitié de ses heures de travail à des questions de réforme des pensions, notamment en discutant avec d'autres autorités en matière de pensions de la mise en vigueur d'une législation des pensions uniforme dans tout le pays.

12.45 L'adoption des nouvelles dispositions législatives imposera au Département un volume de travail supplémentaire. Étant donné l'envergure des changements envisagés, on s'attendrait qu'il existe un plan de mise en oeuvre comportant des prévisions sur les exigences du volume de travail, des besoins en matière de dotation et de formation, des délais estimatifs nécessaires au traitement des demandes et des renouvellements annuels, ainsi que des échéances à respecter dans la révision des manuels de procédure. Nous avons constaté peu de signes de toute cette préparation. Sans un tel plan, le Département pourrait ne pas être en mesure de composer avec le nouveau volume de travail de façon efficiente et efficace.

12.46 Le Département des assurances devrait élaborer des plans pour tenir compte des modifications apportées à la Loi sur les normes des prestations de pension de façon à pouvoir composer avec le volume de travail.

Commentaire du Département : Le Département reconnaît que des plans doivent être élaborés pour tenir compte de la récente révision importante de la Loi sur les normes des prestations de pension. Certains plans ont déjà été élaborés et d'autres sont en cours.

L'enregistrement

12.47 La Loi sur les normes des prestations de pension énonce les normes d'enregistrement des régimes de pension d'employés qui relèvent de la compétence fédérale.

12.48 À notre avis, la procédure relative à l'enregistrement est satisfaisante. Nous avons eu des entrevues avec des employés qui s'occupent de l'enregistrement et nous nous sommes rendus compte qu'ils connaissaient bien la législation et les régimes. Le délai de traitement des demandes et des renouvellements, d'examen des calculs actuariels et de réponse aux demandes de renseignements est inférieur à deux semaines, et les plaintes reçues de ceux qui parrainent les régimes sont rares.

Évaluation de la solvabilité financière

12.49 Le nombre de régimes de pension réglementés par la division croît rapidement. Au cours de la dernière année civile, quelque 150 nouveaux régimes ont été enregistrés, ce qui a porté le total à plus de 750; au cours de la même période, l'actif total réglementé par les régimes s'est accru de 22 milliards à 28 milliards de dollars.

12.50 L'objectif explicite du Département pour la surveillance des régimes de pension s'identifie à celui qui consiste à surveiller les institutions financières afin d'assurer leur solvabilité financière et la rectitude de leurs principes de gestion. Toutefois, la façon dont le Département exerce une surveillance des régimes de pension est beaucoup moins rigoureuse que celle qu'il exerce à l'égard des compagnies d'assurance et des compagnies de fiducie et de prêt. Pour ce qui est des régimes de pension, le Département se fie presque entièrement aux exposés des faits que lui font les gestionnaires. Il effectue peu d'inspections sur place et la seule information vérifiée qu'il demande consiste en un état financier de l'actif à tous les trois ans, s'il s'agit de régimes de pension qui ne sont pas assurés.

12.51 Le Département croit que les régimes de pension ne sont pas exposés aux mêmes risques que les institutions financières. Par exemple, un seul régime a été dissous en laissant un déficit depuis que la loi est entrée en vigueur, il y a 18 ans. Les problèmes qui découlent des dissolutions sont réduits du fait que les actuaires utilisent des estimations prudentes lorsqu'ils déterminent le financement nécessaire. De plus, l'actif d'un régime de pension est souvent administré en vertu de conventions de fiducie conclues avec des institutions financières.

12.52 Pourtant, nous n'avons trouvé aucune indication de l'existence d'une méthode définie d'évaluation des risques et de la vulnérabilité qui permette de déterminer si les pratiques de surveillance actuelles sont suffisantes. Par exemple nous aurions pu nous attendre à trouver quelque preuve de préoccupation devant des facteurs comme les opérations intéressées et les changements dans la valeur de biens immeubles qui ont contribué récemment à l'insolvabilité d'institutions financières. Au cours des dernières années, un certain nombre de dissolutions et de fusions importantes ont eu lieu. Il y a une tendance croissance à retirer du régime de pension une partie des excédents pour financer les activités de la compagnie.

12.53 À notre avis, la Division des prestations de pension court le risque que ses méthodes de surveillance actuelles ne lui permettront pas d'exercer un contrôle suffisant de la solvabilité financière des régimes de pension d'employés et de la pertinence des politiques de gestion de ces régimes adoptées par les employeurs. Les procédés de contrôle du respect des exigences législatives, d'enregistrement des régimes et de révision des rapports actuariels sont satisfaisants. Néanmoins, la division fait peu pour s'assurer, par un examen impartial, que les cotisations des employés, par exemple, ont été versées au régime et que l'employeur a recours à des méthodes de gestion appropriées lorsqu'il administre le régime à l'avantage des participants.

12.54 Depuis que le premier examen sur place a été effectué en 1971, les quelque 750 régimes n'ont fait l'objet que de 42 inspections; aucun régime n'a été vérifié plus d'une fois. Seulement trois ou quatre inspections en moyenne ont eu lieu chaque année.

12.55 Lorsqu'elle sélectionne les régimes à examiner, la division essaie de faire porter ses efforts sur les régimes importants et sur ceux qui sont soupçonnés d'éprouver des difficultés. À part cela, il n'existe aucune ligne directrice concernant la sélection, aucun critère de détermination de l'étendue de la vérification, peu de procédure d'examen et aucune ligne directrice sur les rapports à présenter et sur le suivi des observations formulées. Les examens récents ont été effectués par deux ou trois personnes seulement, et la visite faite sur les lieux n'a duré que trois ou quatre jours, sans qu'on ait tenu compte de l'envergure du régime.

12.56 Les méthodes d'examen de l'actif des régimes de pension sont insuffisantes. En vertu de la législation en vigueur, les administrateurs des régimes de pension sont tenus de présenter au Département des états de l'actif tous les trois ans. Le Département examine ces états pour s'assurer que l'actif satisfait aux critères d'admissibilité précisés dans la loi. Toutefois, il n'existe aucune procédure écrite à suivre pour assurer une vérification critique des états en fonction de l'information financière vérifiée avec laquelle ils devraient concorder. Il n'y a pas non plus d'examen impartial effectué par le département, que ce soit au moyen d'inspections ou autrement, afin de déterminer la valeur sous-jacente des placements faits sous forme de biens immobiliers, de prêts hypothécaires et d'autres éléments connexes de l'actif. De surcroît, la déclaration actuelle de l'actif ne fournit aucune information sur les activités exercées relativement aux éléments de cet actif entre les dates de déclaration, de sorte qu'il n'existe aucune façon de découvrir si des placements non admissibles ont été faits dans l'intervalle.

12.57 Le Département des assurances devrait entreprendre une révision approfondie de ses pratiques actuelles de surveillance des régimes de pension. En particulier, il devrait :

    - effectuer une évaluation en règle des risques et définir les secteurs prioritaires;
    - déterminer si ses normes actuelles d'inspection sont appropriées;
    - revoir les procédés de contrôle de l'actif des régimes de pension pour s'assurer qu'ils sont suffisants;
    - se demander si les procédés actuels du Département correspondent exactement aux fonctions et responsabilités qui lui incombent, en vertu de la loi.
Commentaire du Département : En ce qui concerne le contrôle de la solvabilité financière, le Département et les organismes de réglementation correspondants des provinces qui disposent d'une législation sur les pensions se sont depuis toujours fiés principalement aux données fournies dans les déclarations annuelles, à l'évaluation actuarielle triennale qui doit être préparée par un actuaire compétent ainsi qu'à la vérification triennale de l'actif. Habituellement, le Département a procédé à quelques inspections chaque année tout en se concentrant sur les régimes où des problèmes de surveillance se présentaient.

Les évaluations actuarielles sont examinées soigneusement afin de s'assurer que les hypothèses et méthodes actuarielles sont adéquates et appropriées et qu'elles répondent aux recommandations concernant l'évaluation des régimes de retraite établies par l'Institut canadien des actuaires (ICA). De l'avis du Département, les valeurs marchandes courantes des éléments d'actif ne sont pas aussi essentielles pour la solvabilité des régimes de pension qu'elles le sont pour les institutions financières ayant des engagements à vue ou à court terme. Conformément aux recommandations de l'ICA, la méthode d'évaluation de l'actif utilisée par l'actuaire doit être conforme aux hypothèses économiques employées pour le calcul de la valeur connexe des prestations et la conformité à cette exigence est soigneusement contrôlée.

La Loi 1985 sur les normes de prestations de pension qui a reçu la sanction royale le 27 juin 1986 et entre en vigueur le 1er janvier 1987 ainsi que le Règlement d'application qui a été publié sous forme de projet aux fins d'études renferment un certain nombre de mesures visant à garantir davantage la solvabilité financière des régimes de pension. Les administrateurs des régimes de pension auront l'obligation réglementaire de gérer les fonds de pension afin de protéger les prestations des participants. Tous les montants qu'un employeur déduit sur la rémunération d'un participant et qui n'ont pas été versés au fonds de pension ainsi que tous les montants que l'employeur doit au fonds de pension seront réputés être détenus en fiducie et l'administrateur sera tenu, conformément au Règlement d'aviser le surintendant si des versements de cotisations au fonds de pension sont en souffrance pour une période de plus de 60 jours. Le dépôt des renseignements concernant l'actif du régime peut être exigé aussi souvent que le surintendant l'ordonne et des états financiers vérifiés, par opposition aux listes vérifiées des éléments d'actif présentement requises, seront exigés.

Nonobstant les commentaires ci-dessus, le Département reconnaît l'utilité de procéder à des examens périodiques de ses pratiques de surveillance. Par conséquence, il a l'intention de procéder aux études et d'effectuer les évaluations recommandées.

Examens effectués par d'autres organismes chargés de régimes de pension

12.58 La législation permet au gouvernement fédéral de conclure avec les provinces des accords réciproques relatifs aux pensions; des accords ont ainsi été conclus avec sept provinces. Ces ententes visent à supprimer le double emploi dans la procédure administrative de surveillance des régimes de pension qui sont assujettis à la fois à la LNPP et à une ou plusieurs lois provinciales semblables. En 1984-1985, les autorités provinciales ont surveillé 94 régimes visant 146 000 employés, pour le compte du Département des assurances, tandis que le Département a surveillé 25 régimes enregistrés en vertu d'une loi provinciale et visant 24 000 bénéficiaires.

12.59 Les représentants de l'industrie reconnaissent généralement que les lignes directrices concernant le contrôle de l'observation des exigences législatives sont beaucoup plus rigoureuses au palier fédéral. Nous avons remarqué que, bien que le Département reçoive des autorités provinciales une attestation de surveillance, il n'a rédigé aucune ligne directrice que les provinces devraient suivre pour surveiller en son nom les régimes de pension et il n'effectue aucun examen en règle du travail qu'elles effectuent à ce chapitre. Étant donné le nombre appréciable de régimes surveillés par d'autres organismes que le Département, il importe que des dispositions officielles soient prises. Sans la communication de lignes directrices de ce genre, le Département n'a aucune façon de s'assurer que les régimes de pension sont bien surveillés.

12.60 Lorsque des régimes de pension sont surveillés par des autorités provinciales pour le compte du Département, ou vice versa, le Département des assurances devrait établir des normes et des lignes directrices pour que tous les régimes de pension bénéficient d'une surveillance suffisante et uniforme.

Commentaire du Département : Le Département soulèvera la question lors de la prochaine réunion de l'Association canadienne des organismes de contrôle des régimes de retraite, dont le principal objectif est l'uniformité entre les juridictions qui disposent de lois et de règlements sur les pensions. Des copies des manuels de procédures et autres instruments de travail pertinents seront adressées aux autorités provinciales qui surveillent des régimes de pension pour le compte du Département. Nous sommes d'accord que tous les régimes de pension qui relèvent de la compétence du Département doivent être assujettis à un niveau de surveillance adéquat et conforme.

Les services actuariels

12.61 Sous l'autorité de l'actuaire en chef, la Direction de l'actuariat fournit des avis et des services actuariels au gouvernement fédéral sur une grande diversité de programmes du gouvernement. La plus grande partie de ces services ont trait à l'établissement des calculs actuariels et des rapports statutaires sur le Régime de pensions du Canada et les régimes de pension des employés de l'État.

12.62 Les résultats de ce travail d'actuariat sont importants dans de nombreuses délibérations sur la politique des pensions. Par exemple, les extrapolations des engagements à long terme peuvent avoir une incidence sur la détermination des taux de cotisation, la détermination des échelles de rémunération et l'évaluation des frais continus des programmes sociaux. Chaque année, des données qui apparaissent dans les Comptes publics du Canada traduisent les extrapolations actuarielles des dettes non provisionnées.

12.63 En raison de l'entrée en vigueur du projet de loi C-255 sur les rapports relatifs aux pensions publiques en mars 1986, l'actuaire en chef est tenu d'effectuer des évaluations actuarielles de tous les régimes de pension des employés de l'État, y compris ceux des juges et des députés, au moins une fois tous les trois ans. Les rapports doivent être déposés au Parlement dans un délai de 18 mois de la date de révision. Auparavant, l'actuaire en chef effectuait habituellement ces révisions, mais il n'était pas désigné par la loi pour les effectuer toutes; de plus, il n'était pas nécessaire que tous les rapports actuariels soient déposés au Parlement, et on n'avait fixé aucune échéance pour la présentation de ces rapports.

12.64 En vertu de cette loi, le Régime de pensions du Canada doit faire l'objet de rapports plus fréquents. De plus, des extrapolations à long terme du régime de sécurité de la vieillesse, qui n'avaient jamais auparavant été effectuées, doivent être établies par l'actuaire en chef et sont assujetties aux mêmes exigences que les régimes de pension.

Le procédé d'évaluation

12.65 Nous avons passé en revue la méthodologie à laquelle on a recours pour l'évaluation du plus important régime de pension des employés, le Compte de pension de retraite de la fonction publique (31 décembre 1980). Nous avons également pris en considération les résultats de notre examen du 8e rapport statutaire du Régime de pensions du Canada (31 décembre 1982) que nous avons mené dans le cadre de notre vérification de 1985 de la gestion des régimes publics de retraite.

12.66 Ces examens ont révélé que le Département effectue un travail dont la qualité satisfait à des normes professionnelles élevées. Les hypothèses actuarielles utilisées étaient, dans l'ensemble, uniformes et raisonnables. L'actuaire en chef participe à l'établissement de toutes les hypothèses actuarielles et à la rédaction des rapports définitifs. De plus, les rapports sont complets; par exemple, certaines hypothèses actuarielles varient non seulement selon l'âge de l'employé, mais également selon la durée du service, le nombre de périodes écoulées depuis le départ à la retraite ou depuis le décès du conjoint, etc. De surcroît, ce souci du détail n'a pas été ébranlé par la demande constante de travaux urgents et spéciaux dont les divisions ont fait l'objet.

Diffusion, en temps opportun, de l'information

12.67 En raison des sommes considérables en jeu dans les régimes fédéraux de revenu de retraite (des dépenses annuelles de plus de 20 milliards de dollars), de la grande visibilité de ces régimes et de leur incidence importante sur les dépenses du gouvernement, il importe que les prévisions actuarielles relatives aux engagements et aux coûts à long terme des régimes en question soient disponibles lorsqu'elles peuvent être utilisées de la façon la plus avantageuse. De plus, le fait de ne pas avoir d'information à jour, en temps opportun, peut fausser celle que l'on a sur les insuffisances et les excédents actuariels. L'entrée en vigueur du projet de loi C-255 sur les rapports relatifs aux pensions publiques rend maintenant obligatoire la présentation de rapports en temps opportun, puisque les rapports actuariels doivent être déposés au plus tard 18 mois après la date de révision.

12.68 Jusqu'à maintenant, la Direction de l'actuariat a réussi à fournir à temps l'information sur le Régime de pensions du Canada, malgré le volume de travail supplémentaire qui lui est imposé. Le plus récent rapport statutaire a été déposé au Parlement 17 mois après la date d'évaluation. Des échéances pressantes découlant d'affectations spéciales confiées pendant la même période ont été respectées grâce à l'emploi d'estimations approximatives, lorsque des nombres précis n'étaient pas nécessaires. Le Département croit qu'il aura assez de temps pour s'acquitter de ses obligations supplémentaires relatives à l'évaluation du régime de sécurité de la vieillesse et que les échéances de communication des rapports seront respectées.

12.69 Le Département éprouve de la difficulté à fournir à temps les rapports actuariels sur les régimes de pension des employés. La pièce 12.4 montre les retards appréciables avec lesquels l'information a été déposée au Parlement. Les principales raisons en ont été les exigences imposées à la direction relativement à d'autres travaux qui devaient recevoir la priorité absolue, des retards à définir les exigences sous ce rapport et dans la réception des données du ministère des Approvisionnements et Services (MAS) et les retards avec lesquels les ministres ont déposé les rapports terminés.

(Cette pièce n'est pas disponible)

12.70 Des contraintes appréciables de temps sont créées par l'arrivée constante de travaux urgents imposés par le Cabinet, le Conseil du Trésor et d'autres ministères et organismes fédéraux. Ces tâches, qui portent une cote de priorité spéciale, prennent une partie considérable des heures disponibles. Selon les registres de temps de la direction pour la division chargée de s'occuper des régimes de pension des employés, on estime que 25 à 35 p. 100 des efforts de cette division ont été consacrés à des projets spéciaux, de 1982 à 1985. Pendant la seconde moitié de 1985, environ 90 p. 100 des heures de travail de la division ont été consacrées à des affectations de ce genre, ce qui a entraîné des retards encore plus longs dans l'exécution du travail ordinaire.

12.71 Aux prises avec de telles interruptions, les actuaires ont été forcés de choisir entre l'exécution d'un travail moins professionnel dans le cas des rapports actuariels sur les régimes de pension de la fonction publique et la prolongation des délais. Ils ont généralement choisi de retarder les échéances.

12.72 Pour établir les rapports actuariels sur les régimes de pension de la fonction publique, la division a besoin de données informatiques de la part des ministères chargés des systèmes de paye. Le ministère des Approvisionnements et Services fournit une partie importante de ces données.

12.73 Pendant de nombreuses années, la mise au point définitive de ces données a accusé de longs retards. En moyenne, on a mis de 15 à 30 mois après la date de révision pour faire ce travail. Dans certains cas, le Département des assurances a accusé des retards, allant jusqu'à 14 mois dans un cas, avant de fournir au MAS des précisions sur ses exigences en données. Dans d'autres cas, le MAS a mis jusqu'à un an après avoir reçu les précisions finales pour transmettre les données brutes.

12.74 De plus, la division a éprouvé des difficultés considérables à concilier le nombre de membres des régimes, d'une date d'évaluation à l'autre. La dernière évaluation terminée du compte de pension de retraite de la fonction publique, au 31 décembre 1980, offre un exemple de difficultés de ce genre. Une perte actuarielle considérable de 398 millions de dollars qui n'a pu être attribuée à aucune cause précise, mais qui semblait avoir trait surtout à des erreurs dans les données sur les membres.

12.75 Les systèmes de données du MAS sont en voie de modification. À ce jour, le Département des assurances n'a pas été consulté au sujet des changements envisagés. De surcroît, nous avons remarqué qu'il n'existe aucune entente officielle écrite entre les deux ministères au sujet de la nature, de la qualité et de la communication, en temps opportun, de l'information requise.

12.76 À notre avis, le Département doit prendre des mesures énergiques pour régler cette situation.

12.77 Pour répondre aux nouvelles exigences législatives en matière de rapports, le Département des assurances devrait :

    - envisager d'autres façons de composer avec le volume de travail, par exemple en recourant à la sous-traitance lorsque des travaux portant une cote de priorité spéciale sont imposés à l'actuaire en chef et risqueraient d'entraîner des retards prolongés dans la production des rapports actuariels dont l'établissement est en cours;
    - prendre des mesures immédiates, de concert avec le ministère des Approvisionnements et des Services, afin de résoudre le problème déjà ancien des retards et des inexactitudes dans l'information sur les pensions des employés et de réduire la possibilité qu'il se répète.
Commentaire du Département : Le Département étudiera d'autres moyens pour faire face aux exigences de la charge de travail tels que la sous-traitance.

En ce qui concerne le problème de l'inexactitude des données et des renseignements se rapportant aux régimes de pension, le Département déployera tous les efforts nécessaires pour s'assurer que, conformément à sa politique de longue date, les particularités relatives aux données soient fournies bien à l'avance de la fin de toute période de déclaration et qu'il soit prêt à fournir l'aide requise par Approvisionnement et Services Canada pour résoudre les autres problèmes.

Méthodologie et instruments de travail

12.78 Nous avons également examiné les procédés et les lignes directrices établis pour l'exécution et l'examen des évaluations. À notre avis, les procédés de travail et les processus de révision sont généralement satisfaisants.

Rapports au Parlement

12.79 Le Département des assurances présente chaque année au Parlement des rapports sur l'application de la législation qui régit les institutions financières et sur les régimes de pension dont la surveillance lui incombe. Le Département est également tenu de déposer des rapports périodiques d'évaluation actuarielle des régimes de pension de l'État. Enfin, par l'intermédiaire du Budget des dépenses, il rend compte au Parlement de son rendement financier.

12.80 Budget des dépenses. Nous avons examiné la partie III du Budget des dépenses du Département, pour 1986-1987, afin de déterminer si son contenu était approprié et si l'information était communiquée au Parlement de façon fidèle. À notre avis, l'information que renferme le Budget des dépenses satisfait d'une façon générale aux normes de présentation de l'information élaborées par le Bureau du contrôleur général.

12.81 Rapports annuels. Conformément à la législation, le Département établit des rapports annuels qui renferment de l'information sur la situation et les activités financières des institutions qui font l'objet d'une surveillance. Grâce à une banque informatisée de données, il met également à la disposition du public de l'information tirée des états financiers annuels présentés par ces compagnies.

12.82 Au cours des six dernières années, le Département a pris des mesures pour réduire le volume des données qui figurent dans les rapports, il a informatisé le rassemblement des données financières et il a avancé la date de leur présentation. Les plans actuels prévoient que les rapports annuels de cette année seront terminés encore plus tôt.

12.83 Malgré ces efforts, les rapports sont encore volumineux. Le rapport annuel de 1984 sur les compagnies d'assurance-vie et les sociétés de secours mutuels comptaient plus de 400 pages. La plupart de ces pages sont consacrées aux données financières sommaires de chaque compagnie. Bien que la communication de cette information au ministre, et ultérieurement au Parlement, soit exigée par la législation, la présentation de rapports aussi détaillés n'est peut-être plus appropriée.

(La photo n'est pas disponible)

12.84 Une grande partie de cette même information est habituellement mise à la disposition du public six mois avant que le rapport écrit soit déposé au Parlement, dans la banque informatisée de données mentionnée plus tôt.

12.85 D'une part, l'information sur les institutions financières est abondante; d'autre part, le rapport annuel sur l'administration des régimes de pension renferme peu d'information. Les deux catégories de rapports sont d'une valeur douteuse.

12.86 Le Département des assurances devrait évaluer l'utilité des rapports annuels actuels pour les députés et envisager d'autres façons plus efficaces de fournir de l'information.

Commentaire du Département : Le Département est d'avis qu'il serait souhaitable de procéder à une autre évaluation de l'utilité des rapports annuels actuels aux députés, aux membres du public ainsi qu'aux industries concernées qui, en définitive, paient les coûts connexes. Des mesures appropriées seront prises.

12.87 Rapports actuariels. La Loi sur les rapports relatifs aux pensions publiques (projet de loi C-255) exige que des rapports actuariels soient déposés au Parlement pour tous les grands régimes de pension du gouvernement fédéral. Cette législation vise à améliorer les rapports sur le coût des pensions et leur présentation aux députés en temps opportun.

12.88 De la façon dont les rapports actuariels sont maintenant rédigés, ils sont compris sans aucune ambiguïté par les actuaires, mais l'ensemble des personnes qui n'ont pas de connaissances actuarielles éprouvent de la difficulté à comprendre les incidences financières de l'information communiquée. Étant donné l'importance des prévisions de coûts que renferment ces rapports et leur incidence sur la politique, le Département devrait envisager de présenter une information sommaire dans laquelle serait plus clairement énoncée, à l'intention des députés et des autres lecteurs, les conséquences du contenu du rapport. L'utilisation de tableaux et de graphiques serait utile à cet égard.

12.89 Le Département des assurances devrait faciliter aux députés et aux autres lecteurs la compréhension des conséquences que renferment ses rapports actuariels.

Commentaire du Département : Le Département poursuivra ses tentatives visant à faciliter aux députés et aux autres lecteurs la compréhension des répercussions des renseignements contenus dans les rapports actuariels.

La planification et l'évaluation

La planification

12.90 Étant donné le rôle important que le Département doit jouer dans la réglementation des institutions financières canadiennes et dans la protection du public contre les pertes financières, la planification stratégique est indispensable à la gestion efficace de ses activités. Il importe que le Département soit en mesure d'envisager les risques futurs, de prévoir les tendances, les circonstances et les besoins des industries visées et d'élaborer des stratégies et des plans en conséquence. Un aperçu de la stratégie a été établi en mars 1980. Le Conseil du Trésor a exempté le Département de la production d'un aperçu subséquent; il s'en est suivi que cet aperçu n'a pas été mis à jour depuis.

12.91 Les méthodes officielles de planification du Département sont restreintes. Il y a un directeur de la Planification législative, chargé de préparer la législation nouvelle. Le surintendant est membre du Comité consultatif supérieur, qui s'occupe actuellement de la réorganisation des organismes fédéraux de réglementation chargés de la surveillance des institutions financières. La petite taille du Département ainsi que les contacts étroits et constants entre le surintendant et les cadres supérieurs contribuent à la planification, mais de façon officieuse.

12.92 Les fonctionnaires du Département reconnaissent la nécessité d'une meilleure planification. Ils croient que les nombreuses pressions extérieures ressenties au cours des dernières années (faillites de compagnies, réforme des pensions et modifications importantes qui seront bientôt apportées à la législation actuelle) les ont empêchés de consacrer assez de temps à ce secteur. Par exemple, le travail occasionné par chaque faillite d'une compagnie au cours des dernières années a absorbé de 50 à 100 p. 100 des heures de travail du surintendant et des directeurs des divisions concernées, pendant des périodes pouvant aller jusqu'à plusieurs mois.

12.93 À notre avis, une meilleure méthode de planification stratégique qui rejoint les besoins du Département, et dans laquelle on tiendrait compte des résultats des études d'évaluation, aiderait le Département à prévoir certaines de ces pressions et à y faire face.

12.94 De plus, l'utilisation de mesures du rendement et d'autres techniques ainsi que l'intégration d'une planification des ressources humaines contribueraient beaucoup à accroître l'utilité des plans actuels.

12.95 Le Département des assurances devrait améliorer ses méthodes actuelles de planification, c'est-à-dire:

    - établir un plan stratégique et le mettre régulièrement à jour;
    - intégrer la planification des ressources humaines à la planification opérationnelle;
    - faire meilleur usage de la mesure du rendement et des autres techniques de planification.
Commentaire du Département : Le Département reconnaît que les processus de planification actuels doivent être améliorés. Un projet de stratégie sera élaboré et d'autres mesures seront prises pour intégrer la planification des ressources humaines avec la planification des opérations. Des progrès ont été réalisés en ce qui concerne la mesure de la performance mais il pourrait être nécessaire d'avoir recours à de l'aide de l'extérieur pour terminer ce projet.

L'évaluation des programmes

12.96 Le Département n'a achevé l'évaluation d'aucune de ses activités.

12.97 En janvier 1984, il a élaboré un plan pour évaluer son activité de surveillance des compagnies. La première partie de l'étude, qui consistait en une série d'études de cas portant sur des institutions aux prises avec des difficultés financières, a été terminée en juin 1985. Les autres parties de l'évaluation, qui devaient consister en un examen interne de ses méthodes et procédés de surveillance et en des comparaisons avec d'autres administrations, ont été reportées jusqu'à ce qu'on dispose d'autres ressources.

12.98 Au mois de juin 1985, le Département révisait son plan relativement à l'activité de surveillance des compagnies et élaborait un plan pour englober ses autres activités. En raison du nombre de compagnies qui continuaient d'être aux prises avec des difficultés financières, le fonctionnaire chargé de mener l'étude a été affecté à des fonctions jugées plus pressantes et il n'a pas été remplacé.

12.99 La haute direction n'a jamais approuvé de façon officielle le plan d'évaluation révisé.

12.100 Aucune évaluation, ni aucune étude préparatoire à l'évaluation n'ont encore été entreprises pour les autres grandes activités du Département, la surveillance des régimes de pensions et les services actuariels, bien que le plan d'évaluation provisoire prévoie que l'examen de ses activités sera achevé d'ici 1988 et 1987, respectivement.

12.101 Malgré les retards survenus dans les études d'évaluation et le manque actuel de ressources affectées à cette fonction, la haute direction semble croire fermement à l'importance de cette activité. Le surintendant a déclaré qu'il avait l'intention de combler le poste du titulaire antérieur. Il envisage également la possibilité de recourir à des ressources de l'extérieur pour mener les évaluations.

12.102 Le Département des assurances devrait approuver et mettre en oeuvre son plan d'évaluation et s'assurer qu'il y aura des évaluations périodiques de l'efficacité de tous ses programmes.

Commentaire du Département : Grâce à une nouvelle répartition des ressources internes, un poste de cadre a été établi pour assumer la responsabilité de la mise en oeuvre d'un plan d'évaluation. La dotation de ce poste est en cours.

Le recouvrement des coûts

12.103 Le total des dépenses engagées par le Département pour le programme s'est élevé à 19 millions de dollars, en 1985-1986. Conformément à la législation, les dépenses engagées par le Département pour la surveillance des institutions financières sont recouvrées auprès de l'industrie. De plus, les frais engagés pour remettre sur pied ou liquider des compagnies sont entièrement recouvrés auprès du secteur privé. Le coût du travail effectué pour le compte de la Société d'assurance-dépôts du Canada (SADC) et des provinces, ainsi que pour le Régime de pensions du Canada, est également recouvré auprès des organismes concernés. Les honoraires versés par les régimes de pension surveillés, en vertu de la Loi sur les normes des prestations de pension, couvrent 70 p. 100 des frais administratifs du Département. Ce dernier recouvre ainsi 85 p. 100 de ses dépenses ordinaires et 100 p. 100 des frais de liquidation et de remise sur pied.

12.104 Les frais de surveillance et de liquidation sont facturés après la fin de l'exercice financier. Les services actuariels et le travail effectué pour le compte de la SADC sont facturés tous les trois mois en fonction des coûts estimatifs, avec un rajustement final pour faire correspondre les coûts facturés et les coûts réels. Les régimes de pension versent les honoraires au moment où ils produisent les déclarations annuelles.

12.105 À notre avis, la détermination et la répartition des coûts sont exactes et conformes à la législation, ainsi qu'aux accords conclus avec les provinces et les autres organismes. La direction a récemment pris l'initiative d'un certain nombre de mesures visant à améliorer les procédés de recouvrement des coûts, mais nous croyons que d'autres améliorations feraient réaliser des économies au gouvernement fédéral.

12.106 Il est de tradition que le Département ne facture les frais de liquidation et de surveillance au secteur privé qu'après la fin de l'exercice financier. Ceci peut se faire jusqu'à huit mois après la fin de l'exercice.

12.107 La pratique actuelle fait perdre de l'intérêt au Trésor (Fonds du revenu consolidé). En utilisant les taux en vigueur pour les bons de Trésor du Canada (moyenne des taux des bons à 90 jours), nous estimons que le gouvernement fédéral a renoncé à des intérêts de plus de un million de dollars pendant chacun des deux exercices financiers, du fait que les frais de surveillance ordinaire et les frais spéciaux (pour les liquidations) n'étaient pas facturés à mesure qu'ils étaient engagés.

12.108 Le Département devrait envisager de facturer ces frais à mesure qu'ils sont engagés. Cette mesure nécessitera probablement une modification à la législation.

12.109 Le Département des assurances devrait se mettre à facturer tous les frais recouvrables à mesure qu'ils sont engagés.

Commentaire du Département : Le ministère de la Justice a confirmé qu'une modification à la Loi sur le Département des Assurances sera nécessaire pour autoriser la facturation des coûts ordinaires de la surveillance et des évaluations spéciales, plus d'une fois par année, et il faudra tenir compte de cette modification lors de la révision de la législation relative à la surveillance des institutions financières. Entretemps, les procédures concernant la préparation des cotisations ont été révisées et la période de huit mois visée dans le rapport a été réduite à quatre mois.