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1987 — Rapport du vérificateur général du Canada

6.1 L'Étude de la gestion et du contrôle financiers au ministère de l'Agriculture a commencé en septembre 1986 et a pris fin en mars 1987. Ses constatations s'appliquent à ce ministère et à certaines activités et opérations du Service canadien des forêts.

Étendue et méthode

- planification et budgétisation;

- gestion des immobilisations;

- contrôle des stocks;

- paiement de subventions et de contributions;

- recouvrement des coûts;

- rôle de la fonction financière;

- information financière;

- information fournie au Parlement dans le Budget des dépenses.

6.3 Notre étude s'est déroulée avant tout aux administrations centrales du ministère de l'Agriculture et du Service canadien des forêts, à Ottawa. Nous avons effectué des examens régionaux en ce qui touche l'Administration du rétablissement agricole des Prairies, à Regina, l'Administration du Programme de stabilisation du revenu des céréaliculteurs de l'Ouest (Administration du Programme de stabilisation concernant le grain de l'Ouest), à Winnipeg, l'Institut forestier national de Petawawa et le Centre forestier des Grands lacs, à Sault Ste-Marie.

6.4 Nous avons scruté des documents clés, tels que les présentations au Conseil du Trésor, les cadres du plan opérationnel, les plans opérationnels pluriannuels et les budgets annuels des dépenses. Nous avons également examiné la documentation sur la mise en oeuvre des programmes, les comptes rendus des réunions des cadres supérieurs et divers documents émanant du personnel. Nous avons obtenu les comptes rendus de décisions du Cabinet lorsque cela a été jugé nécessaire. Enfin, nous avons passé en revue les plans et rapports de vérification interne, et interrogé les gestionnaires de programme, le personnel administratif et les agents financiers.

Organisation et budget

Ces pièces ne sont pas disponibles

6.6 La gestion et le contrôle financiers du Service canadien des forêts relèvent des deux ministres, du sous-ministre de l'Agriculture et du sous-ministre associé (Forêts). Sans être un ministère, ce service a fonctionné de façon plus ou moins indépendante depuis qu'il a été intégré au ministère de l'Agriculture, en 1984. Toutefois, il est financé par les crédits attribués au ministère de l'Agriculture. Des relations de travail s'établissent graduellement entre les deux entités. Nous n'avons pas examiné cet aspect en détail, mais nous avons observé que les rapports entre leurs agents financiers supérieurs respectifs demeurent officieux et que des systèmes financiers indépendants sont maintenus.

6.7 La Commission canadienne du blé, qui relève d'un ministre d'État, est une société régie par sa propre loi. Elle n'est pas soumise aux dispositions régissant les responsabilités et la gestion financières de la partie XII de la Loi sur l'administration financière. Elle n'est pas incluse dans notre étude.

6.8 Un nouvel élément de planification a été créé au ministère de l'Agriculture en 1986 pour les céréales et les oléagineux. Le ministre et le sous-ministre de l'Agriculture, ainsi que le ministre d'État à la Commission canadienne du blé partagent la responsabilité et le contrôle des activités dans ce secteur.

6.9 Le budget d'Agriculture Canada s'est accru considérablement depuis 1975, en raison surtout de l'ampleur des paiements de transfert versés aux agriculteurs canadiens. En 1987, selon une analyse effectuée par le ministère, environ 77 p. 100 du revenu net global de tous les agriculteurs proviendra des paiements d'appoint fédéraux-provinciaux. En 1986, quelque 40 p. 100 des recettes des céréaliculteurs provenaient des trésors publics. Au total, les paiements statutaires fédéraux versés aux producteurs de céréales et d'oléagineux ont atteint le niveau record de 1,4 milliard de dollars au cours de l'exercice 1986-1987, sans compter des bénéfices de l'ordre de 1,2 milliard découlant des autres programmes fédéraux.

6.10 Plusieurs autres organismes fédéraux offrent également des programmes au secteur agro-alimentaire. La Société du crédit agricole relève du ministre de l'Agriculture et est responsable de la gestion de quelque 5 milliards de dollars de prêts agricoles. La Commission canadienne du lait, qui est également comptable au ministre de l'Agriculture, met en oeuvre le Programme laitier qui prévoit le paiement de quelque 277 millions de dollars par année en subventions aux producteurs de lait de transformation, ainsi que l'administration des exportations de produits laitiers dont la valeur dépasse 200 millions de dollars par année. En outre, des ministères tels que ceux des Transports et des Affaires extérieures mettent en oeuvre des programmes profitant aux agriculteurs et aux industries liées à l'agriculture.

Milieu de fonctionnement

6.12 De grandes questions ont fait surface tant sur la scène internationale qu'au pays, et elles posent de nouveaux défis au gouvernement et au ministère. En même temps, ce dernier a absorbé des compressions budgétaires cumulatives de 163 millions de dollars et de 613 années-personnes depuis 1982. En outre, le Groupe de travail Nielsen a formulé en 1985 de nombreuses recommandations. Le ministère réagit à ces diverses pressions de plusieurs façons :

- élaboration de stratégies sectorielles provisoires, conçues pour intégrer les diverses activités du ministère;

- achèvement d'une étude en 1986 afin de cerner les possibilités d'économies dans l'administration du ministère;

- parachèvement d'examens budgétaires par deux directions générales d'exploitation;

- prise d'initiatives visant à rationaliser la planification.

6.14 Le ministère a réussi à atteindre son objectif de compression budgétaire de 75 millions de dollars pour 1986-1987. Au cours des trois prochaines années, il faudra procéder à une compression estimative d'environ 100 millions de dollars. Dans un tel contexte, la gestion et le contrôle financiers deviennent de plus en plus importants. Il est impérieux d'adopter des méthodes plus fiables d'établissement des coûts et de définir les priorités et les besoins futurs en matière de financement. Le ministère doit pouvoir compter sur des prévisions précises de ses dépenses de l'exercice en cours, ainsi que sur des techniques d'analyse des coûts et avantages des diverses solutions et sur des méthodes de calcul des coûts des services à des fins de recouvrement.

6.15 Il est probable que les compressions budgétaires aient favorisé le resserrement de la gestion et du contrôle financiers. Toutefois, certains des rajustements effectués peuvent simplement reporter les problèmes à plus tard. Par exemple, les besoins sur le plan de l'entretien des installations et du remplacement de l'équipement ont dépassé les montants budgétés, et certaines ententes sur le développement attendent encore d'être entièrement financées. Le ministère est conscient de ces problèmes et en discute avec le Conseil du Trésor.

Messages essentiels

6.17 L'incidence financière de ces lacunes pourrait être importante, en particulier dans le cas des programmes de paiements de transfert, tels que le Programme de stabilisation du revenu des céréaliculteurs de l'Ouest, l'assurance-récolte ou le Programme de stabilisation des prix agricoles, et dans celui des programmes ponctuels, tels que l'Aide aux victimes de la sécheresse et le Programme spécial d'aide aux producteurs de grains du Canada (Programme spécial canadien pour les grains). Bien que les enjeux financiers soient de taille, les agents financiers ne jouent qu'un rôle limité à l'égard des paiements de transfert. Notre vérification intégrée de 1986 signalait le manque d'information et d'analyse touchant la gestion du Compte de stabilisation du revenu des céréaliculteurs de l'Ouest (Compte de stabilisation concernant le grain de l'Ouest) et des régimes d'assurance-récolte. Nos sondages sur les importants paiements de tranfert annuels effectués par le ministère ont révélé des paiements en trop et des erreurs totalisant 4,2 millions de dollars sur plusieurs années. De plus, le respect des autorisations était parfois discutable. Des cas analogues plus récents sont exposés plus loin dans le présent chapitre et dans le chapitre 3 (Notes de vérification).

6.18 Le lien entre la fonction financière et la gestion des programmes pourrait être renforcé. Les agents financiers et les chargés de programme ne se consultent pas de façon suffisante sur les répercussions financières des objectifs des programmes et de l'utilisation des ressources. On n'a pas mis l'accent sur le défi distinct que représente l'affectation des dépenses et des ressources par les agents financiers supérieurs. Le contrôle, par ces derniers, des projets d'amélioration de la gestion a été interrompu en mars 1986, et la formation financière au ministère n'est pas intensive.

6.19 La gestion des ressources en information financière et le système de contrôle des affectations financières ont assez bien fonctionné. Parmi les problèmes décelés dans ces domaines, mentionnons le peu de temps imparti pour remplacer l'actuel système d'information financière avant l'expiration du présent contrat, le chevauchement des systèmes d'information financière, le retard dans la mise au point des systèmes et l'absence d'information sur l'affectation des ressources des systèmes d'information de gestion.

6.20 Nous avons trouvé que le cadre de responsabilité laissait à désirer. Toutefois, le ministère travaille encore à son élaboration. On s'emploie également à combler les lacunes du processus de planification et d'affectation des ressources. Une fois que cela sera terminé, le Parlement devrait être mieux informé sur le rendement, la portée et les coûts des programmes agricoles.

6.21 On a relevé certains secteurs où une bonne gestion financière est manifeste au ministère :

- Les frais d'intérêt annuels au titre des prêts consentis dans le cadre de la Loi sur le paiement anticipé des récoltes ont été réduits de plus de 1 million de dollars.

- Le ministère a informé Travaux publics Canada de certains excédents de terres par rapport à ses besoins. Avant de se départir de terres excédentaires, il faudra prendre en considération les priorités des programmes et procéder à une analyse coûts-avantages.

- Un contrôle adéquat s'exerce sur les recettes de plus de 13 millions de dollars du Fonds renouvelable de la surveillance des hippodromes.

- On a établi, dans tout le ministère, un calendrier des vérifications internes portant sur toutes les directions générales.

- On a lancé en 1986 et 1987 des programmes de protection du revenu agricole à frais partagés dans certains secteurs de production, ce qui a permis de répartir les risques financiers et autres entre les producteurs, les provinces et l'administration fédérale.

- manque de contrôle sur les virements de fonds à la Commission canadienne du lait;

- erreurs de calcul et autres commises par l'Office de stabilisation des prix agricoles (celles-ci ont entraîné le versement aux producteurs de paiements en trop totalisant 2,2 millions de dollars entre 1981-1982 et 1984-1985);

- absence d'analyses des diverses façons de calculer le niveau des paiements de soutien dans le cadre de la Loi sur la stabilisation des prix agricoles;

- prestation d'une aide financière à un transformateur, qui lui a permis d'épargner en intérêt une somme d'environ 200 000 $;

- méthodes d'établissement des primes d'assurance-récolte non assorties d'un objectif de réserve correspondant à la variabilité des rendements agricoles, de façon à assurer l'autofinancement des plans;

- absence de système pour déclarer et surveiller les coûts réels des projets de recherche.

6.23 Des cas plus récents révèlent également des lacunes de temps à autre au chapitre de la gestion et du contrôle financiers :

- Des paiements totalisant 12,2 millions de dollars au titre de l'aide aux victimes de sécheresse ont reçu l'approbation subséquente du Conseil du Trésor. Ces paiements ont réduit la rentabilité du Programme, car 6 080 producteurs ont touché des indemnités pour lesquelles ils n'étaient pas admissibles en vertu des modalités prescrites. En outre, des producteurs avaient également été indemnisés en partie pour les mêmes pertes par des régimes publics d'assurance-récolte.

- L'Office des produits agricoles a vendu des stocks de produits et fait des déboursés d'une manière non compatible avec les dispositions de la Loi sur l'administration financière et de sa propre loi habilitante (voir la note de vérification au chapitre 3).

- Des paiements accélérés d'environ 1 million de dollars ont été versés en subventions à une institution d'éducation (on recouvre actuellement cette somme).

- On a décelé une irregularité dans les calculs du Programme de soutien des prix du maïs-grain de 1985-1986, dans le cadre de la Loi sur la stabilisation des prix agricoles. Cela a entraîné le versement d'environ 880 000 $ de plus que nécessaire.

- Le Service canadien des forêts a engagé 6 millions de dollars de trop à l'égard de fonds sous-affectés par le Conseil du Trésor et, ce qui est plus grave, il a dépassé de quelque 1,3 million de dollars ses crédits parlementaires. Un autre montant supplémentaire de 1,6 million de dollars aurait été déclaré si les demandes de paiement avaient été reçues et traitées promptement (voir la note de vérification au chapitre 3).

Suivi de l'étude de 1975

- Le nouveau manuel financier reste muet sur la répartition des responsabilités à l'égard de la gestion des ressources entre les gestionnaires financiers et les gestionnaires de programme, sur les politiques intégrées de gestion financière et sur les méthodes d'affectation et de contrôle des ressources.

- Le poste d'agent financier supérieur n'est pas défini dans le manuel financier, et ses responsabilités en matière de contrôle des immobilisations, de la paie et des autres dépenses ne sont pas clairement précisées.

- En ce qui concerne la gestion des comptes débiteurs, certains montants exigibles des producteurs demeurent toujours en souffrance pendant des périodes prolongées. Au 30 septembre 1986, quelque 28 millions ou 87 p. cent de l'ensemble des comptes débiteurs étaient échus depuis plus de 90 jours. De ce montant, environ 16 millions sont considérés irrécouvrables.

- Il y aurait lieu de perfectionner les moyens permettant de déterminer les coûts et les tarifs dans un contexte de recouvrement des coûts.

- Il y a des lacunes dans le contrôle comptable des stocks et l'intégralité des registres de l'équipement n'est pas garantie.

6.26 Le ministère de l'Agriculture devrait s'attaquer plus résolument aux recommandations non encore mises en oeuvre de l'Étude de la gestion et du contrôle financiers de 1975 touchant les pouvoirs fonctionnels des agents financiers, le manuel financier, l'examen et la surveillance des droits, le recouvrement des créances, le contrôle des stocks et l'établissement des coûts des activités.

Commentaire du ministère : D'ici le 31 janvier 1988, le ministère modifiera le manuel de gestion financière de manière à clarifier la répartition des responsabilités à l'égard de la gestion des finances ainsi que le rôle de l'agent financier supérieur.

D'ici le 31 mars 1988 et sous réserve de considérations appropriées d'ordre législatif et légal, le ministère réduira considérablement le niveau des comptes débiteurs échus depuis plus de 90 jours.

Le ministère s'attaquera aux questions du contrôle des stocks, de l'examen et de la surveillance des droits ainsi que de l'établissement des coûts des activités dans les mesures prises en réponse aux recommandations figurant aux paragraphes 6.64 et 6.73 respectivement.

Cadre de responsabilité

6.28 Le Conseil du Trésor a approuvé le premier cadre en septembre 1985, à la condition que l'on poursuive le travail en vue de clarifier les résultats attendus des programmes et les liens entre les objectifs, les ressources et les résultats. Cela n'a pas été fait et, dans notre vérification intégrée de 1986, nous avons signalé des lacunes à cet égard. Au bout d'un an environ, cette version nécessitait une révision substantielle.

6.29 On prévoyait que la révision du cadre serait terminée en mai 1987. Le Conseil du Trésor a approuvé les modifications initiales en janvier 1987. De nouveaux programmes et éléments de planification ont été définis, et d'autres ont été remaniés. Parallèlement, le ministère se penche sur les mesures de rendement à utiliser et sur le système nécessaire pour les produire. De même, on est à mettre en oeuvre un cadre pour le Service canadien des forêts.

6.30 Le cadre du plan opérationnel de 1985 était un document de grande envergure, mais il manquait de précision. Les efforts de révision visent à faire en sorte que le cadre établi puisse se modifier au fil des besoins et devienne un document pertinent et utile pour la gestion financière au sein du ministère.

6.31 Tant qu'un cadre de responsabilité ne sera pas défini et mis en oeuvre au moyen de systèmes financiers et de mesure du rendement, le ministère ne pourra faire ressortir de façon efficace les liens entre les ressources et les résultats prévus, d'une part, et les dépenses réellement engagées ou les résultats obtenus, de l'autre. Cela limite la capacité du ministère à évaluer les diverses solutions, à mesurer l'atteinte des objectifs, à mettre en oeuvre de nouvelles priorités et à réaffecter ses ressources limitées en fonction de ses objectifs stratégiques et de ses priorités.

6.32 La Direction générale de la gestion intégrée est responsable du système de rapports financiers du ministère. On attend de chaque direction genérale qu'elle élabore ses propres mesures de rendement. La responsabilité à l'égard de l'appariement des dépenses et des résultats n'est pas précisée. Ainsi, bien que les dépenses soient comptabilisées, les résultats peuvent ne pas être toujours systématiquement mesurés. Inversement, lorsque les résultats sont mesurés, ils ne sont pas toujours rapprochés des ressources utilisées.

6.33 Le ministère met également en oeuvre un nouveau systeme intégré relatif au personnel pour l'évaluation annuelle du rendement des gestionnaires. Toutefois, les normes pour évaluer leur rendement en regard du budget ne sont pas précisées. Il s'ensuit que les évaluations peuvent manquer d'uniformité ou être incomplètes, et qu'on risque de ne pas mettre suffisamment l'accent sur la responsabilité à l'égard de la gestion courante des ressources.

6.34 Le ministère de l'Agriculture, y compris le Service canadien des forêts, devraient terminer leur Cadre du plan opérationnel respectif. En outre, il y a lieu de planifier et de surveiller la correspondance entre l'utilisation des ressources et les mesures des résultats des programmes. Enfin, les évaluations de rendement des gestionnaires devraient inclure des critères pour évaluer la gestion des ressources en fonction des résultats réels des programmes.

Commentaire du ministère : Le ministère terminera ses cadres de planification opérationnelle au plus tard le 1er juin 1988. Dans l'exercice du plan opérationnel annuel qui commencera au début de l'exercice 1988-1989, il améliorera la correspondance qui existe entre l'utilisation des ressources et les mesures des résultats des programmes. Le contrôle de l'utilisation des ressources en fonction des résultats des programmes incombera à chaque gestionnaire mais le comité ministériel d'examen des ressources procédera à une révision semestriellement et ce, à compter du début de l'exercice 1988-1989.

Le ministère reconnaît que le nouveau système intégré relatif au personnel pour l'évaluation annuelle du rendement des gestionnaires ne comprend pas de normes d'évaluation du rendement en regard du budget et des résultats. Il a toutefois confié aux différents gestionnaires la responsabilité d'établir des normes de rendement en regard de toutes les responsabilités de gestion.

Pour faire en sorte que le rendement des gestionnaires soit évalué en regard du budget et des résultats, le ministère :

- effectuera un sondage des évaluations de rendement, d'ici au mois de février 1988;

- rappellera par écrit aux gestionnaires, d'ici au mois de janvier 1988, leur responsabilité vis-à-vis l'établissement des objectifs, objectifs qui doi-vent découler de normes relatives aux ressources et résultats financiers.

Planification et mise en oeuvre des programmes

6.36 Les systèmes de planification du travail sont assez bien conçus, mais on pourrait les améliorer en les assortissant de meilleurs moyens d'établissement des coûts. Les plans de travail fournissent beaucoup d'information, mais ils ne sont pas bien intégrés aux systèmes d'information financière. Cela pourrait se traduire par un manque d'efficacité et la production de données non uniformes pour la planification et le contrôle financiers. Cette question est traitée plus en profondeur à la rubrique «Gestion de l'information».

Subventions et contributions

6.38 Dans le cadre du Programme spécial d'aide aux producteurs de grains du Canada (Programme spécial canadien pour les grains), le Trésor fédéral s'est engagé à verser jusqu'à 1 milliard de dollars aux producteurs canadiens de céréales et d'oléagineux d'ici juillet 1987. De ce chiffre, environ 293 millions avaient été versés au 31 mars 1987. Ce programme non statutaire représente le plus important paiement ponctuel jamais versé aux agriculteurs canadiens. Annoncé le 9 décembre 1986, il donnait suite à un engagement pris par le gouvernement à la Chambre des communes le 3 octobre 1986. En voici la teneur :

...Nous allons collaborer étroitement au cours du mois qui vient, avec le premier ministre Devine et les autres gouvernements provinciaux pour mettre au point un programme d'aide financière qui donne des liquidités aux producteurs céréaliers du Canada. Selon les premières estimations, l'aide nécessaire se situera autour de 1 milliard de dollars.

6.40 Rien ne prouve que le ministère était à l'origine de la recommandation voulant que soit lancé un programme d'aide à l'accroissement des liquidités des producteurs de grains, programme s'établissant à 1 milliard de dollars. En fait, la haute direction du ministère n'a appris cet engagement que quelques jours avant l'annonce du 3 octobre 1986. Par la suite, toutefois, le ministère a proposé des options en vue de le réaliser, et a rapidement mobilisé ses ressources pour mettre sur pied un programme. L'analyse, l'échéancier, la méthode de paiement, le coût et le financement du programme ont tous été définis après que le gouvernement eut rendu public son engagement de 1 milliard de dollars. Les services financiers du ministère se sont occupés uniquement d'émettre les chèques; ils n'ont pas participé à l'analyse sous-jacente au programme, bien que nous ayons été informés qu'il en a été question lors de discussions.

6.41 Parmi les options soumises à l'attention des ministres, mentionnons le versement de subventions, l'émission d'obligations, des prêts sans intérêt, l'amélioration des programmes existants, l'achat garanti des récoltes, les paiements d'appoint et diverses combinaisons de ces moyens. Les estimations de coûts sur un an variaient de 300 millions à 1 milliard de dollars. Le Cabinet a approuvé le 2 décembre 1986 des paiements d'appoint de 1 milliard de dollars dans le cadre du Programme spécial d'aide aux producteurs de grains du Canada. La décision n'a pas été étayée comme à l'ordinaire par un mémoire préparé par le ministère, bien qu'un document non officiel décrivant les diverses options ait été mis à la disposition des ministres. Pour déterminer l'ampleur d'un paiement d'appoint, on compare normalement les prix de marché et les coûts de production courants à la moyenne des coûts historiques. Le paiement de 1 milliard de dollars n'a pas été calculé de cette façon. En fait, nous n'avons pu découvrir comment on en est arrivé à ce chiffre.

6.42 C'est le paragraphe 5(2) de la Loi sur le ministère de l'Agriculture qui est cité comme texte habilitant pour le programme. Il se lit comme suit : «Le gouverneur en conseil peut en tout temps assigner au ministre de l'Agriculture d'autres fonctions ou attributions». Ce libellé est demeuré inchangé depuis 1868 et il a été utilisé comme assise législative pour d'autres programmes temporaires ou spéciaux.

6.43 Le recours au paragraphe 5(2) comme assise législative pour lancer un nouveau programme de 1 milliard de dollars est discutable. Le résultat obtenu n'est pas simplement de déléguer des pouvoirs mais équivaut à transférer au gouvernement le pouvoir qu'a le Parlement de contrôler et de légiférer. Selon nous, cette utilisation du paragraphe 5(2) de la Loi sur le ministère de l'Agriculture ne peut être étayée de façon appropriée par l'analyse du libellé de cette disposition.

6.44 La somme de 1 milliard de dollars a été approuvée par le Parlement au moyen de deux budgets supplémentaires. Des fonds supplémentaires de 300 millions de dollars ont été approuvés le 18 décembre 1986 pour l'exercice 1986-1987, et l'autre tranche de 700 millions de dollars l'a été le 24 mars 1987 pour l'exercice 1987-1988. Normalement, les budgets supplémentaires servent à dégager des fonds supplémentaires durant un exercice déjà en cours, et non pour les exercices futurs. On nous a informés que cette démarche visait à faire en sorte que les 700 millions de dollars soient versés intégralement, sans les limitations inhérentes aux crédits provisoires fondés sur le Budget des dépenses principal.

6.45 L'objet du programme est de venir en aide aux producteurs qui ont vu leurs revenus diminuer considérablement par suite des politiques internationales. On considère que les producteurs de grains canadiens dans leur ensemble ont subi des préjudices du fait que d'autres pays ont adopté des politiques qui ont fait fléchir les prix des céréales (pièce 6.3). Par conséquent, les producteurs individuels ne sont pas tenus de subir une évaluation de l'état de leur revenu ou de respecter des conditions financières particulières pour être admissibles aux paiements en vertu du programme. Après consultation des représentants du secteur agricole, il avait été convenu que les paiements seraient versés aux agriculteurs dans le cadre d'un seul programme national, de façon à traiter tous les producteurs sur un même pied. C'est apparemment la justification de l'inclusion des céréales fourragères dans le programme. Ces céréales, toutefois, ne sont pas directement touchées par les prix à l'exportation, et les risques assumés par ceux qui les produisent se situent davantage sur le marché des aliments du bétail. De plus, les cultures récoltées pour l'ensilage ou enfouies après les dégâts ou les intempéries de 1986 sont devenues admissibles en juin 1987 en vertu des modalités et conditions révisées du programme, après des versements initiaux de quelque 293 millions de dollars.

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6.46 Les taux de paiement pour les cultures admissibles ont été calculés à la lumière des répercussions estimatives de plusieurs facteurs, y compris les taux de prêt américains et les subventions des autres pays. Ainsi, l'aide de 1 milliard de dollars a été répartie en fonction de l'influence relative des politiques internationales sur les prix des grains.

6.47 L'analyse étayant le programme était incomplète à deux égards :

- Bien que le programme ait été décrit comme un supplément de revenu pour les producteurs, l'analyse effectuée n'isolait pas quelle influence avait sur le revenu agricole les prix et les ventes intérieurs de grains, les recettes tirées d'autres produits que les grains, et les revenus non agricoles des producteurs de céréales et d'oléagineux. On a jugé que cela n'était pas nécessaire parce que l'objet du programme était de compenser une baisse de revenu causée par les politiques internationales plutôt que de soutenir un niveau de revenu donné.

- L'analyse des dépenses et des coûts dans le cadre des autres programmes d'aide gouvernementaux a été raisonnablement complète, sauf que l'on n'a pas tenu compte de paiements estimatifs de l'ordre de 1,4 milliard de dollars en vertu de la Loi de stabilisation concernant le grain de l'Ouest. L'effet cumulatif du paiement de 1 milliard de dollars versé en sus de ce programme et d'autres programmes de soutien n'a pas été mesuré ni présenté à titre d'information financière en vue de la prise de décision.

6.49 Le besoin d'une aide de 1 milliard de dollars résulte, dans une certaine mesure, de l'échec des efforts passés en vue d'en arriver à des mécanismes d'établissement des prix et à d'autres conditions économiques dans les ententes internationales sur les céréales. Si cela avait été possible, la guerre des subventions et des prix sur les marchés internationaux aurait sans doute été mitigée. L'absence de conditions mutuellement acceptées sur l'offre et les prix a également contribué à accélérer le versement des paiements du Compte de stabilisation du revenu des céréaliculteurs de l'Ouest, entraînant un déficit d'environ 844 millions de dollars au 30 juin 1987, et des déficits de 201 millions de dollars des comptes de mise en commun de la Commission canadienne du blé pour la campagne 1985-1986. Ce sont là des coûts très élevés assumés par les contribuables canadiens et un fardeau considérable pour le Trésor. Le ministère travaille en ce moment à des solutions à long terme pour le secteur canadien des céréales et des oléagineux et pour la réduction des subventions agricoles.

6.50 Le Programme spécial d'aide aux producteurs de grains du Canada a été classé comme contribution et déclaré tel au Parlement, aussi bien dans le Budget des dépenses principal que dans le volume II des Comptes publics du Canada. Toutefois, il a été comptabilisé comme s'il s'agissait d'une subvention dans les états financiers sommaires du gouvernement au volume I des Comptes publics (Section 2). En vertu des conventions comptables de l'administration fédérale, les subventions sont normalement imputées aux dépenses de l'exercice où elles sont versées (comptabilité de caisse), tandis que les contributions sont normalement imputées aux dépenses de l'exercice au cours duquel les demandes et certifications connexes sont reçues, même si le paiement est fait plus tard (comptabilité d'exercice).

6.51 Les fonds de 1 milliard de dollars affectés au Programme spécial d'aide aux producteurs de grains du Canada ont été répartis entre deux exercices financiers, soit un budget supplémentaire de 300 millions de dollars pour l'exercice se terminant le 31 mars 1987, et un montant de 700 millions de dollars pour l'exercice 1988. Comme le programme a été classé comme une contribution et que le gros des demandes et certifications connexes ont été reçues des producteurs avant le 31 mars 1987, on aurait pu s'attendre que le coût complet du programme de 1 milliard de dollars soit inclus dans le déficit de 1987. Or, celui-ci ne tient compte que des paiements de quelque 300 millions de dollars versés au cours de l'exercice; la différence de 700 millions figurera dans le déficit de 1988, lorsque les paiements restants seront effectués. Nous croyons que ce traitement comptable viole la substance des conventions comptables de l'administration fédérale régissant les contributions.

6.52 La classification du programme a des répercussions qui dépassent la sphère de la comptabilité et de l'information financière. Normalement, une contribution est un paiement assujetti au respect de conditions contractuelles. On y a souvent recours dans les projets à frais partagés, et les paiements sont habituellement échelonnés selon un calendrier précis. Tel n'est pas le cas pour le Programme spécial d'aide aux producteurs de grains du Canada. Il ne s'agit pas d'un programme à frais partagés et aucune entente n'existe exigeant des bénéficiaires de dépenser l'argent d'une façon particulière ou d'adopter telle ou telle ligne de conduite comme condition pour recevoir des deniers publics. Les paiements sont faits de façon inconditionnelle et aucune entente contractuelle n'existe. Par exemple, le producteur n'est pas tenu de récolter ses champs, d'adopter un nouveau régime de semis ou de modifier d'autres pratiques agricoles dans le cadre d'une stratégie à long terme visant à résoudre le problème, ni de rembourser des montants déjà dus à la Couronne, le cas échéant. Les producteurs peuvent dépenser l'argent comme ils l'entendent. L'admissibilité des producteurs aux paiements en 1987 se fonde sur la preuve de surfaces déjà ensemencées de l'une ou l'autre des dix cultures admissibles en 1986 en vue d'une récolte cette année-là. Cela signifie que les paiements faits en vertu du programme sont plutôt de la nature des subventions.

6.53 Le gouvernement affirme que :

Le programme était administré comme une contribution de façon à assurer une gestion et une administation financières adéquates du programme. Comme le programme de contributions avait été annoncé après la mise en oeuvre, il avait certaines caractéristiques d'un programme de subventions. En outre, toutes les dépenses exigeaient l'approbation du Parlement et cette approbation a été accordée à l'égard de deux exercices financiers - 300 millions de dollars en 1986-1987 et 700 millions de dollars en 1987-1988. Par conséquent, le paiement de 700 millions ne représente qu'un engagement seulement, et comme le gouvernement ne déclare pas les engagements dans ses rapports comptables, aucune provision n'avait été prévue à cette fin, au 31 mars 1987... (traduction)

Cette pièce n'est pas disponible

6.55 En conclusion, le processus habituel de planification, de mise en oeuvre et de financement des programmes n'a pas été suivi dans le cas du plus important programme ponctuel de paiement d'appoint agricole jamais lancé par un gouvernement canadien. Les politiques et pratiques de mise en oeuvre d'un programme de contribution n'ont pas été pleinement ni clairement appliquées. Le recours au paragraphe 5(2) de la Loi sur le ministère de l'Agriculture est discutable et, conjugué à un financement par la méthode de la contribution, il donne au ministère un degré élevé de latitude et de pouvoirs. Cette marge de manoeuvre n'est pas assortie à une obligation équivalente de rendre compte au Parlement, pour ce qui est de la divulgation des coûts engagés et des résultats obtenus.

Gestion des immobilisations

6.57 Le ministère a récemment adopté plusieurs mesures visant à harmoniser la gestion des immobilisations et les besoins des programmes. Tant que cette transition ne sera pas terminée, l'aptitude du ministère à gérer ses immobilisations de façon économique et efficiente restera limitée. Nos inquiétudes se trouvent renforcées par les lacunes suivantes qui ont été reconnues par le ministère :

- moyens limités, pour l'ensemble du ministère, de mesure et de surveillance des activités d'entretien et absence d'information fidèle et à jour sur l'existence, l'utilisation et la disponibilité des immobilisations;

- fonctionnement indépendant de la planification des programmes, d'une part, et de la planification et du contrôle des immobilisations, de l'autre;

- analyse insuffisante des besoins, à l'appui des décisions d'aménager de nouvelles installations et établissement du coût des immobilisations sans tenir compte de leur durée utile complète;

- manque d'évaluation après le parachèvement des projets;

- achat d'équipement avant que le besoin s'en fasse sentir;

- retard dans la présentation d'une stratégie d'immobilisations au Conseil du Trésor;

- dépassement de 1,9 million de dollars des autorisations lors de la construction du nouveau centre de recherches de 35 millions de dollars à Saint-Hyacinthe.

6.58 Le ministère se préoccupe de ces situations et s'efforce d'y remédier. Par exemple, il a pris les mesures suivantes :

- examen de l'ensemble des immobilisations et remaniement des plans d'immobilisations et des priorités à cet égard;

- mise à jour et validation des registres de biens immobiliers;

- regroupement d'installations en vue d'une plus grande efficience;

- établissement d'un nouveau système de cotes de priorité afin d'affecter les fonds là où ils sont le plus nécessaire;

- élaboration de plans d'entretien.

Stocks

6.61 Le ministère tient un Système central d'information sur l'entretien du matériel (SIEM). Bien qu'il enregistre les ajouts et aliénations d'équipement et renseigne sur le coût et les besoins de remplacements, il sert d'abord de registre sur les stocks. Ce système ne représente donc pas un outil de gestion et de contrôle financiers satisfaisant, car on n'y retrouve pas d'information à jour sur l'état, l'utilisation et la disponibilité de l'équipement.

6.62 Parmi les autres lacunes que nous avons décelées au chapitre de la gestion et du contrôle des stocks, mentionnons les suivantes :

- L'intégralité des registres du SIEM n'est pas assurée, car les centres de responsabilité ne voient pas à l'inscription de tous les articles en stock. En outre, il n'y a pas de rapprochement entre les ajouts de stocks et le système financier du ministère pour faire en sorte que tous les ajouts soient inscrits.

- On n'utilise pas les rapports du SIEM pour déterminer les remplacements d'équipement. On ne voit pas bien les liens qui existent entre les décisions d'achat d'équipement et les priorités de la direction génerale ou du ministère, ni pourquoi les données du SIEM ne sont pas utilisées pour déterminer les achats.

- Ni la Direction générale de la gestion intégrée ni la Direction générale de la recherche ne connaissent les raisons de l'important écart qui existe entre les besoins de remplacement de l'équipement et les fonds disponibles. La stratégie quinquennale initiale de remplacement de l'équipement (qui devait s'appliquer à la période 1984-1988) semble s'être détournée de son objectif premier. Selon le SIEM, la Direction générale de la recherche aurait des besoins à ce poste de 70 millions de dollars, alors que son budget actuel pour tous les achats d'équipement n'est que de 17 millions de dollars. Rien n'a été tenté jusqu'ici pour concilier ces chiffres et élaborer une stratégie en vue de combler l'écart.

- manque de contrôle exercé sur la fonction de réception et l'enregistrement des ajouts;

- contrôle insuffisant des distributions, radiations et aliénations;

- absence de dénombrement pour vérifier les registres;

- séparation des fonctions et mesures de protection contre les pertes inadéquates;

- mesures de protection inadéquates dans le cas des matières dangereuses.

Commentaire du ministère : Le ministère reconnaît qu'il faut améliorer les contrôles financiers et administratifs des stocks de matériel ainsi que la gestion des immobilisations et prend les mesures suivantes :

1. Une évaluation des méthodes courantes de gestion des stocks se fera d'ici le 31 octobre 1987.

2. En se fondant sur cette évaluation, il élaborera, d'ici le 31 décembre 1987, la politique, les procédés et la formation nécessaires.

3. Il établira et mettra en vigueur, d'ici le 31 mars 1988, de meilleurs contrôles financiers sur le matériel, ainsi que sur son acquisition et son aliénation.

4. On procédera à une étude de faisabilité sur les besoins des systèmes en ce qui concerne l'état, l'utilisation et la disponibilité du matériel. Cette étude devra se terminer au plus tard le 31 mars 1988.

Recouvrement des coûts

6.66 En 1975, nous avons signalé que le ministère ne disposait pas de système pour déterminer les cas où il pourrait y avoir lieu d'imposer un droit pour les services ou de relever les droits existants lorsque les tarifs en vigueur n'étaient plus à jour. Dans son commentaire à ce sujet, le ministère annonçait qu'un avant-projet de protocole avait été préparé et qu'il serait mis en oeuvre en 1975. Le ministère a publié une politique de recouvrement des coûts en 1979, mais aucune nouvelle mesure précise dans ce domaine n'a été proposée avant 1982. Les ententes négociées ont été reportées au moment du lancement des mesures anti-inflationnistes (politique des 6 et 5 p. 100).

6.67 En 1984, le ministère a préparé un aperçu des possibilités de recouvrement des coûts. À la lumière de celui-ci, on a fixé comme objectif un accroissement de 25 millions de dollars du recouvrement des coûts pour les services d'inspection agricole, et une progression de 5 millions de dollars dans les cas des activités de recherche. Ces objectifs n'ont pas encore été atteints.

6.68 Des progrès ont été réalisés à ce chapitre depuis 1984 :

- négociations d'ententes de recouvrement des coûts pour diverses activités, y compris l'inspection des fruits et légumes frais et le classement du bétail;

- élaboration d'une stratégie de recouvrement des coûts pour les activités de la Direction générale de la production et de l'inspection des aliments;

- révision des objectifs de recouvrement des coûts;

- publication, à l'automne de 1986, d'une nouvelle politique du ministère en matière de recouvrement des coûts, que chaque direction générale devrait traduire dans la pratique.

6.70 Malgré un objectif annuel de recouvrement des coûts fixé à 5 millions de dollars en 1984, puis ramené à 1,1 million de dollars en 1987 après révision, la Direction générale de la recherche commence à peine à envisager des options dans ce domaine. Certains secteurs offrant des possibilités à cet égard ont été reconnus, mais aucune proposition officielle n'a encore été élaborée. Le degré de recouvrement possible signalé jusqu'ici est faible. Toutefois, la direction générale n'a pas effectué d'analyse coûts-avantages dans les domaines où ce régime pourrait s'appliquer.

6.71 Une fois la décision prise de recouvrer les coûts d'un service donné, il y a lieu de déterminer le coût de la prestation de ce service. Le ministère devrait ensuite décider quels coûts devraient être recouvrés et dans quelle proportion. On peut ensuite établir les taux de recouvrement en se fondant sur les coûts et les niveaux de service prévus. La Direction générale de la production et de l'inspection des aliments a évalué ses coûts en regard des ententes récentes dans ce domaine, mais elle n'a pas officiellement étayé sa méthode pour déterminer les taux de façon à assurer un recouvrement intégral et uniforme. Par exemple, il n'y a pas de définition standard des types de coûts sur lesquels les droits devraient se fonder, et il n'y a pas d'exigence spécifique qui oblige à prévoir les coûts et les niveaux de service pour établir des taux futurs. En outre, on n'a pas établi de critères officiels pour évaluer la capacité des divers groupes du secteur industriel à absorber les droits au bout d'une certaine période.

6.72 La politique de recouvrement des coûts du ministère précise «qu'il y a lieu de procéder à un examen et à des rajustements possibles des taux de façon régulière (au moins une fois l'an)...». Le processus de négociation avec le secteur industriel, puis d'approbation et de mise en oeuvre des taux est lent. Il faudra améliorer le mécanisme d'établissement des coûts et les systèmes d'information de gestion si l'on veut rendre possible un examen régulier des taux. Le ministère n'est pas encore en mesure de faire rapport systématiquement sur la pertinence des taux établis dans le cadre des ententes existantes. La Direction générale de la production et de l'inspection des aliments dispose de données de base qui peuvent être utilisées pour faire rapport sur les coûts actuels et le recouvrement des coûts réels par type de service.

6.73 Une fois établies les autorisations en matière de recouvrement des coûts, ainsi que les possibilités à cet égard, le ministère de l'Agriculture devrait :

- arrêter de façon officielle et étayer ses politiques et méthodes d'établissement des coûts et des taux en prévision des nouveaux projets de recouvrement des coûts;

- utiliser les donnees sur les coûts actuels et prévus pour l'établissement des taux dans le cadre des futures ententes;

- examiner le besoin d'une information complète sur les coûts et mettre en place des systèmes afin de surveiller le rendement du régime de recouvrement des coûts.

Gestion de l'information

6.75 Nous avons fait deux constatations dans ce domaine. Premièrement, le système d'information de gestion financière du ministère a assez bien répondu aux besoins en matière de responsabilité financière, mais il présente certains risques. Deuxièmement, on note une gestion inefficiente des ressources en information.

6.76 Le Système de contrôle des affectations financières (SCAF) représente le principal système d'information pour la gestion financière du ministère. Plus de 150 centres de responsabilité sont desservis par 90 terminaux servant à l'introduction et l'extraction de l'information financière. Le ministère estime que l'exploitation du système coûte 2,3 millions de dollars par année.

6.77 Le SCAF était conçu pour aider les gestionnaires à contrôler les ressources humaines et financières, et à affecter les ressources. Un façonnier (bureau de service) possède et gère le système, qui a été mis en place en 1983 et fonctionne à plein rendement depuis le 1er avril 1984. Le contrat de services renouvelé a pris effet le 6 décembre 1985 et il s'étend jusqu'au 31 mars 1988, avec option de prolongation pendant une période de six mois supplémentaires.

6.78 Il y a un danger que le système devant remplacer le SCAF ne soit pas prêt avant l'expiration de l'actuel contrat de service. Selon une étude de faisabilité effectuée par le ministère, il faudrait compter 24 mois pour mettre en place un système de rechange, à supposer que l'on commence avant janvier 1987. Au moment où nous avons effectué notre étude, aucune prolongation du contrat de service n'avait été négociée, et il ne restait que 13 mois jusqu'en mars 1988 pour le remplacement du système.

6.79 Le SCAF a été conçu en fonction d'un matériel informatique désuet. Les possibilités limitées sur le plan de la conception ont occasionné des retards dans la présentation des états financiers de gestion, et des interruptions de service; le personnel s'est vu contraint d'effectuer un contrôle manuel des affectations et des données. Dès avril 1985, on savait que le SCAF comportait des lacunes et ne répondait pas à tous les besoins des usagers. La performance médiocre du matériel a parfois entraîné l'abandon de certaines fonctions du système. C'est ainsi qu'un contrôle informatique clé a été supprimé. On a renoncé à certains besoins pour composer avec le système.

6.80 Le façonnier ne porte pas grand intérêt au SCAF. Il a renoncé à le transférer sur un autre matériel, négligé d'accroître ses ressources de soutien, et manifesté son intention d'abondonner le système à l'expiration du contrat. Des efforts sont actuellement en cours au ministère en vue de remplacer le SCAF, mais la dépendance à l'égard des ressources contractuelles, le calendrier serré et l'ampleur du projet sont tous des facteurs qui présentent un risque et des coûts pour le ministère.

6.81 L'utilisation inefficiente des ressources en information de gestion à l'intérieur du ministère est attestée par les lacunes suivantes :

- chevauchement dans l'élaboration des systèmes financiers et l'introduction des données;

- maintien de dossiers financiers officieux pour compenser les lacunes du SCAF;

- personnel en place insuffisant pour tirer parti de la grande capacité de traitement des installations informatiques internes;

- arriéré important dans l'élaboration des systèmes, y compris celle d'un système pour isoler les coûts d'entretien et d'exploitation des immobilisations;

- manque d'information sur l'affectation actuelle des ressources en information dans tout le ministère, en fonction des priorités et des charges de travail.

Commentaire du ministère : Le ministère est d'accord avec cette recommandation. Il a déjà entrepris de réorienter et de réaffecter les ressources de soutien aux système d'information. Il a décidé de procéder à une étude des priorités et des ressources pour faire en sorte que les ressources disponibles soient utilisées de manière efficiente.

Information de la Partie III du Budget des dépenses

6.84 Nous avons éprouvé des difficultés à déterminer le coût total de tous les programmes agricoles fédéraux. Cette information est éparpillée dans les budgets de plusieurs ministères et les rapports annuels de plusieurs sociétés d'État. Nous croyons qu'il serait utile de regrouper cette information et de présenter au Parlement un tableau intégré. Cela pourrait être fait dans le Budget des dépenses principal ou dans le rapport annuel du ministère de l'Agriculture. On trouvera à la pièce 6.5 un exemple d'une telle divulgation; elle se fonde sur l'information que nous avons pu réunir et n'est pas nécessairement complète.

Cette pièce n'est pas disponible

6.85 Le ministère de l'Agriculture, de concert avec les autres ministères, organismes et sociétés d'État intéressés, devrait fournir un état intégré des coûts des programmes agricoles. La Partie III du Budget des dépenses du ministère devrait faire ressortir toutes les dépenses et tous les engagements à venir, peu importe la façon dont ils doivent être financés.

Commentaire du ministère : Le ministère n'est pas d'accord avec la recommandation voulant qu'il incorpore dans son rapport annuel les coûts des programmes agricoles d'autres ministères. Les ministres devraient rester responsables des dépenses de leur ministère qui sont autorisées par le Parlement. En outre, il serait difficile de garantir que les renseignements seraient complets, y compris les avantages fiscaux.

Le ministère appuie sans réverse l'idée qu'il faut présenter toutes les dépenses et tous les engagements du ministère de l'Agriculture dans la Partie III du Budget des dépenses. Dans la Partie III de 1986, le ministère s'est efforcé d'améliorer l'information sur les comptes spéciaux, par exemple la Caisse de réassurance-récolte et le Compte de stabilisation concernant le grain de l'Ouest. Au fur et à mesure que les circonstances le justifieront, le ministère continuera de chercher des occasions de fournir des renseignements plus détaillés et plus complets sur les dépenses et les engagements, relativement aux programmes permanents et aux initiatives particulières.