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1987 — Rapport du vérificateur général du Canada

Cadre opérationnel

13.1 Le rôle de Transports Canada est de s'occuper du développement et de l'exploitation d'un système de transport national sécuritaire et efficace qui contribue à l'atteinte des objectifs que s'est fixés le gouvernement. En ce qui concerne le transport aérien, le ministère est chargé de la réglementation touchant les principaux aéroports du Canada et de leur fonctionnement. Dans le domaine du transport par eau, il dirige la Garde côtière canadienne chargée du déglaçage, de l'entretien des aides à la navigation et des activités de recherches et sauvetage, en plus de l'administration de ports et d'installations portuaires désignés. Dans le transport de surface, le ministère administre les programmes de sécurité routière et le transport urbain. Les opérations du ministère comprennent des activités semi-commerciales, comme celles du Groupe de gestion des aéroports, pour lesquelles les coûts sont recouvrés auprès des usagers, compagnies aériennes et concessionnaires dans les aéroports compris. Les neuf plus grands aéroports sont administrés par le Fonds renouvelable des aéroports.

13.2 Transports Canada engage chaque année des capitaux importants. Les dépenses en immobilisations de l'exercice financier 1986-1987 ont couvert des rénovations et l'agrandissement de certains aéroports, l'expansion des services de navigation maritime et aérienne, l'acquisition de navires et la modification d'autres, la reconstruction de docks et le prolongement de quais, pour un coût total de 642 millions de dollars. Dans le secteur maritime, les dépenses en immobilisations comprennent l'acquisition de navires dans le cadre du Plan d'investissement de la flotte du ministère, plan qui prevoit le remplacement échelonné de 49 navires importants sur une période comprise entre 20 et 30 ans. Les frais de fonctionnement et d'entretien des immobilisations acquises au cours du présent exercice et des exercices antérieurs auront un effet important sur les dépenses de fonctionnement de l'exercice en cours et des exercices à venir. Tel est le cas du prolongement de certaines pistes pour lesquelles les coûts d'entretien augmenteront dans les années à venir. Dans la mesure où les coûts ne peuvent être recouvrés auprès des usagers, les aérogares nouvelles ou agrandies entraîneront par ailleurs une augmentation des coûts de fonctionnement nets. De la même façon, l'expansion des services de navigation maritime mènera à une augmentation des coûts de fonctionnement.

13.3 Transports Canada effectue actuellement une réorganisation ministérielle complète. On y a divisé l'ancienne Administration du transport aérien en deux groupes, l'Aviation et la Gestion des aéroports. Les Havres et ports ont été intégrés à la Garde côtière canadienne pour former le Groupe maritime. Le Groupe de la politique et de la coordination s'occupe maintenant des subventions et des paiements aux sociétés d'État, responsabilités qui relevaient auparavant du Programme de transport de surface. Cette mesure a pour effet de réduire de beaucoup le budget du Groupe de surface. L'organigramme révisé figure à la pièce 13.1.

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13.4 Transports Canada a conclu avec le Conseil du Trésor un accord de principes qui vise la réduction du déficit sur une période comprise entre 1985 et 1991. Le ministère prévoit réduire les dépenses nettes de 1,2 milliards de dollars de la façon suivante sur une période de six ans : 75 millions de dollars en 1985-1986, 100 millions de dollars en 1986-1987, 150 millions de dollars en 1987-1988, 200 millions de dollars en 1988-1989, 300 millions de dollars en 1989-1990 et 400 millions de dollars en 1990-1991. En outre, les subventions à VIA Rail devront être réduites de 750 millions de dollars durant la même période. Toutes ces réductions seront réalisées par un recouvrement accru des coûts, une réduction des dépenses et une réduction des paiements de transfert.

13.5 Un Conseil d'examen des programmes a été créé qui procède à un examen critique et indépendant des décisions importantes prises par le ministère en matière de fonctionnement et d'immobilisations dans le but de faciliter l'établissement des priorités et le transfert des ressources entre les différentes activités concurrentes. Le Conseil est composé des sous-ministres adjoints de chacun des groupes d'exécution. À ce titre, ils agissent à la façon d'un «conseil du trésor interne», qui prend les décisions importantes en ce qui concerne la gestion des ressources du ministère, y compris les transferts de fonds entre les différents groupes.

13.6 Néanmoins, les décisions prises avant la création du Conseil se font toujours sentir. Par exemple, les investissements décidés durant les exercices antérieurs ont encore un effet sur les dépenses en capital de l'année courante. La revue par le Conseil des navires achetés dans le cadre du Plan d'investissement de la flotte est limitée dans la mesure où les acquisitions ont déjà été approuvées en principe.

13.7 Le 1er avril 1986, la fonction financière a été centralisée. Les agents et le personnel financiers du ministère relèvent maintenant de l'agent financier supérieur (le sous-ministre adjoint, Finances). Font exception les sections de gestion des ressources des groupes de programme qui donnent un appui financier aux gestionnaires d'exécution. Les sections de gestion des ressources procèdent, à l'interne, à un examen critique des demandes de ressources supplémentaires provenant des régions. Ce rôle de critique à l'intérieur du ministère cesse à la fin de l'examen.

13.8 On a attribué à l'agent financier supérieur des responsabilités spécifiques, y compris la coordination de la planification et de la répartition des ressources au moyen du système de contrôle financier, la conception et l'exploitation des systèmes d'information de gestion, la prestation des services financiers, la protection de l'actif et la présentation, pour les principaux programmes de ressources, d'analyses coûts-avantages économiques et financières. Un groupe chargé du recouvrement des coûts et d'évaluations économiques a été créé qui formalise les analyses coûts-avantages, coordonne l'élaboration des données sur la comptabilité des prix de revient et oriente les efforts considérables du ministère en vue de recouvrer les coûts.

Étendue et méthode de vérification

13.10 Cette vérification, menée à l'échelle du ministère, s'est intéressée aux résultats financiers obtenus par l'organisation financière formelle, dirigée par l'agent financier supérieur, ou par d'autres organismes du ministère investis de responsabilités financières. La partie ombrée de la pièce 13.2 illustre le rôle de la fonction financière par rapport aux activités clés du ministère. La vérification a examiné ce rôle dans les domaines de la planification et de la budgétisation, des opérations et des rapports découlant de l'obligation de rendre compte.

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13.11 Certains aspects de trois programmes de subventions ont également été examinés afin d'évaluer la pertinence de leur moyen de contrôle. Le ministre des Transports a la responsabilité législative de ces programmes de subventions, administrés par la Commission canadienne des transports, organisme de réglementation distinct créé par le Parlement en 1967.

Planification et budgétisation

Répartition des ressources

13.14 Le ministère a restructuré son Cadre de plan opérationnel pour l'adapter à la structure des crédits révisés qui figurent dans le Budget des dépenses et pour qu'il reflète la réorganisation ministérielle récente. Ce cadre, qui a reçu l'approbation conditionnelle du Conseil du Trésor, a servi de base à l'élaboration des plans opérationnels détaillés pour 1987-1988. Compte tenu de la nature évolutive de ce cadre, il est trop tôt pour juger de son efficacité. Nous sommes toutefois préoccupés par l'absence de rapports établis entre les coûts et les résultats obtenus.

13.15 Nous avons relevé des situations où des gestionnaires n'étaient pas en mesure de contrôler pleinement les coûts de leurs budgets. Tel est de cas des gestionnaires d'une région maritime donnée qui doivent aider les navigateurs à déterminer leur position en mer. Ils sont responsables des dépenses budgétées pour l'entretien des aides à la navigation. Par contre, ils ne peuvent choisir le navire adapté à leurs besoins ni contrôler les coûts des navires «polyvalents» utilisés. Un navire polyvalent de classe 1100 affecté à l'entretien des aides à la navigation peut coûter jusqu'à deux fois plus cher par jour qu'un autre navire plus petit qui aurait été affecté à la même tâche. Ces navires sont assignés par un gestionnaire de flotte à même les navires qui lui sont confiés par l'administration centrale, d'après sa propre analyse de la demande en heures-navires dans la région, la disponibilité et l'urgence de la situation. Le but est de choisir le navire disponible le mieux adapté au service demandé.

13.16 Toutefois, la demande en heures - navires ne repose pas sur des niveaux de service documentés et définis. Le niveau de service est plutôt fonction de la topographie, des conditions de l'eau, des types de trafic maritime, de l'expérience passée, des directives, etc. Les coûts unitaires nationaux susceptibles de servir de fondement à l'examen critique des besoins en ressources n'ont pas été élaborés. Le ministère nous a dit que cela n'avait pas été fait à cause de la diversité des navires utilisés, du manque de niveaux de service définis et parce que, dans la réalité, l'utilisation d'un coût unitaire national ne refléterait pas la grande variété de cadres opérationnels que l'on retrouve au pays.

13.17 Nous avons cherché à savoir si le ministère avait élaboré des normes régionales applicables aux niveaux de service et aux coûts unitaires vu l'impossibilité d'élaborer des normes nationales. Le ministère n'a pas élaboré de normes régionales établissant un «éventail» de services offerts qui tiendrait compte des ressources disponibles - il pourrait s'agir de navires d'appoint - accompagné d'une liste des résultats escomptés. Ces normes régionales seraient déterminées d'après des coûts unitaires régionaux élaborés dans le temps et permettraient d'établir un rapport entre les ressources utilisées et les résultats obtenus.

13.18 Le ministère nous a avisés qu'il travaillait actuellement à la rationalisation et à l'établissement d'indicateurs de performance fiables et significatifs. Transports Canada croit par contre qu'il lui faudra quelques années avant de constater des tendances et d'établir des critères d'évaluation. De l'information a déjà été recueillie au cours des dernières années, mais les indicateurs qui se révéleraient les plus utiles restent encore à déterminer.

13.19 L'absence de politique ministérielle sur le recouvrement des coûts et de plans commerciaux fixant des objectifs a nui aux efforts de recouvrement des coûts dans les aéroports. Les rapports sur les écarts, fondés sur les coûts, qui mesurent le rendement financier réel par rapport aux objectifs fixés pour le contrôle des coûts et l'optimisation des revenus, sont trop peu nombreux. Le ministère a admis la nécessité d'une nouvelle politique de recouvrement des coûts et a affirmé que l'industrie du transport et les autres parties intéressées étaient actuellement consultées au sujet d'une proposition de politique générale qu'il a élaborée. Une fois cette étape terminée, le ministère prévoit élaborer des propositions de recouvrement des coûts spécifiques pour cet automne, y compris une tarification et des objectifs de recouvrement. Le tout ferait à nouveau l'objet de consultation. Le ministère prévoit que ce processus sera terminé au cours du premier semestre de 1988. Après cette période, sera établi un plan officiel de recouvrement des coûts pour ses installations maritimes et aériennes et ainsi que pour les services connexes.

13.20 On retrouve de la «paperasse» dans le processus de planification actuel. Nous avons relevé par exemple dans les opérations de la Garde côtière canadienne que des plans de travail détaillés n'étaient pas utilisés par les gestionnaires dans le cadre de leur service. Les gestionnaires ont affirmé que les plans avaient été préparés en raison d'une exigence des systèmes. À notre avis, les niveaux de ressources fixes du ministère pour les deux derniers exercices et ceux pour les quatre prochains, combinés aux objectifs descendants établis par le Conseil d'étude des programmes, rendent inutiles les plans de travail détaillés élaborés principalement pour justifier les demandes de ressources.

Conseils et analyses

13.22 D'après les présentations que nous avons examinées, la qualité et l'efficacité des conseils financiers et de l'analyse des projets d'immobilisations se sont améliorées, particulièrement au cours des deux derniers exercices. À notre avis, cela est dû à l'efficacité du Conseil d'examen des programmes et à la concurrence que l'on se livre en vue d'obtenir le peu de ressources supplémentaires à la suite à l'exercice de réduction du déficit. La qualité des présentations et les données opérationnelles et financières présentées en appui aux projets proposés se sont améliorées. Par-dessus tout, le ministère est davantage conscient de la nécessité d'une répartition des ressources où l'on tienne compte des coûts et d'une analyse critique des dépenses en capital proposées. Les exemples suivants illustrent cette préoccupation.

13.23 Nous avons examiné un projet qui avait été approuvé avant la création du Conseil d'examen des programmes. Notre vérification a permis de découvrir que le projet de baliseurs et de brise-glace légers des classes 1050 et 1100 représentant une somme de 500 millions de dollars avait été mis en oeuvre sans que des coûts de cycle de vie n'aient été déterminés pour les huit navires concernés. Le ministère affirme que, bien que des données existaient sur les coûts de radoub annuels, la consommation de combustible et la modernisation à mi-vie, ces données n'étaient pas réunies dans un seul endroit et ne couvraient pas toute la durée de service des navires proposés. Ces lacunes ont pour effet que le ministère risque d'acquérir des navires qui sont inutilement chers pour la mission qui leur est destinée.

13.24 En revanche, le Conseil d'étude des programmes, dans sa révision du projet sur les dispositifs d'atterrissage hyperfréquences, dont le coût total est évalué à 450 millions de dollars, a demandé, et obtenu, une analyse approfondie coûts-avantages de la proposition et une évaluation des plans de recouvrement des coûts. Le Conseil a émis l'opinion que les dispositifs ne devraient être installés qu'aux endroits le justifiant. En autorisant conditionnellement l'installation d'un dispositif d'atterrissage hyperfréquences à un coût de 6,5 millions de dollars à l'aéroport Toronto Island, le Conseil a insisté pour qu'une entente de recouvrement des coûts avec l'exploitant de l'aéroport soit négociee avant que l'installation devienne opérationnelle.

13.25 Nous avons étudié deux projets de quai récents : le St. Lawrence, de Terre-Neuve, renforcement au coût de 2,5 millions de dollars; et le Dalhousie, au Nouveau-Brunswick, prolongement au coût de 4,9 millions de dollars. Dans les deux cas, le recouvrement des coûts était garanti à 100 p. 100 auprès d'un bénéficiaire identifiable, la compagnie utilisant le quai. L'installation américaine de prédédouanement de l'aéroport international Lester B. Pearson de Toronto est un autre exemple qui illustre clairement l'intérêt manifesté envers le recouvrement des coûts. Le ministère s'est assuré que les principaux bénéficiaires, les compagnies d'aviation, avaient signé des engagements avant que soit entrepris ce projet de 5,2 millions de dollars, qui devrait être complété en octobre 1987.

13.26 La construction proposée d'un troisième terminal à l'aéroport international Pearson illustre la démarche que poursuit le ministère. Ils ont évalué les options dont ils disposaient pour diminuer le manque de capacité dans les deux terminaux existants et ont retenu la construction d'un troisième terminal comme étant la solution la plus rentable. Le ministère a demandé au secteur privé des suggestions sur le financement et le fonctionnement d'un troisième terminal qui réponde à ses besoins. Les suggestions ont été évaluées et le ministère a retenu une des solutions proposées par le secteur privé. Nous continuerons d'examiner ce processus et ses résultats au cours de vérifications subséquentes.

13.27 Une vérification interne récente a conclu que la planification et l'analyse des projets d'immobilisations mineurs (de moins de 250 000 $) présentaient des lacunes. Ces projets, qui comptent pour environ 10 p. 100 de toutes les dépenses d'immobilisations, sont approuvés au niveau régional. Dans de nombreux cas, les projets d'immobilisations mineurs approuvés dans le budget des immobilisations sont remplacés par d'autres projets au cours de l'année. La même vérification interne a relevé, par exemple, que 49 p. 100 du budget des immobilisations mineures du Groupe air pour 1984-1985 avait été consacré à des projets de remplacement. Notre propre vérification a confirmé le niveau réduit d'analyses dans les régions. Le ministère affirme que, dans le but de corriger les faiblesses relevées dans le processus d'approbation des projets d'immobilisations mineurs, des conseils d'étude des programmes aéroportuaires avaient été implantés dans toutes les régions et dans les aéroports importants.

13.28 Nous en venons à la conclusion que la planification et l'analyse déficientes permanentes à l'échelon régional reflètent en partie la nécessité de clarifier le rôle des agents financiers régionaux. Les services opérationnels et les services des finances sont en train de négocier une entente qui définira le rôle des agents financiers régionaux et des sections de gestion des ressources.

Opérations

Conventions et pratiques comptables

13.30 Politiques et pratiques concernant les comptes débiteurs. Durant l'exercice 1986-1987, le ministère a perçu au-delà de 900 millions de dollars en recettes. Les recettes commerciales proviennent essentiellement des neuf principaux aéroports du Canada, y compris des entreprises de locations et des concessions opérant dans ces aéroports. La taxe sur le transport aérien représente une autre source importante de recettes. Les comptes débiteurs dépassaient 50 millions de dollars au 31 mars 1987.

13.31 Auparavant, le ministère ne gérait pas ses comptes débiteurs selon de bonnes pratiques commerciales; les secteurs de l'octroi du crédit, de la facturation, de la perception des comptes et de l'établissement de rapports comportaient de graves lacunes. Mais récemment, se manifestent des signes d'amélioration comme la réduction de l'ancienneté des comptes débiteurs.

13.32 Octroi de crédit. Auparavant, le ministère n'exigeait pas de vérification de la solvabilité des locataires/concessionnaires éventuels des aéroports. Cette mesure lui aurait permis de refuser des baux/concessions à des entreprises endettées, insolvables ou qui, pour d'autres considérations, représentaient des risques élevés. Dans un cas particulier, le ministère a accepté de reconduire le bail d'une entreprise qui lui devait cinq mois d'arriérés sur son premier bail, et lui a ensuite permis de poursuivre son exploitation durant plus de deux ans sans verser de loyer.

13.33 En ce qui concerne la location, le Règlement sur les marchés de l'État encourage les ministères à accepter les propositions offrant les loyers fixes les plus élevés, sans insister sur d'autres facteurs comme le caractère raisonnable du prix soumis ou la solvabilité de l'entreprise, ou celle d'autres entreprises lui appartenant (ou associée) ou exploitées par celle-ci. À cause de cela, on a accordé des contrats de location à des entreprises non solvables dont les garanties de paiements futurs n'étaient pas réalistes. Dans un cas particulier, Transports Canada perdra vraisemblablement 1,4 million de dollars que lui doit un concessionnaire incapable de respecter ses engagements. La pièce 13.3 illustre certains des cas problèmes cernés au cours de notre vérification. Selon le ministère, la plupart d'entre eux remontent à une période particulièrement difficile de ralentissement économique dans l'Ouest du Canada, où bon nombre d'entreprises étaient en difficulté financière. Le ministère voulait à cette époque de contraintes continuer à faire des affaires. À l'heure actuelle, il s'emploie à rédiger des lignes directrices régissant l'adjudication de contrats aux locataires/ concessionnaires à risques élevés.

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13.34 Facturation. Pour mettre plus à jour ses comptes débiteurs, le ministère a commencé à percevoir de l'intérêt sur les comptes arriérés relatifs aux droits d'atterrissage et aux droits généraux d'aérogare. Pour ce faire, il lui a cependant fallu modifier la Loi sur l'aéronautique et établir un règlement habilitant.

13.35 Les révisions à la Loi sur l'aéronautique ont été déposées le 28 mars 1985; la loi a été adoptée le 20 juin de la même année. Le Règlement a été publié dans la Gazette du Canada le 1er décembre 1986, et le ministère a finalement obtenu l'autorisation le 15 janvier 1987, soit 45 jours après sa publication dans la Gazette. Le processus a donc pris en tout presque deux ans. Le coût de renonciation pour l'intervalle de 18 mois écoulé entre l'adoption de la loi et la mise en application des frais d'intérêt s'établit à 500 000 $. Voilà un autre exemple des contraintes que la réglementation gouvernementale impose aux activités semi-commerciales.

13.36 Perception des comptes. La pièce 13.4 met en lumière la tendance positive en ce qui concerne la perception des comptes débiteurs. Par le passé, les procédés et pratiques du ministère ne correspondaient pas suffisamment aux réalités commerciales pour protéger entièrement sa position, ou, dans d'autres cas, elles n'ont pas été rigoureusement respectées. À notre avis, il s'agissait d'une hésitation de la part du ministère à agir à point nommé. Plus récemment, il a pris un certain nombre de mesures pour améliorer la perception des comptes, notamment, le recours à des agents et des agences de perception, ce qui a réduit de façon considérable l'ancienneté des comptes débiteurs.

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13.37 Rapports. Le système ministériel officiel de rapports financiers brosse un tableau incomplet des comptes débiteurs du ministère. Par exemple, les factures qu'Air Canada établit elle-même pour les sommes qu'elle doit à Transports Canada sont exclues des rapports nationaux de comptes débiteurs, lesquels devraient présenter un sommaire complet de ces comptes. On sait qu'Air Canada est l'un des plus gros clients du ministère. Au 31 mars 1986, 6,3 millions de dollars de comptes débiteurs ne figuraient pas dans les sommes déclarées.

13.38 De plus, le tableau est faussé parce que, comme le montre la pièce 13.4, 19 p. 100 des comptes au 31 mars 1987 étaient en attente, c'est-à-dire entre les mains du ministère de la Justice, en voie de radiation, imputables à des compagnies insolvables ou inactives depuis au moins cinq ans. Bref, leur inclusion dans les rapports fausse le tableau global, plutôt que d'attirer l'attention sur les comptes recouvrables que les agents de perception de l'administration centrale et des régions peuvent contrôler. Le rapport sommaire officiel n'est pas un outil très efficace pour le contrôle des comptes à percevoir, parce que les renseignements sont hautement sommaires et n'expliquent pas les augmentations et diminutions significatives, ne signalent pas les écarts par rapport aux objectifs de perception des comptes et ne cernent pas les secteurs de piètres résultats.

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13.39 Le ministère prétend que le contexte dans lequel il évolue l'empêche d'adopter des politiques et des pratiques efficaces, et cite à titre d'exemple la rigidité des règlements qui régissent l'adjudication des contrats. Il lui est difficile de ne pas retenir le soumissionnaire «le plus offrant» simplement parce que celui-ci a un piètre crédit, étant donné que les directives ne mentionnent pas explicitement ce critère comme facteur important dans l'adjudication des contrats. Le ministère déplore en outre l'absence de directives des organismes centraux concernant la radiation des dettes.

13.40 À notre avis, les problèmes cernés découlent en partie de ce que le ministère évolue dans un contexte semi-commercial, mais doit respecter en même temps des règles conçues essentiellement pour la gestion d'encaisses et de crédits. Les directives gouvernementales comme celles qui portent sur la radiation des dettes, limitent tant la latitude des gestionnaires que les options du ministère.

13.41 Celui-ci précise que le manuel des procédures de gestion des propriétés commerciales qui est en voie d'élaboration, dans le cadre du projet du même nom, tranchera certaines de ces questions. Par exemple, le Groupe de gestion des aéroports a publié des lignes directrices concernant le rejet de soumissions déraisonnables de la part de conces-sionnaires éventuels.

Renseignements sur les coûts et rapports sur les écarts

13.43 Renseignements sur les coûts. Le ministère possède maintenant certains renseignements sur les coûts, mais ils sont incomplets et ne sont pas toujours transmis en temps opportun. Ils proviennent pour la plupart de systèmes manuels, parce que le ministère compte peu de systèmes automatisés d'établissement des coûts de revient. S'il se dotait de meilleurs systèmes, capables de fournir des renseignements sur l'établissement et la justification des taux et sur la facturation détaillée, il serait mieux en mesure d'élaborer des politiques judicieuses de recouvrement des coûts et pourrait mieux contrôler ses coûts de fonctionnement. Par exemple, pour les neuf aéroports financièrement autonomes du Fonds renouvelable des aéroports, les renseignements n'étaient généralement pas disponibles en temps utile tant pour ce qui intéresse le Fonds que pour ce qui concerne chaque aéroport, les trois secteurs que le ministère considère les plus importants (les secteurs stratégiques), à savoir l'aérodrome, l'aérogare et les zones industrielles. Les états financiers consolidés, établis selon une méthode de comptabilité d'exercice et d'établissement des coûts complets, n'étaient pas produits, et ce, plus de cinq mois après la fin de l'exercice. À notre avis, ce défaut de renseignements écarte la possibilité d'établir et de justifier les taux de façon réaliste et de contrôler les dépenses. La pièce 13.5 illustre le type de renseignements disponibles dans les principaux aéroports. Il est difficile de faire des analyses comparatives valables en raison de la diversité des pratiques comptables de ces aéroports.

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13.44 Le même défaut de renseignements rend difficile le contrôle des services maritimes. Si les gestionnaires connaissaient le coût d'autres options, ils pourraient faire des choix opérationnels plus éclairés. Par exemple, le système de comptabilité analytique de la Marine produit certaines données sur les coûts, mais s'il fournissait des renseignements plus détailles sur le prix du pétrole (rajusté en fonction des variations des stocks), cela aiderait les gestionnaires à prendre des décisions plus judicieuses quant aux coûts d'exploitation dans diverses conditions.

13.45 Parce qu'il ne reçoit pas les renseignements voulus en temps utile, le ministère ne sait pas toujours s'il fait ou perd de l'argent mensuellement par secteur de résultats importants (secteurs stratégiques) où il évolue dans un contexte semi-commercial. Ces renseignements pourraient l'aider à déterminer les pertes évitables, à recouvrer une plus grande proportion de ces coûts et aussi permettre aux gestionnaires de contrôler leurs dépenses. Un récent rapport interne publiait les recettes et dépenses pour 1985-1986 des aérogares de 23 aéroports importants dont les neuf aéroports dont il est question à la pièce 13.6. Il y a moyen d'obtenir des renseignements sommaires pour chaque aérogare, mais non des ventilations plus détaillées des dépenses et recettes qui permettraient pourtant de cerner les secteurs susceptibles d'amélioration, c'est-à-dire les secteurs où le ministère pourrait accroître les recettes et comprimer les dépenses, recouvrant ainsi une plus grande proportion des coûts. Le ministère n'a pas encore arrêté de politique en matière de recouvrement des coûts, mais il ne vise pas le 100 p. 100 de recouvrement, parce qu'il juge qu'il est parfois dans l'intérêt du public de subventionner certains groupes d'utilisateurs. À son avis, il ne faut pas s'attendre que les utilisateurs paient tous les frais, comme ceux de la réglementation de la sécurité et de la sûreté.

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13.46 La direction reconnaît le besoin de renseignements plus détaillés. Le rapport interne précité a cerné la question du recouvrement des coûts dans chaque aéroport, mais en a soulevé de nouvelles, comme les différences dans les résultats d'un aéroport à l'autre, que l'on a été incapabe d'expliquer, faute de détails sur les coûts.

13.47 Selon le ministère, ce n'est que récemment que le Groupe de gestion des aéroports a déterminé ses secteurs de résultats importants parallèlement à l'établissement du Cadre du plan opérationnel. Ils serviront d'indicateurs de rendement à partir de l'exercice 1987-1988, puisque les recettes et dépenses attribuables à chacun de ces secteurs seront connues au cours de cet exercice. Le ministère ajoute qu'il entreprend certaines études en vue de déterminer les coûts pertinents et d'apparier les coûts et recettes selon une méthode de comptabilité commerciale pour faciliter l'obtention de renseignements sur les coûts.

13.48 L'absence d'un plan commercial pour le Groupe de gestion des aéroports l'empêche de contrôler ses coûts. Il n'existe pas de rapports sur les écarts pour comparer les résultats financiers actuels aux objectifs de chaque aéroport, ce qui aiderait à contrôler les dépenses et à maximiser les recettes. Conscient de cette lacune, le ministère s'emploie à mettre au point un système de comptabilité de prix de revient pour chaque aéroport et prévoit mettre au point, au cours du présent exercice, un plan commercial quinquennal des aéroports.

13.49 Tant pour les Groupes de l'aviation que de la marine, les renseignements disponibles sur les coûts ne sont pas suffisamment détaillés pour appuyer les initiatives de recouvrement. Une politique proposée à cet égard fait l'objet de consultations auprès des utilisateurs en vue de définir les niveaux attendus de recouvrement des coûts au sein du ministère. Toutefois, il pourrait être difficile d'appliquer cette politique en raison de l'absence de renseignements centraux sur l'actif et les coûts de fonctionnement. Le ministère précise que la politique proposée prévoit explicitement le recouvrement de certains coûts des secteurs de l'aviation et de la marine et qu'il a déjà fait beaucoup à l'heure actuelle pour que soient produits les renseignements nécessaires sur les coûts.

13.50 En insistant sur le besoin de meilleurs renseignements, nous ne voulons pas laisser entendre que le ministère devrait nécessairement mettre au point un certain nombre de systèmes de comptabilité de prix de revient. Des renseignements excessivement détaillés ou trop complexes sont inutiles. Les gestionnaires doivent néanmoins recevoir ce type de renseignements en temps opportun, et selon une présentation adaptée à leurs besoins. Toutefois, des renseignements plus regroupés s'imposent, notamment dans le cas des récapitulations et des ventilations des coûts des divers secteurs d'affaires, pour aider les cadres supérieurs.

Gestion des immobilisations

13.52 Le ministère a mis en place certains systèmes et procédés propres à assurer une bonne protection des immobilisations. La plupart des gestionnaires de programmes sont au courant des quantités des biens qui leur sont confiés, de l'endroit où ils sont stockés et de leur état matériel. Sauf en ce qui concerne les 40 millions de dollars de stocks visés par le Fonds renouvelable des magasins, ils ne connaissent pas le prix original d'un bien, la meilleure utilisation qui pourrait en être tirée, la valeur marchande actuelle et, ce qui est le plus important, le coût de possession d'un bien donné. Pour obtenir ces renseignements estimatifs, il suffirait d'une étude ponctuelle qui permettrait de déterminer les coûts pertinents, lesquels renseignements pourraient être mis à jour périodiquement.

13.53 Stocks. Comme l'a calculé la Vérification interne, le ministère dépense au moins 28 millions de dollars par année pour la gestion de stocks d'une valeur de 200 millions de dollars, comprenant des articles renouvelables gardés en magasins (uniformes, papeterie, chaînes et entraves, etc.), pièces de rechange pour navires, aéronefs et équipement de télécommunications (moteurs d'aéronefs, hélices de navires, etc.), pièces de rechange d'utilisation permanente et prévisible, articles en magasin (une combinaison de stocks renouvelables et de pièces de rechange contrôlés uniquement par les gestionnaires de centre de responsabilité). Le Fonds renouvelable des magasins, qui assurait un degré limité de contrôle financier central sur près de 40 millions de dollars de stocks, a été supprimé le 1er avril 1987, parce que le ministère éprouvait des difficultés à établir le coût des articles distribués.

13.54 Les administrateurs du Fonds avaient établi un plafond d'achats et fournissaient aux gestionnaires des relevés comprenant des renseignements sur les niveaux de stocks pour les 40 millions de dollars d'articles, mais n'assuraient aucun contrôle sur le reste des stocks évalués à 160 millions de dollars. S'il avait profité des économies d'échelle et étendu ces contrôles aux 160 millions de dollars de stocks, le ministère estime qu'il aurait évité une dépense de 11 millions de dollars de stocks excédentaires et 1 million de dollars par année de frais d'entreposage. Bien qu'il s'exerce un certain contrôle au niveau local, dans l'ensemble, il y a peu ou pas de coordination ou de rationalisation des stocks appartenant au ministère.

13.55 En ce qui concerne les 40 millions de dollars de stocks du Fonds renouvelable des magasins, qui comprennent des articles renouvelables et des pièces de rechange, il y avait suffisamment de renseignements financiers pour permettre de prendre des décisions éclairées sur ce qu'on devait acheter et garder. Toutefois, on n'a pas toujours bien utilisé ces renseignements pour contrôler les niveaux de stocks du Fonds. Le taux de roulement de celui-ci s'établit à 0,55, ce qui veut dire que les stocks sont renouvelés en moyenne tous les 22 mois.

13.56 Une étude récente a attribué le faible taux de roulement à certains facteurs comme les retards à radier des stocks désuets et la nécessité pour les navires de la Garde côtière de transporter à bord des stocks complets. Une étude interne des magasins situes dans l'Ouest a révélé que 33 p. 100 des articles du Fonds n'avaient pas bougé au cours des 18 derniers mois et qu'une économie ponctuelle d'au moins 700 000 $ à 1 million de dollars pourrait être réalisée, grâce à la rationalisation des pratiques de gestion des stocks. De plus, des stocks désuets dont le coût s'établit à 4,5 millions de dollars ont été accumulés au cours des années, sans compter les coûts de garde additionnels que cela entraîne. Le ministère nous informe que depuis notre vérification, il s'est départi de ces stocks et en a approuvé la radiation.

13.57 Les renseignements sur des stocks d'une valeur de 160 millions de dollars ne comprennent pas de rapports financiers sommaires qui brossent un tableau complet des stocks par programme et par région, ce qui renseignerait pourtant sur l'accumulation des articles stockés et permettrait d'en contrôler les niveaux.

13.58 Le ministère ne possède pas non plus de liste maîtresse complète, par emplacement, des articles d'utilisation commune dans l'ensemble du pays. Pareils renseignements faciliteraient le repérage et le transfert rapides d'articles communs d'un endroit à l'autre.

13.59 Certains cas de stocks inutilement en double ont été décelés; des lentilles et ampoules pour les aides à la navigation sont gardées en magasin, alors que les mêmes articles se trouvent dans un casier du Fonds renouvelable des magasins situé à quelques pieds de là. Les stocks que l'on garde pour utilisation future s'accumulent rapidement. Il se gaspille de l'argent, faute d'un système efficace de planification et de contrôle des stocks. Par exemple, le ministère recouvrerait près de 2 millions de dollars s'il disposait de ses stocks excédentaires. L'information financière est l'élément clé d'un pareil système.

13.60 Vu que le ministère a aboli le Fonds renouvelable des magasins, il lui faut plus que jamais améliorer ses pratiques de gestion des dépôts d'approvisionnement en regroupant et en rationalisant les stocks.

13.61 Le ministère signale que le Système de gestion du matériel, en voie d'application, lui permettra de surmonter certaines des anciennes difficultés de contrôle et d'améliorer la gestion des stocks; il ajoute que l'on fait des efforts concertés pour réduire les niveaux des stocks là où il y a fléchissement de la demande.

13.62 Le ministère des Transports devrait rationaliser ses pratiques de gestion des stocks, redéployer les stocks morts ou en disposer, établir des objectifs de stocks et mettre au point des procédés d'acquisition qui obligeront les gestionnaires à faire un examen de tous les stocks du système national avant d'acheter du matériel neuf.

13.63 Biens immobiliers. Selon une estimation du Groupe de travail Nielsen, le coût de remplacement de l'ensemble des nombreux biens immobiliers du ministère se répartit comme suit :

13.65 Dans la Région de l'Ouest de la Garde côtière canadienne, 27 p. 100 des baux étaient expirés et les loyers étaient perçus aux anciens taux, ce qui veut dire une perte significative de recettes. À l'aéroport international d'Ottawa, 379 hectares de terrain, dont certains étaient excédentaires, ont été loués pour 3 000 $ par année, bien que les frais de possession, y compris les subventions qui tiennent lieu de taxes, s'établissaient à 174 340 $. Une récente vérification interne a révélé que le ministère perdait au moins 640 000 $ annuellement au titre des logis appartenant à la Couronne, à cause de logis subventionnés ou demeurés vacants pendant longtemps. Dans un cas en particulier, quatre unités étaient demeurées vacantes durant une période moyenne de 17 mois consécutifs, dans un autre cas, 17 unités le sont demeurées durant une moyenne de 28 mois et une de ces unités avait été vacante durant 54 mois consécutifs, ce qui représente une perte de recettes de 75 000 $.

13.66 Le ministère affirme que les plans commerciaux pour tous les aéroports sont maintenant achevés. Ces plans déterminent les possiblités de développement commercial des terrains négociables et aussi les propriétés dont les aéroports n'ont besoin ni à des fins opérationnelles ni à des fins commerciales. Ces plans sont en voie d'application. De plus, le ministère signale qu'il s'emploie à dresser des plans de parcs industriels pour les aéroports qui ont le plus grand potentiel commercial.

13.67 En 1979, le ministère avait élaboré et mis en place un système de comptabilité des immobilisations, qui a été abandonné en 1984, lorsqu'il s'est rendu compte que le coût de l'accumulation, de la validation et de l'entrée des données dépassait les avantages prévus de ce système. La mise au point d'un système de comptabilité des immobilisations a maintenant été déclarée prioritaire, et un nouveau système est en voie d'élaboration. Le ministère s'emploie à l'heure actuelle à répertorier toutes ses propriétés, y compris leur coût d'acquisition.

13.68 Outre la mise en place d'un système intégré de comptabilité des immobilisations, le ministère des Transports devrait élaborer une politique, établir une infrastructure administrative et désigner un point central de gestion, ce qui lui permettra d'exercer un contrôle plus rigoureux sur ses nombreuses immobilisations.

Contrôles de comptabilité interne

13.70 Cependant, des lacunes ont été décelées au niveau des contrôles de certaines opérations comptables exceptionnelles et complexes, entre le ministère et les sociétés d'État et au sein du Fonds renouvelable des aéroports. Parce que la direction du ministère reçoit des renseignements incomplets ou imprécis sur ces opérations, elle est moins en mesure de tenir ces entités responsables des fonds qui leur sont confiés.

13.71 Le ministère verse à VIA Rail des contributions en capital annuelles (122 millions de dollars en 1985-1986) qui sont régies par des conditions approuvées par le gouverneur en conseil. La vérification a porté sur le rôle des agents financiers du ministère chargés d'analyser et d'approuver les contributions en capital. Selon le Guide d'administration financière du Conseil du Trésor, il incombe au ministère d'approuver les versements, d'établir les sommes que VIA Rail doit payer à ses fournisseurs à la fin de l'exercice relativement aux projets d'immobilisations et de confirmer l'exactitude des sommes imputées sur le crédit déclarées dans les Comptes publics. Plus particulièrement, la vérification a porté sur les paiements pour dépenses d'immobilisations et les comptes créditeurs connexes pour 1985-1986 et 1986-1987.

13.72 À la fin de l'exercice 1985-1986, le ministère a inclus dans les Comptes publics du Canada une somme à payer de 37,2 millions de dollars au titre de contributions en capital à VIA Rail. Le Guide sur l'administration financière exige que pareilles sommes ne soient inscrites dans les registres que lorsqu'elles peuvent être justifiées et évaluées individuellement et individuellement liées à des paiements subséquents. Le ministère n'a pas été capable de fournir la documentation nécessaire par grand projet d'immobilisations, telle que des contrats ou des factures de fournisseurs.

13.73 Un montant de 22 millions de dollars pour l'acquisition de locomotives figurait dans les sommes à payer à la fin de 1985-1986. À notre demande, le ministère a obtenu la documentation supplémentaire auprès de VIA Rail. À l'analyse, nous avons constaté que VIA Rail n'était pas tenue de verser des paiements aux fournisseurs avant la livraison de la marchandise, qui était prévue pour décembre 1986. De fait, les documents montraient qu'au 31 mars 1986, le fournisseur de VIA Rail avait engagé des dépenses estimatives de seulement 7 millions de dollars pour ces locomotives. Par conséquent, une somme de 15 millions de dollars payable à la fin de cet exercice n'aurait pas dû être établie. De plus, le ministère n'a pas apparié les sommes payées avec les sommes individuelles comprises dans la somme payable originale de 37,2 millions de dollars. Il a plutôt porté au compte toutes les factures mensuelles reçues au cours du nouvel exercice, jusqu'à l'épuisement de la somme payable totale. L'établissement et la liquidation de la somme exigible contreviennent aux sections pertinentes du Guide de l'administration financière. En conclusion, les sommes exigibles pour ces locomotives établies à la fin de l'année étaient faussées d'au moins 15 millions de dollars.

13.74 La vérification a aussi porté sur les contrôles financiers de l'administration du Programme de remise en état des embranchements des Prairies, et notamment sur l'analyse initiale des options, les rapports d'étape soumis au Conseil du Trésor et sur les mécanismes établis pour contrôler les résultats.

13.75 Lancé en 1977-1978, le Programme de remise en état des embranchements des Prairies, programme de 1,07 milliard de dollars devant s'étaler sur douze ans, visait les lignes tributaires du grain. Les détails de nos constatations font l'objet d'une note de vérification au chapitre 3 du présent Rapport. Ce cas montre qu'en raison du défaut de contrôles financiers adéquats, comme l'inclusion d'une clause de vérification dans l'entente de contribution, la Couronne n'est pas assurée de recevoir une valeur suffisante en contrepartie de la cession pour 1 d'une option d'achat de pièces d'équipement d'une valeur convenue de 16,73 millions de dollars.

13.76 Depuis 1980, nous avons déploré l'absence de registres adéquats pour le Fonds renouvelable des aéroports et l'absence de rapprochements entre les comptes de contrôle et les registres auxiliaires, ce qui a nécessité un très grand nombre de rajustements des états financiers consolidés. Nous nous sommes aussi inquiétés de la qualité des rapports financiers. Le ministère prend à l'heure actuelle certaines initiatives pour améliorer ses pratiques comptables et ses contrôles en ce qui concerne le Fonds renouvelable des aéroports.

Systèmes d'information financière

13.78 Depuis 1982, le ministère a investi près de 20 millions de dollars dans la mise en place de systèmes financiers qui ont apporté certaines améliorations. Cependant ces systèmes ne produisent pas suffisamment de renseignements sur toute la gamme d'activités de gestion financière, renseignements essentiels à l'atteinte des objectifs de contrôle et de recouvrement des coûts et d'accroissement de la productivité du ministère. La pièce 13.7 illustre la répartition de l'investissement de 3 à 4 millions de dollars par année pour la mise au point de systèmes d'information financière.

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13.79 Le ministère précise que, se retrouvant dans une situation de rattrapage, il a été obligé d'entreprendre la mise en oeuvre d'un plan directeur de systèmes financiers, parallèlement à l'introduction du Réseau d'installations de traitement des données, produit de la nouvelle technologie. L'interaction de ces deux grandes initiatives sur la mise au point de systèmes financiers a créé un climat précaire. Bien sûr, nous reconnaissons l'évolution prodigieuse qu'a apportée la technologie tant sur le plan du matériel que du logiciel. Il n'en demeure pas moins que les dépassements de coûts découlent d'une piètre gestion des projets d'élaboration de systèmes.

13.80 Comme l'illustre la pièce 13.7, dans la majorité des cas où l'élaboration d'un système a été menée à terme, cela a pris beaucoup plus de temps et a coûté beaucoup plus cher que prévu au départ. D'autres initiatives d'élaboration de systèmes financiers, telles que les systèmes de facturation, d'encaisse et de rapports sur les recettes ont été annulées ou reportées, ce qui veut dire que la direction du ministère ne possède toujours pas les renseignements financiers qu'elle a toujours considérés importants. Le ministère estime avoir un arriéré de cinq ans à l'égard des demandes de systèmes financiers.

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13.81 Dans le cas du Système de gestion des biens matériels, le coût de sa mise au point dépassera les économies immédiates qu'il permettra de réaliser, jusqu'à ce qu'il soit étendu de façon à englober tous les biens du ministère. Le coût total de la conception et de la mise en oeuvre s'établit à 8 millions de dollars. Le ministère avait prévu réaliser des économies ponctuelles de 4 millions de dollars, soit la moitié de cet investissement. Une comparaison du coût de fonctionnement annuel de 3,2 millions de dollars du Système de gestion des biens matériels avec les économies de fonctionnement annuelles, que l'on estime être de 1 à 1,5 million de dollars, montre qu'il en coûte à l'heure actuelle plus pour le faire fonctionner que les bénéfices directs qui en découlent, à l'exclusion des avantages non quantifiables tels qu'une meilleure protection des biens. La gestion de ce projet d'envergure laisse à désirer. Par exemple, il y a eu quatre gestionnaires de projet différents au cours des quatre premières années de sa mise en oeuvre, aucun budget n'ayant été établi au départ. Les coûts du projet n'ont pas fait l'objet de rapports officiels et les écarts n'ont pas été contrôlés selon les méthodes établies. On a connu aussi des contretemps entraînés par les nombreux changements de matériels et de logiciels qui n'avaient pas été prévus durant la phase de conception du projet.

13.82 Il y a double emploi en ce qui concerne l'élaboration de systèmes. Par exemple, tous les gestionnaires du ministère ont besoin de systèmes de gestion des projets pour les aider à contrôler les centaines de millions de dollars dépensés annuellement à ce titre. Le ministère a donc mis au point au moins trois systèmes et procédés pour faciliter la planification et gestion de projets à tous les niveaux. Toutefois, ces initiatives ont généralement évolué indépendamment l'une de l'autre, ce qui a donné lieu au dédoublement des efforts d'élaboration, au chevauchement des données, à certaines difficultés de rapprochement des renseignements produits par les divers systèmes et à l'entrée en double des données. Il n'y a toujours pas de système intégré de rapports sur les projets pour l'ensemble du ministère. De plus, il faudrait intégrer les renseignements produits par chacun de ces systèmes et les présenter selon une formule adaptée aux besoins de la direction du ministère.

13.83 Le ministère des Transports devrait réexaminer sa façon d'aborder l'élaboration et la mise en oeuvre des systèmes d'information de gestion financière et devrait veiller à ce que :

- l'administration de la fonction du traitement des données soit de nature à encourager la mise au point de systèmes efficaces et efficients, à optimiser les ressources disponibles et à définir clairement les responsabilités de la gestion des projets;

- les importants systèmes nationaux soient établis en fonction de budgets et d'échéanciers réalistes et à ce que les autres méthodes utilisées pour obtenir des renseignements, comme les systèmes régionaux, fassent l'objet d'une évaluation avant que ne commence leur élaboration;

- la gestion des projets soit améliorée grâce à de meilleurs contrôles des changements significatifs, comme les spécifications demandées par les utilisateurs, à une surveillance plus étroite des projets, y compris l'utilisation de rapports sur les écarts, la multiplication de rapports d'étape et une évaluation plus complète des projets menés à terme.

Rapports découlant de l'obligation de rendre compte

Communication de tous les renseignements financiers

13.86 Subvention au transport du grain et de la farine vers l'est à partir d'un point intérieur désigné. Aux termes de l'article 272 de la Loi sur les chemins de fer, le programme en titre a été adopté en 1965 pour que l'exportation du grain et de la farine se poursuive via les ports de l'est du pays. En 1984, la Commission canadienne des transports (CCT) a évalué le programme. Elle a conclu que la subvention incitait les expéditeurs à avoir recours aux routes qui les rendaient admissibles à la subvention plutôt qu'à des moyens de transport plus économiques et plus efficients. Notre examen confirme cette conclusion. Nous avons relevé, par exemple, que les expéditeurs envoyaient leur grain de Thunder Bay aux ports de l'est du Canada, ce qui concourt aux objectifs du programme. Cependant, plutôt que d'avoir recours aux lignes ferroviaires ou aux voies navigables intérieures reliant directement Thunder Bay à ces ports, les expéditeurs choississent des trajets combinés par rail et par eau pour avoir droit à la subvention. Les objectifs du programme sont atteints, mais l'utilisation inefficace du système de transport qui en résulte est contraire aux objectifs de la Loi nationale sur les transports.

13.87 Autre exemple, la CCT a fait mention dans son étude que les expéditeurs du sud de l'Ontario qui destinaient leur grain à des ports de l'est, l'envoyaient d'abord vers l'ouest en un point intérieur désigné dans le programme des subventions. Le grain était ensuite réexpédié vers l'est. La Commission canadienne des transports savait que le programme de subvention avait des effets fortuits et qu'il servait à subventionner des méthodes de transport inefficaces, mais ces renseignements n'ont pas été signalés au Parlement dans la Partie III du Budget des dépenses. Nous reviendrons plus longuement sur la question dans la partie du présent chapitre qui traite des subventions.

13.88 Nous avons également observé que les paiements compensatoires versés aux compagnies de chemin de fer en vertu de ce programme sont calculés d'après des coûts ferroviaires périmés. À la longue, les compagnies de chemins de fer sont indemnisées de la différence entre les coûts courants et les coûts périmés, après avoir présenté de nouveaux coûts. Ce processus peut toutefois prendre plusieurs années. La subvention versée en 1986-1987, par exemple, se fondait sur les coûts de 1982. La Commission canadienne des transports estime que les paiements supplémentaires à verser pour la période comprise entre 1982 et 1987, une fois le rapprochement terminé, se chiffrent à 11,3 millions de dollars. Cet élément de passif n'a pas fait l'objet d'une déclaration distincte au Parlement.

13.89 Subventions ressortissant à la LTTMPM et à la LSTMRA. Adoptées en 1927 et en 1969 respectivement, la Loi sur les taux de transport des marchandises dans les provinces Maritimes (LTTMPM) et la Loi sur les subventions au transport des marchandises dans la Région atlantique (LSTMRA) prévoient des subventions pour les envois de marchandises en provenance et à destination de points à l'intérieur d'un territoire désigné ou à destination de points au Canada à l'ouest de leur territoire d'origine. Dans certains cas, les subventions sont également limitées à certaines marchandises. Nous nous sommes aperçus qu'en raison de lacunes des contrôles sur l'admissibilité à ce programme, des demandes de subventions étaient présentées au ministre sans renseignements sur le coût estimatif total possible. Par exemple, en janvier 1987, cinq nouveaux types de marchandises sont devenus admissibles aux subventions. Il est fait mention dans le Résumé de l'étude d'impact de la réglementation, paru dans la Gazette du Canada au sujet de l'approbation de cette subvention que : «L'impact de cette mesure sera de réduire de près de 100 000 $ les coûts de transport pour ces industries». Nous nous sommes rendus compte que cette somme ne désigne que l'élément de passif estimatif qui résulterait uniquement du versement de la subvention aux cinq requérants, même si tous les autres fabricants de ces marchandises sont maintenant admissibles. Le ministère n'a pas fait l'estimation du nombre possible de fabricants admissibles aux subventions approuvées. De même, le ministère n'a fait aucune évaluation du montant des paiements qui pourraient être versés aux requérants éventuels. Ces paiements s'ajouteraient à ceux destinés aux requérants qui ont déjà présenté des demandes de subventions.

Subventions

Programme de subvention au transport du grain et de la farine vers l'est à partir d'un point intérieur désigné

13.91 Dans la partie sur l'obligation de rendre des comptes, nous faisions remarquer que l'évaluation de ce programme avait été achevée en 1984. Les auteurs de l'étude avaient conclu que la subvention incitait les expéditeurs à avoir recours à des routes qui leur donnaient droit à des subventions plutôt qu'à d'autres moyens de transport, plus économiques et plus efficients. Nous convenons de cette conclusion, mais l'étude nous a paru limitée à deux égards. Le fonctionnement du programme a été évalué, mais non l'atteinte de son objectif arrêté. Il n'y a pas été fait mention du volume de farine et de grain qui aurait été acheminé via Montréal et d'autres ports admissibles en l'absence de la subvention. Les auteurs de l'étude n'ont pas non plus cherché à savoir si la série de ports admissibles était conforme à l'esprit de la législation ou s'il était toujours nécessaire de subventionner les envois expédiés via les ports du Saint-Laurent aussi bien que ceux acheminés via les ports de l'Atlantique. Puisque le programme a plus de 20 ans, et que pendant cette période les systèmes de transport ont subi de grandes transformations, il importe de voir si la justification originale du programme et les moyens d'en atteindre les objectifs valent encore.

13.92 L'étude a permis à Transports Canada et à la Commission canadienne des transports de constater que le programme avait eu un certain nombre d'effets fortuits qui étaient contraires à l'objectif de la Loi nationale sur les transports, soit la mise en place d'un réseau «utilisant au mieux et aux moindres frais globaux tous les modes de transport existants». Transports Canada et la Commission n'ont pas toutefois analysé des solutions de rechange susceptibles d'atténuer les effets fortuits et le manque d'efficience.

13.93 Nous avons en outre conclu que le processus de vérification des demandes d'indemnisation utilisé par la Commission canadienne des transports devait être resserré pour que soient rejetées les demandes excessives ou inadmissibles. Nous avons observé que les paiements sont versés sans que soient examinés les documents à l'appui tels que des feuilles de route, des ordres d'expédition, des connaissements, des reçus pour utilisation d'élévateur à grains ou des preuves que les envois répondent aux conditions d'admissibilité statutaires du programme.

Programmes ressortissant à la Loi sur les taux de transport des marchandises dans les provinces Maritimes (LTTMPM) et à la Loi sur les subventions au transport des marchandises dans la Région atlantique (LSTMRA)

13.95 Contrôle de l'admissibilité. En vertu du processus de contrôle de l'admissibilité, une catégorie de produits est jugée admissible aux subventions combinées de base et spéciale (soit 50 p. 100) pour les envois en direction ouest, d'après les renseignements fournis par un seul fabricant de cette catégorie de produits (le requérant). Nous avons remarqué qu'on ne cherche pas à savoir si les requérants sont en général représentatifs de cette catégorie. Citons en exemple un critère de sélection : les produits ont-ils atteint la «valeur ajoutée» maximale possible dans le territoire choisi (mesure de développement économique)? Les renseignements fournis par le requérant sur la valeur ajoutée sont examinés, mais on n'essaie pas de voir si les renseignements sont représentatifs de toutes les autres compagnies automatiquement admissibles à la suite de l'approbation de la requête.

13.96 De surcroît, des produits sont régulièrement ajoutés au programme, mais il n'existe aucune façon de dégager les subventions qui ne répondent plus aux critères d'admissibilité.

13.97 Administration du programme. La Commission canadienne des transports nous apprend que le libellé des règlements conçus pour exprimer l'esprit des lois manque de précision. Les clauses d'exemption, par exemple, font état que le but visé n'est pas d'aider au mouvement du fret via les routes terrestres à destination des marchés américains. Des renseignements que possède la Commission canadienne des transports laissent toutefois croire que des produits comme la tourbe, le lait en poudre, la pomme de terre et les panneaux d'aggloméré ont été acheminés en vertu du programme en direction ouest, à des destinations comme Windsor et Niagara Falls, où ils ont été entreposés et réexpédiés aux États-Unis.

13.98 Dans un autre cas, le règlement intraterritoire interdit le versement de subventions à des compagnies de camionnage propriété de l'expéditeur. D'après des études de la Commission, il semble qu'un certain nombre de compagnies de camionnage aient contourné l'interdiction. Selon les estimations de la Commission, environ 150 compagnies de camionnage bénéficiaires de la subvention intraterritoire en 1984 faisaient état d'une affiliation avec un grand expéditeur. Ces parties ont reçu 6,8 millions de dollars de la subvention intraterritoire en 1984-1985, soit environ 25 p. 100 du total de ces subventions et 32 p. 100 des subventions intraterritoire versées aux compagnies de camionnage.

13.99 Nous avons également relevé des anomalies dans le système de classification des marchandises admissibles. La définition de «valeur ajoutée», par exemple, n'est pas conforme à celle de Statistique Canada. Cela rend pratiquement impossible l'analyse des marchandises qui s'impose pour juger du caractère représentatif de chaque requérant.

13.100 Évaluation de l'efficacité. Deux aspects de ces programmes n'ont pas fait l'objet d'une évaluation approfondie : ces subventions concourent-elles aux objectifs du programme et entraînent-elles des effets fortuits?

13.101 Transports Canada et la Commission canadienne des transports devraient :

- analyser les programmes de remplacement qui s'offrent à eux pour que s'atténuent les effets négatifs imprévus et le manque d'efficience du programme de subvention au transport du grain et de la farine vers l'est à partir d'un point intérieur désigné;

- améliorer le processus de vérification des demandes de subventions de ce programme;

- évaluer les programmes ressortissant à la Loi sur les taux de transport des marchandises dans les provinces Maritimes et à la Loi sur les subventions au transport des marchandises dans la Région atlantique et réévaluer le programme de subvention susmentionné en déterminant dans quelle mesure ses objectifs ont été atteints et si la justification originale du programme vaut toujours;

- améliorer les contrôles administratifs exercés sur les programmes de subvention ressortissant à la LTTMPM et à LSTMRA, notamment les contrôles de l'admissibilité aux subventions et une meilleure surveillance du respect des règlements relatifs au programme.

Programme ressortissant à la Loi sur le transport du grain de l'Ouest

13.103 D'après nous, certains aspects du processus de prévision pourraient être resserrés :

- À la suite de l'échéance statutaire du 28 février, l'Office de transport du grain n'a pas accès aux renseignements nécessaires sur les récoltes pour l'année de prévision. Des renseignements à jour sur les semailles prévues par les fermiers amélioreraient l'exactitude des prévisions.

- L'Office a commis certaines erreurs techniques en utilisant la méthode statistique. On nous a informés qu'à la suite de la vérification, ces erreurs ont été corrigées.

- L'Office utilise une méthode qui produit une prévision dont la dispersion s'étend dans une large fourchette. D'autres méthodes de remplacement devront être mises à l'essai pour déterminer s'il est possible de produire de meilleures estimations.

- L'Office du transport du grain donne un seul chiffre plutôt qu'une fourchette qui illustrerait mieux les résultats du processus de prévision. L'Office déclare que cette façon de faire permet à la Commission canadienne des transports de calculer plus facilement le tarif marchandises. À notre avis, si les preneurs de décisions connaissaient l'intervalle (la fourchette) de la prévision, ils en apprécieraient mieux les limites.

13.105 L'Office du transport du grain devrait étudier d'autres méthodes de prévision pour voir s'il est possible de réduire la fourchette de la prévision.

13.106 L'Office du transport du grain devrait publier la fourchette de ses prévisions statistiques.

Nouvelles initiatives d'envergure

Cette pièce n'est pas disponible

13.108 Le ministère a l'intention de pallier la plupart des lacunes importantes relevées au présent chapitre par voie des initiatives énumérées à la pièce 13.8. Nous nous attendons à ce que le ministère suive de près leur mise en oeuvre et en rende compte régulièrement à la haute direction. Nous y donnerons suite et en ferons rapport au cours de vérifications à venir et nous examinerons aussi dans quelle mesure ces initiatives auront comblé les lacunes relevées.

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