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1988 — Rapport du vérificateur général du Canada

Points saillants

L'industrie forestière est l'une des plus importantes au Canada. Un emploi sur dix au pays est fourni par l'exploitation des ressources forestières et 300 communautés en dépendent directement. Bien qu'il s'agisse d'une industrie forte, l'on craint de plus en plus de ne pouvoir maintenir le niveau actuel d'activité. Les objectifs du Service canadien des forêts sont de promouvoir et d'améliorer l'exploitation forestière grâce à la recherche et à des ententes à frais partagés conclues avec les provinces. Cette année, notre rapport s'attarde sur la gestion de ces activités. (Paragraphes 7.4 à 7.11)

Le Service canadien des forêts devrait renforcer son rôle de coordination en ce qui a trait à la gestion, au contrôle et à la mise en vigueur des ententes sur le développement des ressources forestières. (7.14)

Malgré les dépenses qu'il a faites dans le cadre des ententes sur le développement des ressources forestières, l'arriéré des terres insuffisamment reboisées au Canada continue de s'accroître quoique dans une proportion moindre. (7.15)

La planification du programme et les procédés de mise en oeuvre ne permettent pas toujours d'avoir la certitude que les fonds sont utilisés en conformité avec les lignes directrices énoncées dans les ententes. Le Service canadien des forêts doit mettre sur pied un système intégral national de cueillette de données qui lui permette d'exercer une surveillance de la situation dans les forêts canadiennes et d'en faire rapport. (7.17 a 7.20)

Le Service canadien des forêts doit améliorer ses registres comptables concernant l'activité principale de son programme, soit la recherche. (7.43)

Données de base

7.1 Le Parlement, en 1960, créait un ministère des Forêts distinct. Toutefois, depuis 1966 ce Service a été tour à tour amalgamé à divers autres ministères fédéraux. Restructuré et rebaptisé «ministère des Forêts et du Développement rural» en 1966, le Service a été par la suite intégré au ministère des Pêches et Forêts en 1968, au ministère de l'Environnement en 1970, au ministère des Pêches et de l'Environnement en 1976, puis au ministère de l'Agriculture en 1984. Au cours des 20 dernières années, la taille du Service canadien des forêts (SCF) est passé d'un sommet de 2 181 années-personnes en 1968 à 1 255 années-personnes en 1988.

7.2 En vertu des lois présentement en vigueur, le ministre d'État aux Forêts relève du ministre de l'Agriculture; le sous-ministre associé du Service canadien des forêts relève du sous-ministre de l'Agriculture. Le sous-ministre associé a charge de la gestion quotidienne des opérations forestières en vertu des pouvoirs que lui a conférés le sous-ministre par voie d'instrument de délégation. Dans ce cadre hiérarchique, la décision finale en ce qui a trait aux activités du SCF revient au ministère de l'Agriculture. (Pièce 7.1)

Cette pièce n'est pas disponible

7.3 En vertu de la Loi constitutionnelle de 1982, le domaine des forêts relève en premier lieu des provinces. Les activités du Service visent donc surtout à aider ces dernières, lesquelles, selon le relevé forestier de 1981 (le plus récent), sont propriétaires d'environ 80 p. 100 des 2,2 millions de kilomètres carrés de forêts productives recensées. Les propriétaires privés possèdent quelque 8 p. 100 de cette dernière superficie et le gouvernement fédéral a juridiction sur le reste, soit 12 p. 100 de ces terres.

7.4 Le SCF a pour objectif de promouvoir l'utilisation économique soutenue des ressources forestières du Canada par un aménagement forestier qui respecte l'environnement et d'améliorer les bénéfices économiques et sociaux provenant des forêts publiques et privées et des activités liées à l'exploitation forestière. Afin d'atteindre ces objectifs, le SCF effectue des recherches sur la protection, la gestion et l'utilisation des ressources forestières, conclut des ententes à frais partagés avec les provinces pour la mise en oeuvre de programmes d'aménagement des forêts et réserve certains secteurs à la recherche expérimentale en foresterie.

7.5 Le Service canadien des forêts possède deux instituts nationaux, six établissements régionaux et une administration centrale. Les deux instituts nationaux font de la recherche forestière intéressant l'ensemble du pays. Les recherches effectuées par les établissements régionaux portent sur des questions d'intérêt local. Puisque la recherche forestière est en grande partie fonction de conditions spécifiques de la végétation, du climat et des sols des divers secteurs géographiques, la décentralisation de la recherche est un reflet de la diversité écologique du milieu canadien.

La foresterie au Canada

7.6 L'industrie forestière est l'une des industries les plus importantes au Canada. Au pays, selon Statistique Canada, environ un emploi sur dix est fourni par l'exploitation des ressources forestières et 300 communautés dépendent de ces ressources dont la valeur annuelle, en produits livrés, est d'environ 33 milliards de dollars. Cette industrie domine également le secteur canadien des exportations, procurant dans ce secteur d'activité un surplus commercial net annuel de quelque 16 milliards de dollars.

7.7 Bien que l'industrie forestière canadienne soit forte, l'on craint de plus en plus de ne pouvoir maintenir le niveau actuel d'activité économique. L'absence, dans le passé, d'une gestion adéquate des forêts a entraîné un épuisement de la ressource. D'importantes pénuries de bois sont désormais signalées au niveau local, dans chaque province. Le reboisement des terres forestières productives ne s'est pas fait au même rythme que la coupe, mettant ainsi en péril la production future de la forêt. Compte tenu de l'importance de cette industrie et de son incidence sur l'économie et la structure sociale du Canada, il est évident que toute réduction importante de l'approvisionnement en bois aura de sérieuses conséquences pour tous les Canadiens.

7.8 La décision d'investir dans le reboisement et de mieux gérer la ressource repose sur trois facteurs principaux. En premier, la vaste superficie et la dispersion des forêts exige, pour leur aménagement, de fortes sommes d'argent. Deuxièmement, le fédéral, lorsqu'il investit dans le domaine forestier, le fait habituellement de concert avec les provinces. Finalement, il faut de 40 à 80 ans pour qu'une forêt arrive à maturité. La décision de gérer des ressources forestières ou d'y investir impose donc un engagement à long terme. Ceux qui y investissent leur argent et leur personne ne verront sans doute pas de leur vivant le résultat de leurs efforts, ne verront pas la récolte de la ressource arrivée à maturité. Ces raisons expliquent pourquoi le SCF doit activement promouvoir l'utilisation de systèmes d'aménagement qui tiennent compte du long processus de renouvellement des forêts.

7.9 Le Service canadien des forêts, par l'entremise du Conseil canadien des ministres des forêts, a collaboré à l'élaboration et à la mise en oeuvre de la stratégie du secteur forestier au Canada. Par le biais de son programme de recherches, il a légué un apport important à la foresterie. Ainsi, ses systèmes de lutte contre les feux de forêts lui ont valu une vaste renommée et plus récemment, il a mis au point une méthode saine de lutte contre la tordeuse des bourgeons de l'épinette. Sa participation aux ententes sur le développement des ressources forestières a accéléré le reboisement. Toutefois, comme l'expliquent les prochains paragraphes, le SCF pourrait améliorer la réalisation de ses programmes.

Étendue de la vérification

7.10 C'est la première fois que nous soumettons le Service canadien des forêts à une vérification de l'optimisation des ressources. Nous avons centré nos travaux sur deux grandes activités du Service : le développement forestier, activité surtout axée autour des ententes sur le développement des ressources forestières, ainsi que l'activité intitulée «recherche forestière et services techniques». Dans le cadre des ententes sur le développement des ressources forestières, les paiements de transfert aux provinces se sont chiffrés à 131 millions de dollars, soit 59 p. 100 du budget total de 221 millions de dollars pour 1987-1988. La recherche et les services techniques, lesquels employaient 65 p. 100 de l'effectif du SCF, ont reçu quelque 61 millions de dollars (28 p. 100 du budget). Ces deux activités, au total, utilisaient 78 p. 100 du personnel et 87 p. 100 des dépenses du SCF. Les frais d'administration se chiffraient à environ 29 millions de dollars (13 p. 100). (Pièce 7.2)

Cette pièce n'est pas disponible

7.11 Nous avons, au cours de nos travaux de vérification, examiné la gestion des ententes sur le développement des ressources forestières à l'aide de l'information disponible au SCF. Plus précisément, nous avons vérifié les contrôles de gestion en place dans le cas des ententes, les procédés employés pour la réalisation des programmes et la mesure dans laquelle les procédés d'exploitation étaient conformes aux dispositions de la loi, avec utilisation des critères de vérification établis pour le contrôle des ententes de contribution. Nous avons également examiné la gestion de la recherche forestière et des services techniques à l'aide des critères de vérification établis par notre Bureau et des lignes directrices publiées par le Bureau du contrôleur général en 1985.

Les ententes sur le développement des ressources forestières

7.12 À la suite de l'approbation par le Cabinet de la «stratégie forestière du Canada» en 1981 et des lignes directrices relatives aux ententes en 1982, le gouvernement fédéral canadien a amorcé la mise en vigueur de cette politique, par la signature, avec chaque province, d'ententes sur le développement des ressources forestières. Entre 1982 et 1989, ces ententes permettront de consacrer, en fonds fédéraux et provinciaux, plus d' un milliard de dollars à quatre activités : la régénération des sols des coupes et des secteurs dévastés par le feu, les insectes ou les maladies; un aménagement intensif des peuplements forestiers existants; les recherches sur l'aménagement forestier; et la communication avec le public. Le SCF ne s'occupe pas directement de questions comme les droits de coupe, l'attribution des terres à bois ou la régie de l'utilisation de ces terres.

7.13 Le fédéral, dans le cadre des ententes sur le développement des ressources forestières, aura versé 612 millions de dollars, soit 54 p. 100 du total du financement prévu. Au 31 décembre 1987, environ 320 millions de fonds fédéraux avaient été dépensés. Les ententes sont administrées par des comités de gestion composés de représentants des gouvernements provinciaux et des cadres supérieurs du SCF. Exception faite de quelque 191 millions de dollars versés directement par le fédéral à des propriétaires privés pour des programmes d'intervention directe, la plupart des travaux de développement forestier sont effectués par les provinces, selon un régime de frais partagés.

Coordination

7.14 Notre vérification a révélé que le SCF devrait jouer un rôle plus énergique en ce qui a trait à la coordination de la gestion, du contrôle et de la mise en vigueur des ententes sur le développement des ressources forestières. Ces ententes variant d'une province à l'autre, il est important que le SCF assume un rôle de direction et de coordination en ce qui a trait à la mise en oeuvre des stratégies destinées à assurer l'approvisionnement futur en bois. Le Service canadien des forêts estime que les ententes ont eu dans l'ensemble des effets positifs sur les méthodes d'aménagement des forêts; seulement ces effets varient selon les ententes. Une meilleure coordination s'impose pour faire en sorte que l'on utilise des méthodes améliorées et plus uniformes d'aménagement des forêts, ce qui permettra d'accroître les ressources forestières.

Arriéré

7.15 Lorsque le gouvernement a abordé la question de l'approvisionnement futur en bois, dans le cadre des ententes sur le développement des ressources forestières, un des principaux objectifs était de réduire la surface des terres forestières insuffisamment reboisées. Notre examen indique que cet objectif n'est pas atteint. En vertu des ententes, quelque 50 p. 100 des fonds sont investis dans le reboisement. Le SCF a déclaré que, depuis 1982, quelque 470 000 hectares de terrain ont été reboisés dans le cadre de ces ententes. Le SCF évalue, toutefois, que les superficies forestières insuffisamment reboisées continuent de s'accroître mais à un rythme moindre.

7.16 De plus, les ententes n'indiquent pas clairement si les fonds à consacrer au reboisement doivent servir à réduire l'arriéré cumulatif des terres insuffisamment reboisées ou s'ils doivent être utilisés pour les terres à reboiser en raison de coupes récentes. Le SCF ne possède pas suffisamment d'information ou ne dispose pas d'un système national qui lui permettrait de formuler des énoncés pertinents sur l'ensemble des ressources forestières du pays. Plus précisément, l'information disponible pour tout le pays ne permet pas de déterminer à quel point les réserves de bois pourront être accrues par l'investissement dans le reboisement ou dans l'aménagement intensif des forêts.

Lignes directrices

7.17 La planification actuelle du programme et les procédés servant à la réalisation de ce dernier ne fournissent pas la certitude que les fonds sont utilisés en conformité avec les lignes directrices précisées dans les ententes. Chaque entente présente des directives sur la manière d'effectuer les divers travaux de développement forestier. Notre étude de cinq de ces ententes indiquait que ces directives ne sont pas toujours respectées. Entre 1985 et 1987, par exemple, le SCF a constaté que 10,5 millions de dollars sur un total de 15 millions réservés à la création de plantations dans une entente ont été utilisés pour des terrains qui ne répondaient pas aux normes édictées au chapitre des «distances». Pour seulement deux des cinq ententes, on avait mis en place des plans d'aménagement forestier régional et local. Ces plans exposaient les travaux à effectuer dans le cadre des ententes et leur lien avec les stratégies globales dans ce domaine. Nous avons conclu, tout comme les vérificateurs internes du ministère, que les lignes directrices sur la manière de réaliser les ententes n'offrent pas un mécanisme approprié pour assurer un contrôle national valable.

7.18 Les travaux de développement forestier ne sont pas toujours effectués en tenant dûment compte de l'économie et de l'efficience. L'objectif général des ententes sur le développement des ressources forestières est de voir à ce que les fonds soient utilisés pour les terrains les plus productifs et à ce que ces derniers fassent l'objet de traitements sylvicoles appropriés. Ces décisions doivent évidemment être fondées sur une évaluation du potentiel relatif de chaque terrain et sur une évaluation économique des diverses méthodes de traitement sylvicole. Néanmoins, nous avons constaté que peu d'évaluations de ce genre ont été faites.

7.19 En nous fondant sur un examen des rapports de travaux sur le terrain, nous avons constaté qu'il y avait évaluation insuffisante des activités de développement avant l'application du traitement ainsi qu'un suivi des travaux peu satisfaisant. Il en a résulté les conséquences suivantes : des traitements sont réservés à des terrains de piètre qualité; la préparation des terrains est incorrecte; sur certains terrains les travaux de plantation ont été mal faits; et il y a eu plantation d'essences d'arbres peu utiles. Dans le cadre de l'application de trois des cinq ententes vérifiées, les travaux sylvicoles ont été effectués sur des secteurs forestiers jugés par la SCF comme trop petits et ne pouvant donc permettre une utilisation économique ou efficiente des fonds. En outre, bien que tous les postulants doivent répondre à des critères précis, les travaux de développement forestier sur les terres privées sont habituellement effectués selon un régime du premier arrivé, premier servi. Cette façon de faire va à l'encontre des procédés généralement reconnus lorsqu'il s'agit de faire un usage économique et efficient des fonds. Nous n'avons pu obtenir de données sur toutes les ententes ni déterminer l'étendue de ces lacunes.

Données

7.20 Le système national de cueillette de données du Service canadien des forêts n'est pas encore satisfaisant pour ce qui est de contrôler et de communiquer les résultats obtenus par suite de l'application des ententes. La gestion à long terme des ressources forestières canadiennes exige la cueillette de renseignements précis dans tout le pays. L'information à recueillir doit tenir compte du cycle de renouvellement de la ressource et de la période de financement requise. Les procédés actuels du SCF pour contrôler les résultats fournis par suite des ententes ne permettent pas d'obtenir des données valables au sujet de la croissance et de la production de la ressource sur les superficies où se déroulent des travaux intensifs d'aménagement forestier. Ces procédés de contrôle ne fournissent pas non plus de données précises sur les taux de survie des plants des terrains reboisés, ni de données qui permettent de prédire le volume des réserves futures de bois.

7.21 Les ententes sur le développement des ressources forestières ne présentent aucune norme précise concernant la collecte de données sur les superficies reboisées ou sur le suivi à effectuer. Le manque de cohérence dans les méthodes de communication des résultats ne nous a pas toujours permis d'évaluer l'ampleur du succès ou de l'échec des travaux de plantation ou la mesure dans laquelle il y avait eu choix de terrains à faible rendement pour des travaux de développement forestier. De manière générale, la survivance des semis dans les plantations est directement fonction de l'application en temps opportun des traitements sylvicoles destinés à contrôler et à éviter la croissance d'espèces concurrentes, ce qui permet aux jeunes plants de se rendre à maturité. Selon la pratique établie en foresterie, il semble qu'il faille de deux à trois traitements au cours des dix premières années de croissance des arbres. Puisque ce calendrier des traitements s'étend au-delà de la durée des ententes, laquelle est habituellement de cinq ans, ce genre de soins ne sera financé que pour seulement une petite fraction des terres reboisées au cours de la durée d'une entente. Si un tel traitement n'est pas appliqué, il est fort probable que les semis plantés au cours de la période des ententes ne survivront pas. Il pourrait donc en résulter des conséquences graves pour notre approvisionnement futur en bois.

7.22 Même si les ententes exigent expressément une évaluation de leur propre efficacité, le Service canadien des forêts n'obtiendra pas cette information suffisamment tôt pour que puissent être prises des mesures appropriées, le cas échéant. Dans certains cas, on exige d'effectuer cette évaluation au cours des trois premières années de l'entente alors que dans tous les cas, cette mesure est prévue à la fin de la période de cinq ans. Plusieurs ententes ne sont pas encore dotées de critères précis d'évaluation ou, parfois, les évaluations ont été remises à plus tard.

7.23 Le Service canadien des forêts devrait :

    - énoncer clairement sa reconnaissance des normes existantes pour les travaux de reboisement des terres et d'aménagement intensif des forêts financés dans le cadre des ententes sur le développement des ressources forestières ou les modifier ou en élaborer d'autres, au besoin;
    - mettre en place des mesures de contrôle du respect des lignes directrices édictées dans les ententes;
    - mettre au point un système national de collecte et de communication de données sur les ressources forestières du Canada et sur leur gestion. Ces données devraient être précises et transmises en temps opportun et fondées sur une méthode de collecte uniformisée. Elles pourront servir de point d'appui pour les négociations et le respect des futures ententes sur l'aménagement et l'exploitation des forêts.
Commentaire de la direction : Recommandation acceptée. Les provinces ont élaboré, parfois en accord avec des représentants de l'industrie ou du Service canadien des forêts par suite des ententes conclues, des normes globales qui régissent les activités sylvicoles se déroulant sur les terres appartenant aux gouvernements provinciaux. Lorsqu'il s'agit de terres propriétés de particuliers, du gouvernement fédéral ou de bandes indiennes, le SCF a soit élaboré ses propres normes globales, soit adapté les normes provinciales, selon le cas. Le SCF veillera à ce que les comités de gestion respectifs adoptent officiellement ces normes à l'égard de chaque entente en 1988-1989.

En outre, le SCF révisera ses mécanismes et ses procédés de manière à ce que les lignes directrices édictées dans les ententes soient respectées. Il réexaminera ces lignes directrices afin de déterminer s'il faut réviser les mécanismes ou en ajouter de nouveaux.

Le SCF possède, sur le plan national, plusieurs moyens pour améliorer les données sur les ressources, notamment un relevé des ressources forestières, l'élaboration d'un système d'analyse de l'offre et de la demande de bois à l'échelle du pays, ainsi qu'un système d'information de gestion conçu pour rendre compte des progrès réalisés dans le cadre des ententes. Le SCF évalue l'apport de chaque entente à la solution, province par province, de la question de l'approvisionnement en bois et il continuera de faire des efforts en vue d'améliorer ce processus sur le plan tant local que national. Le SCF continuera de renforcer les liens avec les provinces et le secteur industriel; il est essentiel qu'il le fasse s'il veut obtenir, dans l'ensemble du pays, de meilleures données sur les ressources forestières.

La recherche forestière et les services techniques

7.24 Le SCF est le principal intervenant dans la recherche forestière au Canada. L'administration centrale et les établissements régionaux de recherche y assument des rôles de gestion différents. L'administration centrale a, entre autres rôles, celui d'examiner les programmes de travaux à l'échelle nationale et régionale, d'évaluer l'affectation des ressources du SCF au pays et d'élaborer la politique nationale du Service.

7.25 Les établissements régionaux effectuent des recherches et communiquent avec les représentants des gouvernements provinciaux, des maisons d'enseignement et des industries de leur région. La recherche couvre une gamme de domaines : la météorologie, la climatologie, l'hydrologie, la physiologie des arbres et des semences, la biotechnologie, les améliorations génétiques et les améliorations des essences, l'écologie des forêts et l'étude de leurs sols, la sylviculture, la croissance et le rendement des forêts, la télédétection, les systèmes de lutte contre les incendies de forêt, la physiologie des insectes, l'épidémiologie et les insecticides. Le travail des établissements régionaux est donc avant tout scientifique et professionnel. Plusieurs chercheurs du SCF ont publié des articles qui font autorité dans leur domaine. De plus, ces personnes ont une réputation scientifique internationale.

7.26 Les résultats des recherches constituent le principal produit de dépenses annuelles de 61 millions de dollars dans le secteur de la recherche, fonds qui couvrent surtout les traitements des quelque 826 professionnels et employés de soutien du SCF. La principale ressource des établissements de recherche forestière est leur personnel hautement qualifié. La gestion de cette ressource, entre autres, est un facteur prédominant pour l'optimisation des fonds consacrés à la recherche.

Objectifs

7.27 Le Service canadien des forêts n'a pas terminé la mise au point d'une grille de priorité pour ses recherches ni d'ensemble précis de directives opérationnelles sur l'application des résultats des travaux de recherche. Les résultats présentés dans les journaux et les revues demeurent le principal critère pour l'évaluation de la productivité des scientifiques. Cette forme de mesure du rendement est pratique courante dans le monde scientifique et est également utilisée au sein de la fonction publique. Les chercheurs ont donc tendance à croire que leurs travaux doivent surtout permettre de générer des connaissances plutôt que des applications pratiques de celles-ci.

7.28 Le SCF n'assume pas directement la gestion de la plupart des forêts canadiennes et la clientèle à laquelle s'adressent ses recherches scientifiques n'est pas clairement désignée dans le projet. Il est présumé que tous les projets doivent servir une clientèle réelle ou éventuelle, mais aucun procédé officiel n'existe qui permettrait d'en donner confirmation. Il existe sans doute des possibilités de trouver des applications commerciales ou autres aux résultats des recherches, mais les procédés actuels de gestion des projets ne prévoient pas d'évaluation périodique de la manière dont on pourrait en tirer profit.

7.29 L'application sur le terrain des résultats des recherches du SCF exige souvent du chercheur qu'il fournisse une aide technique directe aux groupes-clients. En outre, on tend de plus en plus à tenir compte des activités de soutien fournies aux clients dans l'évaluation du rendement du personnel. Les scientifiques ne reçoivent pas toujours la reconnaissance voulue pour ce travail important, pas plus que n'est officiellement précisée l'attribution des responsabilités dans les rapports entre le chercheur et le client nécessaires au transfert technologique. Les lacunes dans les techniques de transfert technologique et dans les applications des recherches axées sur les missions indiquent que le SCF n'est pas toujours en mesure d'assurer qu'il favorise une utilisation optimale des fonds qu'il consacre aux recherches.

7.30 Le Service canadien des forêts devrait mettre en application des lignes directrices qui aideraient les gestionnaires et le personnel des services scientifiques à definir les groupes-clients auxquels s'adressent ses recherches dans le secteur canadien des forêts.

Commentaire de la direction : Recommandation acceptée. Le SCF comprend bien ses clients, qu'il lie directement au processus d'établissement des priorités en les faisant participer activement aux comités consultatifs, aux examens de contrôle des projets et à des études conjointes. La participation des clients est essentielle à la poursuite et à l'application heureuses des recherches qu'effectue le SCF. Pourtant, il arrive souvent que ne soit pas consignée la mesure dans laquelle les clients collaborent avec nous. À compter de 1989-1990, le SCF fera en sorte que les clients soient clairement nommés et que leur apport soit consigné.

Le choix et l'évaluation des projets

7.31 Sont choisis les projets de recherche qui répondent à l'un des critères suivants : recherche de la solution d'un problème clairement identifiable dans le secteur forestier; recherches qui s'inscrivent dans un axe scientifique déjà établi; projet suggéré par un comité consultatif. Une fois le projet démarré, l'évaluation du rendement repose fondamentalement sur la manière dont la recherche est effectuée et sur la diffusion des résultats que font les chercheurs.

7.32 Afin d'aider la direction à examiner les projets de recherche, le SCF utilise des comités d'inspection professionnelle, c'est-à-dire des comités constitués d'experts du domaine sur lequel portent les recherches. Ce processus semble bien fonctionner pour certains projets. Cependant les chercheurs ne se conforment pas toujours aux recommandations des comités d'inspection professionnelle. Ni le SCF ni les comités d'inspection professionnelle ne consignent expressément l'évaluation de projet pour déterminer la mesure dans laquelle les projets contribuent à l'atteinte d'objectifs nationaux ou régionaux.

7.33 Le Service canadien des forêts devrait périodiquement faire une évaluation de toutes ses activités de recherche afin qu'elles puissent, le mieux possible :

    - servir à améliorer les méthodes de gestion des forêts;
    - servir l'industrie;
    - contribuer à l'atteinte des objectifs des programmes du SCF.
Commentaire de la direction : Le SCF dispose d'un certain nombre de mécanismes d'examen qui lui permettent d'avoir l'assurance qu'il y a, dans le cadre de ses recherches, une utilisation maximale de ressources peu nombreuses, que celles-ci sont pertinentes et qu'elles répondent à des besoins. Parmi ces mécanismes, citons : les comités consultatifs formés de représentants de plusieurs organismes qui oeuvrent aux niveaux national et régional; l'examen officiel des projets de recherche; la révision périodique du plan stratégique; et le relevé continu, par chaque équipe de chercheurs, des besoins et des priorités.

En 1988-1989, le SCF introduira le Système d'évaluation du programme de recherche pour améliorer ses mécanismes d'examen. Ce système consolidera et renforcera, d'une manière systématique, les procédés actuels et centrera l'attention sur les projets d'une section du programme. Le système permettra d'examiner la conformité du rapport avec les priorités établies, l'identification des clients, la pertinence des transferts technologiques et les avantages économiques et environnementaux prévus. Il y aura, tous les quatre ans, examen de toutes les sections du programme.

La diffusion de l'information technique et scientifique

7.34 Les publications du SCF et les articles à publier sur les recherches forestières doivent respecter des normes scientifiques rigoureuses. Toutefois, les conséquences pratiques des recherches ne sont généralement pas présentées d'une manière qui puisse aider l'expert-forestier dans son travail sur le terrain. Des efforts ont été faits récemment pour que les résultats des travaux du SCF parviennent à l'industrie forestière, mais ce n'est pas là un processus régulier. C'est pourquoi, aux yeux des experts-forestiers et des représentants de l'industrie, les recherches du SCF n'ont pas toujours une valeur pratique immédiate.

7.35 Le Service canadien des forêts devrait revoir son mandat quant à la gestion de l'information, notamment en ce qui a trait à la diffusion et à l'application des résultats de ses recherches.

Commentaire de la direction : Recommandation acceptée. Pour le SCF, la diffusion efficace des résultats des recherches fait partie intégrante de son mandat de recherche. Les transferts technologiques, indispensables à ce processus, sont renforcés par le biais d'un plus grand nombre de projets conjoints avec les industries et les provinces, par le suivi des recommandations des comités consultatifs ainsi que par la tenue d'ateliers techniques. Aussi on mettra davantage l'accent sur les transferts de technologie dans le cadre des examens de contrôle et du Système d'évaluation du programme de recherche qui entrera en vigueur en 1988-1989.

La planification

7.36 En 1986, le SCF a mis en place un nouveau Système de planification intégrée et rationnelle afin de se donner les moyens d'établir des priorités et d'assurer la répartition des ressources pour l'ensemble du Service. Le système demande l'établissement des documents suivants : un plan de stratégie, des directives sur l'élaboration de l'aperçu des opérations, des aperçus des opérations générales et des opérations régionales, des plans de travail et des rapports trimestriels.

7.37 Le nouveau système permet au SCF de prendre des décisions de planification fondées sur la revue des plans des exercices précédents qu'effectuent les cadres supérieurs ainsi que sur les résultats d'entretiens avec divers conseils consultatifs, porte-parole de l'industrie, des gouvernements provinciaux et du monde scientifique. Cependant, le SCF, avec le peu de renseignements sur le rendement dont il dispose, n'est pas toujours en mesure de baser ses décisions de planification sur une évaluation des dimensions économiques ou des raisons des réussites antérieures.

7.38 Dans les établissements régionaux de recherche, les plans des projets établis par chaque chercheur sont les instruments de contrôle de première ligne. Habituellement, aucune étude ou analyse coûts-avantages détaillée n'est faite des incidences économiques et administratives que peuvent entrainer les travaux en cours ou les projets de recherche. Les plans de travail des établissements de recherche sont des récapitulations des plans des projets. Les établissements régionaux jouissent d'une grande autonomie pour ce qui est du choix des projets de recherche et de l'affectation des ressources. L'administration centrale du Service canadien des forêts étudie la mesure dans laquelle l'agencement des plans de travail régionaux répond à des objectifs nationaux, et au besoin, introduit des changements aux plans régionaux.

7.39 Le SCF s'est doté d'un système informatisé dans lequel sont entrées les données de plans de travail détaillés afin, ultérieurement, de pouvoir les consulter, les mettre à jour ou établir des rapports. Toutefois, il n'existe aucun procédé qui permette la mise à jour, tout au cours de l'année, de la banque informatique des données de planification afin d'indiquer les progrès réalisés en ce qui a trait à l'atteinte des objectifs. De même, rien ne permet d'assurer que les éléments nouveaux, ainsi que les données des évaluations de programme ou des inspections professionnelles, seront enregistrés et utilisés pour l'établissement de nouvelles priorités ou pour formuler des décisions sur l'attribution des ressources.

7.40 Le Service canadien des forêts devrait utiliser pour l'établissement de ses plans les données qu'il possède sur le rendement de ses programmes ainsi que des analyses coûts-avantages de ses projets de recherche.

Commentaire de la direction : Le SCF est trop décentralisé pour répondre efficacement aux questions qui émanent des régions. Il établit, au moyen de son plan stratégique et des directives générales sur les opérations, de nouvelles priorités sur le plan national, et voit à ce qu'elles soient mises en oeuvre. Le Service est à mettre au point un ensemble complet de données sur le rendement, comme l'indique le cadre du plan opérationnel, et il tiendra compte de cette information lorsqu'il utilisera, à compter de 1989-1990, son système de planification pour assurer la réalisation d'objectifs nationaux.

La gestion et le contrôle financiers

7.41 Les dépenses de fonctionnement prévues pour 1987-1988 se chiffrent à 76,2 millions de dollars. Il est donc important que le SCF soit doté d'une gestion et d'un contrôle financiers valables s'il veut optimiser les fonds qu'il consacre à la recherche. Nous avons donc examiné les systèmes et les procédés financiers utilisés par la Recherche forestière et les Services techniques afin de vérifier s'il existait un contrôle satisfaisant des ressources financières et si les systèmes et procédés utilisés étaient appropriés. Cet examen a porté, entre autres, sur les points suivants : la gestion et le contrôle du budget, les contrôles financiers exercés sur les dépenses et les recettes, la gestion des éléments d'actif, la communication de l'information financière et le rôle de la fonction financière.

7.42 Le budget est fondé en grande partie sur l'utilisation des ressources qui a été faite dans le passé. Chaque établissement régional s'occupe du contrôle de certains postes budgétaires, par exemple, les traitements, les locaux, les communications, les véhicules motorisés et les dépenses connexes. Des budgets de recherche sont établis chaque année pour chaque projet de recherche en conformité avec les plans de travail et les niveaux de financement approuvés. Ces budgets font l'objet d'un examen et d'un contrôle minutieux mais n'incluent pas tous les coûts des recherches. On n'y retrouve pas le coût de certains éléments comme les ordinateurs, les véhicules, le matériel et le personnel de soutien. Le contrôle budgétaire se résume principalement à une comptabilisation exacte des dépenses directes, des engagements et des virements entre budgets et à la production de rapports, à intervalles réguliers, sur les écarts budgétaires.

7.43 Le Service canadien des forêts doit améliorer ses registres comptables pour sa principale activité de programme, soit la recherche. Ni l'administration centrale ni les établissements régionaux de recherche ne tiennent une comptabilité satisfaisante de tous les coûts à imputer à des postes importants, notamment les coûts des ordinateurs, des locaux et des traitements requis pour la réalisation de chaque étude. Certains projets de recherche sont lancés et financés sans que l'on tienne compte des budgets des immobilisations et des budgets de fonctionnement requis pour que ces travaux soient réalisés en conformité avec les données des devis premiers des projets. Les scientifiques peuvent apporter des modifications aux projets initiaux de recherche sans les consigner ou sans prendre la peine de voir à ce que le budget soit modifié en conséquence. Plus important encore, il y a rarement comparaison des coûts prévus des projets de recherche et des résultats obtenus.

7.44 Le Service canadien des forêts ne possède pas de données financières ou administratives sur chaque projet de recherche qui permettraient d'en connaître le coût cumulatif. Certains emplacements de recherche forestière font l'objet d'un contrôle continu depuis plus de 50 ans sans que soit évaluée régulièrement leur valeur totale et sans qu'ils soient administrés comme un investissement et traités en conséquence.

7.45 Les établissements régionaux fixent, au moins tous les mois, des rapports financiers détaillés destinés aux cadres supérieurs. Ces rapports établis localement présentent un tableau comparatif des dépenses prévues et des dépenses réelles. Le lecteur n'y trouve pas de présentation des résultats prévus ou des résultats réels des projets de recherche. Seul le cumul annuel des coûts est présenté sans comparaison avec les données de l'exercice précédent. Les rapports financiers mensuels ne présentent pas le coût des études ou des projets depuis leur début et les systèmes financiers n'enregistrent pas ce genre de renseignements. L'information financière de ce genre est essentielle dans le cas des recherches forestières de longue durée.

7.46 Les agents financiers supérieurs, en région, conçoivent leur rôle comme étant essentiellement celui d'un teneur de registres comptables et n'effectuent pas d'analyses des coûts détaillés pour les divers projets de recherche. Les agents financiers ne reçoivent aucune formation spéciale qui puisse les aider à effectuer ces analyses. De ce fait, ils ne fournissent pas à la direction suffisamment de renseignements ou de conseils sur les incidences financières des décisions prises au sujet des recherches.

7.47 Le Service canadien des forêts devrait tenir et garder à jour des registres plus complets sur le coût cumulatif de chaque projet de recherche et évaluer le rapport coûts-avantages éventuel des recherches effectuées dans certains secteurs précis.

Commentaire de la direction : Nous sommes d'accord avec cette recommandation. Le SCF fera l'examen des méthodes d'établissement du budget et de répartition des coûts afin d'améliorer les données financières que peut utiliser la direction pour la formulation de décisions sur la répartition des ressources entre les divers projets. Nous apporterons, à compter de l'exercice 1989-1990, des modifications au système financier et au système de planification des opérations afin d'améliorer la qualité de l'information que peuvent utiliser les gestionnaires.

Il y aura, à compter de l'exercice 1989-1990, examen des responsabilités à attribuer pour l'évaluation du rapport coûts-avantages éventuel des projets de recherche et attribution de ces responsabilités aux services compétents du SCF.

L'informatique

7.48 Il y a eu une augmentation importante des sommes consacrées par le SCF au matériel informatique, soit plus de 13 millions de dollars au cours des quatre dernières années. Bien que chaque établissement régional ait contribué à l'élaboration du Plan des systèmes d'information établi par le ministère de l'Agriculture, chaque centre gère ses ressources informatiques de manière indépendante. Les fonds requis pour l'acquisition du matériel informatique sont puisés aux budgets des immobilisations des établissements régionaux et, dans ce contexte, ces demandes viennent rivaliser avec les autres demandes d'acquisition d'immobilisations. Les achats de ressources informatiques ont accaparé une grande partie des budgets annuels des immobilisations des établissements régionaux au cours des trois derniers exercices.

7.49 Les établissements régionaux font eux-mêmes le relevé des ressources informatiques dont ils ont besoin pour leurs activités, scientifiques ou autres. L'administration centrale intervient très peu dans l'orientation ou la coordination de la gestion des ressources informatiques. Plusieurs centres ont récemment modernisé leurs principales ressources informatiques et peuvent signaler les améliorations importantes en ce qui a trait à la mise en service et à l'utilisation d'ordinateurs personnels et de systèmes de bureautique.

7.50 L'ordinateur est un outil indispensable pour la recherche scientifique moderne. Plusieurs chercheurs composent et adoptent leurs propres programmes informatiques. Cette aptitude est particulièrement importante puisqu'en région, il y a peu de spécialistes en informatique qui puissent offrir des services de soutien en ce domaine. Toutefois, les coûts d'utilisation des ordinateurs ne sont généralement pas imputés au budget de chaque utilisateur, mais l'usage qui en est fait est surveillé afin d'assurer la planification et le contrôle de ces ressources.

7.51 L'administration centrale n'est pas suffisamment intervenue dans la mise en place des systèmes informatiques du SCF. Les ressources de soutien informatique des établissements régionaux ont en bonne partie été utilisées pour la mise en place de systèmes financiers et administratifs locaux propres à chaque région. Cette façon de faire a engendré un dédoublement des coûts et des efforts, mais peu d'échange de données. Les hauts fonctionnaires du Service canadien des forêts nous ont informés que l'on a nommé récemment un coordonnateur national de l'informatique chargé de remédier a ces lacunes.

La gestion des ressources humaines

7.52 Le SCF est assujetti aux politiques de gestion des ressources humaines en vigueur au ministère de l'Agriculture. Bien qu'il existe un protocole d'entente entre les deux organismes pour la question des services du personnel, les dispositions administratives établies n'ont pas toutes encore été mises en application, et cela près de quatre ans plus tard. Le plan pluriannuel du ministère de l'Agriculture des ressources humaines ne comporte aucune section consacrée au Service canadien des forêts.

7.53 Le processus actuel de planification des ressources humaines du SCF ne précise pas le volume ou le genre de ressources humaines requis pour atteindre les objectifs du programme. Il n'indique pas non plus si ces ressources sont disponibles. Il existe peu de données fiables sur le taux de roulement du personnel, sur la fréquence des départs ou sur le nombre possible d'employés qui prendront leur retraite. Les établissements régionaux de recherche ont signalé qu'un fort pourcentage des scientifiques sera admissible à la retraite au cours des cinq prochaines années. Toutefois, aucune méthode systématique n'a été mise au point pour savoir comment assurer la relève ni pour déterminer les aptitudes requises et le moment où il faudra recruter ces scientifiques. Compte tenu du rôle central du SCF dans le domaine de la recherche forestière au Canada, il ne fait pas de doute qu'un système efficace de planification des ressources humaines est essentiel.

7.54 L'évaluation du rendement est partie intégrale du processus de gestion des ressources humaines. Toutefois, notre examen relève que, dans les établissements régionaux, le taux d'achèvement des évaluations du rendement, pour les chercheurs, varie de façon considérable. Les évaluations effectuées étaient loin d'avoir toutes la même qualité. Plusieurs membres de la catégorie de la gestion avaient reçu une prime pour leur rendement supérieur sans que leur évaluation versée au dossier soit complète.

7.55 Le SCF devrait établir et mettre en vigueur, à l'administration centrale et dans tous les établissements régionaux, des procédés appropriés de gestion des ressources humaines.

Commentaire de la direction : Recommandation acceptée. Le Service canadien des forêts est à mettre au point des procédés de gestion des ressources humaines qui seront mis en oeuvre par l'intermédiaire de son système de planification. Cette mise en oeuvre devrait se faire au cours du prochain exercice.

Le SCF utilisera le système d'information sur les ressources humaines mis au point par le ministère fédéral de l'Agriculture. Cette utilisation devrait débuter au plus tard le 31 mars 1989.

La mesure de l'efficacité

7.56 Le SCF n'a pas effectué un nombre suffisant d'évaluations ni recueilli les données sur le rendement qui lui auraient permis de mesurer l'efficacité de ses activités de programme. Toutes les ententes sur le développement des ressources forestières exigent qu'il y ait évaluation du programme. Toutefois, le volume de travail, en ce qui a trait à l'évaluation, varie beaucoup d'un endroit à l'autre et souvent l'on accorde foi à des renseignements recueillis sans participation suffisante du SCF. Notre examen d'un échantillon de rapports d'évaluation prélevés dans les établissements régionaux du SCF a révélé une grande variation dans la qualité des renseignements recueillis et en ce qui a trait au niveau d'examen analytique effectué.

7.57 Au cours des quatre dernières années, le ministère fédéral de l'Agriculture n'a effectué qu'une seule évaluation importante de l'activité «recherche» du SCF. Cet examen ne portait que sur moins de 5 p. 100 des dépenses de recherche pour l'exercice à l'étude. En outre, les critères utilisés pour la sélection des travaux de recherche ne permettaient pas d'avoir la certitude que les constatations de l'examinateur puissent s'appliquer au riche éventail des activités de recherche.

7.58 Le Service canadien des forêts devrait établir des procédés nets et précis pour mesurer l'efficacité de ses activités et pour en communiquer les résultats.

Commentaire de la direction : Recommandation acceptée. Le SCF mesure l'efficacité de ses activités de recherche à l'aide des rapports sur le programme et des rapports d'examen des projets. Le Service, comme l'indique le commentaire de la direction sur les propos du paragraphe n _ 7.33, est en train de mettre en place un Système d'évaluation du programme de recherches qui nous permettra d'avoir l'assurance qu'il y aura, d'une manière systématique, examen de contrôle du programme dans tous les secteurs et ce, à compter de 1988-1989.

L'évaluation des ententes de développement se fait en conformité avec les lignes directrices du Conseil du Trésor et avec une directive nationale du SCF sur le sujet. Le SCF entreprendra en 1988, de concert avec le service d'évaluation du ministère, une évaluation du programme dans l'ensemble du pays.

Dans le but de renforcer ses capacités d'évaluation, le SCF travaille actuellement à préciser, par suite des directives générales de 1988-1989 sur les opérations, les besoins, les rôles et les responsabilités en ce qui a trait au travail d'évaluation. Cela lui permettra d'adopter une méthode générale d'évaluation cohérente et uniforme.

L'information destinée au Parlement

7.59 La Partie III du Budget des dépenses a pour objet de fournir au Parlement une information récente et précise sur les programmes de chaque ministère, une comparaison entre les dépenses et les résultats prévus et les dépenses et les résultats réels ainsi que d'autres données sur le rendement des activités ministérielles. L'information fournie au Parlement dans la Partie III de 1987-1988 du ministère de l'Agriculture donne une image exacte de la structure et des activités du Service canadien des forêts. Cependant, l'information détaillée fournie est difficile à comprendre en raison surtout du jargon technique utilisé et de l'absence généralisée d'indicateurs de rendement significatifs.

7.60 Des renseignements sur chaque activité sont éparpillés un peu partout dans le document. Par exemple, la Partie III de 1987-1988 fait allusion aux ententes sur le développement des ressources forestières dans douze pages différentes et donne des renseignements financiers s'y rapportant dans 18 autres pages. Malgré tout, il est difficile d'y trouver des renseignements précis sur une quelconque entente particulière. Confirmation de cet éparpillement de l'information est donnée par le nombre de renvois d'une page à une autre que présente le texte. Dans ce texte de 46 pages, on ne trouve pas moins de 36 renvois du genre. Dans plusieurs cas, à la page du renvoi, on ne fait que répéter l'information déjà fournie précédemment.

7.61 La Partie III renferme également certaines données et déclarations erronées. Par exemple, dans la Partie III de 1987-1988, il est déclaré que «la superficie totale des terres forestières productives du Canada est d'environ 220 millions d'hectares. À peu près 12 p. 100 de ces terres n'ont pas été reboisées suffisamment et cette superficie augmente de 200 000 hectares (près de 1 p. 100) par année». Ces données laissent à penser que 88 p. 100 des terres forestières productives du Canada sont suffisamment boisées. Le SCF ne sait pas vraiment s'il en est ainsi. En outre, le lecteur serait en droit de déduire que l'année suivante le pourcentage des terres insuffisamment reboisées passerait à 13 p. 100, puis à 14 p. 100 l'année suivante. Une étude plus serrée nous révèle que la superficie de 200 000 hectares correspond en fait à un peu moins d'un millième de la superficie totale des forêts et que le taux dont il est question devrait donc passer à 12,1 p. 100. Ces écarts avec les chiffres présentés ont des répercussions sérieuses sur l'approvisionnement à long terme en bois.

7.62 La Partie III ne présente pas de données cohérentes pour les exercices antérieurs ou ne fournit pas de point de comparaison satisfaisant en ce qui concerne les réalisations du SCF. On peut en donner comme exemple l'information suivante sur le chômage : «Au cours des dix dernières années, le taux de chômage dans les industries forestières a augmenté de façon radicale, étant passé de 11,5 p. 100 à 14,3 p. 100.... Par comparaison, le taux national moyen est actuellement de 10,5 p. 100.» La Partie III de l'exercice précédent présentait la déclaration suivante : «Au cours des 10 dernières années, le taux de chômage dans les industries forestières a subi une augmentation radicale, passant de 19,4 p. 100 à 36,4 p. 100... par rapport à un taux national moyen de 10,4 p. 100.» Nous avons appris que les chiffres présentés dans la Partie III de l'exercice précédent étaient inexacts. En outre, ces déclarations n'indiquent pas qu'au cours de cette période de 10 ans, le taux de chômage au pays est passé de 7 p. 100 à 10,5 p. 100.

7.63 Le SCF, dans l'état des résultats cumulatifs obtenus à la suite des ententes sur le développement des ressources forestières, signale que 320 000 hectares ont reçu un traitement sylvicole autre que le reboisement. Toutefois, l'addition des résultats obtenus en vertu de chaque entente, indique que 540 000 hectares ont reçu des traitements de ce genre - une différence de 220 000 hectares.

7.64 Fait plus important encore, la Partie III du Budget des dépenses ne fournit pas de renseignements suffisants sur l'atteinte des objectifs du programme. Compte tenu de l'importance de l'industrie forestière au Canada, on ne trouve dans ce document que relativement peu de renseignements qui puissent aider le Parlement à formuler des jugements sur les priorités nationales que le SCF a fixées pour son programme ou sur la mesure dans laquelle le Service canadien des forêts a réussi à atteindre ses objectifs. Par exemple, il s'y trouve peu de renseignements sur les niveaux d'emploi, les retombées économiques de la recherche et l'état des ressources forestières canadiennes. Des renseignements couvrant plusieurs années, en ce qui a trait au volume des approvisionnements en bois, à la production du bois, aux tendances dans l'industrie, aux recettes fiscales, et aux facteurs influant sur le commerce international, pourraient permettre au Parlement de mieux comprendre le secteur industriel le plus vaste du Canada, ses forêts.

7.65 Il faudrait, en ce qui a trait à la section de la Partie III du Budget des dépenses de l'Agriculture qui traite du SCF, apporter les améliorations suivantes :

    - simplifier la présentation de l'information et, pour cela, diminuer l'emploi du jargon technique et le nombre d'explications complexes, de manière que puissent s'y retrouver ceux qui ne possèdent pas de connaissances approfondies de l'industrie forestière et de l'administration gouvernementale;
    - fournir, au besoin, des renseignements techniques dans des documents complémentaires;
    - recueillir et présenter des renseignements sur l'état général du secteur forestier;
    - fournir des relevés des résultats obtenus et les comparer aux objectifs du programme;
    - présenter une information qui soit, d'un exercice à l'autre, exacte et cohérente.
Commentaire de la direction : Nous sommes d'accord avec cette recommandation. Le SCF fera tout en son pouvoir pour présenter dans la Partie III du Budget des dépenses des renseignements formulés en des termes clairs, compréhensibles et précis, en conformité avec les lignes directrices que publie le Bureau du contrôleur général.