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1989 — Rapport du vérificateur général du Canada

Points saillants

22.1 Sécurité des navires. La Garde côtière répartit la majorité des ressources accordées à la Direction de la sécurité des navires entre trois activités : tenue d'inspections obligatoires des dispositifs de sécurité nécessaires, élaboration de règlements et évaluation des navigateurs. Ses travaux, dans ces différents champs, semblent bien organisés et sont menés à bien par des inspecteurs compétents et dévoués. Cependant, la Garde côtière n'a pas établi d'objectifs précis en ce qui a trait à la sécurité des navires. Elle n'a pas non plus effectué une analyse visant à déterminer les éléments qui exposent les navigateurs et l'intérêt public aux risques les plus grands. La Garde côtière fait très peu d'inspections au hasard visant à déceler et à prévenir les pratiques d'exploitation non sécuritaires à bord des navires de pêche, le transport sans précautions de marchandises dangereuses ou l'emploi de marins non qualifiés pour des tâches délicates (paragraphes 22.19 à 22.38).

22.2 Urgences maritimes. Pour le moment, la Garde côtière n'a pas développé la capacité nécessaire de faire face aux déversements ou aux accidents qui impliquent des matières dangereuses autres que des produits pétroliers. La Garde côtière a installé de l'équipement utilisé aux fins du confinement des déversements de pétrole, à différents endroits au pays. Des plans d'urgence sont en place en cas d'importants déversements de pétrole. La Garde côtière a acquis une certaine expérience du nettoyage de divers déversements de pétrole; néanmoins, elle n'a pas acquis les ressources nécessaires pour intervenir en cas d'importants déversements ou de déversements de matières dangereuses autres que des produits pétroliers. La Garde côtière devrait donc compter sur un réseau d'intervention conjoint qu'elle a créé pour intervenir à la suite d'un important déversement de pétrole causé par un navire. Cependant, la capacité totale du réseau en ce qui a trait au confinement, au contrôle et au nettoyage des importants déversements de pétrole n'a jamais été mise à l'essai (22.52 à 22.55).

Introduction

22.3 Les activités de réglementation de la Garde côtière canadienne touchent des millions de Canadiens, que ce soit lorsqu'ils embarquent à bord d'un traversier, visitent une plage ou qu'ils gagnent leur vie dans l'industrie de la pêche commerciale ou du transport. Ainsi, lorsqu'un traversier transporte des passagers à l'Île-du-Prince-Édouard, à Terre-Neuve ou à l'île de Vancouver, la sécurité de ceux-ci dépend en partie des inspections de la Garde côtière en ce qui a trait à la sécurité de la structure des navires et à l'équipement d'urgence, de lutte contre les incendies et de navigation.

22.4 Le récent déversement du Exxon Valdez, sur la côte de l'Alaska, a fait ressortir le fait que les hydrocarbures risquent de détruire le milieu marin. Il incombe à la Garde côtière de contribuer à la prévention des urgences maritimes dans les eaux canadiennes, par la surveillance des expéditions de produits pétroliers et d'autres marchandises dangereuses.

22.5 Le présent chapitre traite de la façon dont la Garde côtière établit des plans et dont elle procède pour s'acquitter de ces tâches.

22.6 Selon la partie III du Budget des dépenses du ministère des Transports, la mission du programme de réglementation maritime de la Garde côtière compte trois volets : (1) élaborer, administrer et assurer la mise en oeuvre des règlements maritimes, afin de contribuer à la sécurité des opérations maritimes et à la protection de l'environnement; (2) atténuer les répercussions sur l'environnement de la pollution attribuable au déversement de substances par les navires et (3) veiller à la mise en oeuvre d'un programme à long terme de sécurité en milieu de travail, dans l'industrie maritime.

22.7 Le programme est mis en oeuvre par deux directions de la Garde côtière, la Direction de la sécurité des navires et la Direction des urgences, ci-après nommée Urgences maritimes.

La sécurité des navires

Contexte

22.9 Le mandat légal de la Direction découle de la Loi sur la marine marchande du Canada, d'autres lois et de certaines conventions internationales. Les autres lois comprennent la Loi sur la prévention de la pollution des eaux arctiques, la Loi de la convention sur la sécurité des conteneurs et la Loi sur le transport des marchandises dangereuses. La Direction est aussi responsable de l'élaboration et de l'application des règlements sur la sécurité et la prévention de la pollution publiés en vertu de ces lois.

22.10 La Loi sur la marine marchande du Canada prévoit la tenue d'inspections et la délivrance de certificats qui permettent de veiller à ce que les navires immatriculés au Canada soient munis des dispositifs de sécurité nécessaires. La Loi sur la marine marchande du Canada et les règlements qui s'y rattachent traitent des inspections périodiques des navires et de leurs dispositifs de sécurité, notamment de l'équipement de sauvetage, d'extinction des incendies et de navigation. Il peut s'agir d'inspections obligatoires qui, sauf certaines exceptions, ne s'appliquent qu'aux navires immatriculés au Canada, qu'ils soient neufs ou vieux. D'autres règlements portent sur les pratiques d'exploitation, notamment sur la navigation par du personnel compétent, la manutention sûre de l'équipement à bord et l'utilisation de cartes à jour. La Garde côtière compte énormément sur les propriétaires et les équipages des navires pour observer volontairement cette réglementation.

22.11 La Direction de la sécurité des navires, en donnant suite à la mission du programme de réglementation, a fixé ses objectifs premiers qui consistent dans l'élaboration et la promulgation des règlements ainsi que la tenue d'inspections obligatoires pour promouvoir la sécurité des navires. Ces inspections sont effectuées par des experts maritimes compétents qui comptent sur la pression morale et l'entretien de bonnes relations de travail avec l'industrie des transports maritimes pour garantir la conformité avec les dispositions de la Loi sur la marine marchande du Canada qui traitent de la sécurité de la structure. Le pouvoir de l'inspecteur de navires à vapeur de refuser de délivrer un certificat d'inspection à un navire non conforme lui permet d'appliquer la mesure coercitive la plus sévère. Les coûts d'exploitation quotidiens d'un navire, qui s'élèvent à des milliers de dollars, constituent une excellente incitation pour un propriétaire de navire à se conformer aux exigences réglementaires.

22.12 Une perspective historique est indispensable pour comprendre les objectifs actuels de la Direction. Il y a cent ans, l'utilisation de navires non conformes aux normes aux fins du transport des chargements de bois et des passagers a engendré de nombreux accidents et a entraîné la mort de nombreuses personnes. La Loi sur la marine marchande du Canada visait essentiellement la protection du navire, de l'équipage et des passagers. La protection du milieu marin, quant à lui, comptait moins. Depuis ce temps, l'économie canadienne et l'industrie du transport maritime ont considérablement évolué. En effet, cette dernière a connu un essor non négligeable. Les «pavillons de complaisance» se sont multipliés, les superpétroliers sont devenus monnaie courante et l'emploi répandu des conteneurs constitue maintenant la norme.

(La photo n'est pas disponible)

22.13 L'évolution de l'environnement maritime entraîne dans son sillage l'évolution des risques auxquels le public est exposé. À notre avis, la Garde côtière doit maintenant faire appel à de nouveaux outils d'analyse pour déterminer les nouveaux risques qui menacent l'environnement maritime; les pratiques d'inspection qui convenaient dans le passé pourraient maintenant être dépassées. La Garde côtière doit réévaluer son rôle et la répartition de ses maigres ressources entre ses directions qui gèrent différentes activités, notamment la sécurité des navires, les aides à la navigation et les travaux de déglaçage. La Garde côtière doit s'adapter aux changements, c'est là son principal défi.

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Étendue de la vérification

22.15 Comme le montre la pièce 22.1, «La Sécurité des navires et la protection de l'intérêt public», notre vérification englobait la base de données, les processus d'évaluation et d'analyse des risques, ainsi que les plans de gestion des risques que la Garde côtière utilise aux fins de l'établissement des priorités et de l'affectation de ses ressources.

(Cette pièce n'est pas disponible)

22.16 Nous avons examiné des systèmes et des activités qui visaient à promouvoir la sécurité à bord des navires de pêche commerciale, des navires étrangers, des traversiers de passagers ainsi que la sécurité du transport maritime des marchandises dangereuses.

22.17 Dans le cadre de notre vérification, nous n'avons étudié ni la réglementation des plates-formes de forage au large, ni la mise en application d'un programme de sécurité en milieu de travail.

Observations et recommandations

22.19 Les risques n'ont pas été évalués. Selon la Garde côtière, presque toutes les initiatives de la Direction de la sécurité des navires découlent de l'instauration des normes des conventions internationales ou des recommandations présentées à la suite des enquêtes sur les accidents maritimes. Cependant, la Direction de la sécurité des navires de la Garde côtière n'a pas effectué une analyse complète et officielle visant à trouver la meilleure façon de promouvoir la sécurité du transport maritime dans le contexte canadien. Elle ne dispose pas d'indicateurs de rendement fiables qui montrent les résultats obtenus et, par conséquent, n'a pas les renseignements nécessaires pour déterminer si son approche donnera les meilleurs résultats. En 1983, nous avons recommandé que le ministère mette au point des procédés d'analyses aux fins de surveillance du niveau de sécurité de tous les secteurs à risque. La Garde côtière a fait savoir qu'elle avait franchi la phase 1 d'un cadre d'évaluation des risques. Cependant, on n'a toujours pas donné suite à notre recommandation.

22.20 Malgré l'absence d'une évaluation complète des risques à l'échelle nationale, nous avons trouvé une analyse des risques pour une catégorie particulière, les navires de pêche commerciale. Cette analyse expose des lacunes et propose des changements. Dans le cas des autres catégories principales, notamment l'exploitation de navires étrangers et de traversiers, nous n'avons trouvé aucune analyse approfondie des risques et aucun plan régional de gestion des risques. Nous avons constaté que la Garde côtière répartissait ses ressources entre la Direction de la sécurité des navires et d'autres programmes, le programme des aides à la navigation, par exemple, sans tirer parti, au préalable, d'une analyse complète des risques. Nous avons ensuite étudié l'affectation des ressources au sein de la Direction de la sécurité des navires.

22.21 Selon les dossiers de la Garde côtière, la plupart de ses ressources actuelles, jusqu'à 90 p. 100 dans certaines régions, servent aux fins des inspections obligatoires, surtout celles qui portent sur la machinerie, le matériel de sauvetage et la sécurité de la structure d'un navire. La Direction de la sécurité des navires dispose donc de très peu de ressources pour la tenue d'inspections discrétionnaires des pratiques sûres d'exploitation. Il n'existe ni de plan national ni d'objectifs nationaux pour la plupart des inspections discrétionnaires.

22.22 Pourtant, les inspections obligatoires ne couvrent pas tous les risques. Notre examen des activités de la Garde côtière en ce qui a trait aux navires de pêche commerciale, aux navires étrangers et aux traversiers de passagers nous a permis de relever certains des risques pour lesquels la Garde côtière n'a ni préparé de plans régionaux de gestion des risques, ni affecté de ressources.

22.23 Les navires de pêche commerciale font l'objet de peu d'inspections. Les quelque 41 000 navires de pêche commerciale du Canada sont soumis à divers règlements de sécurité, selon leur taille et leurs conditions d'exploitation. Seulement 4 000 environ de ces navires sont suffisamment gros (plus de 15 tonneaux de jauge brute ou d'une longueur supérieure à 24,4 mètres) pour être soumis régulièrement à une inspection de sécurité. Les navires de 15 à 150 tonneaux sont inspecté tous les quatre ans (environ 3 600 navires), tandis que ceux de plus de 150 tonneaux sont inspectés tous les ans (environ 400 navires), comme l'exige la Loi sur la marine marchande du Canada.

22.24 La Garde côtière a décrété que l'amélioration de la sécurité des navires de pêche commerciale constituait actuellement une priorité. Dans son étude de 1987 sur les navires de pêche, on peut lire que, de 1982 à 1986, 824 navires de pêche ont été déclarés perdus et que 90 p. 100 de ceux-ci avaient une jauge brute inférieure à 60 tonneaux. Cent quarante vies ont été perdues au cours de la même période. Soixante p. 100 des décès sont survenus à bord des navires de moins de 15 tonneaux de jauge brute - des navires qui n'ont pas à être soumis régulièrement à des inspections de sécurité. Cette étude indique également que la Direction de la sécurité des navires ne fait pratiquement rien au niveau de la flotte de pêche pour faire respecter les règlements en vigueur. Les règlements ne sont appliqués qu'aux fins des inspections régulières ou à la suite d'un accident déclaré. La plupart des accidents qui mettent en cause des navires de pêche sont occasionnés par des pratiques d'exploitation non sécuritaires. Au moment de notre vérification, la Garde côtière n'avait pas élaboré de plans d'action régionaux visant à déceler et à prévenir de telles pratiques.

22.25 Les navires étrangers ne sont pas inspectés régulièrement. Jusqu'à 80 p. 100 du commerce extérieur du Canada est effectué par des navires battant pavillon étranger. Les navires étrangers effectuent au moins 12 000 visites dans les ports canadiens chaque année. À l'exception de ceux qui transportent du grain, du bois d'oeuvre et du concentré de minerai, les navires étrangers sont, pour la plupart, exemptés des dispositions relatives aux inspections obligatoires de la Loi sur la marine marchande du Canada. Cependant, ils sont tenus d'avoir à leur bord des certificats de sécurité valides reconnus internationalement et de déclarer toute défaillance sur le plan de la sécurité, dès leur entrée dans les eaux canadiennes. Jusqu'à tout récemment, la Garde côtière prenait rarement les mesures nécessaires pour que les navires étrangers respectent les normes internationales de sécurité maritime. Cependant, de nombreux pays industrialisés, y compris le Canada, ont reconnu, par la tenue d'inspections de sécurité au hasard, qu'il fallait vérifier si ces règlements étaient respectés. En 1987, le Canada s'est joint aux principaux pays maritimes de l'Europe en acceptant une entente internationale, l'Accord européen sur le contrôle des navires par l'État du port, qui prévoit l'inspection éventuelle d'au moins 25 p. 100 des navires étrangers qui visitent leurs ports.

(La photo n'est pas disponible)

22.26 En 1983, nous avons recommandé que le ministère des Transports examine la mesure dans laquelle les navires étrangers respectent les règlements canadiens, et qu'il prenne au besoin les mesures nécessaires pour l'accroître. Notre examen a surtout porté sur les progrès réalisés depuis notre dernière vérification et sur les pratiques actuelles d'inspection pour les navires étrangers qui empruntent les eaux canadiennes. Nous avons découvert qu'aucun bureau régional n'a fixé d'objectifs concernant le taux d'inspection des navires étrangers, sauf en ce qui a trait aux pétroliers étrangers. Au moment de notre vérification, peu de navires étrangers - environ 7 à 8 p. 100 - faisaient l'objet d'une inspection. Dans bien des cas, ces navires avaient déjà beaucoup navigué dans les eaux canadiennes ou avaient livré leur chargement. Le taux d'inspection dépendait surtout des ressources humaines disponibles et non d'une analyse de risques.

22.27 Une forte proportion des inspections effectuées ont permis de déceler de graves problèmes de sécurité - certains navires ont même été retenus en raison de la gravité des problèmes. En 1988, par exemple, un navire étranger inspecté et retenu à Vancouver n'avait pas d'embarcation de sauvetage convenable. Du ruban adhésif en toile et de la peinture servaient à cacher de gros trous et la corrosion sur la coque de l'embarcation de sauvetage. Par ailleurs, à Halifax, on a trouvé des fissures dans la coque d'un navire et les embarcations de sauvetage avaient de sérieux défauts.

22.28 Nous avons pu constater qu'un navire étranger qui transportait des marchandises dangereuses pouvait entrer dans les eaux canadiennes dans les Maritimes, ne pas faire escale dans un port canadien et poursuivre son trajet dans la Voie maritime du Saint-Laurent, jusqu'aux Grands Lacs, sans vraiment risquer d'être soumis à une inspection visant à garantir qu'il respecte les exigences internationales en matière de sécurité des navires. La Garde côtière n'a pas de plan d'ensemble pour atteindre l'objectif de l'Accord européen sur le contrôle des navires par l'État du port qui est d'inspecter 25 p. 100 des navires étrangers.

22.29 On ne met pas assez l'accent sur la sécurité des opérations de traversiers de passagers. Les traversiers sont très utilisés au Canada. Chaque année, plus de 20 millions de passagers s'embarquent sur des traversiers canadiens. Les traversiers en opération dans les eaux canadiennes vont des petits bacs à câble aux gros navires hauturiers, et ce, tant sur la côte est que sur la côte ouest.

22.30 Aucun grave accident mettant en cause des traversiers ne s'est produit au Canada ces dernières années, mais ce ne fut pas le cas dans d'autres parties du globe. Récemment, de tels accidents, par exemple le naufrage du «Herald of Free Enterprise» en Europe, ont été causés par des pratiques d'exploitation non sécuritaires et non par des navires non sécuritaires.

22.31 Nous avons examiné les activités d'inspection par la Direction des traversiers exploités par la «British Columbia Ferry Corporation» et par Marine Atlantique. La «British Columbia Ferry Corporation » exploitait 38 traversiers en 1987, et a transporté plus de 18 millions de passagers et 6,5 millions de véhicules. Marine Atlantique a transporté près de 2,5 millions de passagers et plus de 800 000 véhicules, en 1987.

22.32 Nous avons constaté que la Garde côtière n'avait pas effectué une évaluation globale des risques pour les traversiers de passagers, laquelle définirait les principaux risques en ce qui a trait à la structure, aux pratiques d'exploitation et au transport des marchandises dangereuses, par exemple. Une évaluation appropriée établirait également les objectifs, les compétences et les priorités en matière de sécurité de la Garde côtière. Nous avons été avisés que la Garde côtière n'était pas au courant de l'ampleur des activités provinciales ou des initiatives privées dans ce domaine.

22.33 Dans le cas des deux services de traversier que nous avons examinés, la Direction avait polarisé ses efforts sur l'élaboration de règlements détaillés et la tenue d'inspections annuelles préarrangées portant sur la sécurité de la structure, de l'équipement, des embarcations de sauvetage, etc. La Direction avait également participé, à titre d'observateur, à un exercice annuel d'évacuation sur tous les traversiers de manière à garantir que les exploitants connaissent la procédure nécessaire. Cependant, elle n'avait pas mis en place de programme officiel concernant l'inspection des pratiques d'exploitation. Par exemple, on n'effectuait presque jamais de vérifications au hasard en ce qui a trait aux pratiques de chargement et de déchargement, et peu de vérifications visant à garantir que les traversiers étaient entre les mains de personnes compétentes et que l'équipement de sécurité était en bon état en tout temps.

22.34 Le transport illégal des marchandises dangereuses sur les traversiers de passagers est un exemple d'une situation qui pourrait être périlleuse. Les exploitants de traversiers se fient sur les déclarations des transporteurs à l'effet qu'aucune marchandise dangereuse n'est transportée sur les traversiers de passagers. La Direction de la sécurité des navires n'a pas de programme de surveillance de ces expéditions et ne les inspecte pas.

22.35 De façon générale, la Garde côtière compte sur les autres pour ce qui est du respect des pratiques d'exploitation sécuritaires. Nous avons constaté qu'elle n'a pas effectué de vérification approfondie pour savoir si cette confiance était justifiée.

22.36 La Garde côtière n'a pas de plans nationaux ou régionaux de gestion des risques. De tel plans établiraient les compétences, le matériel et les autres ressources nécessaires pour satisfaire à ses priorités et comprendraient un calendrier pluriannuel où figureraient les délais impartis et les points traités. Ils mettraient aussi en évidence les risques qui n'ont pas été prévus dans le plan d'action. Ces plans indiqueraient les domaines pour lesquels la Garde côtière compte sur les autres pour garantir notamment la sécurité des traversiers de passagers au Canada. La Garde côtière pourrait alors déterminer l'incidence de ses activités sur la sécurité des passagers des traversiers et déceler des lacunes dans sa couverture.

22.37 Somme toute, nous avons conclu que la Garde côtière n'avait pas élaboré de procédés d'analyses pour évaluer les risques liés à la sécurité des navires, ni préparé de plans de gestion des risques. Elle affecte ses ressources selon des modèles historiques d'inspections obligatoires et non selon une analyse des besoins actuels.

22.38 La Garde côtière devrait évaluer les risques actuels en ce qui a trait à la sécurité des navires et préparer des plans nationaux et régionaux de gestion des risques dans lesquels les ressources sont affectées proportionnellement aux risques.

Commentaires du ministère : Le ministère est d'accord avec cette recommandation et il poursuivra des efforts déjà entrepris, lesquels contribueront à l'affectation de ressources fondée sur les plans de gestion des risques.

Le facteur humain est la principale cause des accidents sur les petits bateaux de pêche et nous allons nous en préoccuper en améliorant la sensibilisation à la sécurité, en exigeant la présence de capitaines diplômés à bord des plus petits bateaux de pêche et en introduisant des dispositifs de protection passive sur les bateaux. De plus, on accroîtra nos mesures d'application et on effectuera des inspections au hasard des navires dont la jauge brute est de moins de 15 tonneaux.

Le ministère procède actuellement à l'inspection de plus de 7 p. 100 de tous les navires étrangers et il compte atteindre 25 p. 100 d'ici 1990. La participation à l'Accord européen sur le contrôle des navires par l'État du port, ajoutée aux rapports obligatoires pour les systèmes de gestion du trafic maritime, ainsi que des enquêtes menées par le gardien du port permettront d'exercer un contrôle convenable en ce qui a trait aux navires étrangers.

L'opération sécuritaire des traversiers constitue une préoccupation d'envergure internationale et le ministère ainsi que le milieu industriel canadien ont contribué récemment à l'émission de lignes directrices au plan international.

Les urgences maritimes

Contexte

22.40 Les marchandises dangereuses comprennent les explosifs, les gaz comprimés, les liquides ou solides inflammables, les substances toxiques, les matières radioactives et les corrosifs. Les quantités de marchandises dangereuses transportées dans les eaux canadiennes augmentent d'année en année. Le grand public est de plus en plus sensibilisé aux probabilités d'accidents, aux dommages que peuvent causer les substances dangereuses et aux limites des travaux de nettoyage. La pièce 22.2, «Transport de matières dangereuses dans les eaux canadiennes», indique les expéditions annuelles prévues par région. Ces données sont tirées d'une récente étude de la Garde côtière dans laquelle on estime que 40 p. 100 des expéditions déclarées sont constituées de produits à base d'hydrocarbures et que 60 p. 100 sont constituées d'autres matières dangereuses.

(Cette pièce n'est pas disponible)

22.41 Bon nombre de règlements et de lois du Parlement visent à exercer un contrôle sur la manutention et l'expédition des marchandises dangereuses. Les expéditions intérieures sont régies par la Loi sur le transport des marchandises dangereuses qui favorise l'application volontaire des mesures par les expéditeurs de marchandises dangereuses. Le transport de marchandises dangereuses englobe divers modes de transport et est assujetti aux juridictions fédérale et provinciale. La Garde côtière indique que l'ensemble des règlements du Canada est conforme aux normes et aux règlements internationaux sur le transport des marchandises dangereuses à destination ou en provenance d'autres pays. Même si la loi ne prévoit pas la tenue d'inspections en ce qui concerne l'emballage, l'étiquetage et le transport des marchandises dangereuses, la Garde côtière est habilitée à effectuer de telles inspections à sa discrétion.

22.42 La qualité des capacités de prévention et d'intervention repose essentiellement sur une analyse approfondie au préalable au cours de laquelle on définit les risques et les connaissances, la coordination, les capacités, le matériel et l'équipement nécessaires aux fins des interventions. Cette analyse devrait constituer le fondement de plans d'intervention convenables où sont énoncés avec clarté les rôles, les responsabilités et les compétences de toutes les parties, ainsi que la procédure à suivre en cas d'urgence maritime.

Étendue de la vérification

(Cette pièce n'est pas disponible)

Observations et recommandations

22.45 Procédure de prévention incomplète. Étant donné les limites des techniques relatives au confinement et au nettoyage, la prévention de la pollution revêt une importance capitale. On peut prévenir la pollution grâce à des efforts de sensibilisation et en veillant à ce que les produits pétroliers et chimiques, y compris les marchandises dangereuses, soient empaquetés (dans le cas des marchandises déjà emballées), manutentionnés, entreposés et transportés en toute sécurité. La Garde côtière a émis de nombreux règlements à cette fin, mais, à l'exception des inspections de pétroliers, elle ne fait pratiquement rien pour assurer le respect des règlements. Comme dans bien d'autres cas, la Garde côtière compte sur l'application volontaire des règlements, mais elle n'a pas effectué de vérifications approfondies pour déterminer si cette confiance est justifiée.

22.46 Selon la Garde côtière, l'inspection des pétroliers étrangers figure au haut de la liste des priorités de la Direction de la sécurité des navires, à l'occasion de leur première visite, chaque année. Nous avons constaté que la Garde côtière ne compte guère d'autres plans bien définis pour déterminer les ressources requises aux fins des diverses activités discrétionnaires de la sécurité des navires dans ce domaine. Toute autre activité d'inspection se limite à des demandes expresses.

22.47 Dans la Région des Maritimes, la Direction de la sécurité des navires rapporte qu'elle inspecte environ 2 p. 100 des conteneurs utilisés dans le transport des marchandises dangereuses. La Région surveille le mouvement des marchandises dangereuses sur son territoire et se sert des renseignements obtenus pour déterminer quels conteneurs il faut inspecter. La Région n'était au courant d'aucune inspection ponctuelle visant à déceler des marchandises dangereuses transportées illégalement à bord de traversiers qui effectuent un trajet régulier.

22.48 Même si la Région de l'Ouest effectue environ 100 inspections d'expéditions de marchandises dangereuses, elle ne dispose pas d'une méthode qui permette d'en choisir une certaine proportion aux fins d'inspections au hasard, et elle n'effectue aucune inspection au hasard des traversiers sur son territoire.

22.49 Dans les régions des Laurentides et du Centre, la Direction fait savoir qu'elle n'inspecte en fait que les expéditions de marchandises dangereuses à bord des pétroliers.

22.50 Nous avons conclu que la haute direction de la Garde côtière n'a pas une certitude raisonnable que ses activités de prévention ont du succès ou que l'environnement maritime est exposé à moins de risques.

22.51 La Garde côtière devrait établir avec clarté ses objectifs, ses rôles et ses plans en ce qui a trait à la prévention de la pollution maritime et elle devrait affecter ses ressources en conséquence.

22.52 Lacunes dans les capacités de confinement, de contrôle et de nettoyage. La Garde côtière a entreposé de l'équipement pour intervenir en cas de déversements de pétrole à 51 emplacements à travers le pays. La plus grande partie de cet équipement est mobile et peut être transportée facilement sur les lieux d'un déversement de pétrole. Des plans d'urgence sont en place pour intervenir en cas de déversements importants. Dans les cas des eaux attenantes aux États-Unis, il existe des plans conjoints d'intervention. Selon la Garde côtière, ces plans sont mis régulièrement à l'essai de manière à ce que le personnel clé soit bien entraîné et que l'équipement et les communications soient immédiatement disponibles sur les lieux. La Garde côtière a acquis une certaine expérience en ce qui a trait au confinement et au nettoyage des déversements de pétrole. Il existe un réseau d'organismes qui s'appuient mutuellement et qui partagent les mêmes installations. Ce réseau peut être activé dans le cas d'un important déversement de pétrole causé par un navire. Cependant, les capacités particulières des intervenants du réseau de former une équipe d'intervention et la capacité globale du réseau n'ont jamais été mises à l'essai par suite d'un important déversement de pétrole.

(La photo n'est pas disponible)

22.53 En 1988, la Garde côtière a effectué une évaluation préliminaire des risques, dans laquelle elle a étudié les principales catégories d'expéditions de produits chimiques dangereux et déterminé les exigences techniques relatives aux interventions. Cependant, elle n'a pas formulé ses objectifs en matière de nettoyage et de confinement, ni défini sa compétence.

22.54 Actuellement, la Garde côtière n'a pas mis au point de mesures d'intervention en cas de déversements ou d'accidents mettant en cause des marchandises dangereuses autres que les produits pétroliers, et rien ne porte à croire qu'elle réussirait, compte tenu des raisons suivantes :

• Certains produits dangereux, notamment les produits chimiques toxiques, peuvent se dissoudre dans l'eau. La Garde côtière nous a informé qu'il n'y avait pratiquement rien à faire pour nettoyer ces déversements avec les techniques actuelles.
• La procédure et les critères à suivre pour faire appel à des ressources de l'extérieur pour intervenir en cas de tels déversements ne sont pas bien exposés dans les plans d'urgence de la Garde côtière.
• Les capacités de soutien d'autres ministères du gouvernement et les ressources des entrepreneurs commerciaux ne sont pas bien définies. Par exemple, les plans d'urgence renferment des listes d'entrepreneurs, mais leurs capacités ne sont pas clairement définies.
• La Garde côtière déclare qu'effectuer une pré-inspection des capacités d'autres organisations du réseau de collaboration ne s'inscrit pas dans son mandat. Il s'ensuit que les entrepreneurs et les autres organismes n'ont pas fait l'objet d'évaluations ou d'inspections visant à déterminer l'étendue de leur capacité de soutien en ce qui a trait aux mesures à prendre lorsque des matières dangereuses sont déversées dans le milieu marin.
• Peu d'arrangements d'aide mutuelle et de plans conjoints d'intervention traitent des matières dangereuses autres que les produits pétroliers.
• La Garde côtière ne dispose pas d'une banque de données sur la capacité des expéditeurs de s'occuper de déversements de matières dangereuses.

Commentaires du ministère : Le ministère est d'accord avec les recommandations formulées dans les paragraphes 22.51 et 22.55 et il évaluera la meilleure façon d'accroître le nombre d'inspections, en vertu du Code maritime international des marchandises dangereuses, en retenant le fait que la navigation ne constitue qu'un chaînon dans toute une chaîne de transport multimodal, et que les systèmes divers d'emballage, d'étiquetage et de confinement ne facilitent pas l'instauration de ces inspections. Cela exige un effort très au point, entre agences et au plan international, en vue de se protéger contre les marchandises dangereuses, à partir de leur point d'origine jusqu'à leur destination finale.

Il n'existe pas pour le moment, globalement parlant, de techniques qui puissent contrer entièrement les déversements de pétrole, particulièrement dans un environnement ouvert comme l'océan. Le ministère cherche de façon active à atteindre l'état de préparation le plus sophistiqué. Il reste toujours que la défense la plus efficace contre les déversements de pétrole et les déversements plus complexes de matières dangereuses est d'empêcher qu'ils se produisent en s'assurant que les navires qui transportent ces substances sont conçus, manoeuvrés, équipés et opérés conformément à des normes acceptées. Ces objectifs sont pris en considération grâce à l'action du ministère qui vient appuyer l'Organisation maritime internationale, puisque la plupart des navires qui naviguent dans les eaux canadiennes battent pavillon étranger.