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1990 — Rapport du vérificateur général du Canada

Chapitre 3 — Notes de vérification

Points saillants

Introduction

Observations sur les sociétés d'État

Le gouvernement du Canada

Le gouvernement du Canada n'a pas encore cherché à obtenir du Parlement l'autorisation de garantir le paiement de créances de l'ordre de 4,2 milliards de dollars dues à la Commission canadienne du blé

La Société pour l'expansion des exportations

La comptabilisation des risques que posent les prêts aux pays souverains demeure insatisfaisante : la provision pour pertes sur prêts devrait être haussée de 500 millions de dollars

La Société du crédit agricole

Limitation du travail de vérification des états financiers de la Société du crédit agricole, effectué par le vérificateur général, pour l'exercice clos le 31 mars 1990

Observations sur les opérations des ministères

L'Agence de promotion économique du Canada atlantique

L'APECA a omis d'évaluer suffisamment la viabilité commerciale d'une contribution de 5,1 millions de dollars à un projet réalisé aux termes d'une entente de contribution remboursable du Programme Action

L'Agence canadienne de développement international

Dépenses non productives effectuées pour un projet d'aide au Pakistan parce qu'une étude de faisabilité exhaustive n'avait pas été faite

Le ministère de l'Agriculture

Nécessité pour l'Office de stabilisation des prix agricoles de resserrer ses contrôles afin d'assumer entièrement les responsabilités fédérales liées au Programme national tripartite de stabilisation.
Le ministère a signé trois ententes avec la Société du crédit agricole. Ce faisant, le ministère n'a pas respecté certaines directives du Conseil du Trésor sur la passation des marchés de l'État et, de ce fait, il a outrepassé le pouvoir qui lui a été délégué de signer des ententes de service avec un fournisseur unique.
Paiement de 525 000 $ fait avant que cela soit nécessaire.

Le ministère de l'Environnement

Des paiements effectués avant que cela soit nécessaire, afin d'éviter l'annulation de crédits non utilisés en fin d'exercice, ont entraîné une augmentation des frais d'intérêt.

Le ministère des Affaires extérieures

Nécessité pour le Parlement de clarifier la limite d'emprunt de la Société pour l'expansion des exportations permise par la loi
Nécessité de mieux contrôler les avances accordées aux employés
La responsabilité de fournir au Parlement de l'information sur le Compte du Canada et la responsabilité d'administrer le Compte, qui s'y rattache, demeurent floues et ce, en dépit du fait que le Conseil du Trésor a demandé que ce problème soit réglé

Le ministère des Finances

Le régime fiscal canadien pourrait être, sans qu'on le veuille, avantageux pour les régimes fiscaux étrangers
Même si le revenu d'une société n'est pas imposé au Canada, les actionnaires peuvent obtenir des crédits d'impôt fédéraux et provinciaux
Pertes d'intérêt engendrées par la remise tardive de taxes

Le ministère des Pêches et des Océans

Tenue et utilisation incorrectes d'un compte en fiducie à fins déterminées pour le Programme de lutte contre la lamproie marine afin d'éviter un excédent de fonds non utilisés à la fin de l'exercice

Le ministère de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie

Non-respect des modalités pour les programmes spéciaux destinés aux régions de Laprade et de Thetford-Mines
Moyen inapproprié d'appuyer des projets industriels
Des problèmes persistants dans la gestion des contributions remboursables

Le ministère des Transports (La Garde côtière canadienne)

Modernisation de mi-durée du NGCC Louis S. St-Laurent : un grand projet de l'État entrepris sans que l'on en ait démontré le besoin et dont le coût n'a cessé de gonfler.

Le ministère des Transports

Stationnement à l'aérogare 1 de l'Aéroport international Lester-B.-Pearson : la protection des biens publics et la surveillance de la sécurité des usagers sont insuffisantes

Le ministère de la Diversification de l'économie de l'Ouest et l'ancien ministère de l'Expansion industrielle régionale

L'approbation d'un projet de turbocompresseur est contestable et les paiements de la contribution ne sont pas justifiés de façon satisfaisante

Points saillants

3.1 La Loi sur le vérificateur général exige du vérificateur général qu'il inclue dans son Rapport annuel les questions d'importance qui, à son avis, devraient être portées à l'attention de la Chambre des communes.

3.2 Le chapitre consacré aux Notes de vérification joue un rôle particulier dans le Rapport annuel. D'autres chapitres décrivent habituellement les constatations faites lors des vérifications intégrées que nous avons effectuées dans des ministères en particulier ou bien ils donnent un compte rendu des vérifications et des études qui portent sur des questions relatives aux activités du gouvernement dans son ensemble. Le chapitre des Notes de vérification est une compilation des faits distincts dont nous avons pris connaissance au cours des vérifications courantes des Comptes publics du Canada, des sociétés d'État et d'autres entités. Il sert également à présenter des questions précises que nous avons relevées lors de nos vérifications intégrées.

3.3 Le chapitre renferme des notes très variées. Trois d'entre elles portent sur des sociétés d'État et les autres, sur des activités de ministères. Les trois notes sur les sociétés d'État se rapportent à des provisions pour d'importantes pertes financières possibles. Deux notes en rapport avec des activités de ministères mentionnent des avantages fiscaux coûteux que peut procurer, sans qu'on le veuille, le régime fiscal canadien. Quant aux autres qui traitent des activités de ministères, elles concernent en général des dépenses des deniers publics, sans souci de l'économie ou sans autorisation appropriée.

3.4 Les notes portent sur des questions importantes; toutefois, elles ne devraient pas servir à tirer des conclusions sur des points que nous n'avons pas examinés.

Introduction

3.5 Le présent chapitre traite de questions d'importance que nous avons relevées en effectuant nos vérifications et qu'il convient, à notre avis, de porter à l'attention de la Chambre des communes. On n'en fait pas état dans d'autres chapitres de ce Rapport.

3.6 Le paragraphe 7(2) de la Loi sur le vérificateur général exige que le vérificateur général porte à l'attention du Parlement tous les cas importants où il a constaté que :

a) les comptes n'ont pas été tenus d'une manière fidèle et régulière ou des deniers publics n'ont pas fait l'objet d'un compte rendu complet ou n'ont pas été versés au Trésor lorsque cela est légalement requis;

b) les registres essentiels n'ont pas été tenus ou les règles et procédures utilisées ont été insuffisantes pour sauvegarder et contrôler les biens publics, assurer un contrôle efficace des cotisations, du recouvrement et de la répartition régulière du revenu et assurer que les dépenses effectuées ont été autorisées;

c) des sommes d'argent ont été dépensées à d'autres fins que celles auxquelles le Parlement les avait affectées;

d) des sommes d'argent ont été dépensées sans égard à l'économie ou à l'efficience;

e) des procédures satisfaisantes n'ont pas été établies pour mesurer et faire rapport sur l'efficacité des programmes dans les cas où elles peuvent convenablement et raisonnablement être mises en oeuvre.

Observations sur les sociétés d'État

3.7 Le vérificateur général est le vérificateur attitré d'un certain nombre de sociétés d'État et d'autres entités, en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques , de lois individuelles visant des sociétés particulières ou par décret du conseil. On trouvera ci-après le détail des restrictions ou autres questions d'importance que renferment les rapports remis à ces sociétés et entités, au cours de l'exercice. La plupart de ces questions sont déjà du domaine public, mais nous en parlons ici pour en souligner l'importance et les porter à l'attention du Parlement.

Le gouvernement du Canada

Le gouvernement du Canada n'a pas encore cherché à obtenir du Parlement l'autorisation de garantir le paiement de créances de l'ordre de 4,2 milliards de dollars dues à la Commission canadienne du blé
Dans notre Rapport de 1989, nous avons signalé que le gouvernement et la Commission canadienne du blé se fiaient à une garantie de paiement de ses comptes débiteurs octroyée sans que le gouvernement obtienne l'autorisation du Parlement. Depuis lors, le gouvernement n'a pas cherché à obtenir l'autorisation du Parlement et la Commission canadienne du blé continue de se fier à la garantie pour déterminer les soldes de son compte de mise en commun qui sont versés aux producteurs. Des milliards de dollars sont dus à la Commission. Un montant important représente les créances de pays qui éprouvent des difficultés financières et il continue de croître de quelque 300 millions de dollars par année.
3.8 Dans notre Rapport de 1989 (paragraphes 4.10 à 4.16), nous avons fait état de nos inquiétudes au sujet d'une lettre d'accord que le gouvernement avait donnée, il y a 18 ans de cela, à la Commission canadienne du blé. L'article 29 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) prévoit que le gouvernement ne peut légalement donner une telle garantie qu'avec l'autorisation du Parlement. Cette autorisation n'a jamais été demandée. Dans la lettre d'accord de 1972, le ministre qui était alors chargé de la Commission canadienne du blé avait assuré à la Commission que le gouvernement répondrait du recouvrement de ses créances, au titre des ventes à crédit de céréales à l'étranger, si jamais les acheteurs manquaient à leurs engagements. En outre, à la suite de délibérations du Cabinet, on fournit régulièrement à la Commission de l'information détaillée sur les pays admissibles qui ont le droit d'acheter du Canada du blé à crédit et le plafond de crédit consenti à chacun.

3.9 Au moment de la rédaction du rapport de l'année dernière, nous avons constaté qu'il y avait des signes que le gouvernement n'allait pas tarder à chercher à obtenir l'autorisation requise du Parlement. Au moment de la rédaction du rapport de cette année, le gouvernement n'avait pas encore cherché à obtenir l'autorisation du Parlement. Toutefois, en juillet 1990, un haut fonctionnaire nous a écrit en réponse au Rapport de 1989 pour nous signaler que l'on proposait de régler la question en modifiant la Loi sur la Commission canadienne du blé . Il n'était pas en mesure toutefois de préciser quand un projet de loi serait déposé. Des représentants du ministère de l'Agriculture nous ont fait savoir qu'ils avaient réussi à réunir une partie de la documentation nécessaire et que le travail se poursuivait.

3.10 Le retard qu'accuse la mise en oeuvre des mesures correctives nous préoccupe, si l'on tient compte en particulier du fait que c'est la prérogative du Parlement d'approuver une dette avant qu'elle ne soit contractée plutôt que de se faire demander d'approuver une dépense après que la dette a été contractée, ainsi que les sommes engagées. Les sommes dues à la Commission qui sont couvertes par une garantie ont atteint 4,2 milliards de dollars, dont 3,4 milliards représentent des créances de pays qui éprouvent des difficultés financières. À notre avis, la valeur des créances douteuses est surestimée d'au moins 2,1 milliards de dollars et ce montant ne cesse de croître à un rythme de quelque 300 millions de dollars par an.

3.11 La position de la Commission, telle que mentionnée dans son rapport annuel de 1988-1989 publié en avril 1990, se résume ainsi : «Donc, tant du point de vue de la Commission que des producteurs, le gouvernement a nettement fait savoir qu'il garantissait les comptes à recevoir et les emprunts de la Commission si bien que le risque ne retombe pas sur les producteurs.» La Commission a adopté cette position indépendamment du fait que nous avons signalé publiquement qu'une garantie à l'égard des comptes débiteurs de la Commission doit être autorisée par le Parlement et que le gouvernement n'a pas encore cherché à obtenir une telle autorisation.

3.12 La Loi sur la Commission canadienne du blé exige que la Commission soit payée intégralement pour les céréales qu'elle a vendues avant de répartir les soldes de ses comptes de mise en commun entre les producteurs. Toutefois, il semble que, compte tenu de la garantie de paiement des créances de la Commission, celle-ci continue de croire qu'elle est suffisamment assurée de recevoir «le paiement intégral», sinon de ses débiteurs, alors du gouvernement, et que cela lui permet de verser les soldes du compte de mise en commun aux producteurs. Par conséquent, les soldes, qui s'élevaient à 335 millions de dollars pour la campagne agricole se terminant le 31 juillet 1989, ont été calculés en supposant l'absence de mauvaises créances au moment du recouvrement des comptes débiteurs et ils seront versés aux producteurs sans que la Commission n'ait reçu de «paiement intégral».

3.13 Nous croyons fermement que le Parlement devrait pouvoir examiner la question, dans les plus brefs délais, et prendre une décision pour éviter que la situation ne se maintienne plus longtemps et, par ailleurs, que le gouvernement obtienne l'autorisation du Parlement.

La Société pour l'expansion des exportations

La comptabilisation des risques que posent les prêts aux pays souverains demeure insatisfaisante : la provision pour pertes sur prêts devrait être haussée de 500 millions de dollars
Les prêts consentis par la Société pour l'expansion des exportations (SEE) à des pays moins développés s'élevaient à 4 718 milliards de dollars, au 31 décembre 1989. Bon nombre de ces pays ont continué d'éprouver des difficultés à rembourser leurs dettes lorsqu'elles deviennent exigibles. Pour parer à ce que la direction perçoit comme les risques de non-recouvrement des prêts consentis à des pays souverains, la Société a créé une provision générale de 325 millions de dollars pour pertes sur prêts. Nous sommes d'avis que cette provision ne reflète pas suffisamment le risque que ces prêts font courir à la Société. Nous croyons en outre que la méthode de calcul qu'utilise présentement la Société pour estimer le montant de la provision est insatisfaisante.
3.14 Le problème. Nous sommes d'avis que le principal élément d'actif de la Société - la somme à recevoir au titre des prêts à des pays souverains, qui s'élève à 4,718 milliards de dollars - est surévalué. Notre analyse indique que la provision générale de 325 millions de dollars pour pertes sur prêts devrait s'élever au moins à 825 millions de dollars et, donc, être haussée de 500 millions de dollars au minimum. Nous concluons que les états financiers de la Société ne présentent pas fidèlement la valeur des prêts consentis à des pays souverains, conformément aux principes comptables généralement reconnus. Une provision raisonnable pour pertes sur prêts aurait réduit d'au moins 500 millions de dollars le montant net des sommes à recevoir au titre des prêts, qui est de 5,154 milliards de dollars dans le bilan de la Société. Si la provision générale avait été haussée, à défaut de bénéfices non répartis, la Société aurait déclaré un déficit de 492 millions de dollars, déficit qui amputerait largement l'avoir de l'actionnaire.

3.15 Afin qu'elle continue de rendre des comptes au Parlement, il est important que les états financiers de la Société présentent fidèlement et avec exactitude sa situation. Il est difficile d'évaluer les opérations de prêts de la Société si le coût déclaré des opérations est inexact.

3.16 Autres préoccupations. Nous sommes d'avis que la méthode de calcul de la provision qu'utilise la Société est insatisfaisante puisqu'elle ne permet pas d'établir un lien consigné entre le montant calculé et une évaluation de la capacité et de la volonté de chaque pays de rembourser sa dette. À notre avis, la Société devrait sans tarder adopter une méthode qui permette de comptabiliser convenablement les risques que posent ses prêts à des pays souverains et calculer une provision pour pertes sur prêts qui soit mieux proportionnée aux risques.

Commentaire de la direction : Le conseil d'administration et la direction continuent d'être en désaccord avec l'opinion du vérificateur général, surtout lorsqu'il déclare que le capital de certains prêts pourrait ne jamais être entièrement recouvré.

La Société du crédit agricole

Limitation du travail de vérification des états financiers de la Société du crédit agricole, effectué par le vérificateur général, pour l'exercice clos le 31 mars 1990
Le vérificateur général a nuancé son opinion d'une réserve dans son rapport sur les états financiers de la Société de crédit agricole (SCA), pour l'exercice clos le 31 mars 1990. Cette réserve porte sur la limitation du travail de vérification qui empêche le vérificateur général d'obtenir assez d'information probante pour conclure que la provision pour pertes sur prêts (et par conséquent, certains autres postes) dans les états financiers de la SCA était présentée fidèlement, conformément aux principes comptables généralement reconnus.
3.17 Il incombe à la direction de préparer des états financiers qui présentent fidèlement la situation financière de la Société et les résultats de ses opérations. Pour ce faire, la direction se fonde sur des documents, des preuves et des analyses pour étayer les assertions que renferment les états financiers. Lorsque les vérificateurs concluent, après l'examen des documents, des preuves et des analyses fournis par la direction et après avoir eu recours à d'autres procédés applicables dans les circonstances, qu'ils n'ont pas assez d'information probante pour leur permettre de juger si certains postes des états financiers sont présentés fidèlement, les normes de la profession exigent que, dans leur rapport, les vérificateurs nuancent leur opinion d'une réserve pour signaler que le travail de vérification a été limité.

3.18 Les états financiers de la Société du crédit agricole, pour l'exercice clos le 31 mars 1990, comprennent des prêts à recouvrer de l'ordre de 3,573 milliards de dollars, après soustraction de la provision pour pertes sur prêts de 279 millions de dollars. Pour résumer la politique de la SCA, pour ce qui est des provisions pour pertes sur prêts, on peut citer cet extrait des états financiers de 1989-1990 : «La provision pour pertes sur prêts est une estimation faite par la direction des pertes probables que la Société subira sur ses prêts impayés, à la fin de l'exercice. La provision comprend une charge spécifique, qui repose sur l'examen des prêts insuffisamment garantis, et une charge générale, qui est établie par mesure de prudence pour les pertes qui n'ont pas encore été décelées de façon précise».

3.19 Bien que la Société nous ait fourni des preuves et les résultats d'analyses concernant l'inclusion de 188 millions de dollars dans la provision pour pertes sur prêts, elle n'a pas été en mesure de fournir, à notre avis, des preuves suffisantes pour le solde de 91 millions de dollars. Par conséquent, nous n'avons pas été convaincus de la pertinence de ce montant supplémentaire et nous n'avons pu déterminer s'il fallait ajuster la provision pour pertes sur prêts dans le bilan et la provision pour pertes sur prêts dans l'état des résultats, ainsi que le revenu net (perte) pour l'exercice et son déficit, tels que la SCA les a établis. Dans le rapport du vérificateur sur les états financiers de la SCA, il a dû signaler une limitation du travail de vérification.

Observations sur les opérations des ministères

L'Agence de promotion économique du Canada atlantique

L'APECA a omis d'évaluer suffisamment la viabilité commerciale d'une contribution de 5,1 millions de dollars à un projet réalisé aux termes d'une entente de contribution remboursable du Programme Action
L'Agence de promotion économique du Canada atlantique (APECA) n'a pas suffisamment évalué la viabilité commerciale de la gamme de produits proposée par une entreprise qui requérait une entente de contribution dans le cadre du Programme Action, avant de demander au ministre d'approuver le projet.
3.20 En 1989, l'APECA a conclu une entente de contribution remboursable, dans le cadre du Programme Action de l'APECA, pour aider une entreprise de la Nouvelle-Écosse à établir une usine pour l'assemblage et les essais de moteurs et génératrices diesels. Les activités projetées par l'entreprise devaient être exécutées conformément à un contrat de licence nord-américain obtenu d'un fournisseur de ces produits, connu à l'échelle internationale.

3.21 Le total des coûts d'immobilisations admissibles était estimé à 11,3 millions de dollars. L'aide du Programme Action de l'APECA devait s'établir à 5,1 millions de dollars et le total de l'aide du gouvernement fédéral, à 7,1 millions de dollars.

3.22 Dans le cadre de l'évaluation globale de la requête, l'APECA a demandé un avis technique au ministère de l'Expansion industrielle régionale (MEIR). Le MEIR a exprimé de sérieuses réserves au sujet de la proposition, en particulier pour ce qui était des marchés prévus ainsi que pour d'autres questions. L'APECA a demandé au requérant de donner son point de vue sur ces réserves. Toutefois, le point de vue du requérant n'a pas été communiqué ensuite au MEIR, aux fins d'évaluation. L'APECA n'a pas obtenu un autre avis indépendant pour l'aider dans son évaluation des réponses. Des représentants de l'APECA nous ont informés que pour évaluer la viabilité commerciale du projet, elle s'était particulièrement fiée à la participation du fournisseur international au projet.

3.23 Le ministre responsable de l'APECA a approuvé le projet, tenant pour acquis que le MEIR soutenait l'initiative de créer cette capacité de fabrication et qu'il avait obtenu une réponse satisfaisante à ses réserves. À notre avis, les réserves du MEIR n'avaient pas été évaluées correctement et le mode d'évaluation de la viabilité commerciale du projet était insatisfaisant.

3.24 L'APECA a versé 2,23 millions de dollars au requérant, aux termes de l'entente. Avant d'en arriver à la production commerciale, le requérant a connu des difficultés financières. La Cour de la Nouvelle- Écosse a approuvé, au début de décembre 1989, la requête de l'entreprise de nommer un syndic. Au début de 1990, l'entreprise était placée sous séquestre.

3.25 Des représentants de l'APECA jugent que la procédure utilisée pour évaluer la viabilité commerciale était appropriée.

L'Agence canadienne de développement international

Dépenses non productives effectuées pour un projet d'aide au Pakistan parce qu'une étude de faisabilité exhaustive n'avait pas été faite
L'ACDI a fourni 2,3 millions de dollars pour le financement, au Pakistan, d'un lavoir de charbon qui, selon les rapports, a donné, depuis son ouverture, il y a dix ans, un rendement inférieur à 1 p. 100 de la capacité pour laquelle il avait été conçu. L'ACDI n'avait pas veillé à ce qu'une étude de faisabilité complète soit menée avant que le projet soit amorcé. Tout indique qu'il y a d'autres cas récents où l'ACDI ne s'était pas assurée qu'une étude de faisabilité ait été effectuée avant d'appuyer un projet.
3.26 En vertu d'une entente bilatérale conclue avec le Pakistan en 1975, l'Agence canadienne de développement international (ACDI) a accepté de fournir 1,6 million de dollars pour un projet de lavoir de charbon, dans la province de Baloutchistan. Ce financement, comme c'était habituellement le cas pour ce type d'entente, a été fourni sous forme de prêt sans intérêt. Le remboursement allait s'échelonner sur 40 ans, à partir de 1985. Ce projet a été entrepris en 1977, et le lavoir a officiellement ouvert ses portes en avril 1980.

3.27 Avant d'accepter de financer ce projet, toutefois, l'ACDI n'avait pas veillé à ce qu'une étude de faisabilité complète soit effectuée. Rien ne permettait d'avoir suffisamment de certitude que le charbon lavé trouverait preneur et que ce projet était viable. Comme il a par la suite été confirmé, on n'avait pas non plus la certitude qu'il pourrait être transporté de façon économique, et en quantités suffisantes, jusqu'à un utilisateur final. En outre, on n'était pas assez certain que l'équipement prévu convenait au type de charbon que l'on voulait traiter.

3.28 Notre vérification a révélé que des essais sur la qualité du charbon destiné au lavoir ont été effectués pour le compte de l'ACDI, une fois l'équipement livré à l'usine. Les essais ont révélé également que ce charbon n'avait pas les mêmes propriétés que le charbon pour lequel cette usine avait été construite. Le gouvernement du Pakistan avait l'intention d'utiliser le charbon lavé à l'usine comme charbon à coke dans la fabrication de l'acier. Or, sa teneur en souffre était trop élevée. Qui plus est, on n'était pas assez certain que les chemins de fer pakistanais, avec une seule ligne, allaient pouvoir absorber le trafic accru qu'engendrerait le transport du charbon, de la mine aux utilisateurs finaux éventuels. Dès l'ouverture de l'usine, des difficultés opérationnelles ont surgi et on n'était pas en mesure de traiter le charbon pendant de longues périodes. On a signalé que la production de l'usine a été de moins de 1 p. 100 de la production prévue depuis son ouverture, il y a dix ans.

3.29 L'ACDI a tenté d'accroître la capacité de traitement de l'usine, mais a abandonné en 1984. À ce moment, elle avait versé plus de 750 000 $ en subventions, outre le prêt de 1,6 million de dollars pour corriger les erreurs et les omissions dans la gestion de ce projet. Ainsi, pour appuyer ce projet, le Canada a déboursé au total 2,3 millions de dollars. À notre avis, comme l'usine n'a pu atteindre l'objectif pour lequel elle avait été conçue, ces dépenses n'auront pas servi à grand chose.

3.30 Nous avons aussi relevé des signes d'autres cas récents où l'ACDI n'avait pas veillé à ce que des études de faisabilité complètes soient menées avant d'appuyer un projet. À notre avis, l'ACDI devrait veiller à ce que de telles études soient effectuées pour tous les projets d'immobilisations auxquels elle contribue.

Commentaire de la direction : L'ACDI n'est pas d'accord avec les insinuations voulant qu'elle soit comptable de l'échec de l'usine. Il est évident que l'Agence ne peut être tenue responsable de tous les aspects d'un vaste projet intégré, lorsqu'elle travaille en collaboration avec un gouvernement souverain étranger. L'ACDI ne fournit plus de prêts à des pays en développement.

Le ministère de l'Agriculture

Nécessité pour l'Office de stabilisation des prix agricoles de resserrer ses contrôles afin d'assumer entièrement les responsabilités fédérales liées au Programme national tripartite de stabilisation.
À notre avis, les systèmes et les procédés de vérification de gestion que possède l'Office de stabilisation des prix agricoles (OSPA) ne sont pas satisfaisants et ne lui permettent pas d'autoriser de façon appropriée les contributions versées par le gouvernement fédéral pour le Programme national tripartite de stabilisation. De plus, l'OSPA ne dispose pas de systèmes de rapports appropriés qui lui permettraient de fournir en temps opportun de l'information financière afin de satisfaire à l'exigence de renseigner le public. Des débuts du programme, en 1986, jusqu'au 31 mars 1990, le gouvernement fédéral a consenti pour ce programme des contributions de plus de 230 millions de dollars. Au cours de la même période, les producteurs ont reçu, dans le cadre des divers plans de stabilisation des prix, des paiements qui dépassaient les 800 millions de dollars. L'OSPA a commencé à se pencher sur ces questions. Néanmoins, nous nous inquiétons du fait qu'aucune solution n'a encore été trouvée presque quatre ans après la mise en oeuvre du programme.
3.31 L'Office de stabilisation des prix agricoles (OSPA) a pour objectif de stabiliser les revenus des producteurs, d'aider l'industrie à obtenir un juste rendement, compte tenu du travail fourni et des investissements effectués, et de maintenir un rapport équitable entre les prix perçus par les agriculteurs et le coût des biens et services qu'ils achètent. À cette fin, la Loi sur la stabilisation des prix agricoles (la Loi) autorise le ministre de l'Agriculture, sous réserve de l'approbation du gouverneur en conseil, à signer des accords avec les provinces afin d'établir des plans de stabilisation des prix pour divers produits. Ces plans sont regroupés dans ce qu'on appelle le Programme national tripartite de stabilisation (PNTS). Le Canada, les provinces participantes et les producteurs inscrits se partagent le financement du Programme. La contribution du fédéral et des provinces ne peut dépasser un niveau déterminé. La Loi et les dispositions des accords liés à chaque plan exigent de fixer les primes des producteurs à un niveau qui assure l'autofinancement des plans. À long terme, le total des primes versées, les contributions et l'intérêt couru doit égaler le total des paiements effectués.

3.32 Au 31 mars 1990, huit plans de stabilisation avaient été établis pour le prix du boeuf, de l'agneau, du porc, des pommes, des petits haricots blancs et autres haricots secs comestibles, de la betterave à sucre, du miel et des oignons. Depuis la mise en oeuvre des premiers plans en 1986, jusqu'au 31 mars 1990, le gouvernement fédéral a versé à ce titre plus de 230 millions de dollars. Les producteurs ont reçu plus de 800 millions de dollars en paiements de stabilisation au cours de cette même période et, au 31 mars 1990, le gouvernement fédéral avait consenti des prêts de quelque 240 millions de dollars. Neuf provinces et quelque 50 000 producteurs participent au Programme.

3.33 Les accords du PNTS précisent les unités admissibles (par exemple, la vente ou la production d'un produit) pour une période donnée (par exemple, la durée de la campagne agricole ou un trimestre donné), période au cours de laquelle les producteurs inscrits doivent verser les primes requises aux administrateurs provinciaux. Les accords du PNTS confient aux provinces le soin de vérifier si les producteurs respectent les accords.

3.34 Le fédéral contribue au financement du PNTS par le versement des contributions que prévoit la Loi. L'OSPA doit, lorsqu'il autorise le versement des contributions, certifier qu'il y a respect des modalités des accords du PNTS. L'obligation d'assurer l'autofinancement de chaque plan du PNTS ainsi que celle d'assurer un juste traitement de toutes les provinces participantes et de tous les producteurs inscrits demandent que les quotes-parts perçues des producteurs soient complètes et exactes. À notre avis, l'OSPA autorise le versement des contributions fédérales sans obtenir une certitude suffisante que les provinces et les producteurs respectent entièrement les modalités des accords pertinents. Les systèmes et les procédés de contrôle qu'utilise l'OSPA n'ont pas la qualité voulue pour permettre d'assumer les responsabilités liées à cette vérification administrative. Vérificateurs désignés de ces plans, nous avons dû, à cause de cela, dans nos rapports annuels de vérification qui portent sur l'information financière donnée sur les plans de stabilisation des prix du boeuf et des prix de l'agneau depuis la mise en oeuvre de ces plans en 1986, inclure des réserves quant à la limitation du travail de vérification sur l'intégralité des recettes fournies par les quotes-parts des producteurs. De même, nous avons formulé une réserve dans notre rapport de vérificateur sur l'information financière fournie en ce qui a trait au plan de stabilisation des prix des petits haricots blancs et autres haricots secs comestibles, pour l'exercice clos le 31 août 1988. En outre, il nous a été impossible de formuler une opinion sur l'information financière fournie sur le plan de stabilisation des prix des pommes, pour l'exercice clos le 31 juillet 1988.

3.35 L'OSPA a admis que ses systèmes et procédés de vérification de gestion comportent certains défauts. Cet organisme cherche présentement à se doter de procédés améliorés. Il n'est pas évident, toutefois, que ces procédés, une fois mis en application, permettront d'obtenir l'assurance requise en ce qui a trait au respect des modalités des accords du PNTS. Selon nous, cet état de choses est attribuable en partie à la nature même de l'industrie agricole et au fait qu'il est difficile d'évaluer avec précision le respect de certaines modalités des accords.

3.36 En outre, il incombe à l'OSPA de produire un rapport annuel pour chacun des huit plans du programme de stabilisation. À cause, notamment, des systèmes et des procédés comptables lourds qu'utilise l'OSPA, et qui ne lui permettent pas de produire en temps opportun l'information financière requise, les comités qui s'occupent de la stabilisation des prix ont reçu, de sept à 17 mois après la clôture des exercices financiers des plans du PNTS, les rapports qu'il leur fallait approuver. Ces comités reçoivent plus rapidement des états financiers non vérifiés qu'ils doivent examiner, mais souvent ces données sont fort différentes des données financières vérifiées produites dans les rapports annuels. Ces retards à communiquer l'information financière dans sa forme définitive en réduisent singulièrement l'utilité.

3.37 Les plans ont fortement augmenté de taille en 1989-1990 (les contributions fédérales sont passées de 43 millions de dollars, en 1988-1989, à 128 millions de dollars en 1989-1990). Pour obtenir une saine gestion de ces fonds, il faudra améliorer les processus de gestion, de contrôle et de communication de l'information.

Le ministère a signé trois ententes avec la Société du crédit agricole. Ce faisant, le ministère n'a pas respecté certaines directives du Conseil du Trésor sur la passation des marchés de l'État et, de ce fait, il a outrepassé le pouvoir qui lui a été délégué de signer des ententes de service avec un fournisseur unique.
Le ministère de l'Agriculture a signé trois ententes avec la Société du crédit agricole, entre février 1988 et mars 1990, sans faire de sélection par voie de concours. Ces ententes contractuelles ont été mises à exécution et elles représentent une somme totale de plus de 1,7 million de dollars. Ce faisant, le ministère n'a pas suivi les directives du Conseil du Trésor qui portent sur les arrangements faits avec des sociétés d'État et qui recommandent que ces arrangements soient traités comme des marchés. De plus, il aurait fallu chercher à obtenir l'approbation du Conseil du Trésor puisque le montant de chaque entente signée était supérieur à la limite fixée dans la délégation, au ministère, du pouvoir de signer des ententes de services avec un fournisseur unique.
3.38 La politique du Conseil du Trésor, établie en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques et du Règlement sur les marchés de l'État , précise que «Les marchés publics doivent ... résister à l'examen du public au chapitre de la prudence et de l'intégrité, encourager la concurrence et constituer une dépense équitable de fonds publics...». En particulier, en vertu de cette même politique, il faut obtenir l'approbation du Conseil du Trésor avant de signer des marchés dont la valeur dépasse les limites qu'il a fixées. En outre, l'exercice du pouvoir de conclure des ententes contractuelles au nom de l'État doit respecter l'esprit et la lettre du Règlement sur les marchés de l'État , de la Directive du Conseil du Trésor concernant les marchés et des politiques gouvernementales en matière d'acquisition.

3.39 Des représentants du Conseil du Trésor nous ont avisés que les arrangements pris entre les ministères et les sociétés d'État ne constituent peut-être pas des marchés au sens légal du terme, mais que les conditions de conclusion des marchés, les dispositions du Règlement sur les marchés de l'État relatives aux garanties financières ainsi que les plafonds monétaires établis dans la Directive du Conseil du Trésor sur les marchés s'appliquent à ces arrangements. Ceci a pour but d'assurer l'uniformité des contrôles relatifs aux marchés. Une ligne directrice indique notamment que le Règlement et la politique susmentionnés s'appliquent dans le cas de ces arrangements, bien que la Direction de la politique administrative du Conseil du Trésor ne juge pas qu'il s'agit là d'une obligation. À l'occasion de discussions avec des représentants de Conseil du Trésor, nous avons appris qu'il est pratique générale pour les ministères de chercher à obtenir l'approbation du Conseil du Trésor avant de conclure des ententes avec des sociétés d'État.

3.40 Nous avons relevé le fait que le ministère, à trois reprises, avait conclu des ententes avec la Société du crédit agricole (SCA) sans avoir au préalable obtenu l'approbation du Conseil du Trésor pour des montants qui dépassaient les plafonds monétaires fixés dans la délégation de pouvoir, ceci pour des contrats émis sans sélection par voie d'appel d'offres.

3.41 En février 1988, le ministère de l'Agriculture a signé avec la SCA une entente au coût total de 260 000 $ afin que la Société effectue une enquête auprès des agriculteurs et fournisse certaines données et analyses au ministère.

3.42 Au mois d'août 1989, alors qu'il se préparait à conclure une autre entente avec la SCA, le ministère a demandé au Secrétariat du Conseil du Trésor de lui faire connaître son interprétation de la politique sur les marchés. Selon l'avis émis, il fallait produire une présentation au Conseil du Trésor pour demander l'autorisation de signer une entente avec une société d'État lorsque la valeur de l'entente était supérieure au plafond fixé dans la délégation de pouvoir faite au ministère. Ce plafond était fixé, dans le cas qui nous intéresse, à 50 000 $ pour les marchés de services non-concurrentiels autres que de conseil. Néanmoins, le ministère n'a pas tenu compte de cet avis et, en novembre 1989, il signait une deuxième entente avec la SCA au coût total de 475 000 $ afin que celle-ci s'occupe d'évaluation et de contrôle de projets.

3.43 De plus, comme nous l'indiquons aux paragraphes 3.46 à 3.49, une troisième entente, d'une valeur totale de 995 000 $, a été signée en mars 1990 avec la SCÀ afin que la Société puisse effectuer le sondage agricole de 1990.

3.44 Le ministère aurait dû demander l'autorisation du Conseil du Trésor avant de conclure ces ententes avec la SCA.

3.45 Des représentants du ministère nous ont déclaré que les lignes directrices du Conseil du Trésor leur laissaient, à leur avis, la latitude requise pour conclure ces ententes. Des représentants du Conseil du Trésor, tout en reconnaissant l'ambiguïté des lignes directrices, ont subséquemment recommandé au ministère de préparer une présentation pour demander au Conseil de ratifier les ententes déjà signées avec la SCA et d'approuver le paiement anticipé effectué dans le cadre de l'entente qui porte sur le sondage agricole de 1990.

Paiement de 525 000 $ fait avant que cela soit nécessaire.
Le 30 mars 1990, le ministère de l'Agriculture a versé une somme de 900 000 $ à la Société du crédit agricole (SCA) en paiement des coûts engagés pour la réalisation du sondage agricole de 1990. Les documents que le ministère a par la suite demandé à la SCA de lui fournir indiquent que, de ce montant, une somme de 525 000 $ a été versée avant que cela soit nécessaire. Lorsque ce paiement a été effectué, la SCA n'avait pas encore engagé tous les coûts qui devaient être remboursés par ce paiement. De plus, le ministère n'a pas eu recours à de saines pratiques de gestion des marchés en ce qui a trait à la réalisation de l'entente signée.
3.46 Le 21 mars 1990, la Société du crédit agricole (SCA) et le ministère de l'Agriculture signaient une entente en vertu de laquelle la SCA acceptait d'effectuer le sondage agricole de 1990 et le ministère de l'Agriculture s'engageait à rembourser tous les «coûts marginaux» liés à la réalisation du sondage. Des représentants du ministère nous ont indiqué que l'entente avait certes été signée le 21 mars 1990, mais que c'était là le fruit de négociations entreprises à l'automne de 1989 par le ministère et la SCA sur la question de la justification du sondage, du calendrier des travaux, des méthodes à utiliser, des résultats prévus et du partage des coûts. Le 26 mars 1990, la SCA présentait une facture de 900 000 $ dont le ministère de l'Agriculture a approuvé le paiement le 30 mars 1990. Aucune pièce justificative n'accompagnait la facture. Donc, rien n'indiquait que la SCA avait engagé les frais marginaux préalablement à la date où elle en demandait le remboursement et rien ne prouvait non plus que le ministère avait examiné d'assez près l'exactitude du remboursement demandé. Le personnel du ministère nous a indiqué que le montant facturé semblait raisonnable au moment où le paiement de la facture a été autorisé puisque le ministère savait que la plus grande partie du marché avait été réalisée, et cela en conformité avec les modalités de l'entente. La certification de la facture s'est faite de la manière exigée aux articles 33 et 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques et toute la somme a été payée à l'aide des crédits votés par le Parlement pour 1989-1990.

3.47 Après avoir payé la facture, le ministère a demandé à la SCA de lui fournir des documents complémentaires. Selon ces pièces, la SCA n'avait «comptabilisé», au 31 mars 1990, que 375 000 $ des 900 000 $ demandés. Une somme de 525 000 $ a donc été payée avant que cela soit nécessaire, accroissant de ce fait les coûts de financement du Trésor.

3.48 Outre ce que nous venons de mentionner, plusieurs autres points de cette entente nous préoccupent.

  • En vertu des modalités de paiement prévues à l'entente, le ministère s'engageait à payer une somme maximale de 995 000 $ «à la réception d'une facture devant être produite au plus tard le 31 mars 1990». Dans le texte de l'entente, nous n'avons pas trouvé de critères d'exécution à partir desquels aurait pu être fixé le montant des remboursements à exiger. Une saine administration des marchés demande l'utilisation de ce genre de critères de paiement. Il y a eu, nous le répétons, paiement, avant que cela soit nécessaire, d'une somme de 525 000 $.
  • L'entente ne décrivait pas de modalités de vérification, ne demandait pas que des pièces justificatives accompagnent les factures et n'exigeait pas que la SCA prouve au ministère que les dépenses dont elle demandait le paiement étaient effectivement des coûts dont l'entente prévoyait le remboursement. Des représentants du ministère nous ont indiqué que dans ces circonstances, à leur avis, les risques de perte étaient minimes puisque les deux parties à l'entente relevaient du même ministre et que toutes deux étaient d'accord pour que la SCA présente un compte rendu comptable complet à l'échéance de l'entente.
  • L'entente ne définit pas l'expression «coûts marginaux». Toutefois, la SCA a fourni une estimation détaillée des coûts au moment de la rédaction de l'entente. La Société et le ministère ont alors tous deux indiqué que les deux parties s'étaient entendues clairement sur ce qu'il fallait entendre par «coûts marginaux».
  • Le ministère n'a pas respecté le plafond de 50 000 $ fixé dans la délégation qui lui a été faite du pouvoir de signer des ententes de service avec un fournisseur unique. Cela s'est produit malgré le fait qu'un cadre du Secrétariat du Conseil du Trésor ait indiqué au ministère de façon précise, en août 1989, que la signature d'une entente de ce genre avec une société d'État, exigeait la présentation d'une demande d'approbation au Conseil du Trésor (voir aussi les paragraphes 3.38 à 3.45).
3.49 Autre point, la Loi sur la gestion des finances publiques demande aux signataires autorisés de certifier, avant d'autoriser le paiement, que les services ont été reçus. Dans le cas présent, il y a eu certification même si les signataires autorisés ne possédaient pas l'information probante indiquant qu'il y avait eu prestation des services. Nous nous préoccupons du fait qu'un contrôle essentiel, qui devait permettre d'éviter des paiements du genre, n'ait pas été exercé correctement. Des représentants du ministère nous ont toutefois fait savoir que le paiement avait semblé raisonnable au gestionnaire responsable du programme, compte tenu des travaux qu'il savait avoir été réalisés. Ils ont également souligné le fait que le paiement était destiné à une organisation qui relevait du ministre de l'Agriculture, ce qui amenuisait sérieusement les risques de perte.

Le ministère de l'Environnement

Des paiements effectués avant que cela soit nécessaire, afin d'éviter l'annulation de crédits non utilisés en fin d'exercice, ont entraîné une augmentation des frais d'intérêt.
Le ministère de l'Environnement a signé des ententes avec des gouvernements provinciaux et des administrations municipales afin de contribuer au financement de projets de dépollution. Dans les deux cas que nous avons examinés, le ministère a versé la contribution fédérale avant que cela soit nécessaire. Bien que les versements soient légaux, selon les modalités de l'entente, ils ont entraîné des frais d'intérêt supplémentaires d'environ 127 000 $ pour le gouvernement fédéral.
3.50 Les règles budgétaires actuelles ne permettent pas aux ministères de reporter d'un exercice à l'autre les crédits inutilisés. Lorsque vient à échéance une autorisation de dépenser octroyée pour un grand projet de contribution et que la réalisation du projet accuse un retard, les ministères doivent soit trouver des fonds dans le budget de l'exercice suivant, soit demander des fonds supplémentaires au Conseil du Trésor.

3.51 Depuis plusieurs années, nous signalons des cas où des ministères ont effectué des paiements avant que cela soit nécessaire, souvent afin d'éviter l'annulation de crédits en fin d'exercice. Cette pratique peut engendrer pour le gouvernement une augmentation des frais d'intérêt sur ses emprunts. Le Bureau du contrôleur général (BCG) s'efforce, en collaboration avec les ministères, d'améliorer les pratiques de gestion de la trésorerie, notamment de voir à ce que ne soient pas effectués de paiements avant que cela soit nécessaire. Le BCG a relevé le fait que les améliorations apportées aux pratiques de gestion de la trésorerie, au sein de l'administration fédérale, y compris au ministère de l'Environnement, ont engendré des économies importantes. Néanmoins, il arrive encore que des ministères fassent des paiements avant que cela soit nécessaire, afin d'éviter l'annulation de crédits en fin d'exercice.

3.52 Le Conseil du Trésor a autorisé le ministère de l'Environnement à verser 23,97 millions de dollars comme contribution au financement du nettoyage des étangs bitumineux, à Sydney, en Nouvelle- Écosse, et 1,25 million de dollars pour le nettoyage du bassin Windermere, à Hamilton, en Ontario. À la fin de l'exercice 1988-1989, il est devenu évident qu'à cause de retards qui échappent au contrôle du ministère, les fonds requis pour les deux projets seraient moindres que ceux qui sont alloués pour l'exercice mais qu'il faudrait, par contre, augmenter les sommes requises pour les années à venir d'un montant équivalent.

3.53 Le ministère a évité l'annulation de crédits non reportables en versant, avant que cela soit nécessaire, 1,26 million de dollars pour le nettoyage des étangs bitumineux de Sydney et 478 000 $ pour celui du bassin Windermere de Hamilton. Les versements étaient légaux, selon les modalités de l'entente, mais ils étaient contraires à de saines pratiques de trésorerie tel qu'énoncées dans la politique et les lignes directrices du Conseil du Trésor. Il en est découlé des frais d'intérêt supplémentaires pour le gouvernement fédéral de quelque 127 000 dollars.

3.54 En décembre 1989, le Conseil du Trésor annonçait la possibilité, à partir du début de 1990-1991, de reporter à l'exercice suivant, dans certains cas, une partie des crédits de fonctionnement non utilisés en fin d'exercice. Toutefois, cette modification ne s'applique pas dans le cas des contributions. Au moment où nous avons rédigé la présente note, l'équipe du projet Fonction publique 2000 examinait des options quant à la manière d'accorder aux ministères plus de souplesse pour la gestion de leurs budgets, y compris les budgets des contributions au financement de grands projets.

Le ministère des Affaires extérieures

Nécessité pour le Parlement de clarifier la limite d'emprunt de la Société pour l'expansion des exportations permise par la loi
Il faut modifier l'article 14 de la Loi sur l'expansion des exportations afin de clarifier la méthode de calcul de la limite d'emprunt de la Société pour l'expansion des exportations (SEE). Le libellé de la Loi à ce sujet est ambigu. La situation largement déficitaire dans laquelle, à notre avis, se trouve actuellement la SEE est sans précédent et il est possible qu'on ne l'ait pas prévue au moment de l'adoption de la Loi, en 1983.
3.55 Contexte. L'article 14 de la Loi sur l'expansion des exportations fixe une limite au total des emprunts que peut contracter la Société. Aux termes de la Loi, la Société peut emprunter jusqu'à dix fois le total de l'apport en capital de l'État (le capital versé) et des bénéfices non répartis de la Société, selon ses derniers états financiers annuels vérifiés par le vérificateur général du Canada.

3.56 Dans le rapport de vérification que nous avons adressé au ministre du Commerce international, le 1er mars 1990, nous indiquions que si l'on comptabilisait des pertes supplémentaires d'au moins 500 millions de dollars sur les prêts à des pays souverains, il en découlerait un excédent des pertes sur les bénéfices non répartis de 8 millions (soit un déficit d'au moins 492 millions de dollars, voir le paragraphe 3.14), ce qui éroderait considérablement l'avoir de l'actionnaire. Cette situation est sans précédent pour la Société. Il n'est pas certain qu'un tel déficit avait été prévu en 1983, au moment de la rédaction du libellé de l'article 14.

3.57 Le problème. L'article 14 comporte une ambiguïté en ce qu'il n'indique pas clairement s'il faut tenir compte, le cas échéant, du déficit de la Société dans le calcul de sa limite d'emprunt.

3.58 L'article 14 peut être interprété d'au moins deux façons. D'une part, on pourrait dire que si la Société se trouvait en situation déficitaire, il faudrait réduire du montant de son déficit (pertes sur les bénéfices non répartis) le capital versé par l'État dans le calcul de la limite d'emprunt, comme serait tenue de le faire une banque à charte. D'autre part, on pourrait ne pas déduire du capital versé par l'État le montant du déficit, mais plutôt supposer que le montant des bénéfices non répartis est nul. La Société et le gouvernement utilisent cette deuxième méthode.

3.59 Notre préoccupation. L'ambiguïté de l'article 14 nous préoccupe. L'interprétation de la Société et du gouvernement permet à la Société de contracter d'autres emprunts même lorsque l'avoir net de l'État dans la Société (l'avoir de l'actionnaire) diminue à mesure que s'accumulent les déficits. Grâce à l'interprétation et à la pratique présentes, on avance à la Société des sommes plus élevées, par le biais d'emprunts à même le marché des capitaux internationaux, alors que s'accroît le risque pour le contribuable.

3.60 Le Parlement jugera peut-être bon de lever l'ambiguïté quant à la limite d'emprunt de la Société permise par la loi.

Commentaire de la direction : Le ministère nous a fait savoir que, contrairement aux banques du secteur privé et à d'autres institutions financières, la SEE a reçu le mandat de faciliter et de développer le commerce entre le Canada et d'autres pays, par le biais de pouvoirs financiers et d'autres pouvoirs que lui procure la Loi sur l'expansion des exportations. La SEE n'a pas pour mandat de maximiser le rendement du capital versé par l'État pour financer les exportations. Pareillement, selon des représentants du ministère, l'article 14 n'avait pas pour objet de définir les montants de capital que la Société doit avoir pour que l'on ait l'assurance qu'elle est financièrement autonome. Cet article sert plutôt à déterminer le montant total que risque de perdre le Canada par l'entremise de son mandataire, la SEE. Par conséquent, le ministère ne juge pas qu'il doit chercher à obtenir du Parlement un éclaircissement de cet article de la Loi.

Nécessité de mieux contrôler les avances accordées aux employés
La structure organisationnelle et les procédés du ministère des Affaires extérieures ne permettent pas un contrôle suffisant des sommes avancées aux employés. D'après les dossiers du ministère, les sommes en question sont passées de 15 millions de dollars, au 31 mars 1986, à 25 millions de dollars, au 31 mars 1990.
3.61 Nous avons examiné 60 avances en souffrance, consenties à 15 employés, et qui totalisaient plus de 500 000 $; certaines d'entre elles étaient échues depuis plus de trois ans.

3.62 Nous avons constaté que la responsabilité de surveiller, d'effectuer des suivis et de recouvrer les sommes dues à l'État n'était pas clairement définie. Les registres comptables et les rapports de la direction, qui sont censés indiquer la nécessité de prendre rapidement des mesures, sont si déficients que l'on ne peut avoir la certitude que les montants exigibles des employés, indiqués dans les comptes du Canada, sont exacts. Le ministère ne connaît pas non plus le pourcentage des avances en souffrance et ne sait pas à quand remontent les arriérés. Lors de notre vérification des 60 avances en souffrance, nous avons découvert que pour 35 d'entre elles, le suivi effectué par le ministère avait été inefficace - quand il y en avait eu un - et que pour les 25 autres avances, le suivi avait trop tardé. En outre, nous avons constaté que cinq de ces avances n'avaient pas été comptabilisées correctement dans les registres financiers du ministère. Les trois exemples qui suivent illustrent la nécessité de renforcer les contrôles.

3.63 Suivi inefficace. Un montant de 17 000 $, prêté à un employé en juillet 1985 pour couvrir des frais médicaux, et qui devait être remboursé au plus tard en octobre 1987, n'avait toujours pas été remboursé à la fin de mars 1990. Nous n'avons pu trouver de documents qui indiquent si un suivi avait été fait après août 1987.

3.64 Suivi reporté. Une avance de 15 000 $, consentie au Canada en juin 1988 à un employé en poste à l'étranger pour ses vacances, et qui devait être remboursée au plus tard en septembre 1988, n'a été remboursée au complet qu'en avril 1990. Sur cette avance, environ 9 000 $ ont été remboursés à l'État 18 mois en retard. Le suivi n'a été entamé à Ottawa que 14 mois après la date d'échéance de l'avance.

3.65 Comptabilisation déficiente. Le système financier du ministère, à l'administration centrale, indiquait qu'une avance de 56 000 $ faite à un employé pour couvrir des frais d'accueil était exigible depuis août 1988. Or, selon le système comptable de la mission, la somme en souffrance s'élevait à 1 000 $ seulement. Personne n'avait fait enquête pour expliquer cet écart. Nous avons remarqué qu'une déclaration de dépenses de 1 000 $ avait été traitée pour cet employé en avril 1989, mais que cette opération n'avait pas été enregistrée dans le système comptable du ministère, ni à l'administration centrale, ni à la mission. Un examen des registres de la mission a révélé que le montant intégral de 56 000 $ avait été remboursé au cours de l'exercice 1988-1989.

3.66 À notre avis, il y a au moins six causes à cette situation.

  • Le traitement des avances n'est pas centralisé à l'administration centrale. La responsabilité de la surveillance et du suivi n'est pas bien définie. Pour certains types d'avances, nous n'avons pu trouver de groupe chargé du suivi ou du recouvrement des sommes dues.
  • Le système comptable du ministère ne fournit de l'information que sur les avances individuelles et non sur le total des sommes avancées à chaque employé. Il ne renseigne pas non plus sur les montants en souffrance.
  • Les agents financiers des missions, qui sont chargés de gérer ces avances, ne reçoivent pas toujours les rapports dont ils ont besoin pour s'acquitter de leur tâche.
  • Les suivis et les procédés de recouvrement à Ottawa sont retardés ou ne sont pas entamés parce qu'ils ne sont pas considérés comme prioritaires.
  • Il arrive dans certains cas qu'aucun suivi ne soit vraiment effectué parce que les employés chargés du recouvrement, jugeant que les données du système comptable du ministère ne sont pas exactes, cessent toute mesure lorsque l'employé soutient avoir remboursé l'argent.
  • Lorsqu'un employé est réaffecté, le solde des avances qu'il a reçues n'est pas transféré à son nouveau centre de responsabilité, aux fins de surveillance et de recouvrement.
3.67 Nous avons également noté que le ministère avait relevé des problèmes analogues dans la gestion des montants à recevoir de particuliers et d'entreprises du secteur privé.

3.68 Il est important que la direction du ministère remédie aux lacunes relevées dans la gestion des sommes dues à l'État et qu'elle veille à ce qu'aucun denier public ne soit conservé indûment par des employés du ministère. La gestion générale de ces avances devrait être centralisée. Il faudrait définir clairement les responsabilités et les faire connaître aux personnes chargées des avances. Le système d'information de gestion devrait produire des rapports exacts à l'intention de ceux qui gèrent cette fonction, y compris des dossiers consolidés sur chaque personne ou entreprise qui a une dette envers l'État et sur les montants en souffrance. Il faudrait revoir toute l'information que renferme le système et éliminer toutes les données inexactes.

3.69 La direction du ministère a reconnu la gravité de la situation ainsi que la nécessité d'y remédier. Elle a fait savoir à notre Bureau que les administrateurs financiers supérieurs du ministère ont commencé à s'attaquer au problème de même qu'au problème des autres sommes à recevoir. Elle a déclaré qu'elle soumettrait à l'examen de notre Bureau les mesures qu'elle entend prendre en vue de résoudre ces problèmes lorsque le tout sera terminé. En outre, elle a suggéré que nous réexaminions cette question dans un an pour avoir la certitude que des contrôles suffisants ont été mis en place.

La responsabilité de fournir au Parlement de l'information sur le Compte du Canada et la responsabilité d'administrer le Compte, qui s'y rattache, demeurent floues et ce, en dépit du fait que le Conseil du Trésor a demandé que ce problème soit réglé
La nécessité de préciser à qui il incombe de fournir de l'information au Parlement sur les prêts qui servent à appuyer les exportations canadiennes a été portée à la connaissance du Parlement, dans notre Rapport annuel de 1989. Cette question n'a pas encore été réglée. En outre, on n'a pas donné suite à la demande du Conseil du Trésor, formulée en réponse à notre Rapport annuel de 1989, qui voulait un rapport, au plus tard le 31 décembre 1989. Ce rapport devait montrer quelle organisation était chargée de gérer le Compte du Canada et décrire le processus décisionnel qui avait mené à prendre ces dispositions.
3.70 Contexte. La Loi sur l'expansion des exportations prévoit l'octroi de prêts, d'assurances et de garanties pour faciliter et développer les exportations. Les marchés qui, de l'avis du Conseil d'administration de la Société pour l'expansion des exportations (SEE), posent des risques plus élevés que ceux que l'État prend normalement - soit en raison du terme ou du montant en jeu - peuvent être conclus avec l'autorisation du gouverneur en conseil, lorsque le ministre du Commerce extérieur les considère dans l'intérêt de l'État. Ces marchés sont financés avec les crédits du ministère des Affaires extérieures, puisés à même le Trésor. Les opérations qui en découlent sont comptabilisées dans le Compte du Canada. Les marchés sont souvent conclus selon des modalités qui comportent de larges concessions, comme des taux d'intérêt peu élevés et de longues périodes de remboursement. En outre, dans la très grande majorité des cas, ces prêts ont été consentis à des pays souverains dont certains ont éprouvé subséquemment des problèmes de remboursement. Il reste que les Canadiens doivent assumer chaque année le coût de prêts dont les modalités comportent des concessions, les pertes qu'il faudra probablement subir si le prêt n'est pas entièrement remboursé, sans compter le coût d'administration permanent de ces marchés.

3.71 À la Partie II du Budget des dépenses du ministère des Affaires extérieures, il est indiqué que les débours prévus par l'entremise du Compte du Canada sont de 225 millions de dollars, pour 1989-1990, et de 435 millions de dollars pour 1990-1991. Ces montants représentent une partie substantielle des dépenses de l'État pour le développement du commerce extérieur.

3.72 Nos craintes. Comme nous le mentionnions dans notre Rapport de 1989, nous n'avons pu déterminer quelle section du gouvernement était chargée de fournir au Parlement l'information qui justifie ces dépenses et qui indique les coûts et les avantages qu'il y a pour les Canadiens à faciliter et à développer le commerce d'exportation au moyen des opérations inscrites dans ce compte. La SEE a soutenu qu'elle n'est chargée que de l'administration du Compte du Canada. Elle n'a pas accepté de prendre la responsabilité de justifier les dépenses ou de présenter un rapport sur les avantages économiques nets que ces activités apportent au Canada. Le ministère des Affaires extérieures, d'autre part, n'a pas considéré le Compte du Canada comme un programme ministériel dont étaient responsables les fonctionnaires du ministère.

3.73 Il faut établir clairement qui doit rendre compte au Parlement des dépenses substantielles des deniers publics inscrites au Compte du Canada. Comme le soulignait notre Rapport de 1989, les opérations du Compte du Canada devraient être présentées soit comme une activité du ministère des Affaires extérieures - et ainsi figurer à la Partie III - soit comme une activité de la SEE dans son plan institutionnel sommaire, soit par tout autre moyen approprié choisi par le gouvernement. Sans cette information, certains prêts consentis à des pays souverains pourraient échapper à un bon examen critique du Parlement.

3.74 En outre, pour faire suite à notre Rapport de 1989, le Conseil du Trésor, en septembre 1989, a demandé au ministre du Commerce extérieur de présenter, au plus tard le 31 décembre 1989, un rapport indiquant quel organisme est chargé de la gestion du Compte du Canada et décrivant le processus décisionnel qui a mené à prendre ces dispositions. On n'avait pas accédé à cette demande au moment de la rédaction de cette note.

3.75 En outre, la décision du Conseil du Trésor obligeait le ministre à soumettre chaque année un plan quinquennal pour les opérations du Compte du Canada en même temps que le plan institutionnel annuel de la SEE. Ces dispositions devaient commencer à être observées lorsque la SEE allait déposer son plan institutionnel pour 1990-1994. Au moment de la rédaction de ce rapport, on n'avait pas accédé non plus à ces demandes.

Commentaire de la direction : Des porte-parole du ministère des Affaires extérieures nous ont fait savoir que le ministre du Commerce extérieur avait l'intention de déposer au Parlement, cet automne, un rapport sur les opérations du Compte du Canada. Ce rapport est préparé par la SEE, en collaboration avec le ministère, et le ministre a l'intention de le déposer dès qu'il sera au point. Le ministère s'attend qu'à l'avenir, il soit déposé en même temps que le plan institutionnel sommaire de la SEE.

Des fonctionnaires du ministère des Affaires extérieures nous ont informés également qu'une recommandation sur l'obligation de rendre compte au Parlement sur le Compte du Canada, recommandation qui clarifie le rôle de la SEE et du ministère, est en préparation en vue de l'approbation ministérielle.

Le ministère des Finances

Le régime fiscal canadien pourrait être, sans qu'on le veuille, avantageux pour les régimes fiscaux étrangers
Une société canadienne peut financer ses activités aux États-Unis par l'entremise d'entreprises dans les Pays-Bas et les Antilles néerlandaises et déduire «deux fois», aux fins de l'impôt, ses frais d'intérêt. Il pourrait s'ensuivre, pour le Canada, la perte de recettes fiscales tandis que les autres pays accroîtraient les leurs.
3.76 L'ingénuité de contribuables canadiens a donné naissance à un mode de financement international qui permet le «cumul d'utilisations». Ce qui suit est une description d'un «cumul d'utilisations».

3.77 Supposons une société canadienne («Canada Co.») qui a un revenu imposable au Canada et qui investit 100 millions de dollars dans sa filiale américaine («US Co.») pour des entreprises exploitées activement. Cet investissement rapportera à US Co. un revenu imposable de 20 millions de dollars par année, compte non tenu du coût du financement de l'investissement de 100 millions de dollars.

3.78 L'opération (qui n'est pas exempte de coûts et de risques) pourrait être structurée comme suit :

  • Canada Co. emprunte 100 millions de dollars à une institution financière canadienne, à un taux d'intérêt de 10,5 p. 100, et investit 25 millions de dollars dans US Co.
  • Canada Co. constitue alors, dans les Antilles néerlandaises, une société («NV») qui a le statut de résidente dans ce pays et dont elle est le propriétaire exclusif. NV constitue une filiale à propriété exclusive («BV») dans les Pays-Bas, qui a le statut de résidente dans ce pays.
  • Canada Co. investit 75 millions de dollars dans NV qui, à son tour, investit 11 millions de dollars dans BV à qui elle prête sans intérêt 64 millions de dollars.
  • BV prête 75 millions de dollars à US Co., à un taux de 11 p. 100.
3.79 Canada Co. déduirait de son revenu l'intérêt de 10,5 millions de dollars versé à l'institution financière canadienne. Au taux d'imposition fédéral-provincial de 45 p. 100, les recettes fiscales auxquelles renonceraient l'État et la province s'élèveraient à 4,725 millions de dollars.

3.80 Dans le calcul de son revenu, aux fins de l'impôt américain, US Co. aurait le droit de déduire l'intérêt payé sur les 75 millions de dollars que lui a prêtés BV. En vertu des lois aux Pays- Bas, BV serait imposée comme si elle avait payé de l'intérêt au taux de 10,75 p. 100 sur les 64 millions de dollars que NV lui a prêtés sans intérêt et comme si NV y avait réinvesti l'intérêt «théorique».

3.81 Une fois les impôts payés aux États-Unis, aux Pays-Bas et aux Antilles néerlandaises, pour un total d'environ six millions de dollars, il resterait à Canada Co. environ 14 millions de dollars sur les 20 millions de dollars gagnés par US Co. Sur ce montant, elle n'aurait pas versé un cent d'impôt au fisc canadien.

3.82 L'intérêt que présenterait cette transaction pour Canada Co. vient du fait qu'elle pourrait déduire «deux fois» l'intérêt, d'où le terme «cumul d'utilisations».

Les déductions d'intérêt se présenteraient comme suit :

Canada Co. déduit l'intérêt qu'elle a versé sur le prêt bancaire de 100 millions de dollars

10,50 millions $

US Co. déduit l'intérêt qu'elle a versé sur le prêt de 75 millions de dollars de BV Co.

8,25 millions $

BV Co. inclut dans son revenu l'intérêt que lui a versé US Co.

(8,25 millions $)

BV Co. déduit l'intérêt «théorique» soi-disant versé sur le prêt sans intérêt de NV Co.

6,88 millions $

Total de l'intérêt déduit

17,38 millions $

Montant réel de l'intérêt versé sur le prêt de 100 millions de dollars

10,50 millions $

Déduction excédentaire au titre de l'intérêt (équivaut à l'intérêt «théorique» déduit par BV)

6,88 millions $


3.83 Cette opération a pour effet de faire renoncer l'État et le gouvernement provincial à 4,725 millions de dollars en recettes fiscales, en permettant que soit déduit l'intérêt versé sur les 100 millions de dollars prêtés à Canada Co. tandis que les gouvernements étrangers, en imposant le revenu de 20 millions de dollars qu'a produit le prêt, retirent environ six millions de dollars en impôt. Canada Co. paierait, en tout et pour tout, 1,275 million de dollars d'impôt (6 millions de dollars à des pays étrangers, moins la réduction de 4,725 millions de dollars de l'impôt au Canada) ou 13,42 p. 100 sur le revenu net de 9,5 millions de dollars (revenu brut de 20 millions de dollars, moins 10,5 millions de dollars en intérêt).

3.84 Le ministre des Finances a annoncé que le ministère est sur le point de terminer un examen approfondi, commencé en 1987, des règles concernant la déductibilité de l'intérêt et des autres coûts de financement.

Commentaire de la direction : La déductibilité de l'intérêt au Canada n'offre aucun avantage aux régimes fiscaux étrangers puisque le régime fiscal canadien n'a ni influence, ni pouvoir sur le régime fiscal des autres pays. Le vrai problème des «cumuls d'utilisations» réside dans le bien- fondé de la déduction accordée au Canada, qu'il faudrait déterminer en rapprochant ces frais d'intérêt au revenu correspondant et en tenant compte d'autres facteurs, notamment la compétitivité à l'échelle internationale, et non à la lumière des régimes fiscaux des pays étrangers. Nous menons un examen approfondi de la question dans le but d'élaborer une politique fiscale judicieuse.

Même si le revenu d'une société n'est pas imposé au Canada, les actionnaires peuvent obtenir des crédits d'impôt fédéraux et provinciaux
En vertu des lois fiscales canadiennes, le revenu qu'une société a gagné à l'étranger n'est pas imposable au Canada, mais il donne droit aux actionnaires canadiens à des crédits d'impôt fédéraux et provinciaux pour les dividendes qui leur ont été versés.
3.85 En vertu des lois fiscales canadiennes, une société canadienne peut percevoir, de ses filiales étrangères admissibles, un revenu d'entreprise exploitée activement, sans payer d'impôt sur ce revenu au Canada. Pour être admissible, la filiale étrangère doit avoir le statut de résidente dans l'un des pays désignés dans les Règlements de l'impôt sur le revenu (voir pièce 3.1), dont la plupart ont conclu une convention fiscale avec le Canada.

La pièce n'est pas disponible

3.86 Ceci peut s'illustrer par un cas hypothétique dans l'un des pays désignés, la Barbade, où les encouragements fiscaux substantiels pour les sociétés commerciales internationales peuvent être avantageux en ce qui concerne l'impôt au Canada.

3.87 Supposons une société, Barbade Co., constituée à la Barbade où elle a le statut de résidente, qui est une société commerciale internationale et une filiale en propriété exclusive d'une société canadienne, Canada Co.

3.88 En vertu des lois fiscales de la Barbade, le revenu de Barbade Co. serait assujetti à un taux d'imposition uniforme de 2,5 p. 100. À la Barbade, aucun impôt de retenue n'est appliqué aux dividendes versés à des non-résidents. Les dividendes ne sont pas non plus imposés au Canada.

3.89 Au Canada, les bénéfices des sociétés sont imposés et les dividendes que reçoivent les particuliers sur ces bénéfices sont également imposés. Pour inciter les Canadiens à investir au Canada et pour indemniser les particuliers d'une partie de l'impôt que les sociétés ont payé pour eux, il existe un système de crédit d'impôt pour dividendes. Comme Canada Co. n'aurait payé aucun impôt canadien sur le revenu qui découle des bénéfices réalisés par Barbade Co., il n'y aurait vraisemblablement aucune raison d'indemniser ses actionnaires canadiens. Néanmoins, en vertu des lois fiscales canadiennes, ces actionnaires auraient droit à un crédit d'impôt pour dividendes.

3.90 Voici un calcul des conséquences fiscales dans le cas hypothétique que nous venons de présenter.

Revenu de Barbade Co.

1 000 000 $

Impôt sur le revenu de la Barbade à 2,5 %

25 000 $

Dividendes versés à Canada Co.

975 000 $

Impôt sur le revenu des sociétés au Canada

0

Dividendes versés aux actionnaires canadiens

975 000$

Impôt sur le revenu des particuliers au Canada, sans le crédit d'impôt

470 000 $

Impôt sur le revenu des particuliers au Canada, avec le crédit d'impôt

318 000 $


3.91 Même si aucun impôt n'avait été payé sur le revenu en dividendes de 975 000 $ au Canada, les actionnaires canadiens auraient droit au crédit d'impôt pour dividendes. L'impôt sur le revenu fédéral et provincial combiné totaliserait près de 318 000 $ plutôt que 470 000 $, si le crédit d'impôt n'avait pas été accordé. En fait, le gouvernement fédéral et le gouvernement provincial accorderaient un crédit d'impôt net de 152 000 $ alors qu'en fait, aucun impôt canadien n'aurait été payé sur le revenu tiré à l'étranger.

3.92 Ainsi, des particuliers canadiens bénéficient d'une réduction d'environ un tiers de leur taux d'imposition, même si cet avantage n'avait pas été prévu.

3.93 Le ministère des Finances nous a avisés qu'il avait l'intention de revoir les règles fiscales visant les sociétés affiliées à l'étranger.

Commentaire de la direction : Le montant des crédits d'impôt demandés, dans les cas comme celui qui est décrit, n'est probablement pas assez important pour justifier une mesure législative qui, inévitablement, donnerait lieu à des règles complexes, impossibles à appliquer parce qu'il faudrait remonter la hiérarchie des sociétés pour trouver la source des gains réalisés par une société. De même, on ne fait pas mention des deux objectifs du crédit d'impôt pour dividendes qui sert, d'une part, à éviter la double imposition de ce qui est essentiellement le même revenu et, d'autre part, à encourager l'achat d'actions de sociétés canadiennes. Bien que l'intention ne soit pas que le crédit d'impôt soit parfaitement intégré, l'un des principaux objectifs de la politique fiscale est d'encourager l'achat d'actions de sociétés canadiennes.

Pertes d'intérêt engendrées par la remise tardive de taxes
Dans l'intervalle qui sépare la date d'entrée en vigueur et la date légale d'augmentation des taxes à la consommation, l'État pourrait perdre de l'intérêt.
3.94 Lorsque le ministre des Finances présente un budget au Parlement, toute augmentation de taxe annoncée entre habituellement en vigueur le jour même, à minuit.

3.95 Par exemple, les droits et taxes d'accise indiqués ci-dessous, qui avaient été annoncés lors de la présentation du budget du 27 avril 1989, devraient entrer en vigueur le 28 avril.

Mesures fiscales

Recettes correspondantes*

Augmentation des droits d'accise sur les produits du tabac :

- cigarettes, de 4 $ la cartouche

- cigares, de 4 $ le mille; hausse de 30 p. 100 à 40 p. 100

535 millions $

- tabac manufacturé, de 4 p. 100 le 200 grammes

110 millions $

Augmentation de la taxe d'accise sur :

- l'essence et le carburant d'avion, de un cent le litre

215 millions $

- l'essence et le carburant d'avion avec plomb, de un cent de plus le litre

35 millions $

895 millions $

* L'incidence sur les recettes est indiquée pour la période allant du 28 avril au 31 décembre 1989.


3.96 Les entreprises ont commencé à percevoir la taxe majorée, dès son entrée en vigueur, le 28 avril 1989. Toutefois, elles n'étaient pas tenues de remettre à l'État, avant la sanction royale, le 12 décembre 1989, la partie de la taxe attribuable à la hausse qu'ils avaient perçue.

3.97 À un taux d'intérêt de 12 p. 100, on peut calculer que le montant de taxe perçu, mais non remis avant le 12 décembre 1989, le cas échéant, aurait rapporté environ 22 millions de dollars aux percepteurs, montant qu'aurait perdu l'État.

3.98 Nous croyons comprendre qu'un nombre croissant d'entreprises se prévalent de leur choix de procéder ainsi.

Le ministère des Pêches et des Océans

Tenue et utilisation incorrectes d'un compte en fiducie à fins déterminées pour le Programme de lutte contre la lamproie marine afin d'éviter un excédent de fonds non utilisés à la fin de l'exercice
Le ministère des Pêches et des Océans mène un programme de lutte contre la lamproie marine, pour le compte de la Commission des pêcheries des Grands Lacs. Le ministère a incorrectement transféré des crédits budgétaires dans un compte en fiducie à fins déterminées non budgétaire, qui représentait sa quote-part du coût de ces opérations. De plus, le ministère a incorrectement utilisé le compte en y transférant un montant supplémentaire de 118 000 $ provenant de son propre fonds de fonctionnement pour éviter que ces fonds ne soient périmés. Le ministère ne s'est pas conformé aux modalités du protocole d'entente avec la Commission, car il a omis de retourner l'excédent de son fonds de fonctionnement en fin d'exercice, tel que convenu.
3.99 La Commission des pêcheries des Grands Lacs a été créée en vertu de la Loi sur la convention relative aux pêcheries des Grands Lacs conclue entre le Canada et les États-Unis, en 1954. La Commission met en oeuvre un programme visant à faire disparaître ou à réduire les populations de lamproies marines dans les Grands lacs. Le ministère des Pêches et des Océans est chargé, pour le compte de la Commission des pêcheries des Grands Lacs, de la lutte contre la lamproie marine dans les eaux canadiennes des Grands lacs. Tous les ans, la Commission signe un protocole d'entente avec le ministère, pour l'exercice financier des États-Unis, soit du 1er octobre au 30 septembre, concernant la lutte contre la lamproie marine au Canada. Le protocole de 1988-1989 exposait un programme de lutte contre la lamproie marine et mentionnait que le gouvernement du Canada affecterait 2,5 millions de dollars pour couvrir le coût des opérations au cours de 1988-1989.

3.100 Le ministère a placé une partie des crédits annuels destinés aux travaux effectués pour le compte de la Commission dans un compte en fiducie à fins déterminées qu'il administre lui-même. Les comptes en fiducie à fins déterminées ne doivent être ouverts que pour les fonds de sources externes. Depuis 1987, le ministère a directement placé, sans justification, des fonds provenant de ses propres budgets dans un compte en fiducie non budgétaire à fins déterminées. En mai 1990, le ministère a modifié ce type de compte en fiducie à fins déterminées pour en faire un «autre compte à fins déterminées». Une politique du contrôleur général, publiée en 1989, exigeait que les ministères examinent et modifient, au besoin, leurs comptes à fins déterminées pour assurer le contrôle financier et l'obligation de rendre compte. À la suite de cet examen, le receveur général et le contrôleur général ont conclu qu'aucun type compte à fins déterminées n'est approprié dans ce cas. Les conditions particulières de la politique du gouvernement, aux termes desquelles un transfert de crédits dans un compte à fins déterminées est permis, n'ont pas été remplies.

3.101 Le ministère a incorrectement utilisé le compte en fiducie en y transférant d'autres crédits afin d'éviter que ces fonds ne deviennent périmés à la fin de l'exercice. En 1988-1989, un montant supplémentaire de 118 000 $ a été transféré dans ce compte. Ces fonds ont été transférés dans le compte à la fin de l'exercice 1988-1989 et reportés à l'exercice suivant de sorte qu'ils ne deviennent pas périmés à la fin de l'exercice. En 1989-1990, le ministère a transféré 95 000 $ de ce montant, du compte en fiducie aux crédits ministériels, le solde de 23 000 $ demeurant dans le compte en fiducie. Sur les 95 000 $, 27 000 $ ont été dépensés et le reste, soit 68 000 $, a été transféré une nouvelle fois dans le compte et reporté à l'exercice 1989-1990, ce qui a encore une fois évité que des fonds deviennent périmés.

3.102 Le ministère n'a pas respecté les modalités des protocoles d'entente signés en 1986-1987 et en 1987-1988. Chaque protocole précisait que tout solde des fonds de fonctionnement non dépensés à la fin de l'exercice devrait être remboursé à la Commission. Cette dernière a officiellement demandé au ministère de lui rembourser environ 27 000 $, pour 1986-1987, et 51 000 $ pour 1987-1988. Le ministère n'a pas remboursé ces fonds tous les ans, comme l'exigeait le protocole d'entente. La Commission et le ministère se sont maintenant entendus sur un mode de règlement. Toutefois, la comptabilité que le ministère a fournie à la Commission ne comprenait pas le montant supplémentaire de 118 000 $ transféré dans le compte en fiducie. La Commission a accepté de ne recevoir qu'une portion des fonds qu'elle avait demandés pour permettre au ministère d'affecter le reste aux dépassements de coûts, au titre des dépenses effectuées au-delà de celles qui avaient été stipulées dans le protocole d'entente.

Commentaire de la direction : Le ministère est d'accord pour discontinuer l'utilisation du compte. Entretemps, le receveur général a permis au ministère de maintenir temporairement un «autre compte à fins déterminées» en attendant les résultats de l'examen par le contrôleur général. Cet examen a été requis en raison du fait que le ministère détenait un avis du ministère de la Justice qui appuyait le bien-fondé de l'existence continue du compte.

Le ministère de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie

Non-respect des modalités pour les programmes spéciaux destinés aux régions de Laprade et de Thetford-Mines
Le Fonds Laprade a été créé avec les 200 millions de dollars qui restaient après l'arrêt, en 1978, de la construction d'une usine d'eau lourde dans la région de Laprade (Québec). En octobre 1986, le solde de 87,3 millions de dollars du fonds a été transféré au ministère de l'Expansion industrielle régionale. On a créé un programme spécial pour la région de Laprade afin de contribuer à des projets de développement économique créateurs d'emplois permanents. Un montant supplémentaire de 8 millions de dollars a été affecté à un programme semblable pour la région de Thetford-Mines. Nous avons relevé plusieurs cas où la première analyse du ministère indiquait que les projets ne répondaient pas aux critères d'admissibilité de base au programme. Il y a eu par la suite approbation de ces projets. Nous avons également relevé des cas où le niveau de soutien financier accordé pour un projet dépassait le niveau jugé nécessaire, selon l'analyse faite par le ministère, pour assurer la réalisation du projet. Les dossiers renfermaient peu d'explications, voire aucune, pour justifier les décisions prises.
3.103 Le Fonds Laprade a été créé avec les 200 millions de dollars qui restaient après l'arrêt, en 1978, de la construction d'une usine d'eau lourde dans la région de Laprade (Québec). Ce fonds a été créé pour compenser la perte d'emplois actuels et d'emplois potentiels dans cette région. À l'origine, il devait servir à financer des projets d'investissement dans le secteur de l'énergie. Toutefois, pour un certain nombre de raisons, dont la rareté des projets valables dans ce secteur, le fonds a surtout été utilisé pour des projets d'infrastructures municipales et communautaires.

3.104 En octobre 1986, le solde de 87,3 millions de dollars du fonds a été transféré au ministère de l'Expansion industrielle régionale (maintenant connu sous le nom de ministère de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie). On a créé un programme spécial pour la région de Laprade afin de contribuer à des projets de développement économique susceptibles de générer des emplois permanents. Un montant supplémentaire de 8 millions de dollars a été affecté à un programme semblable pour la région de Thetford-Mines.

3.105 Le Conseil du Trésor a approuvé les modalités des programmes, le 30 avril 1987. Ces modalités énonçaient les critères d'admissibilité de base pour ces programmes, critères qui portaient, entre autres, sur la création d'emplois permanents, la nécessité d'un financement du secteur public, les avantages économiques pour la région et le Canada, la viabilité commerciale et l'absence d'engagement contractuel important conclu avant que la demande d'aide n'ait été reçue. Les modalités indiquaient également les secteurs et les activités qui pouvaient faire l'objet d'aide, le type de projets admissibles dans ces secteurs et le maximum d'aide qui pouvait être accordée. Tous les projets devaient être approuvés par un comité de trois ministres : le ministre de l'Expansion industrielle régionale et deux ministres députés, l'un d'une circonscription de la région de Laprade et l'autre d'une circonscription de la région de Thetford-Mines. Il y a eu par la suite révision de cette modalité : l'approbation devait être fournie par au moins deux ministres - le ministre de l'Expansion industrielle régionale et l'un des deux autres ministres. Le personnel du ministère allait analyser les projets et faire des recommandations aux ministres.

3.106 Les modalités accordaient aux ministres la latitude d'étendre le programme à d'autres secteurs, activités ou types de projets ou d'accroître au-delà du maximum permis l'aide pour certains projets. Il reste que les projets devaient répondre aux critères d'admissibilité de base au programme.

3.107 En 1989-1990, des paiements totalisant 21 millions de dollars ont été versés dans le cadre de ces programmes, et tous les fonds avaient été engagés, au 31 mars 1990.

3.108 Nous avons examiné un certain nombre de projets approuvés afin de déterminer s'ils respectaient les modalités énoncées pour les programmes. Notre échantillon comprenait 38 projets, qui représentaient 23 p. 100 du nombre de projets approuvés et 53 p. 100 de leur valeur pécuniaire.

3.109 Dans certains cas, les ministres ont utilisé leur latitude afin d'inclure un autre secteur industriel ou afin de fournir plus de fonds. Toutefois, nous avons observé plusieurs autres cas où des projets avaient été autorisés, même si l'analyse première du ministère indiquait qu'ils ne répondaient pas aux critères d'admissibilité de base au programme. Nous avons relevé des cas où :

  • les projets ont été approuvés en dépit d'indications selon lesquelles ils allaient avoir des répercussions négatives sur d'autres entreprises situées ailleurs au Québec ou au Canada,
  • la nécessité d'obtenir de l'aide du ministère était douteuse en raison de la situation financière de l'entreprise ou parce que le projet était presque achevé au moment de la demande,
3.110 Nous avons également relevé des cas où le niveau du soutien fourni dépassait le niveau que l'analyse du ministère désignait comme nécessaire pour assurer la réalisation du projet. Ces observations sur l'application des critères d'admissibilité et sur le niveau de financement octroyé valent pour plus du tiers des projets examinés. Dans un autre cas, le projet a été scindé en deux; il s'en est suivi qu'on lui a octroyé le double des fonds autorisés.

3.111 Dans ces cas, les dossiers renfermaient peu d'explications, voire aucune, pour justifier l'octroi d'un financement ou le montant accordé. Les employés du ministère ont expliqué que, une fois la décision prise, leur responsabilité était de voir à ce qu'elle soit mise en oeuvre et non pas d'essayer d'en expliquer le bien-fondé après coup.

3.112 Voici des exemples de projets qui illustrent quelques-uns des problèmes que nous avons observés.

  • En avril 1988, le ministère a reçu une demande de 850 000 $ pour l'établissement de serres où des tomates seraient cultivées toute l'année. L'analyse que le ministère a fait de la proposition indiquait que cette nouvelle installation allait déplacer la production et nuire aux autres producteurs du Québec ainsi qu'aux producteurs d'une autre province. Autrement dit, le critère d'avantages économiques pour la région et pour le Canada était remis en question. En août 1988, une contribution de 1 171 000 $, ou 15 p. 100 des coûts admissibles, a été octroyée. Ce montant dépassait de 321 000 $ le montant demandé. Nous avons remarqué, pour un autre projet de serre, que le demandeur avait obtenu 1 138 000 $, soit 15 p. 100 des coûts admissibles, en dépit des doutes émis quant aux avantages économiques globaux que le projet présentait pour la région et pour le Canada.
  • En mars 1987, le ministère a reçu une demande d'aide financière pour la construction d'un pavillon pour un terrain de golf. Les travaux de construction avaient commencé en décembre 1986 et devaient être achevés au début d'avril 1987. Selon les critères, pour qu'un projet puisse faire l'objet d'aide, aucun engagement contractuel important ne devait avoir été pris avant la date de réception de la demande. Même si le projet était presque terminé lorsque la demande a été reçue, une contribution de 148 500 $, soit 16,5 p. 100 des coûts admissibles, a été approuvée en janvier 1988. Un remboursement des coûts, rétroactif au 30 septembre 1986, a été accordé même si cela remontait avant la date de réception de la demande et de la décision du Cabinet, prise le 7 octobre 1986, de créer le programme spécial pour Laprade.
  • En juin 1987, le ministère a reçu une demande d'aide pour l'achèvement d'un centre d'incubateurs d'entreprises (il s'agit d'une entreprise qui fournit des installations et des services administratifs et professionnels à des entreprises nouvelles jusqu'à ce qu'elles puissent s'exploiter de façon autonome). Ce projet ne répondait pas à plusieurs critères d'admissibilité. La soumission indiquait qu'il n'allait pas permettre de créer des emplois permanents. L'aide financière pour les incubateurs devait se limiter aux coûts d'exploitation et n'être versée qu'après que le Cabinet aurait approuvé une politique nationale sur les incubateurs d'entreprises. Comme 41 p. 100 de ce projet avait été mené à bien au moment de la demande, le demandeur avait déjà pris des engagements contractuels importants. En septembre 1988, une contribution de 977 887 $ a été approuvée pour les coûts d'immobilisations de 3 259 625 $. Les documents d'approbation du projet le décrivaient comme un motel industriel plutôt qu'un incubateur d'entreprises alors qu'aucune modification n'avait été apportée à la présentation du projet. Rien au dossier ne venait expliquer cette nouvelle description ou le fait que le remboursement de coûts qui remontaient au 30 avril 1987, c'est-à-dire avant la réception de la demande, ait été accordé. En outre, la politique nationale sur les incubateurs n'avait pas été approuvée.
  • En juin 1987, une entreprise a demandé de l'aide pour la construction d'un centre sportif doté de deux patinoires. Le ministère, s'interrogeant sur la viabilité financière du projet, a recommandé qu'il soit exécuté en deux phases. En juillet 1987, il a reçu une demande modifiée pour la première phase du projet, c'est-à-dire la construction d'un centre sportif doté d'une patinoire. En août 1987, une contribution de 250 000 $ a été approuvée. Il s'agissait du maximum pour un projet dans le secteur des loisirs et des sports. Le 9 octobre 1987, le ministère a reçu l'entente de contribution signée par l'entreprise. Le même jour, il a reçu une demande d'aide de l'entreprise pour la seconde phase du projet. Selon la description de cette phase, il s'agissait d'agrandir le bâtiment et d'aménager une deuxième patinoire. Bien que les travaux de la première phase n'aient pas encore été entamés, le ministère a traité la deuxième demande comme si elle portait sur un projet différent et a approuvé une autre contribution de 250 000 $ en décembre 1987. Les documents sur le projet fournis aux ministres n'indiquent pas qu'aucun travail n'avait été fait pour la première phase du projet. En décembre 1987, l'entreprise octroyait un contrat pour la construction d'un centre sportif doté de deux patinoires, comme il en avait été question dans la demande initiale présentée en juin 1987. En fait, ce projet a reçu deux fois plus de fonds que le montant alors permis.
3.113 Dans ces programmes, ce sont les ministres, et non le personnel du ministère, qui ont décidé d'accorder du soutien aux projets. À notre avis, ce fait ne change en rien l'obligation de justifier le bien- fondé de ces décisions de façon satisfaisante et de respecter les critères approuvés pour le programme.

3.114 Bien qu'une certaine latitude dans l'application des critères établis pour les programmes de développement régional soit raisonnable, les modalités de mise en oeuvre des programmes qui ont été approuvées, doivent être respectées ou bien modifiées si on les juge insatisfaisantes.

Moyen inapproprié d'appuyer des projets industriels
En 1984-1985, le ministère de l'Expansion industrielle régionale a versé une contribution remboursable de 25 millions de dollars au total à une entreprise pétrochimique pour couvrir des pertes d'exploitation enregistrées en 1983 et en 1984. Aux termes de l'entente à cet effet, la contribution devait être remboursée à même les profits ultérieurs. Un premier remboursement de 5 millions de dollars est devenu exigible en 1989, l'entreprise ayant enregistré, pour 1988, des profits de 107 millions de dollars. Plutôt que de percevoir les 5 millions de dollars dus, le ministère a accordé un sursis de cinq ans afin de faciliter le financement d'un projet d'agrandissement de 218 millions de dollars proposé par l'entreprise en 1989. Ce moyen d'octroyer de l'aide financière est très préoccupant en raison du fait que le Parlement ne prend pas connaissance de l'aide fournie qui ne figure ni dans le Budget des dépenses, ni dans les Comptes publics. En réalité, on évite un examen critique par le Parlement.
3.115 De 1983 à 1986, le ministère de l'Expansion industrielle régionale, maintenant connu sous le nom de ministère de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie, a versé 95,8 millions de dollars en contributions à une entreprise pétrochimique pour couvrir ses pertes d'exploitation et lui permettre de restructurer ses opérations. La première contribution qu'a versée le ministère, et qui s'élevait à 25 millions de dollars, était remboursable. En outre, au cours de cette période, le gouvernement du Québec - propriétaire de 50 p. 100 des parts de l'entreprise, par l'entremise d'une société d'État - a fourni de l'aide pour un montant de 129,4 millions de dollars.

3.116 Aux termes de l'entente conclue avec l'entreprise, la contribution du ministère devait être remboursée à même les profits ultérieurs, à raison de 6 p. 100 des profits avant impôt pour une année donnée, jusqu'à concurrence de 5 millions de dollars par année. En 1988, l'entreprise a enregistré des profits avant impôt de 107 millions de dollars, ce qui rendait exigible, en 1989, le remboursement d'une tranche de 5 millions de dollars au gouvernement fédéral.

3.117 À l'époque, l'entreprise essayait d'obtenir de l'aide supplémentaire pour un projet d'agrandissement de 218 millions de dollars. Au mois de mai 1989, le Cabinet a décidé de fournir de l'aide financière pour ce projet en accordant à l'entreprise un sursis pour la perception de tout remboursement exigible au cours des exercices allant de 1988 à 1992. En octobre 1989, le Conseil du Trésor a approuvé les modifications apportées aux clauses de remboursement de l'entente initiale de contribution. Un décret du conseil autorisant les modifications a été émis en novembre 1989. Jusqu'à la fin de 1992, un montant équivalant à un intérêt simple de 10,5 p. 100 allait donc être imputé à tout remboursement ainsi reporté. À partir de 1994, et selon les bénéfices qui seront réalisés en 1993, les remboursements annuels se limiteront à 6 p. 100 des bénéfices avant impôt, jusqu'à concurrence de 5 millions de dollars par année.

3.118 Le nouveau calendrier de remboursements s'échelonnant jusqu'à l'an 2000 au moins, et aucun montant équivalant à de l'intérêt n'étant imputé après 1992, nous avons calculé que l'entreprise aura reçu du gouvernement fédéral une subvention non déclarée de plus de 5 millions de dollars (dollars de 1989).

3.119 Ce moyen d'octroyer de l'aide financière à une entreprise est très préoccupant en raison du fait que le Parlement ne prend pas connaissance de cette aide qui ne figure ni dans le Budget des dépenses, ni dans les Comptes publics. De fait, on contourne le processus parlementaire. La pratique habituelle du ministère consiste à fournir de l'aide financière au moyen d'une contribution directe, comptabilisée comme dépense, qui fait l'objet d'un crédit approuvé par le Parlement. Toute somme due à un ministère pour un projet antérieur est remboursée et versée au Trésor. Ainsi, les deux opérations sont comptabilisées, et le Parlement est en mesure de les examiner.

3.120 Le ministère de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie a recours largement à des contributions remboursables comme moyen de fournir une aide financière à des entreprises. Lorsque des sommes exigibles au titre de ces contributions ne sont pas perçues de façon à financer d'autres projets d'aide au développement industriel, la capacité du Parlement de faire un examen critique de l'utilisation des deniers publics est passablement affaiblie.

Des problèmes persistants dans la gestion des contributions remboursables
Entre 1983 et 1989, le ministère de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie a approuvé des contributions remboursables d'environ 475 millions de dollars destinées à des projets dans le cadre du Programme de développement industriel et régional. Nous avons examiné l'information que renferme le système informatique sur les contributions remboursables octroyées dans le cadre du Programme précité, ainsi que les mécanismes qu'utilise le ministère pour s'assurer que les remboursements sont effectués. Nous avons relevé un certain nombre de problèmes au niveau de la gestion des contributions remboursables.
3.121 Entre 1983 et 1989, le ministère de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie a approuvé des contributions remboursables d'environ 475 millions de dollars destinées à des projets dans le cadre du Programme de développement industriel et régional. Les contributions remboursables étaient de deux catégories, l'une d'entre elles exigeant le remboursement par tranches fixes, à des dates précisées dans un calendrier de remboursement, l'autre exigeant le remboursement conditionnel, en général, selon un pourcentage établi en fonction du chiffre de ventes. Dans le cas de la seconde catégorie, un calendrier indique les dates d'échéance des remboursements que l'entreprise doit effectuer, à condition qu'elle ait réalisé des ventes. Les calendriers de remboursements sont enregistrés dans le système informatique de gestion des contributions remboursables, au moment de la signature des accords de contribution.

3.122 Nous avons relevé un certain nombre de problèmes dans le système informatique en question et dans les mécanismes utilisés pour veiller au remboursement et à l'enregistrement des paiements échus, tel que stipulé.

  • Le total de plusieurs montants remboursables comportait des erreurs.
  • Les dates d'échéance de nombreuses contributions remboursables en fonction du chiffre de ventes n'étaient pas exactes ou n'apparaissaient pas toutes sur la liste, ou bien on retrouvait d'anciennes dates, sans indication de communication avec l'entreprise pour effectuer le suivi pour les ventes. Nous avons relevé de telles lacunes dans environ la moitié des contributions de cette catégorie visées par notre examen.
  • Les montants dus et les dates d'échéance pour une contribution pouvaient être modifiés sans quoi que ce soit dans le système en rapport avec cette contribution pour indiquer qu'il y avait eu modification, et ce qui avait été modifié.
3.123 Nous avions examiné ce domaine il y a un an et communiqué nos constatations à la direction. Un certain nombre de mesures ont été prises en réponse à certains problèmes que nous avions observés. Le ministère a révisé le système pour que l'annulation de données ne puisse se faire qu'à l'administration centrale. Le ministère a également modifié sa politique en matière de facturation pour que les factures adressées aux entreprises qui ont reçu des contributions remboursables à échéances fixes leur soient envoyées 30 jours et non pas 15 jours avant la date de remboursement. Le ministère a de plus essayé de modifier le système pour qu'il puisse repérer les divergences entre le montant du remboursement des contributions en mémoire et le montant qui devrait effectivement être remboursé, mais l'information produite comportait beaucoup trop d'erreurs pour pouvoir être utilisée par les employés. On est à effectuer d'autres modifications afin de remédier au problème.

3.124 Il faudrait que le ministère examine le cadre de gestion des contributions remboursables afin de régler les problèmes que nous avons mentionnés ainsi que d'autres. Nous croyons qu'il faut accorder une plus forte priorité à l'ensemble de la gestion des contributions remboursables de façon à garantir que les montants dûs seront remboursés aux dates d'échéance.

Le ministère des Transports (La Garde côtière canadienne)

Modernisation de mi-durée du NGCC Louis S. St-Laurent : un grand projet de l'État entrepris sans que l'on en ait démontré le besoin et dont le coût n'a cessé de gonfler.
La requête de procéder à une modernisation de mi-durée de ce brise-glace de 21 ans n'était pas justifiée en fonction des niveaux de service définis. La Garde côtière n'a pas suivi ses propres règles en matière d'acquisition et de modernisation des navires. Elle est allée de l'avant avec ce projet sans avoir défini suffisamment l'énoncé des travaux et déterminé le coût au départ.
3.125 Contexte. Dans notre Rapport de 1978, nous faisions remarquer que le ministère des Transports ne s'était pas soucié suffisamment d'économie à la phase de planification et d'approbation de l'acquisition de deux brise-glace de classe «R», au coût de 108 millions de dollars. Nous indiquions que la proposition d'acquisition des brise- glace ne comportait pas d'analyse prévisionnelle des besoins en déglaçage et qu'elle n'indiquait pas les niveaux proposés de service, le nombre de navires requis pour assurer ces services et les avantages économiques qui en découleraient. Nous signalions également que les premières estimations du coût en capital ne donnaient pas une bonne idée du coût définitif.

3.126 Dans notre Rapport de 1983, nous faisions remarquer qu'en l'absence d'une définition des niveaux de service, il était plus difficile pour la Garde côtière de planifier et de contrôler ses activités et de connaître le nombre de navires dont elle avait besoin. Nous indiquions également qu'après neuf ans et deux sursis, le ministère n'avait pas toujours satisfait à la demande que lui avait formulée en 1974 le Conseil du Trésor, qui voulait que le ministère définisse les niveaux de service. Nous avions aussi indiqué que le Cabinet avait approuvé en principe le Plan d'investissement de la flotte (PIF) de la Garde côtière vers la fin de 1979, mais à condition que la Garde côtière précise ses niveaux de service avant la fin de 1981. Le ministère n'a pas respecté ce délai et n'a d'ailleurs pas encore précisé ses niveaux de service.

3.127 Dans notre Rapport de 1989, nous déclarions que, pour son programme de brise-glace, la Garde côtière ne savait pas si sa flotte était suffisante ou excédentaire par rapport aux objectifs de son programme. Nous mentionnions aussi qu'en dépit de l'absence d'information sur les besoins et d'analyses à ce chapitre, la Garde côtière avait dépensé environ 686 millions de dollars, depuis notre vérification de 1983, pour l'acquisition et la modernisation de navires capables d'entreprendre des missions de déglaçage.

3.128 Le plus gros et le plus puissant brise-glace que possède le Canada, le NGCC Louis S. St-Laurent (LSL) de type 1300, a été construit en 1969. L'utilisation de ce navire coûte cher en raison de l'équipage important requis et de l'inefficience de son système propulseur, qui consomme beaucoup plus de mazout que les autres types de propulseurs. Au cours des cinq années qui ont précédé sa modernisation de mi-durée, le taux moyen d'utilisation de ce navire a été inférieur à 30 p. 100 (calculé sur une période de 365 jours). Sa faible utilisation était attribuable au temps requis pour son entretien et à la décision des gestionnaires de l'utiliser principalement dans l'Arctique et de ne l'utiliser dans les eaux méridionales qu'en cas d'urgence ou lorsque d'autres brise-glace de la Garde côtière n'étaient pas disponibles.

3.129 En août 1988, le LSL entrait au chantier naval pour une modernisation de mi-durée.

3.130 Nous nous attendions qu'un projet de cette envergure eût été étayé d'une analyse soignée des besoins et des options fondée sur des niveaux de service établis. La notion de «niveau de service» recouvre ici tant les aspects qualitatifs que quantitatifs du service. Le niveau de service que l'on décide de donner dépend de la demande, des coûts des services et des avantages qu'il y a à les fournir.

3.131 Notre vérification ne cherchait pas à déterminer si ce navire avait une utilité dans la flotte de la Garde côtière. Nous nous sommes plutôt concentrés sur l'analyse qui a amené le ministère à prendre la décision de le moderniser et sur la suite des événements.

3.132 Analyse des besoins et des options. La Garde côtière a déclaré que le Plan d'immobilisations de la Flotte (PIF) constituait sa principale analyse des besoins et des exigences du projet de modernisation de mi-durée. Or, nous n'y avons trouvé ni définition des niveaux de service de déglaçage, ni analyse de la demande pour justifier la modernisation de mi-durée du LSL. Le fait que le Cabinet ait approuvé le PIF ne signifie pas qu'il ait approuvé le projet de modernisation de mi-durée qui faisait partie du programme d'immobilisations. Cette interprétation est conforme à la Circulaire 1983-25 du Conseil du Trésor dans laquelle il est indiqué qu'un plan d'immobilisations à long terme ne peut tenir lieu de demandes d'autorisation de projets d'immobilisations en particulier.

3.133 Il a été déterminé, à partir du PIF, que la vie utile (d'après le rapport coût-efficacité) d'un brise-glace était d'environ 30 ans, à condition qu'il subisse une modernisation entre 15 et 20 ans. La Garde côtière a déclaré que la modernisation de mi-durée du LSL devait prolonger de 20 ans la durée du navire, ce qui le mènerait à 45 ans.

3.134 Limitation préliminaire du coût. Les lignes directrices du PIF partent du principe qu'en moyenne, le capital requis pour une modernisation de mi-durée équivaut à 20 p. 100 de la valeur de remplacement du navire. Dans le PIF, la valeur de remplacement d'un vaisseau de type 1300 était estimée à 250 millions de dollars. Donc, selon les lignes directrices, le montant requis pour la modernisation du LSL, en dollars constants de 1987-1988, était de 50 millions de dollars. La Garde côtière avait donc prévu débourser 51 millions de dollars pour ce projet, de 1987 à 1991.

3.135 Marché sans appel d'offres. En octobre 1986, Halifax - Dartmouth Industries Limited (HDIL) a soumis spontanément une proposition pour la modernisation du LSL. À la suite de l'examen de cette proposition, la Garde côtière a déterminé que ce marché s'élèverait au maximum à 71,2 millions de dollars. Or, elle avait prévu un coût de 51 millions de dollars. D'après le ministère, cet écart s'expliquait du fait que les offres faites en réponse à un appel d'offres sont en général de 20 p. 100 inférieures au coût assumé lorsque l'on conclut un marché sans appel d'offres. La Garde côtière a recommandé que la Couronne lance un appel d'offres pour le projet. En juin 1987, toutefois, le Cabinet a ordonné que la modernisation du LSL soit confiée exclusivement à HDIL pour des raisons socio-économiques.

3.136 Gonflement des coûts. Le Conseil du Trésor a approuvé le projet en juillet 1987 pour un coût total estimatif de 75,8 millions de dollars, dont un maximum de 71 millions de dollars pour le marché conclu avec HDIL. En janvier 1988, une estimation préliminaire de HDIL indiquait un coût de 97 millions de dollars. En conséquence, la Garde côtière a élagué l'exposé des travaux pour n'en conserver que les principaux éléments. On a demandé à des experts-conseils de déterminer quel serait un coût raisonnable en vue des négociations avec HDIL. En juin 1988, le Conseil du Trésor a approuvé un financement de 95,5 millions de dollars. Pour ce prix, le marché avec HDIL ne devait pas dépasser 82,3 millions de dollars. Certains éléments éliminés du plan initial de modernisation seront ajoutés au budget de remise en état, qui est estimé actuellement à 6,7 millions de dollars. Selon la Garde côtière, le budget de remise en état annuel moyen pour ce navire est de 2 millions de dollars.

3.137 Déroulement du projet. En avril 1990, le ministère estimait que le projet était à demi achevé, en se fondant sur les unités de travail sur le chantier. Le projet avait donc pris cinq mois de retard. Il risquait donc de ne pas être terminé comme prévu en novembre 1990, à moins que HDIL prenne des mesures pour accélérer les travaux. Toutefois, on a depuis relevé de graves problèmes de détérioration des structures d'acier, qui menacent de retarder encore de deux ans le projet et d'en hausser le coût. Le coût supplémentaire n'a pas encore été calculé, mais il pourrait bien atteindre 25 p. 100 du coût total et il doit être approuvé par le Conseil du Trésor.

3.138 Détérioration de l'acier. La modernisation du LSL était déjà commencée lorsqu'on a découvert une corrosion considérable. Les endroits affectés comprenaient la coque et les structures internes, dont certaines parties avaient été inaccessibles pour des inspections avant le début des travaux. L'ampleur de la détérioration des structures d'acier du navire a été confirmée par la Garde côtière lors d'une inspection semblable à celle qu'effectuent les sociétés de normalisation tous les 20 ans. Cette inspection a été entreprise lorsque le LSL est entré en cale-sèche pour sa modernisation de mi-durée et elle était en cours au moment de notre vérification.

3.139 Ce n'était pas là le premier signe de corrosion dont prenait connaissance la Garde côtière. En 1984, un examen par ultrasons des structures d'acier a révélé une corrosion plus ou moins avancée, quoique les dégâts n'étaient pas encore étendus à l'époque. En 1987, avant la modernisation, une inspection précédant l'examen de la mi-durée a été effectuée, mais elle n'a pas décelé l'ampleur du problème.

3.140 La Garde côtière nous a informés qu'il était normal de remplacer de l'acier corrodé au moment d'une modernisation de mi-durée. Nous nous attendions que cette opération figure parmi les éléments importants de l'estimation des dépenses pour ce projet et ce, en raison :

  • de l'expérience de la Garde côtière des modernisations de mi- durée et d'un récent projet de prolongation de vie utile,
  • de l'âge du navire,
  • de la corrosion constatée depuis 1982, lors d'inspections et d'examens ou autrement.
Cependant, l'exposé des travaux ne prévoyait pas du tout ce travail.

3.141 Conclusion. Après plus de dix ans et en dépit des conditions liées à l'approbation du Conseil du Trésor, le ministère n'a toujours pas défini les niveaux du service de déglaçage. La décision du ministère de faire subir une modernisation de mi-durée au LSL n'a pas été appuyée d'une démonstration de la nécessité du projet, une tendance que nous avions constatée d'ailleurs pour d'autres projets lors de vérifications de dépenses pour de grands projets d'immobilisations qui ne se fondaient pas sur un besoin démontré. Cette décision n'est pas conforme à la stratégie du PIF en matière de durée et de coût des navires. Comme pour le projet des brise-glace de classe «R», les premières estimations des coûts en capital, pour la modernisation du LSL, ne donnaient pas une bonne idée du coût définitif. La première estimation était de 51 millions de dollars. Selon la Garde côtière, le coût pourrait maintenant se situer dans les 125 millions de dollars.

3.142 Nous continuerons de suivre ce projet.

Commentaire de la direction : Le ministère nous a dit être d'avis que la décision de faire moderniser le LSL était la moins coûteuse. Il a déclaré qu'en raison de ses capacités uniques, l'on a décidé d'améliorer l'avant et les machines du brise-glace. Le ministère a déclaré que cette amélioration, qui a entraîné des travaux plus importants qu'une simple modernisation de mi-durée, accroîtra l'efficacité et l'efficience du navire en plus d'en prolonger la durée. Le ministère ajoute qu'il définit actuellement les niveaux du service de déglaçage et que pour qu'ils soient exacts, il doit prendre en considération les facteurs d'ordre climatique et géographique. Le ministère est d'avis que le Canada a besoin d'au moins un brise-glace de type 1300 s'il veut remplir ses obligations qui découlent des droits qu'il affirme avoir dans l'Arctique. Selon le ministère, sans cette capacité, le Canada viendrait au septième rang parmi les nations qui ont des brise-glace, y compris l'Allemagne de l'Ouest, le Japon et l'Argentine. Le ministère déclare que, le cas échéant, la crédibilité du Canada auprès des nations nordiques en souffrirait.

Le ministère des Transports

Stationnement à l'aérogare 1 de l'Aéroport international Lester-B.-Pearson : la protection des biens publics et la surveillance de la sécurité des usagers sont insuffisantes
L'inaction du ministère des Transports a contribué à faire grimper de 38 millions de dollars le coût estimatif de la remise en état, et rien ne permet de dire combien de temps la structure demeurera sûre, sans travaux majeurs de réparation.
3.143 En 1982, le ministère des Transports a élaboré un plan complet pour les stationnements à l'Aéroport international Lester-B.-Pearson. La même année, le rapport d'un ingénieur-conseil mentionnait de graves problèmes de corrosion dans le béton armé du stationnement de l'aérogare 1. Le rapport indiquait qu'à moins d'une remise en état soignée, le garage se détériorerait plus vite qu'il ne pourrait être réparé. La remise en état du stationnement était estimée à environ 12,3 millions de dollars (en dollars de 1989), c'est-à-dire 91 $ par mètre carré, et prolongerait sa durée de 15 à 20 ans. Le ministère n'a rien fait pour mettre à exécution le plan pour les stationnements de l'aéroport ou pour donner suite au rapport sur le garage.

3.144 Des rapports subséquents, en 1984 et en 1986, soulignaient la nécessité de faire quelque chose. En 1988, six ans après la découverte des problèmes, le ministère a octroyé des marchés totalisant 5,6 millions de dollars pour des travaux supplémentaires de réparation dans les zones du garage où la sécurité était incertaine. Le ministère a déclaré qu'il intensifierait les inspections afin de veiller à la sûreté du garage. Ultérieurement, l'entrepreneur a déterminé que la détérioration était telle qu'il fallait revoir le devis du marché. Il fallait, entre autres choses, apporter des modifications au plan et réviser certains prix unitaires et certaines quantités, ce qui allait hausser le coût de 7 millions de dollars. Le ministère a plutôt décidé de poursuivre les travaux jusqu'à épuisement des fonds prévus dans le marché, et de les mener à terme, sans que tous les travaux escomptés aient été faits.

3.145 Un rapport présenté par un ingénieur-conseil en 1989 et accepté par le ministère mentionne qu'il n'est même pas possible de prévoir combien de temps la structure sera sûre si l'on n'effectue pas de grands travaux de réparation. L'ingénieur-conseil proposait deux solutions. L'une d'entre elles, qui entraînerait des dépenses de 40 millions de dollars, permettrait de prolonger la durée du stationnement de 10 à 15 ans. L'autre solution, à long terme, allait coûter 51 millions de dollars et prolongerait la durée de la structure de plus de 20 ans. Ces solutions prévoyaient des coûts allant de 362 $ à 552 $ par mètre carré.

3.146 Le report de la décision de procéder à la remise en état du garage a contribué à un gonflement des coûts estimatifs que devra assumer l'État, qui pourraient atteindre 28 ou 38 millions de dollars, sans compter que ce report compromet la sûreté de la structure. Au moment de notre vérification, le programme d'inspection du garage n'avait pas été modifié de façon à surveiller de plus près la détérioration du garage, et il n'y avait aucun plan de remise en état de la structure. Le ministère nous a fait savoir qu'il prendrait une décision une fois que le prochain plan directeur pour l'aéroport sera au point. À l'heure actuelle, aucun échéancier n'a été fixé.

Commentaire de la direction : Le ministère nous a dit qu'il avait fait des réparations lorsqu'elles étaient nécessaires au maintien de la sûreté de la structure. Le ministère a déclaré que la sécurité des usagers était pour lui d'une suprême importance. Il a ajouté qu'un plan de remise en état était actuellement à l'étude.

Le ministère de la Diversification de l'économie de l'Ouest et l'ancien ministère de l'Expansion industrielle régionale

L'approbation d'un projet de turbocompresseur est contestable et les paiements de la contribution ne sont pas justifiés de façon satisfaisante
Une entreprise de l'Alberta a reçu 99 900 $ dans le cadre du Programme de développement industriel et régional en vue de la mise au point d'un turbocompresseur. Le coût total du projet s'élevait à 312 600 $, y compris l'achat et la reconstruction d'un dragster pour les essais du turbocompresseur. Deux ministères étaient en cause dans ce projet : le ministère de l'Expansion industrielle régionale (MEIR), au cours de l'étape de l'approbation et du financement initial, et le ministère de la Diversification de l'économie de l'Ouest (MDEO), pour les derniers paiements de la contribution. L'évaluation initiale du projet par le MEIR n'a pas porté sur quelques-uns des aspects clés. Les derniers paiements, qui s'élevaient à 26 884 $ au total, ont été effectués par le MDEO, même s'il n'avait pas demandé au requérant le rapport sur les résultats techniques et les avantages obtenus exigé par l'entente.
3.147 En août 1985, dans le cadre du Programme de développement industriel et régional (PDIR), le ministère de l'Expansion industrielle régionale a approuvé l'octroi d'une contribution de 99 900 $ à une entreprise de l'Alberta pour la mise au point d'un turbocompresseur amélioré pour les moteurs automobiles. Le turbocompresseur devait être efficient à tous les niveaux de performance. Selon la demande d'aide, le marché visé était les grossistes et les détaillants de produits automobiles, au Canada, aux États-Unis et en Grande-Bretagne. Le dossier du MEIR ne renfermait pas d'étude de marché pour la demande originale ou pour l'autre phase de mise au point proposée et on n'indique pas clairement si le produit était destiné à une utilisation générale ou au marché plus restreint des voitures de courses. Les coûts totaux du projet étaient de 312 600 $ et comprenaient la mise au point du turbocompresseur ainsi que l'achat et la reconstruction d'un dragster. Le MEIR a effectué un paiement initial de 73 016 $ en février 1987. Toutes les dépenses engagées par l'entreprise pour ce projet ont été effectuées entre le 5 juillet 1985 et le 28 février 1987.

3.148 L'énoncé de travail que renferme l'entente établit les objectifs techniques du projet. Même si l'entente exigeait que le requérant soumette un rapport qui satisfasse le ministre, aucun des deux ministères n'a traduit les objectifs techniques en critères en regard desquels les résultats du projet pouvaient être mesurés.

3.149 Le MEIR avait transmis le projet au Conseil national de recherches Canada pour avoir un avis, mais il n'a pas donné suite aux préoccupations exprimées par le CNRC. Celui-ci avait signalé que la modification de moteurs non conçus pour le turbocompressage pouvait être dangereuse et de valeur limitée aux fins de l'utilisation générale. Il soulignait que si le projet visait des véhicules spéciaux, tels que les dragsters ou les stock-cars, une autre étude du marché serait nécessaire.

3.150 Le prototype du turbocompresseur a été mis à l'essai sur des pistes de courses aux États-Unis, dans un dragster équipé d'un moteur de 488 pouces cubes ou de huit litres.

3.151 En août 1987, le gouvernement a créé le ministère de la Diversification de l'économie de l'Ouest. Ce nouveau ministère est devenu responsable du PDIR et de certains autres programmes auparavant administrés par le MEIR dans l'Ouest. Le projet du turbocompresseur était l'un des projets qui ont été transférés au MDEO.

3.152 En janvier 1989, le MDEO a effectué un second paiement de 16 894 $. À cette étape, même si le requérant avait effectué toutes les dépenses concernant le projet, il n'avait pas fourni au ministère l'information demandée dans la section sur le suivi de l'entente. Cette section exige la soumission de rapports d'étape tous les trois mois, ainsi qu'un rapport final qui comporte un sommaire des résultats techniques et une description des avantages qui en ont découlé. Le MDEO a reçu deux rapports d'étape seulement, tous deux en 1986. Le requérant n'a pas soumis de rapport final, et le ministère n'a demandé aucun autre renseignement sur les résultats techniques ou sur les avantages.

3.153 Le MDEO a découvert, en mars 1989, que le prototype du turbocompresseur avait été détruit en 1987. L'entente de contribution exigeait que l'entreprise avise le ministère par écrit en cas de vente, de location ou d'une autre forme de cession du turbocompresseur. Cela n'a pas été fait. Néanmoins, en mars 1989, le MDEO a effectué le paiement final de 9 990 $.

3.154 À notre avis, les paiements effectués à l'entreprise n'étaient pas justifiés de façon satisfaisante.