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1990 — Rapport du vérificateur général du Canada

Points saillants

19.1 Le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien (MAINC) a charge de gérer toutes les terres de la Couronne ainsi que l'utilisation des ressources naturelles au Yukon et dans les Territoires du Nord-Ouest. Ces terres représentent 40 p. 100 de la superficie du territoire canadien et quelque 79 800 Canadiens y habitent. Bien que la Loi sur le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien attribue clairement au ministère la responsabilité de la gestion du Nord canadien, il est difficile, en raison des transferts, au fil des ans, de programmes de type provincial aux administrations territoriales, de faire du ministère le seul responsable de la gestion de cette région. Le MAINC, pour la réalisation de ces programmes, a transféré, en 1988-1989, aux administrations territoriales, 825 millions de dollars (paragraphes 19.6 à 19.14).

19.2 Le MAINC n'a pas mis en place de cadre d'évaluation de l'efficacité des règlements des revendications territoriales. Si les règlements énumérés au paragraphe 19.29 sont tous entérinés, les indemnités versées et le coût de leur mise en application se chiffreront au total à plus de 1,9 milliard de dollars (19.32 et 19.30).

19.3 Le MAINC ne dispose pas de plans d'aménagement des terres approuvés, même s'il a engagé à cette fin plus de 20 millions de dollars depuis 1981. Le ministère continue d'allouer plus de cinq millions de dollars par année à ce programme de planification (19.39 à 19.42).

19.4 Le MAINC possède certes des données quantitatives sur les eaux mais il en a, en comparaison, fort peu sur leur qualité. Le MAINC ne fait pas d'inspection rigoureuse du respect des obligations liées aux permis d'utilisation des eaux et ne l'impose pas. Plusieurs formes de contamination de l'eau subsistent (19.55 à 19.88).

19.5 Les recettes tirées des activités minières sont loin d'être ce qu'elles pourraient être. Les taux utilisés pour fixer les droits miniers et les revenus de location de concessions sont les mêmes depuis plus de 60 ans et les redevances pour l'exploitation minière des placers aurifères sont calculées à partir d'une valeur de l'or fixée à 15 $ l'once, ce qui est nettement au-dessous de la valeur actuelle de ce métal (19.105 à 19.107).

Contexte

19.6 Le Yukon et les Territoires du Nord-Ouest (T.N.-O.) englobent une région de quelque 3,9 millions de kilomètres carrés qui couvre 40 p. 100 de la superficie totale du Canada. Cette immense région, qui s'étend sur plus de 4 200 kilomètres, d'est en ouest, et sur plus de 3 500 kilomètres, du nord au sud, revêt une importance stratégique aux yeux de tous les Canadiens.

19.7 Environ 79 800 Canadiens habitent le Yukon et les T.N.-O. Les deux tiers des 25 800 résidents du Yukon demeurent à Whitehorse et autour de la capitale, tandis que moins d'un quart des 54 000 habitants des T.N.-O. vivent à Yellowknife. Le reste des habitants du Nord, la plupart d'origine autochtone, sont répartis dans quelque 100 petites collectivités. La population du Nord est passée de 25 000 habitants, en 1951, à 75 500 en 1986 - soit un taux de croissance annuel moyen de 4,6 p. 100, c'est-à-dire deux fois plus élevé que la moyenne nationale. Au Yukon, à peu près un cinquième de la population est d'origine autochtone. Dans les T.N.-O., près de 60 p. 100 des résidents sont d'origine indienne, inuit ou métisse. À la grandeur des territoires, on parle au moins six principales langues autochtones et de nombreux dialectes. La langue maternelle de bien des habitants du Nord n'est ni l'anglais, ni le français.

19.8 Du point de vue d'un habitant du Sud, la vie dans le Nord peut sembler souvent rude, isolée et dépourvue des commodités essentielles, mais pour la plupart des résidents du Nord, particulièrement la population autochtone, la perspective est tout à fait différente. Pour eux, il s'agit d'un endroit qui offre protection et sécurité, d'un foyer aux racines profondes sur le plan social, culturel et spirituel, au sein d'un territoire riche et productif. Voilà à quoi correspond la réalité. Néanmoins, quelle que soit la manière de voir le Nord, gouverner cette région est très dispendieux.

19.9 Le gouvernement fédéral, les gouvernements territoriaux et les administrations locales constituent les principaux employeurs dans le Nord. Ils offrent entre 30 et 40 p. 100 du total des emplois. Dans le secteur privé, l'industrie minière, principale activité économique, est suivie de près par le tourisme.

19.10 Les basses températures, le pergélisol, les conditions du sol et les longues périodes successives de clarté et d'obscurité propres aux latitudes Nord forment un écosystème qui varie en fonction des cycles saisonniers de froid rigoureux prolongé et de périodes plus courtes de productivité biologique explosive. La région passe d'une froide et austère beauté à une riche végétation qui favorise l'établissement d'une abondante population d'oiseaux migrateurs et de mammifères migrateurs. Dans la plus grande partie du territoire, l'industrie agricole n'est ni rentable, ni viable. Cependant, toutes les statistiques économiques traditionnelles reposent sur l'économie de subsistance vitale de la chasse, de la pêche et du piégeage. Ces activités traditionnelles rattachées aux ressources naturelles servent de fondement économique, social et culturel à la croissance rapide d'une population rurale. Le taux de chômage chez les autochtones du Nord, soit 50 p. 100 ou plus dans certaines collectivités, est le plus élevé au Canada. Le fait que plus de la moitié de la population autochtone soit âgée de moins de 20 ans contribue à aggraver la situation.

19.11 La Loi sur le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien de 1970 conférait au ministère des pouvoirs de réglementation assez vastes pour lui permettre de servir d'agent quasi provincial dans les deux territoires. Le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien doit rendre compte au Parlement de la gestion des services à caractère provincial et de la gestion de toutes les terres de la Couronne situées au Yukon et dans les T.N.-O. La Loi confie aussi au ministère la responsabilité de coordonner les activités des autres ministères, comités et organismes fédéraux dans le Nord.

19.12 En 1988-1989, le MAINC a octroyé aux deux gouvernements territoriaux des subventions de l'ordre de 825 millions de dollars (voir la pièce 19.1) afin de les aider à offrir une gamme complète de services publics à leur population. Ces subventions tiennent compte du coût élevé de la prestation des services du gouvernement dans le Nord canadien et du rendement relativement faible des impôts générés dans cette vaste région peu peuplée. Les deux territoires comptent encore dans une large mesure sur l'appui financier fédéral.

La pièce n'est pas disponible

19.13 Au cours de la même période, des changements importants ont été apportés à la nature et à la portée des accords de financement entre le gouvernement fédéral et les gouvernements territoriaux. En 1985, la méthode de financement préétablie était adoptée en vue d'empêcher cette dépendance financière de nuire aux gouvernements du Nord, dans le cadre de l'établissement de leurs priorités. Cette démarche permet aux gouvernements élus dans le Nord d'élaborer leur budget en fonction de leurs besoins, compte tenu d'un plafond établi préalablement, sans avoir à justifier l'attribution des fonds auprès du gouvernement fédéral. Une augmentation annuelle est maintenant offerte aussi par l'intermédiaire d'un plan préétabli plutôt que par le recours à la négociation annuelle. Le plan prévoit l'indexation des dépenses de base du gouvernement territorial, selon un facteur de progression calculé d'après le taux de croissance des dépenses provinciales et municipales. On déduit ensuite du montant obtenu les recettes générées au sein des territoires.

19.14 Au fil des années, le ministère a transféré progressivement aux gouvernements territoriaux ses responsabilités à caractère provincial en s'inspirant d'un processus qui a un certain précédent, c'est-à-dire la création, qui remonte au début du siècle, de l'Alberta et de la Saskatchewan, à partir des T.N.-O. De bien des façons, les T.N.-O. et le Yukon peuvent être considérés comme les dernières pièces à assembler dans le jeu de construction du Canada. À l'heure actuelle, les gouvernements territoriaux détiennent la responsabilité de domaines comme l'éducation, l'administration locale, les droits civils et de propriété, les impôts directs, la gestion des ressources fauniques, les affaires sociales et les affaires économiques. Néanmoins, l'exercice de ces pouvoirs n'est pas inscrit dans la Constitution. Qui plus est, le transfert de ces programmes aux gouvernements territoriaux a de beaucoup accru la difficulté de rendre le MAINC entièrement comptable de la gestion du Nord, comme cela est prévu dans la Loi sur le MAINC .

19.15 Les pouvoirs des gouvernements territoriaux sont énoncés dans deux lois fédérales : la Loi sur le Yukon (1953) et la Loi sur les territoires du Nord-Ouest (1952). Ces attributions sont assujetties à la législation fédérale. Les accords actuels reposent sur une très grande coopération fédérale-territoriale aussi bien qu'interministérielle. L'acheminement des territoires vers le statut de province ne sera pas complet sans le transfert des ressources naturelles. À cet égard, l'on est en voie de franchir les premières étapes importantes par le biais de l'Entente sur l'énergie dans le Nord, qui a des répercussions de grande envergure pour le Canada, particulièrement dans l'optique du règlement récent de revendications territoriales.

19.16 Comme la propriété des ressources relève toujours de la compétence fédérale, leur gestion est en grande partie imputable au MAINC, malgré l'évolution rapide, par le biais de la dévolution des responsabilités aux gouvernements territoriaux. L'on s'attend que le MAINC joue un rôle de premier plan au chapitre de la protection de l'environnement, de la gestion des terres, des forêts (au Yukon seulement), des eaux et des ressources minérales et, enfin, du pétrole et du gaz. Le ministère est aussi chargé de la prestation des services concernant la réglementation de l'utilisation des terres, l'octroi de licences et la surveillance de l'utilisation des ressources hydrauliques, les études sur les eaux intérieures, l'enregistrement des droits miniers, l'exploration et l'analyse géologique et, enfin, la gestion de l'environnement.

19.17 Dans le cadre de son mandat, le MAINC joue un rôle essentiel dans la mise en valeur et la protection du Nord. Il s'occupe de l'application des principales lois concernant les ressources, de la protection des zones de conservation, de la définition des options relatives aux projets de mise en valeur, de la planification de l'utilisation des terres, de la direction des activités en matière d'évaluations environnementales, de la surveillance contre la pollution et, enfin, il coordonne la recherche en prévision des projets d'exploitation des ressources.

Étendue de la vérification

19.19 Le MAINC assume de vastes responsabilités en ce qui concerne la gestion des terres, la protection de l'environnement et la réglementation des activités liées à l'exploitation des hydrocarbures. En 1981, l'Administration du pétrole et du gaz des Terres du Canada (APGTC) était établie afin de servir de principal point de contact, en vertu des pouvoirs de réglementation du gouvernement fédéral qui ont trait à l'industrie minière et gazière du Nord et les responsabilités administratives sont partagées entre le MAINC et le ministère de l'Énergie, des Mines et des Ressources. Notre rapport annuel, en date de 1986, fait état de notre vérification du programme de l'énergie de l'APGTC. Ce secteur a été exclu de la vérification.

Revendications territoriales globales

Contexte

19.21 Il existe un lien important entre le règlement des revendications territoriales, le transfert des programmes fédéraux et l'évolution politique du Nord. Le règlement des revendications est protégé par la Constitution. Les deux gouvernements territoriaux devront se conformer aux dispositions des revendications qui garantissent la participation des groupes requérants au processus du gouvernement. Les revendications dépassent les simples questions d'argent et de territoire. La tâche qui incombe aux gouvernements, tant dans le Nord qu'à Ottawa, consiste à mettre sur pied des institutions et des structures d'administration publique qui tiendront compte des droits et des intérêts des autochtones. Parallèlement, les gouvernements élus de Whitehorse et de Yellowknife auront des comptes à rendre à tous les résidents du Nord.

19.22 Lors d'une déclaration faite à la Chambre des communes, le 8 août 1973, concernant les revendications des Indiens et des Inuit, le gouvernement du Canada a reconnu l'existence de deux grandes catégories de revendications autochtones - globales et particulières. Les revendications globales sont fondées sur l'utilisation traditionnelle et l'occupation des terres par les autochtones. Les revendications particulières se rapportent au respect des traités et à l'administration des terres et des autres biens des Indiens, en vertu de la Loi sur les Indiens . Cette vérification est axée sur les revendications globales. La presque totalité de cette immense région fait l'objet de revendications territoriales qui ont été soumises au gouvernement fédéral par les Inuit, les Inuvialuit, les Indiens et les Métis. Depuis la mise en oeuvre du processus des revendications globales, en 1973, trois revendications ont été réglées : la Convention de la Baie James et du Nord québécois en 1975, la Convention du Nord-Est québécois en 1978, la Convention définitive des Inuvialuit en 1984. Les Métis et les Dénés des Territoires du Nord-Ouest ont paraphé une Convention définitive en 1990 avec les gouvernements fédéral et territoriaux, Convention assujettie à une sélection des terres à céder et à une ratification par toutes les parties. Le conseil des Indiens du Yukon a paraphé, en 1990, une Convention cadre définitive avec les gouvernements fédéral et territoriaux. Cette convention servira de base à la sélection du territoire et à la négociation d'ententes finales avec chacune des bandes indiennes du Yukon. La plus grande Convention du Nord concernant les revendications territoriales, la Fédération Tungavik de Nunavut, a abouti à une entente de principe en 1990 (voir la pièce 19.2).

La pièce n'est pas disponible

19.23 En 1986, nous avons fait état du processus de mise en oeuvre de la Convention de la Baie James et du Nord québécois. Nous avons souligné l'absence de plans de mise en oeuvre dans les ententes finales. Nous étions d'avis qu'une telle omission pouvait entraîner l'échec de certaines parties de l'entente, les obligations du ministère n'ayant pas été entièrement définies. Nous avons aussi signalé le manquement du ministère à l'égard de ses obligations législatives concernant la présentation au Parlement de rapports annuels sur la mise en oeuvre. À la suite de notre rapport, soit en 1987, la Direction de l'évaluation du MAINC a effectué l'examen de la mise en oeuvre, par le gouvernement, de la Convention définitive des Inuvialuit (CDI). Compte tenu des constatations qui découlent de cet examen, lesquelles étaient comparables à celles que renferme notre Rapport de 1986, la Direction de l'évaluation a rédigé des lignes directrices qu'elle a proposées concernant les modalités à suivre aux fins de la négociation des plans de mise en oeuvre. En décembre 1989, le ministère a publié ces lignes directrices qui énoncent les exigences d'établir des plans détaillés en vue d'ententes finales et de ratification par toutes les parties.

Étendue de la vérification

Observations et recommandations

Il n'y a pas de plan de mise en oeuvre

Les rôles et les responsabilités n'ont pas été définis avec clarté

Les rapports annuels ne font pas état de coûts cumulatifs et d'engagements pour l'avenir

19.28 Les rapports annuels sur la mise en oeuvre des règlements des revendications territoriales devraient faire état des frais cumulatifs de la mise en oeuvre jusqu'à maintenant et du calendrier des versements d'indemnités financières.

Commentaire du ministère : Le ministère est d'accord avec la recommandation.

Les versements d'indemnités ne sont pas tous signalés au Parlement

19.29 Des indemnités appréciables devront être versées à des autochtones qui sont bénéficiaires du règlement des revendications territoriales. Voici la liste des versements d'indemnités financières convenus.

19.31 Les versements d'indemnités qui découlent des règlements des revendications territoriales devraient être tous signalés au Parlement.

Commentaire du ministère : Le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien fournira l'information que requiert le Bureau du contrôleur général afin qu'elle soit transmise au Parlement.

On n'a pas effectué d'évaluation des mesures économiques

19.33 Un cadre d'évaluation des mesures socio-économiques énoncées dans les règlements des revendications territoriales devrait être établi. Les résultats qui découlent de l'évaluation pourraient servir à la négociation future des revendications territoriales.

Commentaire du ministère : Vu qu'il peut s'écouler de 10 à 15 ans pour que les retombées socio-économiques des règlements des revendications territoriales se concrétisent, l'apport d'information à ce sujet dans les négociations actuelles sera limité.

Les indemnités financières ont été versées dans les délais prescrits

Gestion des terres

Contexte

19.36 Le programme d'aménagement des terres du Nord du MAINC constitue un important mécanisme, actuellement en voie d'élaboration, pour la gestion des terres du Nord. Il a pour but de définir les meilleurs moyens d'utiliser les terres et les ressources du Nord, au moyen de l'élaboration de plans d'aménagement régionaux. L'aménagement des terres relève du gouvernement fédéral, représenté par le MAINC, et par les gouvernements territoriaux. Le programme offre un processus de consultation avec des groupes aborigènes et des collectivités autochtones, qui sont tous des partenaires de planification dans ce processus, de façon à évaluer les utilisations possibles et à résoudre les conflits entre les différents groupes d'intérêts. Les plans pour l'aménagement des terres sont préparés par les commissions de planification, par le biais d'un processus public.

19.37 En 1981, le ministère annonçait l'adoption d'une politique fédérale d'aménagement des terres, en vertu de laquelle il s'est engagé à établir un système visant à améliorer la gestion des ressources terrestres du Nord. Des ententes officielles en matière d'aménagement des terres sont intervenues entre le ministère et le gouvernement des T.N.-O., en 1984, et le gouvernement du Yukon en 1987.

Étendue de la vérification

Observations et recommandations

Aucun plan d'aménagement des terres n'a encore été approuvé, même si des dépenses d'au moins 20 millions de dollars se sont échelonnées sur neuf années

19.40 Le document qui se rapproche le plus d'un plan approuvé est la proposition concernant le détroit de Lancaster, dans les T.N.-O. Cette proposition, en voie d'élaboration depuis quatre ans, remonte à 1981. Comme l'entente actuelle en matière d'aménagement des terres exige l'approbation finale du ministre et du Cabinet, il faudra encore du temps avant que ne débute la mise en oeuvre.

19.41 Au Yukon, les travaux de planification les plus avancés se rapportent à la région de Kluane. La date prévue de l'achèvement d'une première ébauche de plan se situe à la fin de 1990.

19.42 Dans l'immédiat, et à plus long terme, l'absence de plans d'aménagement des terres peut avoir des conséquences nuisibles. Le ministère reconnaît que le contrôle de l'utilisation des terres peu systématique exercé par l'intermédiaire de l'octroi de permis et de licences ne s'attaque pas aux plus grandes questions. Celles-ci sont liées à des domaines comme la réduction des risques pour l'environnement, le conflit à éviter entre les utilisateurs des ressources hydrauliques et, enfin, les perspectives de développement associées aux caractéristiques complexes des grandes régions. Il existe d'autres effets négatifs comme les menaces susceptibles de planer sur les cultures autochtones, le désintéressement des investisseurs, les dommages causés à l'environnement et la stagnation économique, peut-être. Bien que les plans d'aménagement ne puissent venir à bout de tous les problèmes, un plan bien établi pourrait se solder par un meilleur équilibre entre le développement économique et la protection environnementale, et un plus grand souci des considérations d'ordre social et culturel.

19.43 Le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien devrait prendre des mesures immédiates avec ses partenaires de planification pour achever ses plans d'aménagement des terres de façon à ce qu'ils puissent être approuvés et mis en oeuvre pour permettre la gestion efficace des terres du Nord.

Commentaire du ministère : Le ministère s'efforcera d'orienter le processus d'élaboration des plans vers la mise au point de plans définitifs d'aménagement des terres.

Aucune ligne directrice n'a été élaborée pour orienter les priorités concernant la façon de déterminer l'aménagement des terres

19.45 Le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien devrait établir des critères et des lignes directrices qui permettent de déterminer les priorités concernant la planification de l'aménagement des terres qui soient conformes aux politiques du gouvernement fédéral en ce qui concerne le Nord.

Commentaire du ministère : Le ministère étudiera la faisabilité d'élaborer des lignes directrices sur la planification de l'aménagement des terres, tout en retenant la perspective de déterminer l'applicabilité au contexte nordique.

Gestion des ressources hydrauliques

Contexte

19.47 Le MAINC est responsable de la gestion des eaux au Yukon et dans les T.N.-O. Son mandat provient principalement de la Loi sur le MAINC , laquelle définit les fonctions générales du ministère dans la gestion des ressources du Nord canadien et, enfin, de la Loi sur les eaux intérieures du Nord (LEIN), laquelle confère au ministre des pouvoirs particuliers qui ont trait aux eaux intérieures.

19.48 Au chapitre de la gestion des eaux, le MAINC partage certaines responsabilités avec d'autres ministères, notamment le ministère des Pêches et des Océans (MPO), en ce qui concerne les normes applicables à l'habitat du poisson et le ministère de l'Environnement (MDE) relativement à sa participation aux relevés hydrographiques. En outre, les gouvernements du Yukon et des Territoires du Nord-Ouest assument d'importantes responsabilités dans le domaine de l'utilisation des eaux.

19.49 Comme certains réseaux hydrauliques du Canada prennent naissance dans les provinces situées au sud des territoires et se déversent dans le Nord, le débit d'eau ou les dérivations d'un cours d'eau et les déversements de polluants qui proviennent de l'extérieur de la compétence législative du MAINC peuvent avoir un effet préjudiciable sur les eaux qui relèvent de sa responsabilité. À cet égard, la mise au point et l'application d'ententes appropriées concernant les eaux transfrontalières, et des ententes internationales concernant le transport à grande distance de polluants atmosphériques, jouent un rôle important dans la gestion des eaux.

19.50 Étant donné les multiples fonctions qu'exerce l'eau dans le Nord sur le plan économique, environnemental, social et culturel, et compte tenu de sa vulnérabilité par rapport aux exigences concurrentielles, la saine gestion des ressources hydrauliques constitue un enjeu formidable, en particulier pour le MAINC à qui incombe la principale responsabilité, en vertu de la législation actuelle.

Étendue de la vérification

Observations et recommandations

Les objectifs de gestion des ressources hydrauliques n'ont pas été consignés

19.53 Nous avons constaté que le ministère, en matière de gestion des eaux, n'avait pas d'objectifs et de politique consignés pour l'établissement d'un ordre de priorités en ce qui concerne la conservation et la mise en valeur.

19.54 Le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien devrait énoncer avec clarté ses objectifs en matière de gestion des eaux intérieures. Il devrait préciser en quoi consistent ses responsabilités et la façon dont il entend s'en acquitter. Il devrait aussi fixer les critères destinés à déterminer l'utilisation acceptable des eaux et les exigences en matière de surveillance.

Commentaire du ministère : Le ministère est d'accord avec la recommandation. Des objectifs de la gestion des eaux seront énoncés dans les modifications proposées à la Loi sur les eaux intérieures du Nord.

Le MAINC a besoin de plus de données pour gérer les ressources hydrauliques

19.56 En avril 1988, le MAINC nous a informé que le Yukon comptait 74 stations hydrométriques en service et les T.N.-O., environ 140. Ces stations servaient activement à recueillir des données sur la qualité de l'eau. Au cours des ans, le MDE et le MAINC ont mené nombre d'études pour préciser les besoins de leurs stations. Toutefois, les deux ministères se sont dits préoccupés que ces 214 stations ne leur permettaient pas de recueillir les données essentielles pour assurer la gestion des eaux.

19.57 Pour assurer une gestion efficace des ressources hydrauliques, le MAINC doit aussi recueillir, tenir et utiliser un ensemble de connaissances de la qualité des importantes ressources hydrauliques qui relèvent de sa compétence. Dans un rapport conjoint du MAINC et du MDE, on qualifie d'insatisfaisantes les méthodes officieuses dont se servent actuellement les ministères pour vérifier la qualité des eaux.

19.58 À une assemblée d'évaluation scientifique sur les contaminants dans l'Arctique, tenue au début de 1989, on a déclaré avoir décelé un large éventail de contaminants dans la neige, la glace, l'air et l'eau. Certains échantillons prélevés renfermaient des composés de BPC et de DDT ainsi que du cadmium, du mercure et du plomb. Au moment de notre vérification, les résultats et les constatations présentés lors de cette réunion constituaient les plus récentes données sur la contamination dans le Nord. On nous a informé que dans un quartier domiciliaire des T.N.-O., le taux de BPC présents dans le poisson que consomment les autochtones avait dépassé le niveau tolérable. Pour surveiller ce genre de contamination et réagir en conséquence, un moyen efficace consiste à recueillir et évaluer des données sur la qualité des eaux et à l'utiliser aux fins de la gestion des eaux.

19.59 Le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien devrait créer une base de données valables sur la quantité et la qualité des eaux du Nord et il devrait appliquer ces connaissances à la gestion des ressources hydrauliques du Nord.

Commentaire du ministère : Le ministère est d'accord avec la recommandation.

Les connaissances concernant la pollution atmosphérique sont insuffisantes

19.61 Il s'agit d'un problème fort complexe. En effet, les polluants atmosphériques qui menacent le Nord canadien ne proviennent pas nécessairement du Canada, ni même de l'Amérique du Nord. Certains polluants comme le mercure et les hydrocarbures proviennent de sources naturelles alors que certains pourraient être attribuables à une activité industrielle. De plus, le MAINC n'est pas le seul ministère fédéral à avoir compétence dans le Nord. Le Service de l'environnement atmosphérique du MDE, par exemple, s'adonne entre autres à l'étude des changements atmosphériques dont la pollution peut en partie être la cause. Toutefois, le rôle officiel de coordonnateur des activités du gouvernement dans le Nord incombe au MAINC. Sous cet aspect, il coordonne les activités d'un comité interministériel sur les polluants dans les écosystèmes du Nord.

19.62 Au moment de notre vérification, le MAINC avait commencé à traiter certains des problèmes que posent les polluants atmosphériques pour les eaux. Entre autres, il prévoit participer à la rédaction d'une ébauche d'accord concernant la coopération scientifique dans l'Arctique. Les propositions à cet accord portent sur de nombreuses menaces pour l'environnement. Elles comprennent la surveillance des émissions et des effets biologiques de la pollution causée par les activités pétrolières et gazières dans le Nord, la réalisation de recherches et l'établissement de mécanismes visant la conservation et la protection des eaux intérieures du Nord, la réalisation d'études sur les voies d'introduction des contaminants dans l'environnement, l'établissement de méthodes de contrôle et de réglementation de la qualité de l'eau ainsi que la réalisation d'études sur le transport à grande distance des polluants par l'air et par l'eau.

19.63 Le MAINC a également rédigé un document de travail sur une stratégie environnementale pour l'Arctique. Toutefois, au moment de notre vérification, le ministère ne disposait d'aucun plan détaillé pour traiter les cas connus ou présumés d'eaux contaminées par les polluants atmosphériques.

19.64 Le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien devrait élaborer et coordonner la mise en oeuvre d'un plan approprié visant à déceler les polluants atmosphériques et leurs répercussions sur les eaux et leurs consommateurs. Il devrait en plus, à l'appui de ce plan, consigner ses résultats dans une base suffisante de données et en assurer la tenue.

Commentaire du ministère : Les polluants atmosphériques seront inclus dans la stratégie de recherche quinquennale du ministère sur l'examen des polluants de l'écosystème arctique.

Le MAINC a besoin de savoir si les offices des eaux atteignent leurs objectifs en matière de réglementation

19.66 En vertu de la Loi sur les eaux internes du Nord (LEIN), il faut généralement obtenir un permis d'utilisation des eaux si l'on prévoit consommer plus de 50 000 gallons d'eau par jour ou déverser des résidus dans les eaux. Nommés par le ministre du MAINC, les membres des offices des eaux évaluent les demandes de permis et en recommandent ou non la délivrance au ministre. Ces personnes ne sont pas nécessairement à l'emploi du gouvernement fédéral. Dans le cas de demandes particulières, les responsables du MAINC peuvent donner des conseils techniques et offrir leur avis aux membres des offices. Les offices ont pour objectif de veiller à la conservation, à la mise en valeur et à l'utilisation rationnelle des ressources en eau du Yukon et des Territoires du Nord-Ouest d'une façon qui permette aux Canadiens en général et aux habitants du Nord en particulier d'en retirer le maximum de profits. De plus, la LEIN confère au MAINC le droit de faire l'inspection de n'importe quelle zone, de n'importe quel endroit et de n'importe quelle installation (sauf les logements privés) pour appliquer la loi.

19.67 Vu que la mission des offices porte sur des éléments de nature conflictuelle, nous nous attendions qu'ils disposent de lignes directrices sur la façon de bien peser des éléments tels que la conservation et la mise en valeur avant de délivrer un permis. De telles lignes directrices pourraient tenir compte de différents facteurs tels que la densité démographique, la proximité de la faune, l'utilisation antérieure et actuelle de la zone visée, les risques de dommages et la reconstitution, les retombées économiques et la compatibilité de l'utilisation suggérée des ressources hydrauliques avec les critères établis. Le MAINC et les offices des eaux ne possèdent pas de telles lignes directrices. Le ministère est donc difficilement en mesure de juger si les recommandations des offices sont raisonnables.

19.68 Les offices des eaux et le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien devraient rédiger des lignes directrices afin que les parties intéressées puissent établir le meilleur équilibre possible entre les points qui opposent la conservation à la mise en valeur et l'utilisation des ressources hydrauliques avant de recommander la délivrance d'un permis.

Commentaire du ministère : Le ministère est d'accord avec la recommandation.

On ne s'acquitte pas de façon satisfaisante des responsabilités en ce qui concerne la mise en application

19.70 Nous avons effectué un examen général des procédés d'inspection et de mise en application des permis, au Yukon et dans les T.N.-O. pour nous assurer que le MAINC disposait réellement d'un mécanisme de surveillance. L'examen a porté sur 36 permis choisis de façon aléatoire. Toutefois, nous n'avons pas fait une vérification détaillée de tous les éléments.

19.71 Vu les répercussions profondes qu'entraîne la contamination des eaux, un seul déversement de matières toxiques risque d'avoir des conséquences désastreuses si les contaminants atteignent d'autres zones. Ainsi, nous nous attendions que le MAINC applique vigoureusement des méthodes d'inspection et qu'il prenne des mesures légales lorsqu'un titulaire de permis contrevenait aux conditions de ce dernier.

19.72 Conformément au guide des inspections du MAINC en vigueur dans les T.N.-O., le ministère est censé effectuer quatre ou cinq inspections par année, selon les circonstances saisonnières et opérationnelles sur le lieu des activités. Notre examen de 10 des 28 permis industriels choisis au hasard dans le répertoire des T.N.-O., nous a fait constater que le nombre d'inspections réalisées représentait environ 25 p. 100 du nombre recommandé. Le MAINC attribuait cette situation au fait qu'il ne disposait pas d'un nombre suffisant de ressources compétentes.

19.73 Au Yukon, où les permis sont surtout délivrés pour l'exploitation de placers, le ministère doit, conformément au Yukon Fisheries Protection Authorization, faire l'inspection des activités de chaque titulaire de permis au moins une fois par saison d'exploitation, et plus souvent s'il relève des problèmes de conformité. Nous avons examiné cinq p. 100 des cas choisis au hasard et nous avons constaté que dans l'ensemble, la fréquence des inspections respectait les exigences.

19.74 Notre examen, dans le Yukon et dans les T.N.-O, a également révélé que lorsqu'il n'y a pas conformité aux permis d'utilisation des eaux ou à la LEIN, il est difficile pour le MAINC de faire respecter les modalités qui s'appliquent. Les cas que nous décrivons servent à illustrer la nature du problème.

1er cas

19.75 Au Yukon, il y a eu, entre autres, le cas d'une compagnie minière qui a abandonné l'exploitation du gisement en 1978. Selon le MAINC, cette compagnie n'a pas procédé à la remise en état du terrain, comme l'exigeait son permis d'utilisation des eaux. Elle n'a jamais produit de plan de remise en état et de stabilisation du terrain exploité qui soit acceptable pour le MAINC, plan qui devait être produit au plus tard en 1981.

19.76 Le MAINC procède régulièrement à une surveillance du site minier afin d'en évaluer l'état général. Les rapports de 1986, 1987 et 1988 d'inspection du terrain susmentionné font état d'érosion du sol, de dépôts de résidus et d'autres points préoccupants. Une inspection effectuée en 1989 par le MAINC a révélé que plusieurs dangers existaient toujours : puits à ciel ouvert, fosses ouvertes de traitement des eaux d'égout, bâtiments abandonnés. En outre, il s'y trouve des ouvrages de drainage partiellement bloqués, ce qui influe sur le niveau d'eau d'un lac.

19.77 Le MAINC, en juin 1990, a confirmé l'absence de mesures destinées à stabiliser les amoncellements de déblais et de résidus miniers qui s'avancent dans les ruisseaux et empêchent l'écoulement de leurs eaux. De plus, il continue d'y avoir des déversements naturels et d'autres déversements dont la teneur en fibres d'amiante est élevée. Les débris divers et les fosses constituent d'autres éléments de danger.

19.78 En rapport avec l'abandon de la mine, et à la demande du MAINC, le détenteur du permis a affiché cinq panneaux d'avertissement sur lesquels on peut lire : «... Toute personne entrant dans cette zone le fait à ses propres risques et devrait être extrêmement prudente» (traduction).

19.79 Nous avons également remarqué que le détenteur de permis avait enregistré, en 1977, un cautionnement de 400 000 $ à verser si jamais il manquait aux engagements liés à l'utilisation du permis. Le MAINC a demandé le versement du cautionnement en 1986 pour manquement aux obligations liées au permis d'utilisation des eaux. La société de cautionnement a refusé de payer l'indemnité prétextant que le MAINC ne l'avait pas informée dans les délais prescrits et n'avait pas décrit correctement les manquements allégués. En juin 1990, le MAINC a estimé à 20 millions de dollars le coût de l'enlèvement des résidus et de la stabilisation des déblais et a indiqué qu'il serait impossible de procéder à la remise en état du terrain.

19.80 À la fin de nos travaux de vérification, le MAINC nous a confirmé que ce cas n'était pas encore réglé. L'entreprise nous a fait savoir qu'elle n'était pas entièrement d'accord avec la position du ministère.

2e cas

19.81 Les faiblesses dans le contrôle de la mise en application de la loi ne se limitent pas aux permis d'utilisation industrielle de l'eau. Les dossiers du MAINC indiquaient qu'une grande municipalité du Yukon ne respectait pas les conditions de son permis d'utilisation des eaux. Cette municipalité a été responsable, à sept reprises au cours de l'exercice clos le 31 mars 1990, de la toxicité élevée de certaines lagunes qui se déversent dans le fleuve Yukon. De plus, elle n'avait pas produit les rapports obligatoires de contrôle de la qualité des eaux. Le MAINC nous a indiqué, au mois de juin 1990, qu'il songeait à porter l'affaire devant les tribunaux. Nous avons en outre relevé le fait qu'avant avril 1986, date d'entrée en vigueur du permis, il n'existait aucun contrôle de l'utilisation de l'eau faite par la municipalité.

3e cas

19.82 Le MAINC est au courant qu'un détenteur de permis des T.N.-O. ne se conformait pas aux obligations liées à son permis. Il a déversé dans un cours d'eau, pendant une centaine de jours, des volumes de déchets qui dépassaient les concentrations permises dans les eaux de rejet (y compris un déversement d'arsenic pendant une cinquantaine de jours) au cours de la période allant de mai à août 1989.

19.83 Selon le MAINC, l'entreprise en cause attribuerait les infractions aux difficultés de fonctionnement de ses installations. Le ministère a noté, en outre, qu'il est encore trop tôt pour évaluer les efforts que l'entreprise prétend avoir faits pour corriger le problème.

19.84 En septembre 1989, l'Office des eaux des T.N.-O a adopté une résolution demandant un contrôle uniforme et efficace du respect des conditions liées aux permis et a nommément désigné cette entreprise, parmi d'autres, comme étant l'une que le MAINC devrait surveiller de près et contre qui le ministère devrait songer à intenter des poursuites.

19.85 Dans une lettre qu'il a adressée à cette entreprise en octobre 1989, le MAINC indiquait que la dérogation aux règles qui avait été observée constituait, à son avis, une infraction d'importance. Au mois de février 1990, le Comité d'enquête sur l'application de la loi a étudié cette question et a ensuite soumis le cas au ministère de la Justice pour obtenir conseils. Le MAINC nous a fait savoir, en juin 1990, que le ministère de la Justice lui recommandait de porter deux accusations et que cette question était de nouveau confiée au Comité d'enquête sur l'application de la loi.

19.86 Malgré la gravité des infractions relevées, malgré la résolution adoptée par l'Office des eaux et malgré les problèmes de fonctionnement de l'entreprise du détenteur du permis, il y a eu renouvellement de ce permis d'utilisation des eaux en mai 1990. L'entreprise nous a fait savoir qu'elle n'était pas d'accord avec le MAINC en ce qui a trait à l'interprétation, à la gravité et à la fréquence des infractions.

19.87 Il ne faut pas croire, par les observations qui précèdent, que tous les titulaires de permis ne respectent pas les modalités, ni que leurs activités présentent des risques. Toutefois, si le ministère n'est pas intervenu lorsqu'un titulaire a dérogé à son permis, nous craignons que sa crédibilité et l'efficacité des modalités de délivrance de permis puissent avoir été remises en question.

19.88 Le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien devrait examiner la qualité de son processus d'inspection lié à l'application des permis d'utilisation des eaux et s'assurer par le fait même du respect des lignes directrices actuelles ou apporter les modifications appropriées à son manuel d'inspection. Le ministère devrait voir également à ce que les modalités de délivrance des permis soient mises en application.

Commentaire du ministère : Le ministère est d'accord avec la recommandation.

Il faut que le MAINC examine avec plus de soin les projets en fonction des dommages qu'ils sont susceptibles de causer à l'environnement

19.90 Les responsables du MAINC et des offices des eaux examinent les incidences environnementales des projets sur les eaux lorsqu'ils traitent les demandes de permis d'utilisation des eaux. Il incombe alors aux responsables du MAINC de faire parvenir au CREE toutes les demandes de permis qui nécessitent une évaluation environnementale plus approfondie quant à leurs effets possibles sur l'environnement. Il incombe au comité de recommander dans quelles circonstances entamer tout le processus, y compris les audiences publiques.

19.91 Notre vérification des procédés d'examen a révélé :

a) que les agents des ressources hydrauliques ne fondent pas leurs décisions sur des critères consignés et qu'ils ne justifient pas leurs décisions lorsqu'ils ne renvoient pas les demandes de permis au CREE;

b) que le MAINC ne dispose d'aucun critère consigné pour déterminer quels projets renvoyer à une commission d'examen des évaluations environnementales et que le CREE n'a pas de mandat, de procédés et d'objectifs consignés, dans le cas du Yukon;

c) que dans l'ensemble, moins de cinq p. 100 des demandes de permis étaient acheminées au CREE;

d) que dans les dix dernières années, il n'y a pas eu de commissions d'examen des évaluations environnementales, pour ce qui est des projets du Yukon qui ont d'importantes répercussions sur les eaux.

19.92 Lorsqu'il n'existe pas de critères consignés, il devient de moins en moins probable que les responsables interprètent et appliquent les dispositions de la LEIN concernant la conservation et la mise en valeur des eaux de façon correcte et uniforme pour chaque demande de permis. En conséquence, le MAINC, ne peut savoir s'il achemine toutes les demandes «à risques» qui exigent un examen plus poussé.

19.93 Le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, en collaboration avec le ministère de l'Environnement, devrait établir des critères consignés auxquels devraient se conformer le CREE et les responsables de l'examen des demandes de permis d'utilisation des eaux. Afin que les responsables puissent prendre des décisions éclairées sur les incidences environnementales des projets qui relèvent du mandat du ministère, les critères devraient respecter la LEIN et être partie intégrante des exigences du PÉEE.

Commentaire du ministère : Le ministère est d'accord avec la recommandation.

Le MAINC n'a pas donné suite de façon satisfaisante aux recommandations formulées à la suite de l'Étude du bassin hydrographique du Mackenzie réalisée en 1981

19.95 Les vérificateurs se préoccupent surtout du fait que la première recommandation n'a pas été mise en oeuvre, laquelle porte sur la qualité et le débit de l'eau, deux facteurs essentiels à la protection des T.N.-O. qui sont situés en aval. Cette recommandation se rapporte à la nécessité d'ententes sur les eaux transfrontalières qui mettent en cause sept juridictions. Le comité chargé de la mise en oeuvre des recommandations de l'Étude admet que les progrès ont été lents. Le comité n'indique aucune opposition importante aux recommandations dans son rapport annuel de 1988-1989. Toutefois, nous croyons que le MAINC, de concert avec les autres participants, devrait dépêcher ces ententes cruciales, plus particulièrement en raison de l'importante utilisation industrielle des grands réseaux hydrographiques qui prennent leur source au sud du 60e parallèle et qui coulent vers le Nord.

19.96 Le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, en collaboration avec le ministère de l'Environnement, devrait prendre les mesures nécessaires pour accélérer la mise en oeuvre de toutes les recommandations applicables formulées dans l'Étude de 1981 du bassin hydrographique du Mackenzie.

Commentaire du ministère : Le ministère a amorcé un travail en collaboration avec le ministère de l'Environnement et les gouvernements respectifs de la Colombie-Britannique, de l'Alberta, de la Saskatchewan, du Yukon et des Territoires du Nord-Ouest pour mettre en application les recommandations formulées dans l'étude, et il poursuivra ce travail.

Gestion des ressources minérales

Contexte

La pièce n'est pas disponible

19.98 Au chapitre de la mise en valeur des minéraux, le MAINC remplit deux rôles : un à titre de gouvernement fédéral et un à titre de gouvernement quasi provincial. Il lui incombe d'élaborer les lois et les politiques applicables, de réglementer l'industrie minière, de percevoir les redevances et d'accorder les concessions et les permis.

19.99 L'industrie minière est très sensible aux marchés mondiaux et aux mesures du gouvernement. Tout comme pour l'industrie du pétrole et du gaz, les risques sont grands. Les travaux de prospection dans le Nord coûtent une fortune et ils se poursuivent sans qu'aucune découverte de gisements importants ne soit garantie. Les coûts d'infrastructure sont élevés également. Il n'est pas rare que des problèmes d'ordre opérationnel surgissent et qu'ils se traduisent par des coûts élevés. Les coûts d'immobilisations sont élevés eux aussi. La fluctuation du prix des marchandises peut rendre l'ouverture ou l'exploitation d'une mine moins intéressante pour les investisseurs. Malheureusement, les gouvernements et les sociétés peuvent très peu pour modifier ces facteurs.

19.100 Par contre, il y a des facteurs plus directement liés aux mesures du gouvernement qui touchent les activités opérationnelles de l'industrie et qui sont importants si on veut maintenir le rythme des activités de prospection et de mise en valeur des ressources minérales dans le Nord. En 1986, le gouvernement fédéral a lancé une politique minière pour le Nord afin de créer un meilleur climat de confiance à l'égard de l'exploitation minière dans cette région, de stimuler la concurrence de l'industrie et de favoriser une étroite collaboration entre l'industrie, le gouvernement et le public.

19.101 Dans le Nord, assurer la stabilité d'une entreprise constitue un défi de taille, surtout dans le secteur minier. Malheureusement, les processus d'approbation et de réglementation sont lents, souvent ambigus et parfois imprévisible, car il faut faire appel à de nombreux organismes du gouvernement et consulter de nombreuses lois qui sont administrées par les deux territoires et Ottawa. À long terme, des questions telles que les négociations qui touchent les revendications territoriales, la mise en oeuvre des règlements qui en découlent et les initiatives en matière d'environnement finissent par influer sur les activités de prospection et de mise en valeur des ressources minérales. Combinées à des tendances des marchés mondiaux, ces incertitudes face au Nord freinent les investissements dans le secteur minier. Au cours des dernières années, l'industrie n'a pas connu de croissance marquée (voir la pièce 19.4).

La pièce n'est pas disponible

Étendue de la vérification

Observations et recommandations

Il est nécessaire que le MAINC évalue ses services d'information géoscientifique

19.104 Le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien devrait faire une analyse de la qualité de la dissémination appropriée de son information géoscientifique et effectuer des évaluations de programme périodiques de sa gestion des ressources minières.

Commentaire du ministère : Le ministère est d'accord avec la recommandation.

Mise à jour nécessaire du barème des droits, des concessions et des redevances liés aux activités minières

19.107 À l'origine, les redevances applicables à l'exploitation des placers étaient calculées à raison de 2,5 p. 100 de la valeur de l'or brut qui se chiffrait à 15 dollars l'once. Ce montant est évidemment beaucoup plus bas que le prix actuel de l'or. Les redevances ne sont payables que si les minéraux sont exportés du Yukon et leur perception s'effectue selon le régime de l'autosurveillance. La quantité d'or exporté est soit pesée au bureau du Conservateur des registres miniers, soit déclarée. Toutefois, il n'y a aucun mécanisme de contrôle pour vérifier si tout l'or exporté du Yukon est déclaré ni, par conséquent, si toutes les redevances sont perçues.

19.108 Le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien devrait examiner et revoir les taux applicables aux droits et aux concessions relatifs aux ressources minières. Il devrait également examiner d'autres méthodes pour calculer et percevoir les redevances qui touchent l'exploitation des placers.

Commentaire du ministère : Le ministère étudiera les droits miniers, les revenus de location (concessions) et les redevances dans le but de moderniser les lois et règlements sur l'exploitation minière dans le Nord.