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1991 — Rapport du vérificateur général du Canada

Points saillants

2.2 Le chapitre consacré aux Notes de vérification joue un rôle particulier dans le Rapport annuel. D'autres chapitres décrivent habituellement les constatations faites lors des vérifications intégrées que nous avons effectuées dans des ministères en particulier, ou bien ils donnent un compte rendu de vérifications et d'études qui portent sur des questions relatives aux activités du gouvernement dans son ensemble. Le chapitre des Notes de vérification est une compilation de faits distincts dont nous avons pris connaissance au cours de vérifications courantes des Comptes publics du Canada, des sociétés d'État et d'autres entités. Il sert également à présenter des questions précises que nous avons relevées lors de nos vérifications intégrées.

2.3 Le chapitre renferme des notes très variées. Une d'entre elles parle d'une réserve, dans le rapport du vérificateur, à l'égard des états financiers d'une société d'État pour l'exercice clos le 31 mars 1991. Les dix-huit autres notes portent sur les activités de certains ministères. Une de celles-ci a trait au contrôle du Parlement sur la taxation et une autre se rapporte à l'information transmise au sujet de l'intention d'amender la Loi de l'impôt sur le revenu. Dans l'ensemble, les autres notes sur les activités des ministères ont trait au respect des autorisations, aux pratiques de gestion de la trésorerie, aux contrôles exercés sur les recettes ou aux dépenses de deniers publics sans souci de l'économie.

2.4 Même si les notes signalent des questions importantes, le lecteur ne doit pas s'en servir pour tirer des conclusions sur des points que nous n'avons pas examinés.

Introduction

2.6 Le paragraphe 7(2) de la Loi sur le vérificateur général exige que le vérificateur général porte à l'attention du Parlement tous les cas importants où il a constaté que :

• les comptes n'ont pas été tenus d'une manière fidèle et régulière ou des deniers publics n'ont pas fait l'objet d'un compte rendu complet ou n'ont pas été versés au Trésor lorsque cela est légalement requis;
• les registres essentiels n'ont pas été tenus ou les règles et procédures utilisées ont été insuffisantes pour sauvegarder et contrôler les biens publics, assurer un contrôle efficace des cotisations, du recouvrement et de la répartition régulière du revenu et assurer que les dépenses effectuées ont été autorisées;
• des sommes d'argent ont été dépensées à d'autres fins que celles auxquelles le Parlement les avait affectées;
• des sommes d'argent ont été dépensées sans égard à l'économie ou à l'efficience;
• des procédures satisfaisantes n'ont pas été établies pour mesurer et faire rapport sur l'efficacité des programmes dans les cas où elles peuvent convenablement et raisonnablement être mises en oeuvre.

Observations sur les sociétés d'État

La Société du crédit agricole

Limitation du travail de vérification des états financiers de la Société du crédit agricole pour l'exercice clos le 31 mars 1991

Le vérificateur général a émis une réserve dans son rapport sur les états financiers de la Société du crédit agricole pour l'exercice clos le 31 mars 1991. C'est la deuxième année consécutive que le vérificateur général n'a pas suffisamment d'information probante pour conclure que la provision pour pertes sur prêts (et, partant, d'autres postes) des états financiers de la Société présente fidèlement la situation conformément aux principes comptables généralement reconnus.

2.10 Les états financiers de la Société du crédit agricole pour l'exercice clos le 31 mars 1991 indiquent une somme de 3 378,3 millions de dollars à recevoir au titre de prêts (3 573,4 millions de dollars au 31 mars 1990), après retranchement d'une provision pour pertes sur prêts de 232,7 millions de dollars (279,4 millions de dollars au 31 mars 1990). Aux termes de la convention comptable de la Société relative à la provision pour pertes sur prêts, cette provision «est une estimation faite par la direction des pertes probables que la Société subira sur ses prêts impayés à la fin de l'exercice.»

2.11 Question. La Société nous a fourni de l'information probante et une analyse à l'appui de l'inclusion de 136,1 millions de dollars dans la provision pour pertes sur prêts au 31 mars 1991 (188,4 millions de dollars au 31 mars 1990). Cependant, elle n'a pas pu justifier suffisamment, à notre avis, le solde de la provision, s'élevant à 96,6 millions de dollars (91,0 millions de dollars au 31 mars 1990). Nous n'avons donc pas pu nous assurer du bien-fondé de ces montants additionnels. En outre, nous n'avons pas pu déterminer s'il y aurait lieu de redresser la provision pour pertes sur prêts de la Société et son déficit sur le bilan ainsi que sa provision pour pertes sur prêts et son revenu net (ou sa perte nette) dans son état des résultats et du déficit pour les exercices terminés le 31 mars 1991 et le 31 mars 1990. Le vérificateur a donc signalé une limitation du travail de vérification dans son rapport sur les états financiers de la Société du crédit agricole pour chacun de ces exercices.

Observations sur les opérations des ministères

L'Agence de promotion économique du Canada atlantique

Inobservation des règles régissant le Programme Action

Au cours de notre examen du Programme Action de l'Agence de promotion économique du Canada atlantique, dans le cadre de la vérification des Comptes publics du Canada pour l'exercice clos le 31 mars 1991, nous avons constaté que, dans certains cas importants, les responsables de l'Agence n'avaient pas observé les règles qui régissent le Programme Action.

2.13 Le Programme Action, le plus important de l'Agence, a pour objectifs de favoriser l'entrepreneuriat, de permettre l'établissement de nouvelles entreprises à un rythme plus rapide et de rendre les petites et moyennes entreprises plus concurrentielles.

2.14 Au cours de l'exercice terminé le 31 mars 1991, l'APECA a déboursé 179 millions de dollars, soit 67 p. 100 de ses dépenses totales, par l'entremise du Programme Action. Au cours de cette période, l'Agence a fait des paiements pour environ 4 200 accords de contribution qui découlaient du Plan d'action.

2.15 Le principal document qui régit le Programme Action est le texte des modalités de ce programme, qui a été approuvé par le gouverneur en conseil et le Conseil du Trésor. Les modalités du Programme Action donnent des directives sur certains éléments, par exemple les critères pour déterminer l'admissibilité à une aide financière, les divers types d'aide financière offerte, les niveaux maximum d'aide individuelle et les conditions dans lesquelles il peut y avoir paiement d'aide. Bien que certaines de ces modalités soient clairement énoncées, d'autres doivent être interprétées par les responsables de l'Agence.

2.16 Dans le cadre de notre vérification des Comptes publics du Canada, nous avons examiné 30 accords de contribution du Programme Action pour lesquels des paiements ont été faits durant l'exercice clos le 31 mars 1991. Au cours de notre examen des dossiers à l'appui, nous avons décelé quatre cas importants où, à notre avis, l'APECA n'a pas observé les modalités du Programme Action et n'a pas respecté les politiques d'interprétation. Nous avons fait d'autres observations aux responsables de l'Agence afin qu'ils prennent les mesures qui s'imposent.

Cas no 1 - Évaluation insuffisante des avantages économiques nets d'un projet et inobservation des politiques internes

La Société d'expansion du Cap-Breton (SECB), composante de l'APECA, n'a pas évalué suffisamment les avantages économiques nets d'un projet avant son approbation. La SECB n'a pas observé les politiques internes lorsqu'elle a versé une somme additionnelle de 1 470 000 $, une fois commencée la production commerciale, même si elle savait que la province de la Nouvelle-Écosse n'avait pas délivré les certificats environnementaux nécessaires pour le processus de production.

2.18 En mai 1987, la société avait demandé l'aide de la SECB dans le cadre du Programme de développement industriel et régional, mais avait retiré sa demande en raison surtout des conseils négatifs donnés à la SECB par le ministère de l'Expansion industrielle régionale. Ce ministère avait certaines réserves au sujet du projet, par exemple la surcapacité de l'industrie et la menace très réelle de mesures compensatoires si le niveau d'aide demandé était accordé.

2.19 Dans la demande qu'elle a présentée dans le cadre du Programme Entreprise Atlantique, maintenant un élément du Programme Action, la société a proposé une approche en deux étapes, ne demandant de l'aide que pour la première. Même si cette façon de procéder réduisait considérablement l'aide demandée à la SECB, le coût total du projet ne changeait pas beaucoup. Dans l'information transmise au ministre pour qu'il approuve le projet, on notait l'absence d'appui du ministère de l'Expansion industrielle régionale pour la première demande, mais on ne signalait pas qu'on ignorait toujours sa position à l'égard de la deuxième. En septembre 1987, une semaine après l'obtention de l'approbation du ministre, mais avant que l'entente ne soit conclue avec la société, le ministère de l'Expansion industrielle régionale a transmis à la Société d'expansion du Cap-Breton son analyse de la demande et sa conclusion que la SECB n'avait présenté aucune nouvelle information pour répondre à ses préoccupations initiales. Cette information n'a pas été communiquée au ministre. L'entente a été conclue le 17 septembre 1987.

2.20 A notre avis, les préoccupations du ministère n'ont pas donné lieu à un examen suffisant, et les procédures utilisées pour évaluer les avantages économiques nets du projet, l'un des critères d'admissibilité selon les modalités du Programme Action, étaient inadéquates.

2.21 Les demandes subséquentes d'aide économique additionnelle, fondées sur l'augmentation des coûts du projet, ont été approuvées par le ministre et le Conseil du Trésor. L'aide définitive donnée par l'APECA comprenait une contribution réduisant l'intérêt (une forme de subvention du taux d'intérêt) de 5 145 000 $ et une assurance-prêt sur des prêts d'une valeur de 10 412 500 $. Les coûts définitifs d'investissement admissibles ont été évalués à 15 450 000 $, l'aide fédérale totale atteignant 13 158 913 $.

2.22 Conformément à la politique de la SECB, l'accord de contribution visant à réduire l'intérêt avait comme condition que le demandeur ait, au plus tard au début de la production commerciale, adopté et appliqué des mesures de protection de l'environnement conformes aux exigences de tous les organismes de réglementation compétents. La SECB a déterminé que la société avait déjà commencé sa production commerciale le 31 décembre 1988. Même si l'installation était en exploitation, elle n'avait pas obtenu le certificat de protection de l'environnement de la Nouvelle-Écosse. Le ministère provincial de l'Environnement avait de sérieuses réserves au sujet des vapeurs organiques rejetées par le procédé de fabrication.

2.23 Question. Même si la Société d'expansion du Cap-Breton était fort consciente de l'absence de certificat provincial pour le procédé de production, elle a continué d'avancer des fonds à la société. Elle a avancé 1 793 260 $, dont 1 470 000 $ une fois la production commerciale amorcée, ce qui est contraire à sa politique et aux conditions de l'accord de contribution conclu avec la société.

2.24 La société a été mise sous séquestre en mars 1991, sans jamais avoir reçu de certificat de protection de l'environnement de la Nouvelle-Écosse.

2.25 Le gouvernement fédéral est dans une situation financière vulnérable en raison de ce qui suit :

• Étant donné que la SECB a fourni une assurance-prêt à l'égard des prêts d'une banque commerciale évalués à 10 412 500 $, elle sera peut-être tenue de satisfaire toute réclamation faite en vertu de cette entente.
• Une évaluation environnementale de l'installation, faite pour le séquestre, a révélé qu'en plus du rejet de vapeurs organiques au cours du procédé de fabrication, l'entreposage et l'élimination de produits dangereux soulèvent des problèmes et qu'il y a possibilité de contamination du sol. On a estimé qu'il en coûterait 400 000 $ pour nettoyer l'installation. On ne sait pas encore qui devra assumer la responsabilité de ces coûts.

Cas no 2 - Évaluation, suivi et contrôle inadéquats d'un accord de contribution du Programme Action

L'Agence de promotion économique du Canada atlantique n'a pas évalué comme il se doit la viabilité commerciale d'un projet proposé à Terre-Neuve. En outre, l'APECA n'a pas soumis à l'approbation du ministre quelques changements importants qui ont été apportés au projet après l'approbation initiale, mais avant qu'un accord de contribution ne soit conclu.

2.27 Au cours de l'évaluation du projet, l'APECA a demandé des conseils techniques au ministère de l'Expansion industrielle régionale (MEIR). Le ministère a exprimé plusieurs réserves sérieuses au sujet de la viabilité commerciale du projet, y compris au sujet du niveau des ventes projetées et du désavantage économique de la société à cause de son éloignement de son principal marché, soit l'Ontario. L'Agence n'a pas obtenu d'autres conseils indépendants pour l'aider à évaluer le projet et n'a pas transmis les réponses du demandeur au MEIR pour évaluation subséquente. A notre avis, les préoccupations du ministère n'ont pas donné lieu à un examen suffisant et les procédures utilisées pour évaluer la viabilité commerciale du projet, un critère d'admissibilité important du Programme Action, étaient inadéquates.

2.28 En août 1988, l'APECA a approuvé une contribution non remboursable de 5 225 000 $, fondée sur le total estimatif des coûts d'investissement admissibles de 10 450 000 $. Le total de l'aide du gouvernement fédéral a été évalué à 6 078 000 $.

2.29 L'information transmise au ministre avec la demande d'approbation du projet indiquait qui étaient les propriétaires de l'entreprise et les compétences qu'ils apportaient au projet. Parmi eux devaient se trouver des personnes avec des connaissances techniques, y compris des connaissances sur la fabrication de fenêtres et de portes en vinyle et sur les conditions du marché de l'Ontario.

2.30 En octobre 1988, un des actionnaires a informé l'APECA d'un changement dans la structure de participation de l'entreprise. Une société internationale de fabrication de produits de plastique contrôlerait maintenant 50 p. 100 de la société et utiliserait ses propres techniques et équipements. Le coût et l'envergure du projet devaient augmenter, mais on ne savait pas de combien au juste. L'Agence a reçu du nouveau propriétaire une étude de marché, mais n'a pas reçu un nouveau plan d'entreprise.

2.31 Question. A notre avis, le changement de propriétaire avait d'importantes répercussions sur la viabilité commerciale du projet. L'Agence de promotion économique du Canada atlantique aurait dû refaire l'évaluation complète de tous les aspects du projet, y compris de la viabilité commerciale et du niveau d'aide demandée. De plus, le ministre aurait dû être informé de ce changement important avant que le contrat ne soit conclu. En janvier 1989, l'APECA a signé un accord de contribution non remboursable avec la société, sans informer le ministre du changement de la structure de participation et de ses répercussions possibles sur la réussite du projet.

2.32 Depuis janvier 1989, l'APECA a fait des paiements totaux de 5 878 125 $ à la société, ce qui comprend des dépassements de coûts admissibles.

2.33 De plus, le gouvernement fédéral peut être dans une situation financière vulnérable en raison de ce qui suit :

• Dans la région atlantique, il y a déjà quelques sociétés qui fabriquent des châssis de fenêtres en vinyle. Les dossiers de l'APECA n'indiquent pas si l'on a évalué les répercussions de l'usine proposée sur les activités de ces fabricants. L'Agence nous a informés qu'un des concurrents de la société a intenté des poursuites contre l'APECA en alléguant que l'appui que celle-ci a accordé à la société a grandement contribué aux difficultés financières qu'il éprouve actuellement.

Cas no 3 - Suivi et contrôle inadéquats d'un accord de contribution du Programme Action

C ontrairement aux modalités du Programme Action, l'APECA a fait un deuxième et un troisième paiements totalisant 2 293 043 $ à une société avant que celle-ci n'ait atteint l'étape de la production commerciale.

2.35 En janvier 1989, l'APECA a approuvé une contribution non remboursable de 5 782 616 $, et une autre visant à réduire l'intérêt, d'une valeur de 1 219 904 $, calculée en fonction de coûts d'investissement estimatifs admissibles de 11 565 233 $. En août 1989, l'APECA a également approuvé une assurance-prêt pour ce projet.

2.36 L'Agence de promotion économique du Canada atlantique a déterminé que la date de début de la production commerciale était le 28 février 1990, même si les documents aux dossiers indiquaient que la société en était encore à l'étape de développement du produit. Par après, la société a informé l'APECA qu'elle devait modifier le produit pour satisfaire à la demande nord-américaine. Au moment de notre examen, il n'y avait aucun signe de production en quantités commerciales et, comme nous l'avons mentionné, la société avait indiqué son intention de modifier le produit. L'APECA a fait au demandeur trois paiements qui s'élèvent, au total, à 3 622 900 $.

2.37 Les modalités du Programme Action prévoient que seul un paiement représentant au plus 50 p. 100 du montant de la contribution peut être versé avant le début de la production commerciale. L'APECA a effectué, comme le demandait la société, un paiement de 1 329 857 $ avant le 28 février 1990.

2.38 Question. A notre avis, il n'y avait pas de production commerciale au 28 février 1990 et, en versant les deuxième et troisième paiements de 2 293 043 $ en tout, l'APECA a payé à la société plus que ne le permettent les modalités du Programme Action.

Commentaires du ministère au sujet des cas 1, 2 et 3 : L'Agence de promotion économique du Canada atlantique considère qu'elle a pris des mesures positives en ce qui a trait aux processus et procédures mentionnés dans les cas 1, 2 et 3 ci-dessus, et qui avaient besoin d'amélioration. Plus précisément, l'APECA a entrepris ou a l'intention d'entreprendre un examen :

• des procédures et des critères normalisés utilisés pour évaluer la viabilité commerciale d'une entreprise afin de déterminer s'ils sont pertinents et s'ils sont appliqués de manière uniforme;
• des critères permettant de déterminer ce qui constitue un changement important à la structure de participation d'une société et les circonstances dans lesquelles il faut prévenir le ministre;
• des critères servant à déterminer s'il y a production commerciale, et les liens entre celle-ci et les avances de fonds.

Cas no 4 - Versement d'une contribution du Programme Action pour un projet non admissible

En mai 1990, l'APECA a approuvé le versement d'une contribution visant à réduire l'intérêt, en vue de permettre la modernisation et l'expansion d'une installation de transformation de la farine de poisson. Les modalités du Programme Action précisent qu'on ne doit pas approuver les projets qui peuvent aller de l'avant sans financement. Ce projet n'aurait pas dû être considéré comme admissible à la contribution étant donné que la construction de l'usine était essentiellement terminée au moment de son approbation.

2.40 En avril 1989, la société a présenté une demande modifiée, dans laquelle elle sollicitait une aide additionnelle, car elle avait décidé d'utiliser un nouveau procédé dans son usine de transformation de la farine de poisson, ce qui devait porter les coûts d'investissement estimatifs à 7 282 000 $. En septembre 1989, la demande modifiée a été rejetée par l'APECA. Parmi les raisons invoquées, on estimait que la situation financière de la société était suffisamment solide pour qu'elle puisse aller de l'avant sans aide additionnelle.

2.41 Au début de 1990, surtout à cause de problèmes financiers causés par un fléchissement de l'industrie de la pêche, la société a demandé à l'APECA de l'aider au moyen d'une réduction d'intérêt.

2.42 Le 16 mai 1990, l'APECA a approuvé une contribution non remboursable de 697 192 $. L'Agence a signé l'accord de contribution le 12 juin 1990, même si le projet s'était essentiellement terminé le 30 mai 1990.

2.43 Question. Même si, à la date de notre examen, la société n'avait toujours pas demandé un remboursement en vertu de cet accord de contribution, les modalités du Programme Action précisent qu'aucune aide ne doit être accordée si le projet peut se réaliser sans le financement demandé. Étant donné que ce projet était essentiellement terminé, la demande additionnelle d'aide pour réduire l'intérêt aurait dû être rejetée comme inadmissible.

Commentaire du ministère au sujet du cas n o 4 : L'Agence de promotion économique du Canada atlantique croit que la société aurait peut-être abandonné le projet si elle n'avait pas reçu d'aide supplémentaire sous forme de réduction de l'intérêt. L'Agence considère que la décision qu'elle a prise d'approuver cette aide additionnelle respecte pleinement les modalités du Programme Action.

L'Agence de promotion économique du Canada atlantique

Inobservation d'une autorisation du Conseil du Trésor

En septembre 1988, le Conseil du Trésor a autorisé l'Agence de promotion économique du Canada atlantique (APECA) à conclure une entente de contribution non remboursable de 19,9 millions de dollars avec une société d'État du Nouveau-Brunswick. Or, la Société n'a pu fournir tous les documents nécessaires à la conclusion d'une entente de contribution. L'Agence a transformé une partie de la contribution en subvention, éliminant ainsi la nécessité de documents justificatifs. L'APECA n'a pas demandé au Conseil du Trésor l'autorisation nécessaire pour faire cette modification. Jusqu'à maintenant, l'Agence a versé 1 925 000 $ à la Société sous forme de subventions et 7,6 millions de dollars en contributions.

2.45 Au début de septembre 1988, le ministre responsable de l'Agence a conclu avec la province du Nouveau-Brunswick un protocole d'entente prévoyant une aide susceptible d'atteindre 20 millions de dollars pour le programme de relance. Le 22 septembre 1988, le Conseil du Trésor a approuvé la demande d'octroi d'une contribution non remboursable de 19,9 millions de dollars à la Société, demande présentée par le ministre en vertu du Programme Action.

2.46 Question. Les auteurs de demandes de contribution doivent, en vertu des accords de contribution, présenter des reçus ou d'autres pièces justificatives pour corroborer les dépenses qu'ils déclarent. La Société, toutefois, n'a pas pu fournir les documents nécessaires pour corroborer le montant des frais généraux d'exploitation qu'elle a déclarés. L'Agence a donc transformé une partie de la contribution en subvention, éliminant ainsi la nécessité des documents justificatifs.

2.47 L'Agence n'a pas demandé l'autorisation du Conseil du Trésor avant de modifier la nature des versements. L'APECA n'a donc pas respecté l'autorisation qu'elle avait reçue du Conseil du Trésor.

2.48 Au moment de notre vérification, l'Agence avait versé à la Société 1 925 000 $ en subventions et 7,6 millions de dollars en contributions.

Commentaire du ministère : L'Agence de promotion économique du Canada atlantique entreprendra un examen des arrangements futurs de financement du demandeur et, s'il y a lieu, fera une présentation au Conseil du Trésor afin de s'assurer que la méthode de financement, qu'il s'agisse d'une subvention ou d'une contribution, soit conforme aux autorisations.

La Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada

Paiements à une province pour des achats de cours de formation en établissement sans avoir obtenu de certification des coûts et du nombre de jours de formation, comme l'exige l'accord

Le gouvernement fédéral achète chaque année des cours de formation pour adultes au moyen d'accords fédéraux-provinciaux ou fédéraux-territoriaux sur la formation en établissement. La Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada (CEIC) a dépensé auprès d'une province environ 500 millions de dollars au cours d'une période de cinq ans, sans avoir reçu de cette province une certification des coûts réclamés.

2.50 Les accords de formation ont fait l'objet d'observations de vérification dans nos rapports annuels antérieurs, en 1978 et en 1986. En guise de suivi à ces observations, nous avons examiné les accords conclus avec trois provinces, et qui venaient à expiration en 1990-1991.

2.51 Une des conditions de ces ententes exige la certification par la province ou le territoire des coûts engagés pour la formation offerte. Par une telle certification, on confirme le nombre de jours de formation offerts par la province, les coûts directs et les frais d'administration imputables au Canada pour l'année en cause.

2.52 Question. Notre vérification a révélé qu'au cours des cinq dernières années, la Commission a versé près de 500 millions de dollars à l'une des trois provinces alors que celle-ci n'avait pas fourni la certification des coûts requise. En janvier 1991, en vue de solutionner ce problème, la CEIC a signé avec la province un document d'interprétation relatif à la certification des coûts. Au moment de notre vérification, la Commission n'avait toujours pas obtenu de la province la certification des coûts convenue dans l'accord.

2.53 A notre avis, la Commission a dépensé près de 500 millions de dollars, sur une période de cinq ans, sans avoir reçu de la province de certification des coûts de la formation en établissement achetée aux termes d'un accord fédéral-provincial.

Commentaire de la Commission : En vertu de l'accord fédéral-provincial sur la formation, il incombe à la province de fournir à la CEIC la certification des coûts des cours. Même si une province n'a pas fourni cette certification, la CEIC est persuadée, sur la foi d'autres sources de renseignements disponibles et vérifiables, que les sommes dépensées pour la formation sont exactes et admissibles.

Le ministère des Affaires extérieures

Après avoir dépensé 53 millions de dollars pour le Réseau canadien d'information et de communication protégées à accès direct, le ministère remet le projet en question

Depuis 1987, le ministère des Affaires extérieures a investi 53 millions de dollars dans la phase I du Système canadien d'information et de communication protégées à accès direct (COSICS); or, le projet a deux ans de retard, n'est pas encore entièrement fonctionnel et ne peut pas être utilisé pour le traitement des documents classifiés. En effet, il faut au préalable procéder à des épreuves d'acceptation finale et obtenir la certification pertinente, ce qui devrait se faire au cours de l'automne de 1991. Étant donné l'évolution rapide de la technologie informatique, une partie du système ne pourra pas être utilisée dans des projets futurs.

2.55 En 1987, notre bureau a effectué une vérification du projet COSICS, à l'occasion d'un examen des services administratifs communs du ministère. Nous avions indiqué dans notre Rapport que le ministère risquait de dépasser les coûts estimatifs et que les économies prévues ne se concrétiseraient pas. Au cours d'une vérification subséquente, effectuée en 1989, nous avons constaté que les coûts approuvés avant le début du projet pour la phase I étaient passés de 28,8 millions à 50 millions de dollars, et que les coûts estimatifs du projet étaient passés de 111 millions à 208,6 millions de dollars. Encore une fois, nous avons souligné le risque de nouvelles augmentations des coûts et nous avons exprimé nos réserves quant à l'économie prévue en années-personnes.

2.56 Question. Avec les 53 millions de dollars dépensés jusqu'ici, soit 42 millions de dollars à l'entrepreneur principal et 11 millions de dollars pour l'augmentation des caractéristiques de sécurité dans les missions, le ministère a installé un réseau nord-américain de communications qui relie 1100 terminaux dotés d'un système de courrier électronique et de fonctions de traitement de textes et de tableur. La phase I du projet devait se terminer en septembre 1989. Toutefois, le ministère est encore en train de vérifier si le système peut absorber l'ensemble du volume de trafic, soit tous les documents classifiés et non classifiés, et de mettre à l'essai toutes les modifications apportées au logiciel de sécurité. Le bon fonctionnement et la fiabilité du système sont des conditions essentielles qu'exigent les responsables de la sécurité du ministère pour accorder la certification en vue du traitement des communications classifiées. Le ministère prévoit maintenant que le volet inachevé du système sera terminé au cours de l'automne de 1991 et qu'on procédera alors à une vérification de toutes ses fonctions. La certification requise devrait suivre peu après.

2.57 En février 1991, le ministère a terminé l'évaluation du projet COSICS et a décidé de ne pas poursuivre les travaux de la phase II comme prévu. Nous appuyons cette décision. Depuis la conception du projet, en 1986, la technologie informatique a connu une évolution rapide et offre maintenant des solutions plus rentables. Par conséquent, le ministère a examiné les techniques susceptibles de donner au projet une nouvelle orientation. Le bureau du projet a donc été démantelé; le ministère a demandé un million de dollars afin de mettre au point une nouvelle architecture pour le système, fondée sur les réseaux locaux utilisés pour les communications classifiées et non classifiées dans les missions, et afin de procéder à des examens permettant d'évaluer les menaces et les risques à la sécurité. En outre, un Plan stratégique sur la technologie informatique pour la prochaine phase du projet, préparé en consultation avec le Secrétariat du Conseil du Trésor, sera soumis à l'approbation des ministres du Conseil du Trésor.

2.58 Certains utilisateurs, dont un grand nombre se servent déjà d'autres progiciels très répandus pour ordinateurs individuels, ont fait observer que le progiciel choisi pour le COSICS ne répondait pas à leurs attentes. Par contre, le courrier électronique, élément essentiel des activités du ministère, a été bien accueilli et constitue l'élément le plus utilisé du système. Même si le COSICS a été conçu pour les communications classifiées, il n'est toujours pas certifié pour cette tâche; toutefois, nous avons noté des cas où il a servi à traiter des communications classifiées, contrairement à la politique du ministère en matière de sécurité.

2.59 En prévision d'une réduction des années-personnes nécessaires grâce à la mise en oeuvre du COSICS, le budget du ministère a été réduit de 114 années-personnes en contrepartie des fonds octroyés par le Conseil du Trésor pour l'exécution du projet. Le ministère croit maintenant que les économies envisagées sur le plan du personnel et des coûts de fonctionnement ne seront pas réalisées. Le ministère a obtenu l'assistance du ministère des Approvisionnements et Services pour la gestion du marché, mais cela n'a pas entièrement compensé son manque d'expérience en mise sur pied et en gestion de projet pour ce qui est des grands systèmes d'information de l'État.

2.60 Conclusion. Comme nous, le ministère est d'avis qu'il a sous-estimé l'intensité des efforts à déployer pour concevoir et mettre en oeuvre un système d'une telle complexité et qu'il a en outre surestimé les économies envisagées en années-personnes. De plus, les exigences en matière de sécurité ont continué d'évoluer. Il a été assez difficile d'en arriver à un consensus sur ce qui constitue des contrôles de sécurité adéquats. Par conséquent, le ministère a élaboré un système de 53 millions de dollars qui sera mis en oeuvre dans les missions de la phase I, mais qui ne sera pas employé pour l'automatisation d'autres missions. Le ministère a proposé que nous examinions l'état d'avancement du projet en 1993, et nous avons l'intention de le faire.

Le ministère des Finances

En raison du recouvrement tardif, auprès du Québec, du montant de l'abattement d'impôt sur le revenu des résidents de cette province au titre des allocations aux jeunes, les frais d'intérêt du gouvernement fédéral ont été plus élevés

Depuis 1974, le gouvernement fédéral accorde aux résidents du Québec un abattement de 3 p. 100 de l'impôt sur le revenu des particuliers et en recouvre le montant intégral auprès de la province. Toutefois, ce recouvrement a tardé. Le gouvernement fédéral a donc subi des frais d'intérêt plus élevés, estimés à 6 millions de dollars pour 1989 seulement.

2.62 En 1974, le Programme d'allocations familiales a été élargi pour inclure les jeunes de 16 et 17 ans. Par conséquent, le Programme d'allocations aux jeunes et le programme semblable du Québec ont été éliminés. Le gouvernement fédéral et le gouvernement du Québec ont décidé de maintenir l'abattement de 3 p. 100 de l'impôt sur le revenu des particuliers, le gouvernement fédéral recouvrant le montant intégral de l'abattement auprès de la province. Le calendrier de paiements a cependant entraîné un retard dans le recouvrement de l'abattement chaque année depuis 1974, sauf en 1988, année où des dispositions spéciales ont été prises. Le total recouvré pour 1989, la dernière année pour laquelle des chiffres définitifs sont disponibles, a été de 347 millions de dollars.

2.63 Question. L'abattement de 3 p. 100 est incorporé dans les tables fédérales des retenues d'impôt sur le revenu des particuliers pour la province de Québec. Le montant que cet abattement représente est donc transféré aux résidents du Québec tout au long de l'année. Mais, pour l'année d'imposition 1989 par exemple, la province de Québec a remboursé au gouvernement fédéral à peu près la moitié de la somme finale estimative le 3 avril 1989, et le reste le 30 mars 1990. Compte tenu de la valeur temporelle de l'argent, l'échéance des paiements aurait dû être devancée de quelques mois. Le temps mis à recouvrer les fonds a entraîné des frais d'intérêt supplémentaires pour le gouvernement fédéral. En utilisant les taux des bons du Trésor de 90 jours, nous avons estimé que, pour l'année d'imposition 1989 seulement, le coût en intérêts s'est élevé à environ 6 millions de dollars. Pour la période complète, à partir de 1974, le coût en intérêts pourrait être substantiel, surtout si l'on tient compte de l'effet cumulatif. Un recouvrement plus rapide de l'abattement pourrait éliminer ces coûts additionnels en intérêts.

2.64 Le ministère est d'avis que le recouvrement au titre des allocations aux jeunes fait partie intégrante des arrangements fiscaux entre le fédéral et les provinces, arrangements qui sont régis par des règles bien différentes de celles utilisées pour les opérations commerciales. Plus précisément, la neutralité de l'intérêt n'a jamais été un objectif de premier plan de ces arrangements. De fait, dans le cadre des lois sur les arrangements fiscaux, toutes les provinces bénéficient d'intérêts à cause de la politique fédérale de retarder le recouvrement des versements qui ont été faits en trop.

2.65 Toutefois, nous avons constaté que les règlements pris en vertu des lois sur les arrangements fiscaux, qui permettent de retarder le recouvrement auprès des provinces des paiements qui leur ont été versés en trop, ne s'appliquent qu'aux programmes de paiements de transfert fiscaux, à savoir les paiements de péréquation, les paiements de stabilisation, les paiements de revenus garantis et les versements d'impôt sur le revenu en vertu d'accords de perception fiscale. Même dans ces cas, la valeur temporelle de l'argent entre en considération dans l'établissement du calendrier des paiements.

2.66 A notre avis, le recouvrement au titre des allocations aux jeunes est un arrangement spécial dans le cadre duquel le Québec a convenu d'indemniser le gouvernement fédéral de l'abattement complet de 3 p. 100. Par conséquent, on devrait améliorer le calendrier de paiements adopté pour mieux tenir compte de la valeur temporelle de l'argent. Le ministère des Finances nous a informés que, comme par le passé, les questions de gestion de la trésorerie entreront en considération dans les discussions qu'il entamera sous peu avec les provinces.

Le ministère des Finances

Les lettres d'intention en matière d'impôt sur le revenu pourraient avantager certains contribuables

Une lettre d'intention constitue une forme de promesse : le ministère des Finances informe un contribuable que des modifications à la Loi de l'impôt sur le revenu seront recommandées. Comme le ministère ne publie pas d'avis préalable, il ne respecte pas un des engagements contenus dans la Déclaration des droits du contribuable; cette pratique pourrait en outre avantager certains contribuables.

2.68 Question. Le ministère des Finances n'a pas pour pratique de publier un avis lorsqu'il envoie une lettre d'intention. Nous craignons que cette procédure ne constitue une dérogation à l'un des engagements contenus dans la Déclaration des droits du contribuable du ministère du Revenu national. Il y est en effet indiqué que les contribuables ont le droit de s'attendre à ce que le gouvernement fasse tous les efforts raisonnables pour qu'ils aient accès, au moment opportun, à des renseignements exacts et complets concernant la Loi de l'impôt sur le revenu et les droits que celle-ci leur confère. Nous craignons également que cette pratique ne favorise certains contribuables.

Commentaire du ministère : Le ministère des Finances est d'avis que les préoccupations du BVG en ce qui concerne les lettres d'intention sont exagérées. Les lettres de ce genre visent à permettre aux contribuables de gérer leurs affaires avec plus de certitude et elles ont invariablement trait à des questions techniques relativement mineures, et non à des questions d'orientation. Elles ne font jamais état d'un changement dans la politique du gouvernement; elles servent plutôt à confirmer qu'on recommandera d'apporter une modification à la loi afin de corriger une lacune technique et d'en rétablir le dessein initial. Comme ces lettres ne portent que sur des questions techniques et constituent une forme de complément à la politique déjà établie, elles intéressent très peu de contribuables. Il est bon de préciser qu'elles ne contiennent jamais d'information susceptible d'avantager certains contribuables. En outre, le gouvernement a l'intention de publier chaque année un ensemble de modifications à caractère technique liées à l'impôt sur le revenu, de sorte que les contribuables n'auront plus à attendre pendant de longues périodes, comme c'était le cas par le passé, pour prendre connaissance des modifications de ce genre.

Le ministère des Finances et le ministère du Revenu national, Impôt

Certaines modalités administratives ont pour effet de diminuer le contrôle du Parlement sur la taxation

Les modifications proposées à la Loi de l'impôt sur le revenu sont souvent administrées comme si elles en faisaient déjà partie. Les ministères des Finances et du Revenu national, Impôt estiment qu'il ne s'agit pas là d'une atteinte aux privilèges du Parlement, mais d'une façon de permettre à celui-ci de mieux répondre aux besoins auxquels il vise à satisfaire par le biais du régime fiscal. Nous estimons que la pratique de mettre en oeuvre des mesures fiscales proposées avant leur adoption par le Parlement et que d'autres pratiques de cotisation interdites par la loi violent le principe fondamental selon lequel le pouvoir de taxation revient au Parlement, par le biais du processus législatif.

2.70 Il s'agit d'une pratique courante dans le régime des taxes à la consommation. Par exemple, les hausses de taxe sur les produits du tabac annoncées dans un budget entrent habituellement en vigueur à minuit le même jour, et les fabricants commencent à percevoir la taxe au nouveau taux, auprès de leurs clients, dès son entrée en vigueur. Cependant, les fabricants ne sont pas tenus de verser à l'État le montant de taxe supplémentaire qu'ils perçoivent, et ce tant que la loi habilitante n'a pas reçu la sanction royale.

2.71 Cette pratique courante au sein du régime des taxes à la consommation pose des problèmes parce que la taxe est imposée sur des transactions et que, advenant un changement, il n'est pas aussi simple que dans le cadre du régime d'impôt sur le revenu de remédier à la situation. Par exemple, dans le cas peu probable où un contribuable paierait volontairement une somme supplémentaire correspondant à une hausse d'impôt qui ne serait pas promulguée, il pourrait probablement obtenir un remboursement au moment de sa déclaration d'impôt suivante. Il n'en va pas de même dans le régime des taxes à la consommation; si un agent de perception, soit le fabricant de produits du tabac dans l'exemple précité, ne perçoit pas la taxe au nouveau taux, il risque de devoir rembourser subséquemment la somme manquante. Ainsi, si une augmentation de taxe déjà en application n'est pas adoptée par le Parlement, les consommateurs en sont pour leurs frais. Des millions de consommateurs courent d'ailleurs le risque de vivre une telle situation avec la taxe sur les produits et services (TPS) qui, au fil des années, fera probablement l'objet de propositions de modification.

2.72 Dans le régime de l'impôt sur le revenu, la mise en application de propositions de mesures fiscales n'a pas toujours été aussi courante. Par le passé, il est en effet arrivé au ministère du Revenu national, Impôt (RNI) de refuser de fixer la cotisation d'impôt de contribuables ou d'émettre des remboursements dans le cas où des propositions contenues dans le budget, qui n'avaient pas encore été promulguées, pouvaient s'appliquer.

2.73 Nous avons constaté que RNI avait de plus en plus tendance à appliquer les propositions de modification à la Loi de l'impôt sur le revenu comme si elles avaient déjà été promulguées.

2.74 Le ministère nous a informés qu'il procède ainsi afin d'éviter de semer la confusion dans le grand public, afin d'améliorer l'efficience administrative et afin de réduire la nécessité de modifier ultérieurement les déclarations. Il reconnaît que, si le Parlement changeait ou n'adoptait pas une proposition de mesure fiscale, il lui faudrait rajuster un certain nombre de déclarations. Il est toutefois peu probable qu'il puisse retracer toutes ces déclarations; il est en outre possible qu'il ne soit pas en mesure d'apporter les rajustements requis en raison de la prescription. Par conséquent, une telle mesure pourrait effectivement faire partie du droit fiscal, et ce, même si elle n'a pas été adoptée par le Parlement.

2.75 En mai 1985, le ministre des Finances a déposé au Parlement un document intitulé «Le processus budgétaire canadien : propositions d'amélioration». On y suggérait de mettre en application les mesures fiscales proposées avant qu'elles n'aient été promulguées. Le document contenait également un projet de loi intitulé Loi de préexécution fiscale, qui aurait notamment eu les conséquences suivantes : les propositions de ce genre auraient eu force de loi; les contribuables auraient dû calculer et payer leurs impôts en fonction de celles-ci; le ministère aurait été tenu d'exercer ses activités (fixer les cotisations d'impôt, etc.) en conséquence; et les tiers auraient été obligés d'agir de même pour ce qui est des retenues à la source, du remboursement de l'impôt, etc.

2.76 Dans son rapport du 17 décembre 1985 portant sur ce document, le Comité permanent de la procédure et de l'organisation indiquait que le fait de percevoir des taxes sans avoir obtenu au préalable l'autorisation du Parlement était offensant. Par principe, il recommandait d'ailleurs que tout le concept de la Loi de préexécution fiscale soit rejeté. Toutefois, si le gouvernement désirait aller de l'avant avec cette loi, le comité proposait un certain nombre de changements à y apporter. Le projet de loi n'a pas été adopté.

2.77 Question. La pratique de mettre en application les mesures fiscales proposées avant qu'elles n'aient été adoptées par le Parlement et d'autres pratiques de cotisation interdites par la loi violent le principe fondamental selon lequel le pouvoir de taxation revient au Parlement, par le biais du processus législatif. Voici quelques exemples.

2.78 Crédit d'impôt lié aux corporations nationales à capital de risque de travailleurs. Dans l'avant-projet de loi publié en janvier 1990, on prévoyait l'établissement d'un crédit d'impôt fédéral, pour les années d'imposition après 1988, à l'intention des particuliers qui achetaient des actions d'une corporation nationale enregistrée, à capital de risque de travailleurs. Le montant du crédit admissible correspondait à 20 p. 100 du prix d'achat des actions, jusqu'à concurrence de 700 $ par année.

2.79 Même si le ministère n'y avait pas été autorisé par le Parlement, il nous a informés qu'il avait accordé pour quelque 600 000 $ de crédits aux contribuables qui en avaient fait la demande dans leur déclaration de revenus de 1989.

2.80 Déductibilité des intérêts. Le 2 juin 1987, le gouvernement a présenté une motion de voies et moyens indiquant qu'il avait l'intention de modifier les règles s'appliquant à la déductibilité des intérêts sur l'argent emprunté avant 1989. Par la suite, il a élargi la motion pour inclure l'argent emprunté avant 1990, puis avant 1991. Cette motion était utilisée pour permettre de poursuivre des pratiques administratives en vigueur avant une décision rendue par la Cour suprême du Canada en 1987 et remettant en question les principes sur lesquels étaient fondées ces pratiques.

2.81 Même si RNI n'y avait pas été autorisé par le Parlement, il appliquait la motion comme si elle avait été promulguée.

2.82 Le ministère des Finances examine depuis 1987 les règles sur la déductibilité des intérêts et d'autres coûts de financement.

2.83 Avant-projet de loi de l'impôt sur le revenu. En février 1991, le ministère des Finances a publié des modifications techniques révisées (version provisoire) liées au projet de loi déposé l'année précédente. Il a également rendu public un nouvel avant-projet de loi visant à mettre en oeuvre un nouveau régime d'indemnisation fiscale pour les résidants des régions du Nord et des régions éloignées du Canada. Cet avant-projet de loi, qui contient des dispositions rétroactives, a pour objet de mettre en application les mesures relatives à l'impôt sur le revenu énoncées dans le budget de février 1990 et d'autres propositions annoncées au cours de ce printemps. Il renferme également un nombre important de modifications techniques qui visent à corriger ou à clarifier l'application de dispositions existantes.

2.84 Le ministère des Finances et le ministère du Revenu national, Impôt ont suggéré que les contribuables remplissent leur déclaration d'impôt de 1990 en se conformant aux mesures fiscales proposées. D'ailleurs, les formulaires de 1990 comme le Guide T1 faisaient état, dans la mesure du possible, des changements proposés. La plupart de ceux-ci étaient «favorables» aux contribuables; toutefois, l'avant-projet de loi prévoit aussi une augmentation des surtaxes en 1991 et on en tient déjà compte dans les retenues d'impôt.

2.85 Même si RNI n'y a pas été autorisé par le Parlement, il a mis en application l'avant-projet de loi comme s'il avait été promulgué.

2.86 Pour étudier un effet possible, nous avons examiné les propositions de changement à la déduction pour frais de garde d'enfants.

2.87 Déduction pour frais de garde d'enfants. Les contribuables peuvent se conformer à la loi actuelle ou à l'avant-projet de loi, vu que RNI a décidé de le mettre en application.

2.88 Aux termes de la loi actuelle, les contribuables peuvent déduire les sommes qu'ils versent en frais de garde d'enfants à des parents âgés de 21 ans ou plus. Dans l'avant-projet de loi, il est prévu de permettre la déduction en question pour des parents de 18 ans ou plus. Les déclarations des contribuables établies en fonction de l'avant-projet de loi devront être rajustées si ce dernier n'est pas adopté; le ministère n'a toutefois pas mis en place de mécanisme lui permettant de retracer ces déclarations. En d'autres termes, sans le recours à un moyen manuel pour retracer ces dernières, l'avant-projet de loi ferait effectivement partie du droit fiscal - une loi établie par RNI et le ministère des Finances, et non par le Parlement.

2.89 Décret de remise. Avant 1983, RNI interprétait le paragraphe 87(1) de la Loi sur les Indiens comme signifiant que le revenu que les Indiens gagnent dans une réserve est exempté d'impôt, peu importe où est situé l'employeur.

2.90 En 1983, la Cour suprême du Canada a décidé que le critère d'exemption était l'endroit où se trouvaient les locaux de l'employeur plutôt que le lieu où le revenu était gagné.

2.91 Par suite de cette décision, le gouvernement a publié un décret de remise portant sur les impôts, intérêts et pénalités établis pour les années 1983 à 1985. Ce décret permettait d'exempter le revenu gagné par les Indiens dans une réserve, même si les locaux de l'employeur étaient situés à l'extérieur de celle-ci. On pouvait ainsi poursuivre la pratique en vigueur avant la décision du tribunal. Il devait s'agir d'une solution temporaire pendant que l'on étudiait les autres solutions législatives possibles. Toutefois, le décret a par la suite été prolongé jusqu'en 1990 et sert maintenant à exempter le revenu de pension tiré d'un revenu exonéré et certaines allocations de formation.

2.92 Six ans se sont écoulés depuis et l'on n'a toujours pas présenté de solution législative au Parlement. En outre, le décret de remise remonte à 1983, il y a huit exercices fiscaux.

Commentaire des ministères : La pratique de mettre en application certaines mesures fiscales proposées par le gouvernement avant qu'elles n'aient été promulguées ne peut pas être considérée comme diminuant le contrôle du Parlement sur le régime fiscal. Au contraire, la nécessité opérationnelle de cette pratique et les avantages considérables qu'en tirent tant les contribuables que l'État contribuent à faciliter l'exercice par le Parlement de ses pouvoirs budgétaires.

Cette pratique est fondée sur l'annonce d'une mesure législative, ou sur le dépôt au Parlement d'un avis de motion de voies et moyens ou d'un projet de loi, faisant état des propositions de mesures fiscales et précisant la date à laquelle elles entreront en vigueur. La mise en application des mesures en question à compter de la date d'entrée en vigueur proposée ne constitue ni un manque d'observation de la loi, ni un manque de respect envers le Parlement. Tant qu'une mesure fiscale n'a pas reçu la sanction royale, les contribuables ne sont pas tenus de payer la taxe proposée et l'administration fédérale ne dispose pas du pouvoir légal de la percevoir. Cela est bien établi et bien connu.

La mise en application des mesures fiscales proposées n'est donc aucunement une usurpation de la responsabilité constitutionnelle du Parlement en matière législative. Il s'agit, toutefois, d'une nécessité pratique pour atteindre bon nombre des objectifs du Parlement touchant le régime fiscal. Les mesures fiscales, économiques, anti-évitement et d'allégement peuvent toutes exiger une date d'entrée en vigueur précédant la date de la sanction royale. Sur le plan fiscal, par exemple, il serait impossible de déterminer à l'avance le résultat d'une mesure visant à réduire ou à augmenter les recettes publiques en changeant le taux d'imposition sur un certain type de revenu si la mesure n'entrait en vigueur qu'à la date de la sanction royale - une date qu'il n'est pas possible de prévoir, compte tenu de la fluidité des processus parlementaires. Afin de permettre à l'appareil gouvernemental de fonctionner de façon efficace et responsable, il est essentiel d'avoir une certaine forme de certitude quant à l'incidence budgétaire d'une mesure fiscale donnée.

Les mesures fiscales qui ont pour objet de mettre en oeuvre des politiques économiques ou sociales, telles que celles qui sont données en exemple dans le rapport, devront peut-être être assorties d'une date d'entrée en vigueur précédant la date de promulgation. En effet, tout retard de mise en application d'un crédit d'impôt ou d'une autre mesure similaire, visant un groupe ou une région qui a besoin d'une attention spéciale, jusqu'à la date de promulgation de la loi habilitante aurait presque certainement pour conséquence de réduire son efficacité. Il pourrait notamment s'ensuivre une incidence négative si, par exemple, les investissements qu'une mesure donnée visait à encourager étaient entre-temps remis à plus tard.

Les mesures anti-évitement, c'est-à-dire celles qui ont pour but d'éviter que certains contribuables profitent de certaines lacunes du régime fiscal, doivent souvent entrer en vigueur au moment de leur annonce. Autrement, l'annonce ne servirait qu'à publiciser la possibilité d'évitement.

Enfin, un grand nombre des changements fiscaux apportés ces dernières années avaient pour objet de combler des lacunes ou de corriger des iniquités qui avaient une incidence négative sur les contribuables. Dans un tel cas, il est souvent nécessaire que la date d'entrée en vigueur de la modification précède la date de promulgation ou soit même rétroactive afin de permettre de remédier à un problème involontaire et imprévu. Soulignons qu'un bon nombre des mesures comprises dans l'avant-projet de loi de l'impôt sur le revenu et mentionnées dans le rapport entrent dans cette catégorie.

Il ne s'ensuit pas qu'une mesure qui entre légitimement en vigueur à une date précédant la date de promulgation doive nécessairement être mise en application comme si elle avait été en place à cette date. Théoriquement, les contribuables et le ministère du Revenu national peuvent continuer d'exercer leurs activités respectives en fonction de la législation existante tant que la nouvelle mesure n'a pas été promulguée puis, après la promulgation, apporter les correctifs nécessaires (produire une nouvelle déclaration, établir une nouvelle cotisation, etc.) en ce qui concerne tous les événements et transactions survenus entre-temps. Dans le rapport, il est indiqué que le ministère du Revenu national met en application certaines propositions de modification fiscale afin d'éviter de semer la confusion dans le grand public, d'améliorer l'efficience administrative et de réduire la nécessité d'apporter des changements ultérieurs aux déclarations. Cette explication est exacte; il est toutefois bon de souligner deux points. Premièrement, le ministère du Revenu national ne peut pas obliger, ni n'oblige les contribuables à se conformer aux mesures proposées. Deuxièmement, les avantages de cette pratique ne sont nullement limités au Revenu national. En fait, il existe un certain nombre de raisons opérationnelles importantes pour lesquelles il est dans l'intérêt aussi bien des contribuables que de l'administration fédérale de suivre cette pratique. Les contribuables qui choisissent de produire leur déclaration en se fondant sur la nouvelle mesure peuvent éviter certaines difficultés : devoir calculer de nouveau le montant de leurs impôts et produire une nouvelle déclaration. Les employeurs et les autres personnes chargés d'effectuer les retenues d'impôt requises peuvent se protéger contre des obligations additionnelles ultérieures, et des frais d'intérêt non déductibles peuvent être évités. Quant au ministère du Revenu national, il n'a pas à examiner de nouveau (établir une nouvelle cotisation) les déclarations produites en vertu de l'ancienne loi ou à conserver les déclarations jusqu'à la promulgation de la nouvelle mesure.

Si le Parlement décidait de ne pas promulguer une mesure fiscale proposée, il faudrait établir une nouvelle cotisation pour les contribuables dont la cotisation avait été fixée suivant cette mesure. Dans le rapport, deux préoccupations sont soulevées à cet égard. Premièrement, le fait qu'il est peu probable que le ministère du Revenu national puisse retracer les déclarations de tous les contribuables touchés. A titre d'exemple, il y est fait état de la mise en application par le ministère des changements proposés à l'égard de la déduction pour frais de garde d'enfant - une modification d'allégement. On indique dans le rapport que les contribuables qui produisent une déclaration en fonction de la mesure législative proposée ne pourront pas être retracés et ne pourront donc pas faire l'objet d'une nouvelle cotisation, si la modification n'est pas promulguée. Il importe de préciser qu'il s'agit là d'une question de prudence, ayant davantage trait au processus de mise en application des modifications fiscales proposées, plutôt que d'une question de légalité. Sur le plan pratique, il est bon de mettre en balance la possibilité de ne pas retracer un certain nombre de déclarations et les coûts énormes que les contribuables et l'État pourraient avoir à assumer si l'on reportait la mise en application à la date de promulgation.

La deuxième préoccupation soulevée a trait à la possibilité que le rajustement des déclarations en vue de tenir compte de la non-promulgation d'une mesure donnée puisse être prescrit. Pour qu'une telle situation se produise, il faudrait qu'il se soit écoulé trois ans (période durant laquelle il est possible d'établir une nouvelle cotisation) entre la date de l'annonce de la mesure législative et celle de sa non-promulgation (en raison probablement du retrait de la mesure législative en question ou de sa promulgation sans la mesure fiscale). Une situation de ce genre est possible, mais peu probable.

Le rapport fait état de deux autres politiques administratives particulières : l'utilisation de l'avis de motion de voies et moyens concernant la déductibilité des frais d'intérêt, et le maintien du décret concernant la remise d'impôt sur le revenu aux Indiens. Il importe ici de rappeler que ce rapport est axé sur le bien-fondé de la mise en application de certaines propositions de mesures fiscales avant leur promulgation. La poursuite de la pratique administrative liée à la déductibilité des frais d'intérêt montre bien qu'il est nécessaire et légitime de procéder ainsi; en effet, si le ministère du Revenu national avait tenté de ne se fonder à cet égard que sur la loi existante, dont la situation est incertaine en raison de la décision Bronfman Trust , des difficultés de nature commerciale, administrative et juridique incalculables seraient survenues. L'autre objection formulée a trait au maintien du décret concernant la remise d'impôt sur le revenu et non à sa légitimité. Les ministères des Finances et du Revenu national reconnaissent qu'il serait souhaitable de remplacer ce décret; le ministère des Finances a d'ailleurs lancé un processus d'examen de l'ensemble des questions fiscales touchant les Indiens. Ce processus vise à élaborer une politique fédérale dans le cadre de laquelle il sera établi de nouveaux liens fiscaux avec les Indiens. On tiendra compte de l'autonomie de ces derniers, particulièrement en ce qui a trait à leurs pouvoirs fiscaux et, s'il y a lieu, on établira des règles claires en matière d'exemption fiscale.

Somme toute, le ministère du Revenu national sait bien que son mandat est de mettre en application les mesures fiscales une fois qu'elles ont été promulguées. Cependant, le cycle fiscal est un processus annuel, et il faut publier à l'avance les guides et formulaires requis. En outre, comme le système est grandement automatisé, il faut programmer les ordinateurs de façon à assurer le bon déroulement du cycle annuel de traitement des déclarations. Habituellement, les changements annoncés dans le budget au printemps ont force de loi en décembre, à temps pour le traitement annuel allant de mars à juin. Au cours des dernières années, toutefois, le temps nécessaire au parachèvement du processus législatif a contraint le ministère à suggérer aux contribuables de se conformer aux mesures législatives proposées. La plupart des contribuables ont suivi cette suggestion afin d'éviter d'avoir à produire une autre déclaration pour une même période. Même si le ministère préférerait que la loi pertinente soit adoptée avant de la mettre en application, il n'a généralement d'autre choix que de suggérer aux contribuables de se conformer aux mesures proposées pour éviter au grand public confusion et problèmes, ainsi que pour mettre en oeuvre le processus fiscal de façon efficiente.

Le ministère des Finances et le ministère du Revenu national, Impôt sont donc d'avis que la pratique de mettre en application certaines mesures fiscales avant leur adoption au Parlement est justifiée à cause de la nécessité pratique d'administrer le régime de manière efficiente et de mettre en oeuvre les politiques budgétaires et fiscales du gouvernement. Loin de porter atteinte aux privilèges du Parlement, cette pratique, qui repose sur la collaboration volontaire des contribuables, permet au corps législatif de répondre de façon plus efficace aux besoins auxquels il vise à satisfaire par le biais du régime fiscal.

Le ministère des Pêches et des Océans

Abandon d'un projet après des dépenses de 2,5 millions de dollars

Le ministère des Pêches et des Océans a dépensé 2,5 millions de dollars en vue de remplacer un système d'information existant. Le projet n'a pas été achevé à cause de lacunes dans la planification, la mise en oeuvre et le contrôle.

2.94 Question. Le ministère n'a pas effectué d'étude sur les besoins des utilisateurs pour lui permettre d'élaborer un système qui réponde à ces besoins. Il a en outre négligé d'établir des spécifications pour le matériel, les logiciels et les liaisons avant d'entreprendre le projet de remplacement. Après avoir tenté à maintes reprises d'élaborer un logiciel d'application, on a constaté que le système ne pouvait fonctionner comme on le voulait sans subir d'importantes modifications.

2.95 En 1990, l'équipe de gestion du projet a été remplacée et la nouvelle équipe a décidé d'évaluer le projet. Le ministère avait alors dépensé 2,5 millions de dollars en trois ans, y compris 330 000 $ en matériel. L'évaluation a révélé que la meilleure solution était d'abandonner le projet.

Commentaire du ministère : Le ministère a modifié son approche vis-à-vis la gestion des projets informatiques afin de s'assurer que les employés spécialistes participent aux projets et que la planification et le contrôle des projets sont conformes à la politique du Conseil du Trésor.

La majeure partie du matériel acheté au cours du projet de remplacement est versatile et le ministère s'en sert présentement à d'autres fins.

Le ministère de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie

Versements inutiles pour éviter d'avoir des fonds non utilisés

Afin d'éviter de se retrouver avec des fonds non utilisés, le ministère de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie a modifié ses pratiques normales de partage des frais pour plusieurs ententes de contribution conclues avec un certain nombre d'entreprises dans le cadre du Programme de productivité de l'industrie du matériel de défense. Le ministère a donc dépensé environ 28 millions de dollars de plus qu'il ne l'aurait fait autrement en 1990-1991.

2.97 Les modifications ont consisté en une augmentation de la part des frais admissibles assumée par le ministère, augmentation pouvant atteindre 90 p. 100 des demandes présentées en vertu de ces ententes. Auparavant, la part du ministère allait de 35 à 50 p. 100.

2.98 En outre, la part du ministère, pour la tranche de 1990-1991 d'une entente signée le 29 mars 1991, a été établie à 90 p. 100 plutôt qu'à 50 p. 100 comme c'était le cas pour cette entreprise auparavant. Le ministère a versé 13,2 millions de dollars en vertu de cette entente en 1990-1991, soit 5,9 millions de plus qu'il n'aurait versé si sa part avait été de 50 p. 100.

2.99 En fin de compte, le ministère a dépensé, en 1990-1991, 28 millions de dollars de plus qu'il ne l'aurait fait autrement dans le cadre du Programme de productivité de l'industrie du matériel de défense.

2.100 Dans le contexte de fonctionnement du ministère, il n'est pas facile de prévoir les rentrées et sorties de fonds. Le ministère a reçu du Conseil du Trésor l'autorisation de reporter sur son budget à venir 50 millions de dollars des fonds qui étaient destinés aux contributions en 1990-1991. Il a reporté ce montant en puisant dans d'autres programmes que le Programme de productivité de l'industrie du matériel de défense et modifié les ententes de ce programme pour utiliser 28 millions de dollars de plus.

2.101 En vertu des modifications apportées aux ententes de contribution, les entreprises doivent présenter leurs demandes futures selon les modalités habituelles, mais rembourser la part accrue assumée par le ministère en acceptant que cette part tombe à zéro à compter du 1er avril 1991. Cette façon de procéder se poursuivra jusqu'à ce que les fonds additionnels reçus en 1990-1991 aient été contrebalancés, c'est-à-dire jusqu'à ce que la proportion des demandes de l'entreprise et des versements du ministère revienne à celle prévue initialement dans les ententes. Si cela devait prendre entre six mois et un an, le coût additionnel en intérêt pour le Trésor se situerait entre un et deux millions de dollars.

2.102 Le ministère demandera aux entreprises qui ont profité de ces versements anticipés d'accepter que les proportions soient inversées pour les futurs projets, c'est-à-dire que la part du ministère soit inférieure la première année pour remonter les années suivantes. Ce faisant, le ministère essaiera aussi de recouvrer le coût en intérêt découlant des versements anticipés. Toutefois, il n'a pas obtenu, de la part des entreprises qui ont profité de ces dispositions, d'engagements précis pour la modification des prochaines ententes à son avantage.

2.103 Question. A notre avis, une augmentation rétroactive du montant à verser en vertu d'ententes de contribution déjà conclues ne constitue pas une bonne pratique commerciale, surtout quand les entreprises en cause n'ont pas indiqué qu'il y avait nécessité de procéder ainsi. Cette pratique permet aussi de contourner l'exigence fondamentale voulant que les crédits non utilisés viennent à expiration à la fin de l'exercice.

2.104 Bien que le ministère tente de minimiser ce que ces dispositions ont coûté à l'État, nous ne sommes pas d'accord avec cette approche à la gestion de la trésorerie. Nous croyons qu'elle part du principe que tous les fonds autorisés à l'égard d'un programme pour un exercice devraient être dépensés pendant cet exercice. Cette supposition va à l'encontre de la politique gouvernementale voulant que l'autorisation de dépenser n'équivaille pas à une obligation de dépenser entièrement le montant accordé.

Commentaire du ministère : Le Bureau du vérificateur général a reconnu qu'il ne conteste ni la légalité des paiements, ni le processus de leur autorisation. En réalité, il existe plutôt une différence d'opinion entre le ministère et le BVG sur la question de savoir si l'on aurait dû prendre, pour la gestion de la trésorerie, les arrangements tels qu'on les a pris.

Notre souci majeur a été de respecter les bonnes pratiques commerciales, c'est-à-dire de gérer les fonds alloués pour créer des emplois et accroître la compétitivité internationale de nos clients d'une manière qui cadre avec les objectifs approuvés du Programme de productivité de l'industrie du matériel de défense. Nous gérons actuellement des ressources rares en ayant pour horizon un cadre pluriannuel. A notre avis, au lieu d'observer passivement les événements, nous devons sans cesse prévoir la dynamique évolutive du monde des affaires et y réagir.

Nous prenons toujours nos initiatives en matière de gestion de la trésorerie en veillant à engager peu ou point de frais supplémentaires pour l'État, et en tenant compte de la valeur temporelle de l'argent.

Le ministère de la Défense nationale

Il y a lieu d'examiner la rentabilité du parc de véhicules pour dignitaires à la Base des Forces canadiennes Ottawa

La Base des Forces canadiennes (BFC) Ottawa a un parc de 17 véhicules pour dignitaires comprenant six «taxis» et onze véhicules pour dignitaires. Ces véhicules sont mis à la disposition de généraux des Forces canadiennes, de cadres civils du ministère de la Défense nationale et de dignitaires qui ne sont pas du ministère. Or, nous avons constaté que le parc de «taxis» était presque toujours utilisé par du personnel du ministère de niveau inférieur et que les véhicules pour dignitaires servaient, plus de 80 p. 100 du temps, au transport de généraux et de cadres. Nous en sommes venus à la conclusion que cinq véhicules suffiraient dans plus de 90 p. 100 des cas à répondre aux besoins des dignitaires qui ne sont pas du ministère de la Défense nationale.

2.106 La Base des Forces canadiennes Ottawa dispose d'un parc de 17 véhicules pour assurer le transport des dignitaires canadiens et étrangers. Ces véhicules ne sont pas utilisés par le ministre, le Chef d'état-major de la Défense ou les autres chefs d'état-major, qui ont tous un véhicule à leur disposition. Le ministère de la Défense nationale (MDN) déclare qu'en vertu de la politique du gouvernement, il doit maintenir un parc de véhicules pour les dignitaires qui ne sont pas du ministère, et que, conformément à sa propre politique, la BFC Ottawa doit fournir du transport à certaines personnes du MDN qui sont en service et que l'on considère comme des dignitaires. Il s'agit notamment des 55 généraux et des 69 cadres civils qui se trouvent à Ottawa ainsi que d'autres personnes, à l'extérieur d'Ottawa. Ces employés occupent des postes d'un niveau équivalent à celui de la Catégorie de la gestion à la fonction publique.

2.107 Les 17 véhicules ont des chauffeurs disponibles sur appel 24 heures sur 24, 365 jours par année. Ce sont des berlines qui coûtent environ 17 000 $ chacune. Le nombre de personnes affectées au parc de véhicules varie selon la charge de travail. En moyenne, quelque 31 chauffeurs et 2 répartiteurs sont nécessaires à l'exploitation du parc. En 1990, les chauffeurs ont inscrit environ 6 230 heures supplémentaires, soit 19 heures par chauffeur, par mois. On nous a dit que le personnel du parc de véhicules remplit à l'occasion d'autres fonctions, par exemple gardes d'honneur, Force de défense de la base, équipes de travail, etc.

2.108 Les 17 véhicules ont été répartis en deux parcs : les «taxis» et les véhicules réservés aux dignitaires. Des véhicules sont assignés à ces deux parcs tous les jours.

2.109 Le parc de taxis se compose de six véhicules et il est complété par des taxis privés. Nous avons constaté que ces véhicules étaient utilisés exclusivement par du personnel du ministère. Dans environ 94 p. 100 des cas, le parc de taxis servait au transport de militaires de grade inférieur à celui de général ou de cadres civils du ministère. Conformément à la politique du ministère de la Défense nationale, les auteurs des demandes d'utilisation de ces véhicules doivent figurer sur la liste des personnes autorisées pour usage officiel au MDN. Les véhicules du parc de taxis sont attribués suivant le principe du premier arrivé premier servi.

2.110 Toute demande présentée par des généraux ou des cadres civils, 24 heures d'avance, est acceptée par le parc des véhicules pour dignitaires. Ces onze véhicules sont réservés à l'usage exclusif des dignitaires qui ne sont pas du MDN ou des généraux des Forces canadiennes et des cadres civils du ministère. En période de pointe, on a recours, au besoin, à des voitures de location, aux véhicules du parc de taxis pour dignitaires et aux ressources d'autres parcs de véhicules polyvalents.

2.111 Nous avons examiné l'utilisation de ces 11 véhicules ainsi que de véhicules de location au cours de 1990-1991. La durée d'utilisation de ces véhicules a été de 18 000 heures au total. Environ 19 p. 100 de ces heures ont été consacrées au transport de dignitaires qui ne sont pas du ministère et le reste du temps, au transport de généraux des Forces canadiennes et de cadres civils du MDN. La plupart des demandes provenant de dignitaires de l'extérieur du MDN ont été présentées durant la période d'avril à juillet. D'après notre analyse, les véhicules ont été utilisés 149 jours pour le transport de dignitaires autres que ceux du MDN au cours de 1990-1991. Nous avons également noté que le ministère a loué des véhicules 90 fois, soit 305 jours de location au total, déboursant ainsi près de 8 000 $ pour compléter son parc de véhicules pour dignitaires.

2.112 Au cours de 1990-1991, 3 519 trajets ont été effectués, ce qui représente environ un trajet par jour pour chaque voiture. La durée de ces trajets variait d'une heure à 24 heures. Nous avons pu obtenir des détails quant aux destinations dans environ 90 p. 100 des cas. Pour les autres 10 p. 100, on avait simplement inscrit «selon les directives». Plus de la moitié (54 p. 100) des trajets, pour lesquels des détails ont été fournis, avaient pour destination la résidence de l'utilisateur ou l'aéroport. Dans un cas type, le chauffeur devait être disponible une heure avant le départ du véhicule de la base. Il quittait alors la BFC Ottawa, près de l'aéroport, se rendait là où se trouvait l'utilisateur, se dirigeait ensuite vers la destination requise, attendait à l'un ou à l'autre endroit ou aux deux, puis revenait à la base où le véhicule était habituellement lavé.

2.113 Question. L'utilisation du parc de véhicules par des dignitaires qui n'étaient pas du MDN n'allait jamais au-delà de la disponibilité des 17 véhicules des deux parcs au cours de l'exercice. Nous en avons conclu qu'un parc de trois véhicules suffirait à assurer le transport des dignitaires dans près de 78 p. 100 des cas et qu'un parc de 5 véhicules serait suffisant 91 p. 100 du temps. Par conséquent, le nombre de véhicules du parc pourrait être réduit de 17 à 5, ou même à 3, si les services de transport étaient fournis uniquement à des dignitaires qui ne sont pas du MDN. Ces véhicules, complétés au besoin par des voitures de location, pourraient assurer le transport des dignitaires. A la lumière de ces conclusions, nous recommandons que le MDN examine la rentabilité du parc de véhicules pour dignitaires exploité par la BFC Ottawa.

Le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social

On n'a tenu aucun compte du cadre de contrôle

Dans un effort pour mieux optimiser les ressources, le ministère a conclu une entente avec une entreprise privée afin d'obtenir des services de voyage pour ses experts-conseils et ses employés. Ce faisant, les gestionnaires du ministère ont outrepassé leurs pouvoirs et ont ignoré les nombreuses politiques et directives en vigueur pour contrôler la gestion de la trésorerie, les marchés et les voyages, ainsi que les pratiques en vigueur pour la préparation des rapports financiers.

2.115 La phase de planification du projet nécessitait un nombre appréciable de déplacements, tant pour les employés que pour les contractuels du ministère. En vue de limiter les coûts au minimum, on a décidé dès le début de s'informer de la possibilité de recourir à des services de voyage peu coûteux, en s'assurant qu'on obtiendrait en tout temps des billets d'avion au meilleur prix, compte tenu des circonstances, en payant les coûts des billets à l'avance.

2.116 En juillet 1990, on prit des dispositions avec une entreprise qui promettait de convertir 500 000 $ payés d'avance en une valeur de 633 000 $ en frais de voyage. L'entreprise allait offrir les billets au meilleur prix possible, compte tenu des circonstances, et l'intérêt couru sur le solde mensuel du compte servirait à payer en partie les frais de voyage.

2.117 En février 1991, le sous-ministre adjoint de la Direction générale des programmes de sécurité du revenu demanda une vérification interne afin d'évaluer la validité des débits du compte des voyages et de vérifier si l'on avait optimisé les ressources grâce à l'entente conclue. Les cadres de la Direction générale ont approuvé le rapport de vérification, daté de juin 1991, qui renferme les commentaires de la direction sur les constatations des vérificateurs. Nos observations se fondent sur les résultats de cette vérification et, comme l'exige l'utilisation des travaux d'autres vérificateurs, nous avons complété un examen des dossiers de vérification. Nous avons conclu que la vérification interne a été effectuée conformément aux normes professionnelles appropriées.

2.118 Question. La directive du Conseil du Trésor sur les voyages exige que toutes les réservations de voyages par vols commerciaux soient faites par l'entremise du Service de voyages du gouvernement, à moins que le Conseil du Trésor n'autorise une autre façon de procéder. Même si le marché passé avec l'entreprise ne mentionnait pas expressément que les employés du ministère de la Santé nationale et du Bien-être social bénéficieraient de services de voyage, le commentaire des cadres de la Direction générale des programmes de sécurité du revenu sur le rapport de vérification nous indique qu'ils savaient fort bien dès le début que le marché visait les voyages des fonctionnaires. La direction du ministère, quant à elle, a cru que le marché était conforme à la politique du Conseil du Trésor puisque le ministère des Approvisionnements et Services ne s'y était pas opposé. Toutefois, le Conseil du Trésor n'a pas approuvé le marché qui n'était donc pas conforme à la politique en vigueur.

2.119 Les vérificateurs internes ont conclu qu'on n'avait satisfait à aucune des dispositions de la politique du ministère des Approvisionnements et Services sur les marchés justifiant le versement d'avances, et qu'il n'y avait donc aucune raison d'effectuer le paiement par anticipation du plein montant du marché. On n'a pas obtenu non plus l'autorisation requise du Conseil du Trésor pour effectuer ce paiement par anticipation. L'entente originale n'exigeait pas de paiement à l'avance et l'ajout de cette clause dans le marché n'a pas eu lieu avant le 23 mai 1990.

2.120 De plus, le ministère n'est pas autorisé à se servir de la méthode du crédit net; ses recettes doivent donc être créditées au Trésor (Fonds du revenu consolidé) et il ne peut les utiliser pour le financement de ses programmes. Une telle autorisation doit être donnée explicitement par le Parlement. Au cours des 13 mois qu'a duré le contrat, le paiement par anticipation a rapporté 59 000 $ en intérêt, qui ont été crédités au compte des voyages et non au Trésor. Cet intérêt n'a donc pas été comptabilisé comme recettes dans les Comptes publics.

2.121 Le Guide du Conseil du Trésor sur l'administration financière exige que les chèques soient envoyés directement aux bénéficiaires et qu'ils ne soient jamais remis aux personnes qui ont participé au processus contractuel. Dans le présent cas, un employé qui avait participé dans une large mesure au processus a apporté le chèque à Toronto, puis l'a déposé le 4 mai 1990 à une succursale bancaire locale en vue de sa remise ultérieure à l'entreprise qui fournissait les services de voyage. Les vérificateurs ont également conclu que, pendant cette période, le paiement par anticipation n'était pas protégé correctement, conformément à la règle, par une garantie d'exécution.

2.122 Bien que le paiement par anticipation ait été demandé le 26 mars 1990, l'entreprise n'a reçu les fonds que le 18 juillet et le ministère n'a pas signé l'entente finale avant le 23 juillet. Les vérificateurs internes ont conclu que les processus ministériels de surveillance des marchés n'avaient pas contrôlé la prudence et la probité financières de cette opération. Dans le rapport de vérification, la direction du ministère a répondu que des mesures avaient été prises à l'automne de 1990 pour renforcer le processus d'examen des contrats de la Direction.

2.123 Le ministère a inscrit incorrectement le paiement par anticipation dans les Comptes publics de 1989-1990. Il a inscrit les 500 000 $ dans les dépenses de 1989-1990 pour des services professionnels plutôt que pour des frais de transport. De plus, les frais de voyage portés au compte se rapportent à des voyages qui ont eu lieu, en fait, en 1990-1991, exercice financier à la fin duquel 350 000 $ étaient encore disponibles pour les voyages de l'année suivante. En juin 1991, le ministère a recouvré 348 026 $, soit le solde du compte, y compris tout l'intérêt couru, et les a déposés au Trésor.

2.124 Le ministère a-t-il, au bout du compte, optimisé les ressources? Les vérificateurs internes ont signalé qu'on ne pouvait conclure avec certitude que les services de voyage obtenus en vertu de l'entente avaient permis de réaliser des économies réelles. Toutefois, ils ont constaté que les opérations examinées portaient toutes sur des déplacements valides et légitimes, effectués dans le cadre du remaniement des programmes de sécurité du revenu, que la classe des sièges d'avion utilisés était conforme à la politique du Conseil du Trésor et que les frais portés au compte étaient exacts. L'État n'a donc pas subi de perte.

2.125 Conclusion. Les gestionnaires du projet de remaniement des programmes de sécurité du revenu ne se sont pas suffisamment informés des règles et ne s'y sont pas conformés dans leurs efforts pour mieux optimiser les ressources disponibles. Même si la vérification interne a montré qu'il n'y a eu aucune intention frauduleuse, la nature et l'ampleur des infractions commises prouvent qu'on ne s'est pas soucié du cadre de contrôle en vigueur. Lorsque les gestionnaires cherchent à encourager la mise en oeuvre innovatrice et efficace des programmes, ils doivent le faire dans les limites imposées par le cadre de contrôle actuel ou alors obtenir une exemption s'ils peuvent démontrer que ces contrôles constituent une entrave déraisonnable.

Le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social

Le paiement en retard des factures de fournisseurs persiste et les frais d'intérêt demeurent élevés

Les frais d'intérêt que le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social (SBSC) a encourus par suite du paiement en retard des factures de fournisseurs se sont élevés à 686 000 $ pour l'exercice financier 1990-1991. Au cours des cinq dernières années, le fait de ne pas payer les comptes des fournisseurs à temps a entraîné des frais d'intérêt de 2,5 millions de dollars. Il aurait été plus productif de consacrer cette somme à la mise en oeuvre des programmes.

2.127 En vertu de cette politique, le délai de paiement doit se rapprocher le plus possible du délai normal de 30 jours, sans cependant l'excéder. Les ministères doivent s'assurer que leurs systèmes et leurs procédures sont conçus pour satisfaire à cette norme.

2.128 Si le paiement n'est pas effectué dans les 15 jours qui suivent le délai normal de 30 jours, l'intérêt est automatiquement calculé et ajouté au compte fournisseur en souffrance, à moins d'une exemption explicite. Au cours des cinq dernières années, on a payé cet intérêt, conformément à la Politique de paiement à la date d'échéance.

2.129 En ce qui concerne le montant de l'intérêt payé, le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social, qui se place au troisième rang parmi les ministères fédéraux, verse à lui seul environ 10 p. 100 de tous les frais d'intérêt. Le ministère occupe aussi le troisième rang en ce qui concerne le pourcentage des factures payées après 45 jours.

2.130 Question. En vertu de la Politique de paiement avant la date d'échéance, des frais d'intérêt pourraient être calculés sur environ 500 millions de dollars engagés par le ministère pour des biens et services, si ces biens et services sont payés en retard. De ce montant, 300 millions se rapportent à des services de santé non assurés, plus précisément à des biens et services en matière de santé que fournit le ministère aux Indiens inscrits et aux Inuit. Le total de l'intérêt payé actuellement permet de conclure qu'environ 20 p. 100 des paiements, soit 100 millions de dollars, sont effectués plus de 45 jours après la réception de la facture.

2.131 Nous avons pu déterminer les directions générales et les services qui avaient encouru des frais d'intérêt élevés. Nous avons ensuite examiné un échantillon d'opérations ayant entraîné des frais d'intérêt au cours de 1990-1991, dans le but de cerner les causes sous-jacentes du retard à effectuer les paiements.

2.132 Dans certains cas, les procédés de vérification et de paiement des factures ont engendré des retards. Dans d'autres cas, le personnel n'était pas assez nombreux pour le volume d'opérations à traiter. Les paiements en retard se rapportaient le plus souvent aux factures de médicaments envoyées par les pharmacies et aux factures relatives à d'autres services de santé non assurés qui sont fréquemment dispensés. Les deux tiers des intérêts de 1990-1991 ont été payés par les bureaux régionaux pour des services de santé non-assurés. La proportion des paiements en retard pour ces services a augmenté avec le temps.

2.133 Au cours des trois dernières années, nous avons suivi de près les frais d'intérêt élevés du ministère et nous avons discuté de nos préoccupations avec des représentants du ministère de la Santé nationale et du Bien-être social. Chaque année, on nous a dit que l'on avait trouvé la procédure fautive et pris les mesures correctives appropriées. Cependant, les frais d'intérêt n'en ont pas moins dépassé les 650 000 $ pour chacune des trois dernières années. La direction du ministère croit que l'augmentation du volume des factures pour les services de santé non assurés et les répercussions des fluctuations du taux d'intérêt sont responsables de cette situation.

2.134 Dans le but de régler le problème lié aux services de santé non assurés, le ministère a passé des marchés avec des entreprises privées pour faire la vérification et le paiement des factures. C'est ce qu'il a fait pour les services dentaires, en 1987, et ce qu'il complétera pour les services de pharmacie, en 1992. En vertu de ces contrats, le ministère n'est responsable d'aucun frais d'intérêt encouru par l'entrepreneur.

2.135 La plus grande partie du dernier tiers des frais d'intérêt se rapporte au traitement, par le service de la comptabilité du ministère, à Ottawa, d'autres comptes de fournisseurs commerciaux. Le rendement de ce service s'est grandement amélioré au cours de la dernière année et un nouveau système de repérage et de contrôle des factures entrera en opération en octobre 1991. La direction du ministère croit que la soumission aux parties responsables, par l'entremise des sous-ministres adjoints, de rapports sur les comptes dont le traitement est en retard réduira les frais d'intérêt à un niveau acceptable.

2.136 On nous a informés que, grâce aux initiatives mentionnées ci-dessus, on peut s'attendre à une diminution graduelle des frais d'intérêt, à compter de 1991-1992. Les gestionnaires du ministère ont cependant insisté sur le fait que la diminution prévue reste tributaire des taux d'intérêt qui seront en vigueur au cours de l'année, variable qui échappe à leur contrôle.

2.137 Conclusion. La direction du ministère de la Santé nationale et du Bien-être social n'a pas réussi jusqu'ici à réduire à un niveau acceptable le montant de l'intérêt versé sur le solde des comptes en souffrance. Une intervention appropriée devrait permettre non seulement d'améliorer les relations du ministère avec ses fournisseurs, mais également de réduire substantiellement - et non de façon graduelle - les frais d'intérêt. On pourrait utiliser les fonds ainsi épargnés à des fins plus productives, telles que la mise en oeuvre des programmes.

Le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social

Il y a, chaque année, un nombre important de versements en trop et de versements en moins lors du paiement des prestations en vertu du programme de Supplément de revenu garanti du ministère

Un processus de demande de prestations fondé sur la déclaration de revenus du requérant, auquel s'ajoutent des procédés inappropriés d'évaluation et de vérification du droit aux prestations font que, chaque année, il y a un nombre important de versements en trop et de versements en moins dans le paiement des prestations du Supplément de revenu garanti. Le ministère estime que les versements en trop et les versements en moins atteignaient, respectivement, jusqu'à 66 millions et 22 millions de dollars, en 1990-1991. La mise en oeuvre, en temps voulu, d'initiatives en cours permettrait de déceler bon nombre de ces versements et de les rajuster.

2.139 Le Supplément de revenu garanti est un programme qui prévoit le versement d'une masse importante de prestations de pension. En 1990-1991, environ 1,5 million de bénéficiaires ont reçu 4,5 milliards de dollars en prestations. Cette année-là, la prestation maximale que pouvait toucher un bénéficiaire était de 5 000 $. Tout dollar de revenu gagné par le prestataire réduit de 50 cents ses prestations du Supplément de revenu garanti. Ainsi, un bénéficiaire dont le revenu annuel dépasse 10 000 $ n'a pas droit au supplément. Les prestations du Supplément de revenu garanti s'ajoutent aux prestations de la Sécurité de la vieillesse et sont payées chaque mois.

2.140 Les bénéficiaires doivent renouveler leur demande chaque année. Ainsi, en janvier, les bénéficiaires reçoivent un formulaire de demande de renouvellement sur lequel est inscrit le revenu qu'ils ont déclaré l'année précédente, ce dernier étant réparti entre neuf catégories; les bénéficiaires sont priés de mettre à jour le formulaire. La plupart des demandes de renouvellement parviennent au ministère avant la fin de mars. Le droit au Supplément de revenu garanti est généralement calculé en fonction de la déclaration du revenu du demandeur pour l'année précédente.

2.141 Question. Le ministère peut examiner la véracité de la déclaration du revenu au moment de l'approbation de la demande, mais nous avons trouvé que la rigueur avec laquelle cet examen était effectué variait beaucoup d'une région à l'autre, et même au sein des régions. Le niveau et l'étendue de l'examen varient selon les divers superviseurs. Il s'ensuit que les écarts de revenus d'une année à l'autre peuvent aussi bien faire l'objet d'examens minutieux que ne pas être examinés du tout. Un examen plus rigoureux et plus uniforme des déclarations de revenus, au moment de leur évaluation initiale, permettrait de diminuer le grand nombre de trop-payés et moins-payés.

2.142 En vertu de la Loi sur la sécurité de la vieillesse, le ministère peut obtenir du ministre du Revenu national des renseignements sur le revenu des bénéficiaires du Supplément de revenu garanti et de leurs conjoints. Les bénéficiaires doivent d'ailleurs signer une déclaration explicite à cet effet dans leur demande annuelle de renouvellement. La déclaration du revenu faite par le bénéficiaire du Supplément, aux fins du renouvellement de ses prestations, est comparée à sa déclaration de revenus aux fins de l'impôt. L'intérêt et les dividendes gagnés sont les deux sources de revenu qui font l'objet du plus d'inexactitudes dans les déclarations.

2.143 Cette comparaison des déclarations n'est toutefois effectuée que pour 750 000 demandes, soit la moitié des demandes de prestations du Supplément de revenu garanti. Les autres demandes ne font pas l'objet d'une comparaison parce que le demandeur n'a pas de numéro d'assurance-sociale ou ne l'a pas fourni, ou encore parce qu'il n'a pas fait de déclaration de revenus aux fins de l'impôt ou qu'il l'a présentée en retard, c'est-à-dire au moment où l'exercice de comparaison des déclarations était déjà terminé.

2.144 En ce qui concerne les 750 000 bénéficiaires pour lesquels les déclarations de revenu, aux fins du Supplément de revenu garanti, sont comparées aux déclarations de revenus aux fins de l'impôt, le ministère fait enquête dans tous les cas où la comparaison révèle un écart supérieur à un montant déterminé. En 1990-1991, on a enquêté sur plus de 70 000 comptes. Les enquêteurs ont découvert que 13,4 millions de dollars avaient été versés en trop et 4,7 millions en moins. On a calculé que, pour les cinq dernières années, les versements en trop et les versements en moins s'élevaient respectivement à 51 et à 17 millions de dollars. Le rapport entre les versements en trop et les versements en moins s'est maintenu à environ 3 pour 1 au cours de cette période.

2.145 De plus, on n'a fait aucune enquête sur les quelque 500 000 comptes pour lesquels l'écart entre les déclarations était plus petit que le montant déterminé; ce nombre vient s'ajouter aux comptes pour lesquels on n'a fait aucune comparaison ou pour lesquels aucun écart n'a été relevé. Dans l'ensemble, 5 p. 100 seulement de toutes les déclarations du revenu des comptes du Supplément de revenu garanti font l'objet d'une vérification en profondeur. Nous sommes donc d'avis qu'un grand nombre de trop-payés et de moins-payés ne sont pas décelés. Selon le ministère, l'étendue actuelle de la vérification ne couvre que la pointe de l'iceberg.

2.146 Le ministère estime que, pour la seule année 1990-1991, les versements en trop, à eux seuls, pouvaient se situer entre 35 et 66 millions de dollars. Si l'on utilise le ratio de 3 pour 1, les versements en moins pour la même période pouvaient totaliser de 12 à 22 millions de dollars.

2.147 Le ministère reconnaît l'importance des dépenses nettes que représentent les versements en trop et les versements en moins et il participe à deux initiatives visant à améliorer l'efficacité de la vérification des déclarations de revenus. La première est une étude de la validité du seuil à partir duquel il y a enquête approfondie. La seconde a pour but d'accroître le nombre des comptes de bénéficiaire qui sont comparés aux dossiers de l'impôt sur le revenu.

2.148 Le ministère reconnaît également que les paiements erronés, auxquels il faut par la suite apporter des redressements, ont une incidence négative sur le degré de satisfaction des clients. Les initiatives qu'il a prises l'aideront à déceler les versements en trop et les versements en moins, mais elles ne pourront les prévenir. Les versements en trop et les versements en moins demeureront en effet un problème tant et aussi longtemps que le droit aux prestations sera fondé sur la déclaration du revenu du bénéficiaire.

2.149 Conclusion. Le ministère ne dispose pas de procédés satisfaisants pour minimiser les risques de paiements erronés lors de l'approbation des demandes de prestations. Il s'ensuit que certaines personnes ne reçoivent pas le supplément de pension auquel elles ont droit en vertu de la loi. La mise en oeuvre, en temps opportun, des initiatives amorcées pourrait permettre au ministère de déceler chaque année jusqu'à 30 millions de versements en trop et 10 millions de versements en moins de plus.

Le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social

Versement excédentaire de 489 millions de dollars à des provinces, attribuable à une mauvaise estimation des avances à verser en vertu du Régime d'assistance publique du Canada

Le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social n'a pas tenu compte de la limite imposée par la Loi sur la compression des dépenses publiques dans son estimation des avances payables à certaines provinces au titre du Régime d'assistance publique du Canada. Les contributions faites pour l'exercice 1990-1991 dans le cadre du Régime d'assistance publique du Canada aux trois provinces touchées par la loi ont dépassé la limite établie par le Parlement, soit 5 p. 100 de plus que les dépenses pour 1989-1990; il y a donc eu paiement excédentaire de 489 millions de dollars.

2.151 En février 1990, le gouvernement fédéral a annoncé des mesures touchant les dépenses et visant à réduire son déficit budgétaire. L'une des mesures du plan de compression des dépenses de l'État était la limitation de l'augmentation des versements effectués en vertu de l'article 5 du Régime d'assistance publique du Canada aux provinces plus solides financièrement. Ces versements ne devaient pas augmenter de plus de 5 p. 100 par année pour les exercices 1990-1991 et 1991-1992. Les provinces touchées sont celles qui n'ont pas droit à des paiements de péréquation du gouvernement - actuellement, la Colombie-Britannique, l'Alberta et l'Ontario. Cette modification a été incorporée dans le projet de loi C-69 présenté à la Chambre des communes le 15 mars 1990.

2.152 Peu avant le dépôt du projet de loi C-69 au Parlement, le gouvernement de la Colombie-Britannique a demandé à la Cour d'appel de cette province si le gouvernement du Canada avait le pouvoir de limiter ses obligations en vertu du Régime d'assistance publique du Canada et si, compte tenu des dispositions de l'accord conclu entre le Canada et la Colombie-Britannique en vertu du Régime, il était logique de s'attendre à ce que le gouvernement du Canada n'essaie pas de limiter ses obligations en vertu de l'accord sans le consentement de la Colombie-Britannique. En juin 1990, la Cour d'appel a tranché en faveur de la province et a jugé que les provinces étaient en droit de s'attendre à ce que le gouvernement fédéral ne prenne pas de mesure unilatérale. Le gouvernement fédéral en a appelé du jugement de la Cour d'appel de la Colombie-Britannique devant la Cour suprême du Canada. Le ministre fédéral de la Justice a fait savoir publiquement que le gouvernement fédéral respecterait l'esprit de la décision de la Cour d'appel de la Colombie-Britannique en attendant la décision de la Cour suprême.

2.153 L'appel a été entendu en décembre 1990. Les responsables du ministère nous ont informés que, le projet de loi C-69 étant passé par la filière législative à la Chambre des communes avant l'audience de la Cour suprême, des modifications prévoyant une disposition distincte pour l'entrée en vigueur des modifications du Régime d'assistance publique du Canada avaient été préparées et devaient être déposées au moment de l'examen du projet de loi par le Sénat. Toutefois, le projet de loi C-69 a été adopté par le Sénat sans que ces modifications ne soient incluses, et la loi a reçu la sanction royale le 1er février 1991. Après la sanction royale, le ministre de la Justice a écrit au procureur général de la Colombie-Britannique qu'en attendant la décision de la Cour suprême du Canada sur cette question, les versements seraient effectués comme à l'habitude, sous réserve de redressements ultérieurs pour tenir compte de la décision de la Cour suprême. De l'avis du ministre, rien n'empêchait cet arrangement.

2.154 La Cour suprême du Canada a rendu sa décision le 15 août 1991, infirmant la décision de la Cour d'appel de la Colombie-Britannique, et a conclu que le gouvernement fédéral avait effectivement le droit de limiter, par voie de modification législative, les montants qui peuvent être versés en vertu du Régime d'assistance publique du Canada.

2.155 Question. La Loi sur la compression des dépenses publiques obligeait le gouvernement fédéral à veiller à ce que les versements aux provinces touchées ne dépassent pas de plus de 5 p. 100 les contributions de 1989-1990. Après avoir obtenu les conseils du ministère de la Justice, le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social a continué les versements, après la sanction royale du projet de loi C-69, en dépassant la limite imposée dans le projet de loi par voie de modification du Régime.

2.156 Les responsables du ministère nous ont informés que, outre le problème de la légalité des limites imposées par le projet de loi C-69, dont a été saisie la Cour suprême du Canada à l'époque (février 1991), les chiffres pour 1989-1990 n'étaient pas encore finals. Il était donc impossible de dire avec certitude ce que le plafond des contributions pour 1990-1991 serait. De plus, ils font remarquer que les règlements permettent le redressement des comptes pendant une certaine période après la fin de l'exercice et prévoient le recouvrement des paiements excédentaires par voie de retenues sur les versements ultérieurs. Les responsables du ministère nous ont de plus informés qu'ils avaient l'intention à l'époque, et l'ont toujours, de recouvrer tout paiement excédentaire de cette façon.

2.157 Bien que les montants pour l'année de référence 1989-1990 ne soient pas encore finals, les règlements pris en application du Régime d'assistance publique du Canada disposent que, en ce qui concerne le versement d'avances mensuelles en vertu du Régime, le ministre ne peut verser chaque mois que le douzième de l'estimation la plus récente de la contribution à laquelle une province a droit pour cet exercice. En février 1991, suivant l'adoption du projet de loi C-69, le ministère a préparé une analyse à partir de son estimation courante des contributions pour 1989-1990. Cette analyse indiquait que les contributions pour 1990-1991 avaient déjà dépassé de 173 millions de dollars la limite de 5 p. 100. Néanmoins, le ministère a continué ses versements, et l'excédent de contribution pour l'exercice, jusqu'au 15 août 1991, s'est élevé, au total, à environ 489 millions de dollars. A notre avis, l'analyse de février 1991 constituait une estimation suffisamment fiable pour permettre au ministère de rajuster les versements mensuels faits à certaines provinces, conformément à la Loi sur la compression des dépenses publiques .

2.158 Conclusion. La Loi sur la compression des dépenses publiques ayant été adoptée, le ministère était tenu de veiller à ce que les contributions ne dépassent pas la limite prescrite. Toutefois, selon l'interprétation de la loi qu'a faite le ministère, en attendant de connaître le montant exact des dépenses pour 1989-1990 et la décision de la Cour suprême du Canada, aucune limite ne devait être imposée aux contributions à verser. Ainsi, le ministère a versé pour 489 millions de contributions en dérogation au Régime d'assistance publique du Canada. Ce paiement excédentaire a donné lieu à une avance sans intérêt aux provinces concernées. Quant aux dépenses du gouvernement pour 1990-1991, elles n'ont pas été réduites comme on le souhaiterait.

Le ministère du Revenu national, Impôt

Préoccupations à l'égard de questions particulières liées à l'application de la Loi de l'impôt sur le revenu

Certaines questions n'ont pas été réglées en temps opportun. Deux questions importantes relatives à l'industrie de l'assurance ont fait l'objet d'un examen pendant une longue période.

2.161 En 1983, par suite d'une décision rendue par la Division de première instance de la Cour fédérale, le ministère du Revenu national, Impôt a décidé d'examiner la question, c'est-à-dire de déterminer si de tels gains par les compagnies d'assurance pouvaient être traités comme un revenu plutôt que comme des gains en capital.

2.162 Question. Il a fallu au ministère du Revenu national, Impôt jusqu'en décembre 1990 pour conclure que les gains ou pertes des compagnies d'assurance sur les placements, qui font partie du cours normal des affaires, ne doivent pas être traités, en général, comme des gains (ou pertes) en capital.

2.163 Contexte - Fonds d'assurance. Afin de profiter d'un avantage fiscal, quelques sociétés ont établi des régimes d'assurance des employés et fixé les primes des polices à un niveau plus élevé que nécessaire. L'excédent des primes perçues, non requis pour régler les demandes d'indemnité, et l'intérêt afférent s'accumulent en franchise d'impôt. Les sociétés peuvent ainsi déduire de leur revenu le trop-perçu de primes et l'assureur fait de même en ce qui concerne l'intérêt payé sur ce montant.

2.164 Un fonds sur lequel nous nous sommes penchés disposait d'un actif de plus de 125 millions de dollars. En nous fondant sur un taux d'imposition fédéral et provincial combiné de 50 p. 100, nous avons calculé que la société en question profitait d'une réduction d'impôt de quelque 63 millions de dollars. Le ministère du Revenu national, Impôt a pris les dispositions nécessaires pour être en mesure d'établir une nouvelle cotisation à l'égard de certaines des années d'imposition visées.

2.165 En 1987, la loi a été modifiée afin de mettre fin à ce genre d'abus.

2.166 Question. Le ministère du Revenu national, Impôt examine cette question depuis 1984.

Commentaire du ministère - Disposition de placements - Industrie de l'assurance : Un examen de l'assujettissement à l'impôt du produit de la disposition de placements par les compagnies d'assurance a été entrepris en juillet 1987. Selon les recommandations résultant de cet examen, dans certains cas, les gains (ou les pertes) doivent être considérés comme un revenu, plutôt que comme un gain ou une perte en capital, et doivent être inclus dans le revenu. A noter que cette règle s'applique aux autres placements que les titres du Canada, dont traite particulièrement la Loi de l'impôt sur le revenu , et qui doivent être inclus dans le revenu comme dispositions.

En ce qui concerne les compagnies d'assurance-vie, la Loi de l'impôt sur le revenu prévoit que les gains ou les pertes résultant de la disposition de titres du Canada doivent être inclus dans le revenu. De plus, le «revenu brut de placements» d'un assureur est défini dans la Loi et ne comprend pas les gains résultant de la disposition de placements. L'industrie a donc établi ses cotisations d'impôt en se fondant sur le fait que le produit des placements, autres que les titres du Canada, constituait un gain en capital. Il a été présumé que les placements sont habituellement faits pour de longues périodes et que l'assureur ne s'occupe pas de ceux-ci dans le cours normal de ses affaires. Également, le Parlement semble être précis en ce qui concerne les placements (titres du Canada) qui doivent être considérés un revenu aux fins d'imposition.

Pour ce qui est de la nature du produit de la disposition de placements, c'est-à-dire revenu ou gain en capital, l'examen du ministère a comporté des consultations avec l'industrie de l'assurance, qui a fait des présentations détaillées à ce sujet. En décembre 1990, on a informé l'industrie de l'assurance qu'en règle générale, les gains ou les pertes résultant de la disposition de biens seraient considérés comme un revenu. Toutefois, selon les circonstances, une compagnie peut juger que de tels gains ou de telles pertes constituent un gain ou une perte en capital. Les cas de ce genre seront examinés.

Pour déterminer si le produit de la disposition de placements constitue un gain en capital ou un revenu, il faut procéder cas par cas, et tenir compte des faits et des dispositions législatives pertinents. Même si le ministère a indiqué qu'il estime que, dans la plupart des cas, le produit de la disposition constitue un revenu, ce sont les tribunaux qui, en dernier lieu, trancheront pour certains cas particuliers.

L'examen de cette question a eu lieu en même temps que la réforme fiscale qui a révélé que des lacunes dans les règles relatives aux grandes compagnies d'assurance-vie permettaient à celles-ci d'éviter l'imposition au Canada. Des changements législatifs ont par la suite permis de corriger cette situation.

Compte tenu de la structure du régime de l'impôt sur le revenu avant la réforme fiscale, toute tentative visant à ajouter au revenu d'une compagnie d'assurance des gains ou pertes liés à la disposition de placements aurait été invalidée par l'invocation des règles en vigueur à l'époque.

Commentaire du ministère - Fonds d'assurance : La question des fonds d'assurance est une question très complexe, qui a fait l'objet d'un examen détaillé et d'une analyse juridique, et pour laquelle des représentations sont actuellement en cours. Les parties, soit le cotisant et l'assureur, estiment toutes les deux avoir droit au fonds du régime des employés et, par conséquent, ne pas être assujettis à l'impôt. Pour les années antérieures à 1987, le ministère a protégé sa position et peut établir des cotisations. On s'attend à ce que la question soit réglée rapidement, mais il est possible que les tribunaux soient appelés à trancher. Dans l'intervalle, un changement législatif apporté en 1987 permet d'éviter qu'un tel cas ne se représente.

Certaines modalités de cotisation doivent être améliorées. Les modalités de cotisation en vigueur ne permettent pas de vérifier de façon efficace le droit des contribuables de se prévaloir des avantages fiscaux liés aux régions du Nord et du crédit d'impôt pour contributions politiques.

2.168 Lorsque la mesure a été mise en oeuvre, en février 1986, le ministère des Finances a estimé que celle-ci représenterait une perte de recettes fiscales de quelque 130 millions de dollars pour l'année d'imposition 1989. Nous avons été informés que cette perte s'est plutôt chiffrée à presque 260 millions de dollars, soit le double de l'estimation initiale, ce qui représente environ un milliard en dollars de déductions si l'on se fonde sur un taux d'imposition fédéral estimatif de 26 p. 100.

2.169 Le ministère du Revenu national, Impôt procède à un examen postcotisation. En d'autres termes, il examine de nouveau certaines demandes de déduction, d'exemption ou de crédit ayant déjà été acceptées. Pour ce faire, il se penche sur les déclarations d'impôt des années précédentes des contribuables touchés ou communique avec eux pour obtenir d'autres renseignements.

2.170 Les demandes de déduction liées aux régions du Nord pour les années d'imposition 1987 et 1988 ont fait l'objet d'un examen limité durant le processus initial d'établissement des cotisations d'impôt. Le ministère a subséquemment procédé à un examen postcotisation de certaines de ces demandes et y a consacré environ 11 000 heures-personnes directes chaque année, ce qui a permis aux gouvernements fédéral et provinciaux de lever des impôts supplémentaires de quelque 5,4 millions de dollars pour 1987 et 5,1 millions pour 1988. Il s'agit là d'un recouvrement d'impôt d'environ 500 dollars par heure-personne directe de postcotisation.

2.171 Question. Le ministère du Revenu national, Impôt nous a informés que des contraintes en ressources l'ont empêché de procéder à un examen postcotisation des demandes de déduction relatives à l'année d'imposition 1989. Nous concluons donc que les modalités établies par le ministère ne lui ont pas permis de vérifier de façon efficace le droit des contribuables de se prévaloir des avantages fiscaux liés aux régions du Nord et aux régions éloignées.

2.172 Contexte - Crédit d'impôt pour contributions politiques. Les contributions versées à des partis politiques reconnus par les autorités fédérales compétentes et à des candidats désignés officiellement pour participer à une élection fédérale donnent droit à un crédit d'impôt maximum de 500 $. En 1988, les demandes liées à ce crédit se sont chiffrées à quelque 18,6 millions de dollars.

2.173 Question. Aux termes de la Loi de l'impôt sur le revenu, les contribuables sont tenus de joindre un reçu à leur déclaration d'impôt sur le revenu pour demander le crédit d'impôt pour contributions politiques. Même si le ministère du Revenu national, Impôt examine les reçus joints aux déclarations, il ne dispose pas d'un programme de vérification convenable pour s'assurer de leur validité. A notre avis, les modalités établies par le ministère ne lui permettent pas de vérifier de façon efficace le droit des contribuables de se prévaloir du crédit d'impôt pour contributions politiques.

2.174 La loi limite le soutien fiscal qui peut être apporté aux partis politiques reconnus par les autorités fédérales compétentes et aux candidats désignés officiellement pour participer à une élection fédérale. Toutefois, elle permet de verser de l'argent, par l'intermédiaire des partis reconnus, à des candidats participant à des élections provinciales ou municipales ou à d'autres personnes.

2.175 De plus, il n'a pas été fait rapport au directeur général des élections conformément à la Loi de l'impôt sur le revenu. Celle-ci stipule que le ministère du Revenu national, Impôt doit transmettre périodiquement au directeur général des élections un rapport faisant état du total des sommes versées à chaque parti reconnu et à chaque candidat participant à une élection fédérale. Le ministère a plutôt fait rapport du total des sommes versées à l'ensemble des candidats de chacun des partis.

Commentaire du ministère - Avantages fiscaux liés aux régions du Nord : Le ministère doit équilibrer ses activités de vérification de l'observation en tenant compte du risque d'inobservation et des ressources disponibles. Il a effectué, en 1987 et en 1988, des contrôles de la cotisation initiale et des vérifications de postcotisation en ce qui concerne les demandes de déduction liées aux régions du Nord. En 1989, des vérifications des cotisations initiales ont été faites, et un programme de revue basé sur la sélection informatisée a été réalisé. La sélection informatisée, qui est basée sur un certain nombre de comparaisons, a révélé une diminution des risques d'inobservation en 1989 dans le secteur des déductions liées aux régions du Nord. Les ressources consacrées aux activités de vérification ont donc été affectées ailleurs.

Commentaire du ministère - Crédit d'impôt pour contributions politiques : Le ministère s'assure que les demandes de crédit d'impôt pour contributions politiques sont bien appuyées d'un reçu aux fins d'impôt annexé à la déclaration de revenu, et il est convaincu que cette vérification permet de garantir la validité de la demande. Toute indication d'inexactitude ou de non-validité d'un reçu fait l'objet d'un suivi rigoureux. La Loi de l'impôt sur le revenu prévoit qu'un crédit peut être accordé pour des contributions versées à un parti politique fédéral enregistré et à des candidats officiellement nommés à une élection fédérale. La loi a ici pour objet de faire en sorte que les contributions de ce genre soient versées dans le cadre d'élections fédérales. Toutefois, elle n'impose pas de restrictions précises en ce qui concerne le versement de ces sommes. Le ministère a signalé le fait au directeur général des élections et à la Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis.

Les renseignements que les partis politiques doivent fournir à Revenu Canada, Impôt et au directeur général des élections sont identiques à bien des égards. Par conséquent, le ministère discute régulièrement avec les fonctionnaires d'Élections Canada des exigences de déclaration et de production qui s'appliquent aux partis politiques et aux candidats à une élection. Ces questions font encore l'objet d'un examen attentif par le ministère. Dans l'intervalle, le ministère continuera de présenter des rapports au directeur général des élections comme il est prévu au paragraphe 230.1(4) de la Loi de l'impôt sur le revenu .

Le Secrétariat d'État

Les sommes excédentaires accordées en 1989-1990 par le Programme canadien de prêts aux étudiants pourraient coûter quelque 39 millions de dollars aux contribuables

Les résultats de notre sondage statistique qui porte sur cinq provinces, pour l'année de prêt 1989-1990, indiquent que jusqu'à 47 000 étudiants à plein temps ont reçu des prêts fédéraux qui dépassaient d'au moins 72 millions de dollars les sommes auxquelles ils avaient droit. Le manque de dispositions légales et administratives pour repérer et recouvrer les sommes excédentaires risque d'entraîner, pour les contribuables, des coûts qui, estimons-nous, pourraient être d'environ 39 millions de dollars.

2.177 Le montant d'un prêt ou d'une bourse est calculé à partir des frais de scolarité, des frais de subsistance et des ressources financières de l'étudiant, y compris celles de son conjoint ou de ses parents, s'il y a lieu. L'étudiant, le conjoint et les parents doivent signer un formulaire d'autorisation pour la divulgation de renseignements de l'impôt, ce qui permet aux provinces de vérifier tous les revenus liés à la demande de prêt.

2.178 Les prêts canadiens aux étudiants sont accordés à environ le tiers des étudiants à plein temps inscrits dans les universités et dans les collèges canadiens, à l'exception du Québec et des Territoires du Nord-Ouest qui ont opté pour des paiements de remplacement et qui gèrent leur propre programme. Dans les cinq provinces sélectionnées, 173 000 étudiants à plein temps ont reçu au total 466 millions de dollars en prêts garantis, en 1989-1990.

2.179 L'intérêt sur un prêt canadien aux étudiants est payé par le Secrétariat d'État tant que l'étudiant est aux études, et pendant six mois après la fin de ses études. Le Programme canadien de prêts aux étudiants prévoit aussi une période supplémentaire de 18 mois sans intérêt, si l'emprunteur est sans emploi ou s'il ne peut travailler pour des raisons de santé ou d'incapacité.

2.180 Nous avons effectué une vérification d'optimisation des ressources du Programme canadien de prêts aux étudiants en 1989-1990. Une partie de notre vérification portait sur la conformité aux exigences légales et administratives des critères utilisés pour évaluer les besoins financiers des étudiants à plein temps. En 1990, nous avons signalé (paragraphe 29.76) que ni la Loi fédérale sur les prêts aux étudiants ni l'entente fédérale-provinciale n'exigent des provinces qu'elles repèrent et recouvrent les sommes excédentaires versées dans le cadre du Programme canadien de prêts aux étudiants. Toutefois, les provinces recouvrent les prêts et bourses provinciaux accordés en trop.

2.181 Cette année, l'objectif de notre vérification était de déterminer, dans les cinq provinces sélectionnées, la valeur des prêts excédentaires accordés en 1989-1990 à cause de revenus déclarés en moins ou à cause de fausses déclarations des ressources financières au moment de la demande de prêt de l'étudiant. Nous voulions aussi déterminer le coût de ces prêts excédentaires pour les contribuables.

2.182 Notre vérification a révélé que, dans les cinq provinces, 111 (27 p. 100) des 408 étudiants de notre échantillon ont soit sous-évalué leurs ressources, soit fait une fausse déclaration de leur situation financière, soit négligé d'aviser la province de toute augmentation de leurs ressources financières comme l'exigent les conditions de la demande de prêt.

2.183 Question. La projection des résultats de notre analyse statistique à la population totale de 173 000 étudiants, dans les cinq provinces, indique qu'en 1989-1990, jusqu'à 47 000 étudiants à plein temps ont reçu des prêts fédéraux qui, au total, se sont élevés à quelque 72 millions de dollars de plus que les sommes auxquelles ils avaient droit. En raison des coûts élevés et des difficultés liées à l'obtention des renseignements nécessaires, notre vérification s'est limitée à 1989-1990, mais nous croyons que les résultats sont semblables pour les années précédentes.

2.184 Nous estimons que le coût, pour les contribuables, de chaque dollar de prêt garanti par le Secrétariat d'État, cette année-là, s'élève à 54 cents. Ce coût unitaire comprend les paiements versés aux prêteurs en intérêt et en réclamations pour défaut de paiement, les paiements de remplacement au Québec et aux Territoires du Nord-Ouest, les frais de recouvrement ainsi que d'autres coûts liés au programme. Dans ces conditions, nous estimons que l'octroi des sommes excédentaires aux étudiants dans le cadre du Programme canadien de prêts aux étudiants de 1989-1990 pourrait coûter approximativement 39 millions de dollars.

2.185 À notre avis, il est urgent, sans toutefois enfreindre les droits des personnes admissibles aux prêts étudiants, de prendre les mesures suivantes, c'est-à-dire :

• obtenir la révision de la Loi fédérale sur les prêts aux étudiants et adopter un règlement en ce qui concerne le recouvrement des prêts excédentaires;
• revoir l'entente administrative avec les provinces pour préciser les responsabilités de ces dernières dans le repérage et le recouvrement des sommes excédentaires reliées au Programme;
• mettre en oeuvre des mécanismes de contrôle appropriés pour assurer le respect de ces nouvelles mesures.

Le ministère des Transports

On n'a pas bien étudié les risques avant de conclure une convention de bail foncier

Le ministère des Transports a conclu une convention de bail foncier en 1988 sans avoir bien étudié les risques liés à la faisabilité et à la viabilité financière du projet d'utilisation du terrain. Par conséquent, il est possible qu'on ne puisse réaliser les recettes escomptées ou que le ministère doive assumer des coûts supplémentaires.

2.187 En octobre 1988, le ministère a conclu une convention de bail foncier de 41 ans avec le promoteur en vue de la construction, de l'entretien et de l'exploitation d'un hôtel de 20 millions de dollars à l'aéroport. On précisait dans l'entente que, pour la première année, le ministère ne recevrait que le loyer foncier et des frais d'entretien aéroportuaire. Pour le reste du bail, il recevrait 5 p. 100 du produit d'exploitation brut annuel ou un minimum garanti, selon le montant le plus élevé. Le montant minimum garanti, de la deuxième à la sixième année, devait totaliser 750 000 $ pour la période de cinq ans.

2.188 Les travaux, confiés à un entrepreneur général, étaient censés commencer en mai 1989, mais on les a finalement entrepris en mai 1990. En décembre 1990, l'entrepreneur général a cessé les travaux et intenté une action au promoteur pour défaut de paiement de 3,5 millions de dollars sur les 4,5 millions de dollars dépensés jusqu'alors. Les travaux n'ont pas repris. Le 31 août 1991, le promoteur était à jour dans ses paiements de loyer foncier et de frais d'entretien aéroportuaire dus au ministère.

2.189 Questions. Avant de conclure le bail, en octobre 1988, le ministère :

• n'a pas vérifié si le promoteur avait effectué une étude pour déterminer la faisabilité d'exploiter un hôtel à l'aéroport international de Halifax et n'a pas mis à jour les résultats d'une étude effectuée 12 ans plus tôt par des experts-conseils à la demande du ministère. Il était contraire aux normes du ministère de ne pas faire d'étude de faisabilité. En 1989, le ministère a de nouveau fait valoir la nécessité des études de faisabilité;
• n'a pas vérifié si des points qu'il avait soulevés à propos d'une soumission antérieure, présentée en 1984, s'appliquaient encore. Certains de ces points concernaient la viabilité financière du projet et ses répercussions possibles sur les concurrents hors de l'aéroport, dont un hôtel proche de l'aéroport, qui avait reçu des fonds du gouvernement fédéral pour s'établir;
• n'a pas évalué la viabilité financière du projet ou fait d'examen critique approprié des hypothèses et de l'information présentées par le promoteur dans son état prévisionneldes résultats. Par exemple, le promoteur a déclaré qu'il utilisait pour ses calculs des taux hypothécaires inférieurs aux taux du marché pour les trois premières années d'exploitation, c'est-à-dire de 3 p. 100. En outre, le ministère n'a pas obtenu d'état prévisionnel des résultats qui tienne compte des modalités de paiement stipulées dans le bail;
• n'a pas obtenu, comme l'exigeait le projet de bail, de lettre d'une compagnie de cautionnement ou de garantie indiquant qu'une caution, pour la moitié ou plus du coût total du contrat, serait fournie après avis de l'adjudication du bail;
• n'a pas obtenu une garantie suffisante que le financement du projet avait été obtenu ou le serait.

2.191 La convention de bail et la modification ont été approuvées par le ministre, par le Conseil du Trésor et le gouverneur en conseil. L'information présentée par les représentants du ministère pour obtenir l'approbation de la modification indiquait que l'Agence de promotion économique du Canada atlantique ne financerait pas le projet du promoteur en raison de changements apportés à ses critères de financement. Toutefois, l'Agence avait indiqué au ministère qu'elle n'octroyait pas le financement parce que l'augmentation du nombre d'unités d'hébergement n'était pas justifié et qu'elle jugeait que l'hôtel proposé aurait un effet négatif sur le marché hôtelier existant. La raison invoquée par l'Agence pour justifier son refus était la même que l'un des motifs qu'avait donnés le ministère en 1984, lorsqu'il avait rejeté la première proposition du promoteur de construire l'hôtel.

2.192 Nous nous posons d'autres questions du fait que le ministère :

• a obtenu des cautions de l'entrepreneur général, mais non du promoteur, ne laissant qu'un dépôt de 100 000 $ comme garantie en cas de non-exécution de la part du promoteur;
• n'a pas prévu, dans la convention de bail, une clause pénale en cas de retard excessif dans la construction de l'hôtel.

2.194 Conclusion. Le ministère n'a pas étudié suffisamment les risques qu'un projet, qui comprend des travaux de construction de grande envergure, ne soit pas réalisable ou financièrement viable. En conséquence, on pourrait ne pas réaliser les recettes escomptées, en raison soit du début tardif de l'exploitation de l'hôtel, soit des frais supplémentaires qui pourraient s'ajouter avec, sur les bras, une structure partiellement achevée, si le bail est résilié.

Commentaire du ministère : A en croire le rapport du BVG, les actes posés par le ministère ont mis l'État dans une position risquée. La plus grande partie du risque, dans ce cas, a été assumée par le preneur. Le ministère a décidé de s'en remettre à l'évaluation des risques effectuée par l'industrie puisque le preneur, et non le ministère, fournissait le capital-risque pour ce projet. En poursuivant le projet comme il l'a fait, le ministère a perçu un loyer pendant plus d'un an et il continue de toucher des mensualités sur la garantie annuelle d'un montant minimum de 100 000 $. Le ministère détient également une garantie de 100 000 $.

Quoique le ministère n'ait pas obtenu de lettre d'une compagnie de cautionnement sur avis de l'adjudication du bail, il a reçu les cautions nécessaires avant que ne débutent les travaux de construction sur le terrain loué. En outre, les cautions représentaient plus de la moitié du total du prix du contrat.

Le ministère reconnaît qu'une caution du preneur ou une garantie similaire réduirait le risque pour l'État et étudie actuellement cette possibilité. Toutefois, il craint qu'en essayant de réduire davantage les risques que posent les entreprises commerciales, il élimine en même temps toute possibilité de nouveau projet commercial à presque tous ses aéroports. Si le ministère avait insisté pour obtenir une garantie différente de ce que veulent les pratiques de l'industrie, il est peu probable que le projet d'hôtel aurait été entrepris. Il est difficile de comprendre comment l'État ou l'industrie locale auraient bénéficié d'une telle situation.

Il est intéressant de noter que, dans le Rapport annuel de 1990, le BVG indique que le milieu dans lequel opèrent les aéroports est «un milieu hautement commercial, qui évolue rapidement», qu'il leur faut une certaine «souplesse en matière de gestion». Le progrès dans le milieu commercial suppose certains risques. Le ministère est d'avis que la note de vérification du BVG suppose une élimination excessive des risques.

Le Bureau du surintendant des institutions financières

Si le coût de l'inspection et de la réglementation était facturé plus rapidement aux institutions financières, le gouvernement fédéral pourrait économiser au moins un million de dollars par année

Le Bureau du surintendant des institutions financières a recouvré 36 millions de dollars, ou 92 p. 100 du total de ses dépenses, auprès des institutions financières qu'il a inspectées en 1989-1990. Cependant, les factures provisoires et définitives pour ses dépenses ne sont pas envoyées avant la fin de l'exercice même si, aux termes de la Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financières , le Bureau peut établir des factures provisoires au cours de l'exercice. Parce que le Bureau du surintendant des institutions financières n'établit pas de factures provisoires au cours de l'exercice, en se fondant sur les dépenses estimatives, et qu'il ne facture pas les institutions financières à ce moment, il en coûte au gouvernement fédéral environ un million de dollars de plus par année en intérêt. Si le Bureau envoyait des factures provisoires tous les trimestres, les économies en intérêt pourraient être doublées. Les économies pourraient être encore plus substantielles si la facturation provisoire était plus fréquente.

2.196 Dans notre Rapport de 1986, nous avions recommandé au Département des assurances de facturer tous les coûts recouvrables au fur et à mesure que les dépenses étaient faites. En 1987, le Bureau a été créé par la fusion du Département des assurances et du Bureau de l'inspecteur général des banques. La loi habilitante permet au Bureau de préparer une évaluation provisoire pour chaque institution. Dans notre suivi de 1988, nous faisions remarquer que le Bureau avait commencé à envoyer des factures provisoires. Maintenant, il envoie ces factures - 75 p. 100 des dépenses totales estimatives - aux institutions au mois de mai suivant l'exercice visé. Les factures définitives sont envoyées au mois de septembre de cet exercice.

2.197 Le Bureau du surintendant des institutions financières reçoit du Trésor des avances sans intérêt pour couvrir ses dépenses de fonctionnement. S'il envoyait les factures provisoires aux institutions financières tôt dans l'exercice où ont été assumés les coûts, les avances requises du Trésor seraient considérablement réduites, ce qui ferait faire des économies en intérêt au gouvernement fédéral.

2.198 Question. La pratique actuelle d'envoyer les factures provisoires après la fin de l'exercice où ont été assumés les coûts entraîne des frais d'intérêt pour le gouvernement fédéral. Nous estimons qu'en n'envoyant pas les factures provisoires au mois de septembre de l'exercice courant - pour la moitié des dépenses totales estimatives, disons - et les factures définitives en septembre de l'exercice qui suit, les coûts en intérêt pour le gouvernement fédéral ont été plus élevés d'environ un million de dollars pour l'exercice 1989-1990 (d'après le taux moyen des bons du Trésor pour 90 jours). En outre, si le Bureau envoyait ses factures provisoires tous les trois mois pendant l'exercice où les dépenses ont lieu, il pourrait doubler les économies réalisées en intérêt, sans augmentation substantielle des frais d'administration. Le Bureau du surintendant des institutions financières nous a informés qu'il envisage d'adopter, à partir de 1992-1993, un système de facturation provisoire mensuelle des institutions financières.