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1991 — Rapport du vérificateur général du Canada

Chapitre 10 — Le ministère de l'Agriculture — Programmes de sécurité du revenu agricole

Points saillants

Introduction

Étendue de la vérification

Observations et recommandations

Une période de partenariat amélioré

Mesure de l'efficacité

Il faut transformer les objectifs socio-économiques vagues en énoncés clairs, cohérents et mesurables
On ne trouve ni renseignements à jour sur l'évaluation, ni renseignements continus sur l'efficacité des programmes
La qualité de l'évaluation des programmes doit être examinée
Examen des programmes dans le cadre de la Loi sur la protection du revenu agricole

Exigence d'autofinancement

L'exigence d'autofinancement n'est pas suffisamment bien définie aux fins de la gestion des programmes et de l'obligation de rendre compte

Nécessité de compromis

Les objectifs socio-économiques doivent être contrebalancés par certains objectifs financiers
Le Programme de stabilisation du revenu des producteurs de grain de l'Ouest est cité comme exemple
Répercussions de la Loi sur la protection du revenu agricole

Cadre de la gestion et du contrôle financiers

L'établissement de clauses claires et complètes dans les accords est essentiel à la bonne gestion des programmes
Les gestionnaires du ministère comptent sur des dispositions relatives à la vérification qui ne leur donnent pas l'assurance qu'ils croient obtenir
Le caractère vague des dispositions des accords au sujet du partage des dépenses administratives laisse place à des interprétations diverses
On n'obtient pas toujours les preuves nécessaires avant d'effectuer les versements prévus dans le cadre des programmes
On n'a pas intégré de cadres de contrôle adéquats aux accords
Examen des programmes dans le cadre de la Loi sur la protection du revenu agricole

Rapports destinés au Parlement

Assurance-récolte
Réassurance
Programme national tripartite de stabilisation
Programme de stabilisation du revenu des producteurs de grain de l'Ouest

Aide spéciale

Le ministère est incapable de prouver qu'il a fait autoriser par le gouverneur en conseil les écarts substantiels au programme approuvé initialement

Nécessité de réexaminer les questions soulevées dans le Rapport de 1986 du vérificateur général

Points saillants

10.1 Le ministère de l'Agriculture administre un groupe de programmes, désigné sous le nom de programmes de sécurité du revenu agricole, qui comprend le Programme d'assurance-récolte, le Programme national tripartite de stabilisation (PNTS), les paiements versés en vertu de la Loi sur la stabilisation des prix agricoles (LSPA) et de la Loi de stabilisation concernant le grain de l'Ouest (LSGO), ainsi que divers programmes spéciaux comme le Programme spécial canadien pour les grains (PSCG) et le Programme canadien d'aide aux agriculteurs victimes de la sécheresse (PCAAVS). L'aide consentie à l'agriculture canadienne par le truchement de ces programmes a représenté quelque 7,6 milliards de dollars, de 1986-1987 à 1990-1991 (paragraphes 10.8, 10.12, 10.15, 10.18 et 10.19).

10.2 La dernière fois que nous avons effectué une vérification intégrée des programmes de sécurité du revenu agricole, c'était en 1986; nous avions alors cerné certains problèmes concernant l'évaluation de l'efficacité et les mécanismes de rapport, ainsi que la gestion et le contrôle financiers. Cette année, notre vérification porte à nouveau sur ces secteurs par rapport à deux types de programmes de sécurité du revenu gérés par le ministère, soit ceux destinés à protéger les producteurs contre les risques du marché et contre les risques de la production (calamités naturelles) (10.21 à 10.23).

10.3 Depuis notre dernière vérification, le ministère a effectué peu de mesures continues du rendement ou d'évaluations de ces programmes. Par conséquent, la direction a reçu peu d'information fiable sur les répercussions et les effets de ces programmes (10.36 à 10.47).

10.4 Certains de ces programmes sont tenus par la loi de s'autofinancer. Comme le ministère n'a pas défini le terme «autofinancement», les gestionnaires ont du mal à savoir si un programme satisfait à cette exigence et, donc, si le déficit qu'il risque d'entraîner peut être réduit substantiellement. En outre, étant donné que les responsabilités n'ont pas toujours été parfaitement délimitées, on ne sait pas vraiment qui est responsable du déficit lorsqu'un programme ne s'autofinance pas (10.50 à 10.56).

10.5 La plupart de ces programmes sont exécutés dans le cadre d'ententes fédérales-provinciales. Nous pensions que la rédaction et l'approbation de ces ententes feraient l'objet d'un processus contrôlé de près, avec la participation des experts du ministère en matière de services juridiques, de comptabilité, de vérification et de programmes. Malgré l'importance de ces ententes, nous avons constaté que le processus n'est pas bien contrôlé. Dans le cadre des accords, certains aspects clés, tels que les objectifs, les responsabilités, l'obligation de rendre compte et le partage des coûts, ne sont pas clairement définis. Ces lacunes sont lourdes de conséquences (10.63 à 10.66).

10.6 Selon les modalités d'application de la plupart des ententes, les provinces jouent un rôle important dans l'exécution des programmes, ce qui inclut s'assurer que les producteurs se conforment aux conditions d'application des programmes et recueillir les données essentielles à la mise en oeuvre de ceux-ci. Dans l'état actuel des choses, le ministère autorise certaines contributions fédérales et demande des avances de fonds pour financer les déficits des programmes sans avoir une assurance raisonnable que les provinces et les producteurs se sont conformés aux modalités d'application de l'entente (10.67 à 10.70).

10.7 Le ministère connaît, depuis un certain temps déjà, bon nombre des problèmes dont nous signalons l'existence dans le présent chapitre; en effet, nous les avons soulevés lors de notre vérification de 1986 et le ministère les a signalés dans ses propres études internes. Mais il a fait peu de progrès dans l'application de nos recommandations de 1986, malgré son engagement face au Comité des comptes publics à cet égard. Au cours de cette période, il a été très occupé à concevoir et à mettre au point un nouveau texte de loi et des programmes correspondants. Or, nos recommandations d'alors s'appliquent toujours aux programmes déjà existants et sont tout aussi pertinentes pour la mise en oeuvre des nouveaux programmes (10.93 à 10.99).

Introduction

10.8 L'aide financière accordée aux agriculteurs relève à la fois du fédéral et des provinces. Le gouvernement fédéral a ouvert la voie au tout début en établissant des programmes comme ceux qui découlent de la Loi sur la stabilisation des prix agricoles et, en 1959, un Programme fédéral-provincial d'assurance-récolte.

10.9 Dans les années 1970, la Loi sur la stabilisation des prix agricoles était devenu un programme qui versait aux agriculteurs admissibles une subvention sur chaque unité de production. Les paiements s'appuyaient sur la différence entre le prix courant du produit et un prix cible établi selon une certaine formule. Les modalités d'application de cette formule ont varié au fil des ans. En règle générale, le prix cible d'un produit est calculé en utilisant le prix courant moyen pendant un certain nombre d'années et tout changement dans le coût de production estimatif moyen. Côté opérationnel, les programmes étaient très simples : en effet, le fédéral appliquait la formule, calculait les montants et émettait des chèques aux agriculteurs.

10.10 Un autre programme important, le Programme canadien d'assurance-récolte, vend de l'assurance aux agriculteurs pour les protéger contre les mauvaises récoltes. Contrairement aux programmes découlant de la Loi sur la stabilisation des prix agricoles, le Programme d'assurance-récolte est un programme à frais partagés. Les provinces offrent de l'assurance-récolte et, jusqu'en 1990, à l'exception du Québec et de Terre-Neuve qui avaient choisi de partager les coûts, assumaient les frais d'administration. Comme pour n'importe quel régime d'assurance, l'assuré paie des primes. Le fédéral aide les producteurs de deux façons : il verse des fonds à ces régimes provinciaux en fonction des primes payées par les agriculteurs (partage des risques) et exploite un fonds de «réassurance» pour consentir de l'argent comptant aux provinces en vue de les aider à financer tout déficit de leurs régimes.

10.11 Les régimes provinciaux et le fonds fédéral de réassurance devaient s'autofinancer avec le temps, c'est-à-dire que les primes des agriculteurs et les contributions gouvernementales devaient égaler les montants d'assurance versés aux agriculteurs.

10.12 Avec le temps, on a ajouté à ces deux programmes de base. En 1976, on adoptait la Loi de stabilisation concernant le grain de l'Ouest (LSGO) en réponse à l'impression qu'avaient les céréaliculteurs de l'Ouest qu'ils n'étaient pas bien protégés par la Loi sur la stabilisation des prix agricoles et les autres programmes. Par conséquent, tous les céréaliculteurs qui résident dans la zone désignée de la Commission canadienne du blé se trouvaient admissibles au soutien offert par ce nouveau programme, mais n'étaient plus admissibles à recevoir des versements en vertu de la Loi sur la stabilisation des prix agricoles . Cependant, les producteurs de grains et d'oléagineux du centre et de l'est du Canada continuaient d'être protégés par la Loi sur la stabilisation des prix agricoles .

10.13 Le programme qui découle de la Loi de stabilisation concernant le grain de l'Ouest avait pour objet de protéger les agriculteurs contre la baisse des prix ou la hausse des coûts de production. Les producteurs qui versaient des primes pouvaient recevoir des paiements de soutien, et le fédéral assurait un financement qui devait égaler et même dépasser les primes des producteurs.

10.14 Au cours des années 1970 et au début des années 1980, certaines provinces se sont lancées dans la stabilisation des prix ou du revenu. Elles ont mis sur pied des programmes de leur cru afin d'aider les agriculteurs admissibles qui pensaient que les moyennes nationales, comme celles utilisées dans le cadre des programmes établis en vertu de la Loi sur la stabilisation des prix agricoles , étaient insuffisantes pour tenir compte de leurs circonstances particulières et afin de conférer à leurs producteurs un avantage concurrentiel sur le marché interprovincial.

10.15 En 1975, le Parlement modifiait la Loi sur la stabilisation des prix agricoles pour permettre la création de plans tripartites ou bipartites de stabilisation. Aucun plan bipartite n'a été mis sur pied et il a fallu attendre 1986 pour assister à la signature du premier plan du Programme national tripartite de stabilisation (PNTS).

10.16 Les plans tripartites devaient fonctionner comme une assurance et s'autofinancer. Les agriculteurs participants paient des primes proportionnelles au volume de la denrée visée qu'ils produisent ou à la taille de leur exploitation. Chacun des autres intervenants au programme, soit les provinces et le fédéral, verse un montant égal aux primes des producteurs. Les prix cibles sont établis selon une certaine formule et, lorsque les prix courants descendent en deçà des prix cibles, la formule déclenche le versement d'un paiement à même le fond. En cas de paiement dépassant le solde du fonds ou de fonds déficitaire, le fédéral devait avancer les fonds nécessaires à même le Trésor. Cependant, les provinces participantes devaient accepter de partager avec le fédéral la responsabilité de tout déficit qui pourrait demeurer non remboursé aux termes d'une entente.

10.17 En plus de contribuer au fonds et de partager la responsabilité des déficits possibles, les provinces participantes devaient réduire ou éliminer leurs propres programmes de soutien des prix du produit ou les abaisser suffisamment pour éliminer tout avantage concurrentiel sur le marché interprovincial. En 1989, les participants aux plans de stabilisation des prix des viandes rouges (boeuf, porc et agneau) et des pommes acceptaient d'être assujettis à un plafond global de bénéfices nets sur les paiements fédéraux et provinciaux combinés, comprenant toute contribution à l'acquittement de la prime des agriculteurs versée par l'un ou l'autre palier de gouvernement. Les représentants du ministère déclarent s'attendre à des modifications semblables à d'autres plans. Dans toutes les ententes sur les viandes rouges, les deux paliers de gouvernement ont convenu de suivre les conseils des représentants des agriculteurs et d'entreprendre une étude conjointe du plafond de façon à se conformer aux obligations commerciales changeantes du Canada.

10.18 De l'avis du gouvernement, les programmes permanents de stabilisation des prix n'ont pas suffisamment protégé les producteurs contre les lourds dégâts causés par les crises à grande échelle, qu'il s'agisse de calamités naturelles comme la sécheresse ou de crises causées par des facteurs économiques comme les guerres commerciales internationales. De 1985 à 1990, le ministère a mis sur pied des programmes spéciaux, soit le Programme spécial canadien pour les grains (PSCG) de 1986 et de 1987 et le Programme canadien d'aide aux agriculteurs victimes de la sécheresse (PCAAVS) en 1988, pour faire face à ce qu'il percevait comme des temps très difficiles pour les agriculteurs.

10.19 Ces programmes, collectivement connus sous le nom de programmes de sécurité du revenu agricole, étaient administrés par environ un pour cent (124 sur 11 337) de l'ensemble des années-personnes du ministère en 1990-1991 et ils comportaient une enveloppe de 1,2 milliard de dollars, soit 44 p. 100 du budget total. Comme le montre la pièce 10.1 , entre 1986-1987 et 1990-1991, le fédéral a soutenu l'agriculture canadienne par le truchement des programmes de sécurité du revenu à raison de quelque 7,6 milliards de dollars (y compris les montants requis pour financer les déficits des programmes).

Étendue de la vérification

10.20 Dans le cadre de notre vérification, nous avons mis l'accent sur trois types de programmes de sécurité du revenu réalisés par le ministère, comme le montre la pièce 10.2 : ceux destinés à protéger les agriculteurs contre les calamités naturelles (le Programme d'assurance-récolte), ceux destinés à les protéger contre les fluctuations du marché (le Programme national tripartite de stabilisation et le Programme de stabilisation du revenu des producteurs de grain de l'Ouest) et ceux destinés à les protéger contre de lourds dégâts causés par des crises à grande échelle (le Programme spécial canadien pour les grains de 1986 et de 1987 et le Programme canadien d'aide aux agriculteurs victimes de la sécheresse).

10.21 Comme en 1986, nous nous sommes demandés si la direction disposait de procédures satisfaisantes pour : a) mesurer l'efficacité de ces programmes et en faire rapport et b) offrir une assurance raisonnable que les programmes font l'objet d'une gestion et d'un contrôle financiers adéquats.

10.22 En 1986, nous avons inclus dans notre examen la subvention versée à la Commission canadienne du lait aux fins de distribution aux producteurs laitiers, subvention qui représente quelque 70 p. 100 des dépenses annuelles des programmes aux termes de la Loi sur la stabilisation des prix agricoles. A ce moment-là, nous étions préoccupés par les conditions qui régissaient le transfert des fonds du ministère à la Commission. Nous avons recommandé l'établissement d'un protocole d'entente pour résoudre ces questions, ce qui a été fait depuis. Nous avons exclu la subvention à la production laitière de l'étendue de l'examen de cette année.

10.23 L'exécution d'un examen approfondi de la politique agricole a entraîné l'adoption, tôt cette année, de la Loi sur la protection du revenu agricole, soit une nouvelle loi cadre pour tous les programmes de sécurité du revenu. La Loi sur la stabilisation des prix agricoles et la Loi de stabilisation concernant le grain de l'Ouest ont été abrogées. La nouvelle loi autorise l'établissement de programmes d'assurance, financés conjointement par le fédéral et les provinces, comme moyen de combiner la protection des agriculteurs contre les risques du marché (prix) et les risques de la production (dégâts aux récoltes ou mauvaises récoltes). La nouvelle loi désigne ce programme sous le nom de Régime universel, plus communément appelé Régime d'assurance-revenu brut (RARB), et le complète par le Compte de stabilisation du revenu net (CSRN). Nous n'avons pas vérifié ces nouveaux programmes, mais nous constatons que leur conception comprend de nombreuses caractéristiques de certains programmes existants, en particulier le Programme national tripartite de stabilisation et le Programme d'assurance-récolte.

Observations et recommandations

Une période de partenariat amélioré

10.24 Au début des années 1980, les problèmes concernant le soutien de l'agriculture avaient atteint ce que plusieurs considéraient comme une quasi-crise. En effet, les questions de commerce international, conjuguées à des problèmes de commerce intérieur et à d'autres problèmes économiques, ont rapidement fait grimper les déboursés fédéraux au chapitre des programmes de protection contre les risques de la production et du marché. En 1985, confronté à ces pressions combinées, le gouvernement fédéral a entamé une série de discussions avec ses homologues provinciaux en vue d'apporter des modifications importantes aux programmes de sécurité du revenu agricole.

10.25 L'État avait trois objectifs, soit d'encourager toutes les parties à adopter une démarche financière plus responsable face à la stabilisation du revenu agricole, d'inciter tous les paliers de gouvernement à collaborer davantage en matière d'aide aux agriculteurs en créant un programme de sécurité national, puis, finalement, de chercher à réduire le recours à des programmes provinciaux de soutien comme moyen de fournir un avantage concurrentiel en matière de commerce interprovincial.

10.26 La période allant de 1985 à 1991 a donc été très chargée pour tous ceux qui se sont occupés des programmes de sécurité du revenu du ministère de l'Agriculture. Non seulement ont-ils dû continuer d'exécuter les programmes existants, mais ils ont également déployé des efforts concertés et intensifs en vue de restructurer toute la démarche fédérale-provinciale face aux programmes de sécurité du revenu qui avaient servi l'agriculture pendant 20 ans.

10.27 Le premier des nouveaux programmes de sécurité du revenu remonte à la signature, par le ministre fédéral et les quatre ministres provinciaux, des ententes concernant le Programme national tripartite de stabilisation de 1986 pour les porcs, les agneaux et le boeuf. Aujourd'hui, le Programme national tripartite de stabilisation comprend huit plans offerts dans neuf provinces différentes. En 1990, les modifications importantes apportées à la Loi sur l'assurance-récolte ont fait en sorte que toutes les provinces contribuent aux primes dans le cadre de leur régime respectif. Finalement, en 1991, est entrée en vigueur la nouvelle Loi sur la protection du revenu agricole qui habilite le fédéral à conclure des ententes avec les provinces en vue de mettre sur pied des programmes de protection des agriculteurs canadiens contre les risques du marché et de la production. La nouvelle loi prévoit le maintien et l'amélioration du Programme d'assurance-récolte et du Programme national tripartite de stabilisation et, en option, ajoute un Régime d'assurance-revenu brut qui offre de l'assurance contre les risques combinés du marché et de calamités naturelles.

10.28 La nouvelle loi crée également le Compte de stabilisation du revenu net pour la stabilisation directe du revenu des agriculteurs par le truchement d'un régime d'épargne complété par les gouvernements fédéral et provinciaux.

10.29 Pour la création de ces programmes, l'État a réuni les producteurs et les provinces dans un vaste processus de consultation. Les résultats ont été innovateurs. Essentiellement, chaque nouveau programme s'appuie sur un contrat conclu entre trois partenaires égaux, soit les producteurs, les provinces et le fédéral. Ce nouveau partenariat se traduit par une série de modifications structurales aux relations entre les diverses parties. Mais, selon le ministère, la constitution d'une nouvelle «culture organisationnelle» comprenant les trois parties et leur démarche respective face aux programmes de sécurité du revenu agricole est au moins aussi importante que les modifications structurales elles-mêmes.

10.30 En vertu de la nouvelle loi, le ministère sera tenu de bien faire deux choses. D'abord, il doit s'avérer un expert-conseil, un négociateur et un médiateur compétents. Alors que tous les programmes sont maintenant, à toutes fins pratiques, tripartites et que les agriculteurs, les provinces et le fédéral sont des partenaires égaux dans la mise sur pied et la gestion de ces programmes, on continue de faire appel au fédéral comme leader à cause de son rôle national. Les réalisations du ministère en qualité de négociateur et de médiateur sont déjà de notoriété publique. La deuxième chose que le ministère doit bien faire est d'utiliser ses compétences en gestion et en administration pour transformer des négociations réussies en ententes claires et bien structurées, servant de base à la bonne gestion et à la collaboration à long terme. Cet objectif exige une gamme de compétences bien différentes.

Mesure de l'efficacité

Il faut transformer les objectifs socio-économiques vagues en énoncés clairs, cohérents et mesurables
10.31 Dans la loi habilitante concernant les programmes de sécurité du revenu, le Parlement a énoncé les objectifs en termes généraux. Par conséquent, il faut transformer ces grandes déclarations d'intention en objectifs clairs, cohérents et mesurables qui serviront de base à la conception et à la gestion des programmes, ainsi qu'à l'obligation de rendre compte.

10.32 Nous n'avons pu trouver d'énoncé d'objectifs définitif pour aucun des programmes de sécurité du revenu. Notre examen de la documentation du ministère nous a plutôt permis de relever un large éventail d'énoncés dans diverses sources, avec des différences importantes sur ce qu'on doit attendre de ces programmes. Qui plus est, chacune de ces sources (le Cadre de planification opérationnelle, la Partie III du Budget des dépenses et d'autres documents comme les évaluations de programmes du ministère) peut être considérée en soi comme une autorité raisonnable. En bref, le libellé des objectifs de n'importe quel programme et leur nombre variaient selon la source consultée.

10.33 Nous avons trouvé des termes clés qui n'avaient pas été clairement définis. Par exemple, le ministère ne pouvait pas expliquer précisément ce que signifie l'expression «une juste part du revenu national» appliquée à l'aide aux producteurs en vertu de la Loi sur la stabilisation des prix agricoles et, dans le cas de l'assurance-récolte, le ministère était incapable de définir clairement ce qui devait être inclus dans la protection tous risques, ou exclu de celle-ci.

10.34 Nous avons également constaté que, en vertu de la Loi de stabilisation concernant le grain de l'Ouest, les énoncés divergents des objectifs du programme compliquaient la tâche de définir clairement la cible visée, laissant le ministère dans l'incapacité de déterminer les effets escomptés.

10.35 Ensemble, les problèmes ci-dessus peuvent semer la confusion chez les gestionnaires, la clientèle, les partenaires commerciaux et les personnes ultimement chargées de l'application des programmes quant à ce qu'ils doivent attendre de ces programmes.

On ne trouve ni renseignements à jour sur l'évaluation, ni renseignements continus sur l'efficacité des programmes
10.36 Grâce à la mesure de l'efficacité, on peut répondre à la question suivante : le programme a-t-il produit les résultats escomptés? En période de changements, il s'agit d'une source d'information particulièrement importante pour décider quels éléments des programmes existants devraient être retenus dans la conception d'un nouveau programme et pour déterminer ce qui a mal été. Connaître les lacunes, plus précisément les résultats non escomptés, peut être d'une grande utilité pour les personnes chargées d'établir les nouvelles politiques.

10.37 Nous avons examiné le rendement de l'évaluation des programmes du ministère au cours des cinq ans allant de 1985 à 1990, et nous avons trouvé qu'aucun des programmes permanents de sécurité du revenu n'avait été évalué. (Une étude qui examine les répercussions des programmes d'assurance-récolte et de stabilisation du revenu des producteurs de grain de l'Ouest dans dix collectivités a été effectuée en 1986, mais les données ne s'appliquaient qu'à 1984-1985 et cette étude restreinte n'était pas conçue pour permettre des conclusions sur les résultats globaux de ces deux programmes.) En outre, aucune évaluation du Programme national tripartite de stabilisation, qui a connu sa première année d'exploitation en 1986, n'a été effectuée.

10.38 Lorsque le service d'évaluation s'est penché sur les programmes de sécurité du revenu au cours de cette période, il a mis l'accent sur les programmes spéciaux. En effet, une série d'études a porté sur le Programme spécial canadien pour les grains de 1986 et de 1987.

10.39 L'absence de renseignements à jour sur l'évaluation des points forts et des faiblesses des programmes permanents de sécurité du revenu a son importance vu les modifications importantes que le ministère avait recommandé d'apporter à la conception des programmes. Si l'on tient compte du fait que des changements en profondeur à ces programmes étaient probables dès la déclaration de principe des ministres de l'Agriculture en 1986, et nettement prévisibles en 1988, il est étonnant que le ministère n'ait pas modifié ses plans d'évaluation de façon à recueillir des renseignements à jour sur ces programmes, en particulier sur le Programme national tripartite de stabilisation aux fins du processus d'examen de la politique. Dix-huit mois à deux ans est un délai suffisant pour toutes les évaluations, sinon les plus difficiles.

10.40 L'absence de renseignements continus sur l'efficacité est une autre lacune de taille. En 1986, nous avions fait des commentaires au sujet de l'évaluation restreinte de l'efficacité des programmes et de la présentation de rapports sur celle-ci, tout particulièrement sur l'établissement d'indicateurs de rendement. Le ministère était d'accord avec nos recommandations et s'est engagé à mettre au point des indicateurs de rendement spécifiques, à mesurer le rendement et à faire rapport des résultats. En 1989, le sous-ministre a approuvé une série d'indicateurs de rendement dans le cadre de la planification opérationnelle. Mais le ministère n'a pas encore mis en oeuvre les systèmes d'information nécessaires pour recueillir des données continues sur les résultats des programmes de sécurité du revenu à l'aide de ces indicateurs, de sorte que la direction continue de réaliser ces programmes et de dépenser des centaines de millions de dollars chaque année sans disposer d'une source permanente d'information objective au sujet de leur efficacité eu égard à leurs nombreux objectifs.

10.41 Le ministère devrait définir des objectifs de rendement pour ses programmes de sécurité du revenu et mettre au point des indicateurs pour mesurer l'atteinte de ces objectifs. Il devrait déterminer dans quelle mesure les objectifs sont atteints et faire rapport au Parlement et aux autres parties intéressées sur les résultats de ses évaluations de rendement.

Commentaire du ministère : Le ministère s'attaque actuellement à l'établissement d'indicateurs de performance. Mais au niveau de l'information sur l'évaluation du rendement, le ministère montre une grave lacune au chapitre des «données sur les exploitations agricoles» servant à établir les répercussions, en matière de finances et de gestion, des programmes gouvernementaux sur chaque exploitation dans les différentes régions du pays, compte tenu des divers types et tailles d'entreprises agricoles.

Le ministère se penche sur ce problème en amorçant l'établissement d'une importante base de données sur les exploitations agricoles. Cette initiative s'appuie sur plusieurs enquêtes actuellement menées (ou prévues) par Statistique Canada, sur des données provenant de diverses sources administratives (y compris les programmes de sécurité du revenu comme tels) et sur des données de gestion agricole issues des provinces et des universités. Elle constituera une ressource importante pour évaluer les progrès accomplis et les modifications à apporter aux programmes, des plans étant déjà dressés pour utiliser l'information obtenue dans le cadre des évaluations, exigées par la loi, du Régime d'assurance-revenu brut et du Compte de stabilisation du revenu net.

10.42 L'efficacité des programmes de sécurité du revenu du ministère est passée à la loupe par nos partenaires commerciaux qui mesurent leurs répercussions et en font état publiquement. Lorsque nous avons attiré l'attention du ministère sur deux de ces études, une effectuée par l'OCDÉ (Organisation de coopération et de développement économique) et l'autre par le ministère de l'Agriculture des États-Unis, le ministère a répondu qu'il était au courant des études en question, mais qu'il n'en n'acceptait pas les résultats. Nous avons demandé l'analyse qui a mené au rejet de ces résultats, mais le ministère ne nous a rien fourni. Dans le milieu très concurrentiel de la politique commerciale agricole, le défaut de réfuter certaines allégations est souvent interprété comme un aveu. Cela peut vouloir dire que d'autres intervenants, dont les intérêts peuvent ne pas coïncider avec ceux du Canada, déterminent, pour le monde entier, quelles sont les répercussions des politiques du ministère.

La qualité de l'évaluation des programmes doit être examinée
10.43 Nous avons examiné toutes les évaluations du Programme spécial canadien pour les grains de 1986 et de 1987, effectuées jusqu'à maintenant par le ministère, et nous avons trouvé qu'elles laissaient à désirer.

10.44 Dans l'évaluation du Programme de 1986, il n'est pas question des problèmes d'imprécision des objectifs du programme. De fait, l'étude d'évaluation n'inclut aucun énoncé officiel des objectifs du programme. Les évaluateurs ont demandé aux clients du programme de donner leurs propres idées sur le but du programme et de l'évaluer en conséquence.

10.45 L'évaluation du Programme spécial canadien pour les grains de 1987 n'a pas tenu compte de la question de la rentabilité. Selon l'évaluation, l'objectif du programme était d'atténuer les répercussions de la faiblesse des prix de manière à ce que les agriculteurs maintiennent un revenu de niveau semblable à celui des années précédentes. Le facteur spécial invoqué pour justifier le programme était l'écart de prix engendré par la guerre commerciale internationale aux subventions déclenchée par la Communauté économique européenne et les États-Unis. On a conclu, dans l'évaluation, que le programme, conjugué à la Loi de stabilisation concernant le grain de l'Ouest, avait été très efficace, parce que les agriculteurs, grâce aux paiements totaux qui leur étaient versés par les deux programmes de sécurité du revenu, disposaient, dans 75 p. 100 des cas, d'un revenu supérieur à ce qu'ils auraient obtenu en 1985, avant la guerre commerciale. Toutefois, on aurait également pu conclure à partir des mêmes données qu'il en avait peut-être coûté beaucoup plus que nécessaire à l'État. Le ministère n'a pas cherché à déterminer si tel a été le cas.

10.46 Les Programmes spéciaux canadiens pour les grains de 1986 et de 1987 disposaient d'un budget global de 2,1 milliards de dollars. Si l'on s'était penché sur la question de la rentabilité au moment de l'évaluation de la première année d'opération du programme, les gestionnaires du programme auraient reçu des renseignements critiques et opportuns et ils auraient pu recommander des façons de mieux cibler le second programme.

10.47 Malgré les ressources que le ministère a consacrées à l'évaluation de ces programmes, il a fallu attendre une étude ministérielle ultérieure, effectuée en dehors de la filière officielle d'évaluation, pour relever les «vrais» problèmes. Cette étude, que la direction du ministère ne qualifie pas d'évaluation officielle, s'attaque à la question de savoir quels étaient en réalité les objectifs de ces projets et évalue ensuite le programme en fonction de ces objectifs, examine les répercussions clés de ces programmes (y compris l'interaction avec d'autres programmes) et finit par poser la question suivante : un programme spécial canadien pour les grains était-il nécessaire en 1986-1987?

Examen des programmes dans le cadre de la Loi sur la protection du revenu agricole
10.48 La nouvelle Loi sur la protection du revenu agricole exige qu'une étude des programmes soit préparée à l'intention du ministre, dans les cinq ans. Les représentants du ministère nous ont assurés que cette étude comprendra tous les sujets habituellement examinés dans le cadre de l'évaluation des programmes.

10.49 Outre les objectifs financiers et socio-économiques particuliers établis pour chaque programme, de l'avis du ministère, la nouvelle loi énonce cinq grands principes que tous les programmes doivent respecter :

  • ils devraient être sans incidence sur la production et sur le marché de sorte que les agriculteurs puissent s'adapter en fonction des signaux du marché;
  • le niveau de protection assuré par chaque entente devrait être uniforme entre les divers accords et le traitement de toutes les catégories de produits devrait être équitable;
  • les programmes devraient favoriser la stabilité socio-économique à long terme des familles et des collectivités agricoles;
  • les programmes devraient reconnaître la possibilité de modifications futures découlant des obligations internationales changeantes du Canada dans le cadre du GATT (Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce), de l'Accord de libre-échange ou d'autres accords commerciaux analogues, et devraient être compatibles avec ces obligations;
  • dans leur conception et leur fonctionnement, les programmes devraient tenir compte de l'engagement du Canada à respecter l'environnement et des objectifs de durabilité économique afin de promouvoir des projets efficients, capables de s'autofinancer avec le temps et contribuant au développement à long terme du secteur.
Tels qu'exposés, il s'agit d'objectifs très généraux. Il est essentiel que le ministère les définisse davantage en termes opérationnels en établissant des sous-objectifs spécifiques pour que les données nécessaires soient disponibles lorsque viendra le temps de l'étude.

Exigence d'autofinancement

L'exigence d'autofinancement n'est pas suffisamment bien définie aux fins de la gestion des programmes et de l'obligation de rendre compte
10.50 Conformément à l'élément assurance de leur conception, les programmes (assurance-récolte, stabilisation nationale tripartite, stabilisation du revenu des producteurs de grain de l'Ouest et le nouveau Régime d'assurance-revenu brut) doivent pouvoir s'autofinancer. L'établissement de cet objectif financier suppose que, avec le temps, les primes et les contributions gouvernementales ensemble pourront égaler les paiements versés aux agriculteurs. Mais cette définition générale n'explique pas suffisamment bien le terme pour servir de base, soit à la gestion des programmes, soit à l'obligation de rendre compte. En outre, du fait que les responsabilités ne sont pas toujours bien délimitées, il est parfois difficile de savoir qui est responsable du déficit lorsqu'un programme se révèle incapable de s'autofinancer.

10.51 Après consultation avec des actuaires qui ont de l'expérience dans ce domaine, nous avons été informés que pour mesurer l'aspect «autofinancement» de façon cohérente et professionnelle, le ministère doit répondre à trois questions :

  1. Quelle est la période pendant laquelle les résultats du programme doivent être évalués?
  2. Quelle est la perte ou le gain actuariel prévu pendant la période visée par l'évaluation?
  3. Quel est le degré de certitude requis que les résultats réels ne s'écarteront pas trop de la perte ou du gain actuariel prévu?
Après avoir répondu à ces questions, on pourra définir l'expression «autofinancement», ce qui permettra d'évaluer professionnellement le taux des primes nécessaires pour atteindre cet objectif.

10.52 Nous avons constaté que, même si le ministère avait indiqué sur quelle période il évaluerait l'autofinancement de certains programmes, il n'avait répondu aux trois questions pour aucun d'entre eux. Par conséquent, le ministère ne sait pas si les primes des producteurs et les contributions gouvernementales sont suffisantes ou excessives eu égard à la nécessité d'autofinancement.

10.53 Dans le cas de l'assurance-récolte, le ministère est tenu d'évaluer les rapports des provinces sur l'autofinancement et de remettre au ministre et à d'autres parties des rapports sur l'autofinancement. Les autres programmes exigent également la présentation de rapports à cet égard. En l'absence d'une définition appropriée de l'expression «autofinancement», le ministère ne peut s'acquitter de ses responsabilités.

10.54 Sans des critères clairs et nets permettant d'évaluer l'autofinancement, les décisions nécessaires et difficiles, comme celle de relever le taux des primes ou de recommander que les programmes incapables de s'autofinancer soient éliminés, deviennent une simple question de jugement personnel. Ce genre de situation n'est pas de nature à inciter les personnes qui prennent les décisions à faire autre chose que de maintenir le statu quo et d'espérer que l'économie rurale s'améliorera suffisamment dans l'avenir pour sauver le programme.

10.55 Dans le contexte commercial actuel, l'incapacité de gérer ces programmes conformément aux principes d'autofinancement peut avoir des conséquences désastreuses. Si, à l'avenir, il s'avérait que ces programmes entraînent constamment des déficits que les agriculteurs ne pourraient vraisemblablement jamais rembourser, tout porte à croire que nos partenaires commerciaux pourraient considérer les déficits, en totalité ou en partie, comme des subventions. La pièce 10.3 donne des chiffres cumulatifs sur les surplus et les déficits de trois des programmes de sécurité du revenu agricole, ce qui nous fournit une certaine indication de la mesure dans laquelle on peut considérer qu'ils s'autofinancent.

10.56 Le ministère devrait définir les critères qui s'appliquent à un programme qui s'autofinance.

Commentaire du ministère : Le ministère a retenu les services d'une firme actuarielle indépendante pour recevoir des conseils sur la méthode qui convient le mieux à l'établissement des taux de prime et pour connaître sa définition des expressions susmentionnées. Toutes les provinces ont reçu le rapport de ce projet pour l'inclure dans leur méthode d'établissement des taux de prime.

Le Règlement sur l'assurance-récolte stipule que d'ici à 1993, chaque province doit fournir des certificats actuariels signés attestant que chaque programme est valable sur le plan actuariel et que le régime d'assurance-récolte peut s'autofinancer.

Le ministère a imparti à une firme actuarielle l'élaboration de lignes directrices et de critères que devront suivre les actuaires provinciaux pour attester la validité actuarielle et l'autofinancement des programmes.

Nécessité de compromis

Les objectifs socio-économiques doivent être contrebalancés par certains objectifs financiers
10.57 Un des défis que pose la gestion de ces programmes et de ceux qui relèvent de la nouvelle Loi sur la protection du revenu agricole consiste à trouver un juste équilibre entre les objectifs socio-économiques à atteindre et la nécessité d'autofinancement. Lorsque les objectifs manquent de précision et que l'évaluation du rendement à la lumière de ces objectifs est impossible ou n'a pas lieu, la direction aura du mal à faire des choix éclairés. Finalement, les personnes auxquelles les gestionnaires doivent rendre compte auront du mal à déterminer si la décision de continuer de financer un déficit de programme important constitue effectivement une utilisation optimale des fonds.

Le Programme de stabilisation du revenu des producteurs de grain de l'Ouest est cité comme exemple
10.58 Le Programme de stabilisation du revenu des producteurs de grain de l'Ouest est un exemple de la manière dont les pressions exercées pour venir en aide aux agriculteurs en difficulté financière entrent directement en conflit avec l'objectif d'autofinancement. En l'absence de critères pour établir un ordre de priorité et d'un contrôle financier adéquat pour limiter les avances de fonds afin de maintenir les déficits du programme à l'intérieur de la marge d'autofinancement établie (c'est-à-dire un contrôle financier visant à «limiter les dégâts»), les décisions à court terme ont invariablement ajouté au déficit du programme, à tel point qu'en 1988, il a fallu dépenser 750 millions de dollars pour éponger ce déficit.

10.59 En 1986, nous avions recommandé que le ministère de l'Agriculture examine d'urgence tous les aspects du Programme de stabilisation du revenu des producteurs de grain de l'Ouest pour s'assurer de sa viabilité financière. Nous avons également signalé que la viabilité financière du fonds était douteuse, malgré le fait qu'au début de 1986, il affichait un excédent d'environ 600 millions de dollars. Le ministère a répondu qu'il examinerait tous les aspects du programme avant décembre 1986.

10.60 Le ministère a soutenu que le programme pourrait s'autofinancer sur une période de 20 ans et en a régulièrement fait rapport au Parlement. Mais aucune étude n'a jamais été effectuée pour démontrer que le Programme était, en réalité, financièrement viable et capable de s'autofinancer sur une période de 20 années, comme le ministère le prétendait.

10.61 Tant les producteurs de grain de l'Ouest que le gouvernement fédéral ont contribué au fonds du programme, mais la Loi sur la protection du revenu agricole, qui abroge la Loi de stabilisation concernant le grain de l'Ouest, ne précise pas ce qui adviendra de son déficit d'un milliard de dollars (voir la pièce 10.4 ). La nouvelle loi stipule simplement que le compte de stabilisation pour le grain de l'Ouest, dans les comptes du Canada, est reconduit jusqu'à la date fixée par le gouverneur en conseil. Mais à cause de l'absence d'une évaluation à jour et complète du programme, les décideurs sont incapables d'évaluer quels sont les avantages socio-économiques, s'il en est, qui contrebalancent ce déficit d'un milliard de dollars.

Répercussions de la Loi sur la protection du revenu agricole
10.62 En vertu de la Loi sur la protection du revenu agricole , la capacité de reconnaître le point précis où il faut faire des compromis est encore plus déterminante que par le passé. En effet, pour déclencher la création de programmes spéciaux, la nouvelle loi exige que le ministre soit d'avis que des circonstances exceptionnelles justifient cette mesure qui déborde le cadre d'un programme établi. Une bonne évaluation des objectifs de soutien socio-économique et d'autofinancement de ces programmes établis est essentielle pour que le ministère puisse conseiller judicieusement le ministre au sujet de l'opportunité d'invoquer des dispositions spéciales.

Cadre de la gestion et du contrôle financiers

L'établissement de clauses claires et complètes dans les accords est essentiel à la bonne gestion des programmes
10.63 En ce qui a trait au Programme national tripartite de stabilisation, au Programme d'assurance-récolte, au Programme canadien d'aide aux agriculteurs victimes de la sécheresse et aux nouveaux programmes appliqués en vertu de la Loi sur la protection du revenu agricole , l'entente entre les parties forme la substance même du programme. En effet, si l'accord est un document clair, complet et bien rédigé, les futures difficultés, qu'elles soient de fond ou administratives, seront réduites au minimum. Toutefois, dans chaque programme continu appliqué dans le cadre d'un accord, nous avons constaté des problèmes importants liés au manque de clarté et au caractère incomplet des ententes.

10.64 La préparation d'accords de ce genre, de manière à tenir compte à la fois de l'objectif du programme et des niveaux requis de contrôle financier et de responsabilité, exige tout un travail de collaboration d'une équipe d'experts en droit, en comptabilité, en vérification et en programmes. D'après ce que nous savons des contrôles financiers du ministère sur ses contrats, nous nous attendions à ce que les projets d'accord soient examinés à fond sous tous ces aspects avant d'être menés à terme et signés par le haut fonctionnaire chargé de chaque fonction. Malgré le fait que ces accords engagent des fonds de beaucoup supérieurs à ceux généralement en cause dans les contrats, nous avons constaté qu'on n'avait pas souvent fait appel aux services d'experts en la matière. Il semblerait que les services juridiques aient examiné les accords, mais ces examens ne semblent pas avoir mis l'accent sur la qualité des accords à titre de contrats. Nous avons été étonnés de constater que la fonction financière du ministère ne participait pas à la rédaction ou à l'examen des accords avant leur signature.

10.65 Pour la rédaction des accords, les représentants fédéraux préparent d'abord un projet, qui est négocié avec les provinces, puis épuré et mis sous sa forme définitive. Le projet est ensuite envoyé aux fins d'approbation par décret, habilitant le ministre à conclure l'accord avec d'autres parties, essentiellement sous la forme présentée. Il est donc vital que les experts du ministère participent au processus. D'abord, ils peuvent s'assurer que les projets à examiner avec les provinces et ceux qu'il faut envoyer au gouverneur en conseil pour fins d'approbation sont bien établis et comprennent toutes les modalités nécessaires à la bonne gestion du programme. Ensuite, ils peuvent veiller à ce que l'accord définitif demeure conforme au décret du Conseil avant que le ministre ne le signe.

10.66 Lorsqu'il élabore et négocie des accords, le ministère devrait voir à obtenir l'avis d'experts en la matière avant de négocier avec les provinces. Les hauts fonctionnaires du ministère chargés des services juridiques, des services de comptabilité et de vérification et de la mise en oeuvre des programmes devraient être satisfaits du projet d'accord et devraient indiquer ce fait au sous-ministre avant que l'accord ne soit présenté pour être approuvé par décret du Conseil. Ces hauts fonctionnaires devraient par la suite indiquer leur assentiment à toutes les modifications importantes aux accords avant l'approbation du ministre.

Commentaire du ministère : Le ministère reconnaît d'emblée que la production de documents clairs et bien rédigés constitue la base même d'une saine administration et d'un bon rendement des programmes, et il s'efforcera de veiller à ce que tous les spécialistes compétents du ministère contribuent à la formulation de ces ententes et à ce que les hauts fonctionnaires les signent avant de les présenter au sous-ministre.

Les gestionnaires du ministère comptent sur des dispositions relatives à la vérification qui ne leur donnent pas l'assurance qu'ils croient obtenir
10.67 Avant de verser des paiements prévus dans le cadre d'un accord, les principes d'une bonne gestion et la Loi sur la gestion des finances publiques exigent que l'observation des modalités d'application soit confirmée au moyen de preuves à l'appui. Par conséquent, un accord bien établi devrait préciser la base des paiements et leur échelonnement, ainsi que les dispositions relatives à la vérification.

10.68 Les programmes conjoints posent des défis particuliers quand vient le moment de fixer les niveaux appropriés de gestion et de contrôle financiers de façon à assurer, entre autres, la protection des intérêts fédéraux. C'est particulièrement important lorsqu'un programme est exécuté, en totalité ou en partie, par des intervenants d'autres juridictions qui tiennent également les registres, participent au financement du programme et partagent la responsabilité de tout déficit en cas d'élimination d'un programme. Nous avons trouvé des lacunes à tous ces égards dans les accords relatifs aux programmes continus que nous avons examinés.

10.69 Nous avons constaté que les gestionnaires du ministère comptaient sur des dispositions relatives à la vérification qui ne leur donnaient pas le type et le degré de certitude qu'ils croyaient obtenir des rapports de vérification qu'ils recevaient. Souvent, ils n'étaient donc pas au courant de graves problèmes d'administration et de conformité existant à l'échelle provinciale.

10.70 Le ministère devrait veiller à ce que les conditions d'engagement et les diverses opinions tirées des rapports de vérification sur l'information provinciale lui donnent le degré de certitude nécessaire pour justifier l'autorisation annuelle des contributions fédérales versées dans le cadre des accords. Il devrait aussi voir à obtenir des preuves suffisantes et adéquates que les provinces se conforment aux modalités d'application des accords, ainsi que des preuves que les provinces s'acquittent de leur responsabilité et vérifient si les producteurs ont respecté les conditions.

Commentaire du ministère : Le ministère a établi un cadre de vérification de la conformité pour l'assurance-récolte. Cette vérification a pour but d'assurer la conformité aux modalités d'application, aux lois, aux règlements et à d'autres bases réglementaires touchant les dépenses fédérales et provinciales, ainsi que l'existence de contrôles internes suffisants capables de satisfaire aux objectifs des programmes fédéraux et provinciaux. Les documents de travail du vérificateur provincial seront examinés dans le cadre de la vérification de la conformité. Ce même processus s'appliquera à d'autres ententes.

Le caractère vague des dispositions des accords au sujet du partage des dépenses administratives laisse place à des interprétations diverses
10.71 Lorsqu'il y a partage des coûts, la nature et le montant de ces coûts devraient être suffisamment bien énoncés pour qu'il soit peu probable que des personnes raisonnables interprètent bien différemment la répartition des montants en cause. Le Canada acquittera la moitié des frais d'administration provinciaux au titre du Programme d'assurance-récolte, rétroactivement au 1er avril 1990. Les frais d'administration provinciaux seront également partagés dans le cadre du Régime d'assurance-revenu brut. Au moment de notre vérification, les accords n'avaient pas été signés, mais un grand nombre de modalités d'application des projets, concernant le partage des coûts, sont tellement vagues qu'elles ouvrent la porte à de grandes divergences d'interprétation qui pourraient avoir des conséquences financières importantes. Les représentants du ministère ont déclaré qu'ils partageaient nos inquiétudes et ils travaillent actuellement à rédiger des documents plus précis.

On n'obtient pas toujours les preuves nécessaires avant d'effectuer les versements prévus dans le cadre des programmes
10.72 Les accords devraient être structurés de manière à ce qu'une preuve de conformité soit fournie et de manière à permettre un recours approprié lorsque cette preuve n'est pas disponible ou s'écarte nettement de l'esprit de l'accord. Dans le cadre du Programme de stabilisation du revenu des producteurs de grain de l'Ouest, les ventes de grain des producteurs ont servi à déterminer ce qu'ils devaient au fonds. Les ventes de grain admissibles et les paiements déduits de ces ventes sont signalés par les sociétés de manutention des grains et les élévateurs auxquels ces ventes ont été faites. Mais le ministère n'a pas vérifié si ces données étaient exactes et complètes. Puisque les données sur les versements servent à déterminer les paiements de soutien, il est essentiel qu'elles soient précises et complètes.

10.73 Le ministère autorise les contributions fédérales au Programme d'assurance-récolte et au Programme national tripartite de stabilisation sans preuves suffisantes et adéquates que les provinces se sont conformées aux modalités d'application des accords en cause. Le groupe des services financiers du ministère, chargé d'une partie intégrante du processus de vérification et d'autorisation appliqué au Programme national tripartite de stabilisation et au Programme d'assurance-récolte, nous a dit qu'il autorise les paiements de contributions à ces programmes sans les connaître suffisamment pour que son autorisation constitue un contrôle financier significatif.

10.74 Avant d'autoriser un paiement à même le Trésor, le ministère devrait s'assurer que les agents autorisés à signer disposent de preuves appropriées et suffisantes, que les modalités d'application de l'accord ont été respectées et que les frais engagés constituent des frais permis par la loi pertinente.

Commentaire du ministère : La plupart des programmes du ministère dans ce domaine dépendent de données fournies par des tiers. Le ministère reconnaît qu'il doit confirmer l'exactitude de cette information par une intensification de la surveillance et de la vérification de la conformité.

On n'a pas intégré de cadres de contrôle adéquats aux accords
10.75 Compte tenu de l'importance des contributions fédérales à ces programmes et de l'ampleur des déficits qu'ils occasionnent, nous aurions espéré une collaboration étroite des gestionnaires de programmes et du groupe des services financiers du ministère pour la conception des accords et l'élaboration des systèmes et des procédures qui servent à vérifier la conformité. Cependant, nous n'avons trouvé aucune preuve d'orientation fonctionnelle de la part du groupe des services financiers du ministère ou d'autres spécialistes financiers. Nous avons trouvé cela étonnant vu que la politique de contrôle des dépenses du ministère se fonde sur l'évaluation des risques. Toutefois, les procédures à l'appui de cette politique n'englobent pas les programmes législatifs de contributions comme les programmes de sécurité du revenu, même s'il s'agit maintenant de la catégorie de dépenses du ministère la plus importante.

10.76 Les exigences concernant la gestion et le contrôle financiers varient considérablement selon la façon dont les rôles et les responsabilités sont partagés entre le Canada et les provinces. Par exemple, le Programme d'assurance-récolte est mis en oeuvre par des organisations d'assurance-récolte provinciales qui sont également chargées des rapports financiers. Le Régime d'assurance-revenu brut devrait fonctionner de la même façon. Par ailleurs, le Programme national tripartite de stabilisation exige une comptabilité centralisée pour faciliter la préparation de rapports annuels avec des données financières de portée nationale.

10.77 Il importe que les systèmes financiers du ministère fournissent des données financières et non financières intégrées pour le contrôle de la conformité aux accords. Cela devrait permettre au ministère de cerner sans délai tout écart inhabituel et d'orienter plus efficacement ses procédures de vérification de la conformité. Les deux programmes présentent des lacunes importantes pour ce qui est d'obtenir des données opportunes et fiables des provinces. De plus, nous avons constaté que les indicateurs financiers et non financiers nécessaires à l'examen analytique de la gestion n'étaient pas intégrés aux systèmes du ministère.

10.78 Les lacunes des systèmes de contrôle et de rapport de chaque programme du ministère sont amplifiées lorsqu'on examine l'ensemble des programmes de sécurité du revenu agricole. En effet, les systèmes d'information de gestion de chaque programme ne sont pas intégrés les uns aux autres de façon à fournir à la haute direction des données opportunes sur l'effet combiné de tous les programmes par producteur ou produit particulier.

10.79 Au moment de notre vérification, le système comptable du Programme national tripartite de stabilisation ne pouvait suffire à la tâche de préparer des données financières opportunes. Malgré les meilleurs efforts déployés par le personnel comptable, il faut compter entre sept et vingt mois après la fin de l'exercice financier pour produire le rapport annuel d'un plan. Il importerait en effet que les rapports financiers parviennent à temps à toutes les parties concernées.

10.80 À notre avis, les comptes du programme n'ont pas été tenus d'une façon qui permette la préparation de données et d'états financiers opportuns et précis. L'obligation de rendre compte aux participants du programme, au ministre, aux législateurs et au public en général n'est donc pas satisfaite.

10.81 Le ministère devrait s'assurer que les livres de comptes concernant les programmes nouveaux et existants permettent la préparation opportune d'états financiers précis et de données de gestion appropriées; il devrait aussi faire en sorte que ces livres soient tenus fidèlement et convenablement.

Commentaire du ministère : Le ministère est d'accord avec la recommandation. Nous admettons que les méthodes et les systèmes financiers en place pour les exercices de 1988 et de 1989 des Programmes nationaux tripartites de stabilisation n'ont pas permis à l'Office de stabilisation des prix agricoles de préparer à temps des rapports annuels à l'intention des signataires et les systèmes sont actuellement examinés afin de mettre en place toutes les améliorations requises.

Examen des programmes dans le cadre de la Loi sur la protection du revenu agricole
10.82 Comme nous l'avons déjà mentionné dans notre discussion sur l'efficacité, un examen des programmes, à l'intention du ministre, doit avoir lieu avant le 1er avril 1996. En plus d'évaluer l'efficacité des programmes dans le contexte d'objectifs clairement établis, nous nous attendrions à ce que l'examen englobe aussi la gestion et, en particulier, la gestion financière de ces programmes. Un tel examen inclurait, entre autres :

  • la ou les définitions de l'autofinancement adoptées pour chaque programme et la mesure du rendement en fonction de cette ou de ces définitions;
  • la pertinence des systèmes mis sur pied pour suivre les progrès accomplis vers la réalisation des objectifs des programmes;
  • l'administration des accords, en particulier des processus comme la détermination des pertes, la comptabilité et le financement, le traitement des données et la gestion;
  • la pertinence des preuves qui attestent que les provinces et les producteurs se conforment aux modalités et aux conditions d'application des accords;
  • la pertinence des systèmes comptables et d'information de gestion, nécessaires pour le contrôle et la gestion des programmes et pour l'obligation de rendre compte;
  • la pertinence des comptes rendus des responsabilités, comme les Parties III et les rapports annuels.

Rapports destinés au Parlement

10.83 Les données sur l'assurance-récolte, sur la réassurance-récolte et sur le Programme national tripartite de stabilisation figurent dans la Partie III du Budget des dépenses du ministère de l'Agriculture. Cependant, dans chaque cas, ces données sont présentées sous forme cumulative (voir plus bas). Le regroupement de ces données à des fins de comptes rendus financiers ne se défend pas; il en résulte en outre la présentation de données trompeuses.

Assurance-récolte
10.84 Le ministère a déclaré, dans la Partie III de 1991-1992, que le ratio sinistres-primes cumulatif est un indicateur de l'autonomie à long terme et a fourni un ratio de 1,10 pour tous les programmes provinciaux. Un ratio constamment plus élevé que 1,00 indique que le programme ne s'autofinance pas et révèle qu'à long terme, les prestations cumulatives ont dépassé les primes cumulatives. Un ratio inférieur à 1,00 n'est pas défavorable, mais révèle plutôt l'existence d'une réserve contre le risque de lourdes pertes au cours des années futures.

10.85 La présentation, par le ministère, d'un ratio des pertes cumulatives pour tous les programmes combinés est trompeuse; en effet, chaque régime provincial devrait figurer séparément, car chacun devrait s'autofinancer. Au 31 mars 1991, les ratios des pertes cumulatives pour chaque régime provincial variaient de 0,64 à 1,27. Un ratio de 1,27 indique que les prestations cumulatives ont dépassé les primes cumulatives de 27 p. 100 et que le régime a accumulé un déficit de 270 000 $ pour chaque million de dollars de primes perçu. De même, un ratio de 0,64 signifie que l'on dispose d'une réserve de 360 000 $ pour chaque million de dollars perçu.

10.86 Au 31 mars 1991, comme le montre la pièce 10.3 , cinq régimes affichent des ratios de pertes cumulatives dépassant 1,10, de sorte qu'ils ne satisfont peut-être pas à l'exigence législative d'autofinancement, soit un tableau bien différent de celui suggéré par la présentation et la discussion figurant dans la Partie III. Le fait de déclarer un seul montant consolidé masque le grave problème du compte le plus déficitaire, celui de la Saskatchewan (voir la pièce 10.5 ).

Réassurance
10.87 Le ministère administre un fonds de réassurance auquel les provinces participantes versent des primes et duquel elles peuvent prélever des avances lorsque les versements élevés faits aux producteurs ne laissent pas assez d'argent aux programmes provinciaux pour verser ces paiements. Dans la déclaration sur la situation du fonds dans la Partie III, le ministère regroupe les soldes provinciaux en une seule série de valeurs. Toutefois, lorsque les paiements cumulatifs dépassent les primes de réassurance cumulatives, pour une province donnée, le déficit qui en résulte est remboursé au moyen des primes de réassurance de cette province. Ainsi, la pratique du ministère qui consiste à présenter le déficit du fonds de réassurance sans fournir les soldes par province peut induire en erreur. Le fractionnement des données sur chaque compte donne une image très différente du fonds (voir la pièce 10.6 ).

10.88 Le ministère a déclaré, dans sa Partie III de 1991-1992, qu'il «estime qu'il faudra six ans pour éliminer le déficit» du fonds de réassurance. Nous pensons que cette prévision est sans fondement, compte tenu des observations ci-dessus.

Programme national tripartite de stabilisation
10.89 Le dévoilement du déficit de ce programme (Partie III) peut également être trompeur. Encore une fois, on ne ventile pas les surplus et les déficits par plan, masquant par le fait même la position financière de chacun. Mais, la responsabilité gouvernementale pour les plans déficitaires diffère de celle qui s'applique aux plans excédentaires. Les déficits sont répartis entre les provinces participantes et le Canada, alors que les excédents sont divisés à parts égales entre les parties.

Programme de stabilisation du revenu des producteurs de grain de l'Ouest
10.90 L'an dernier, au cours de la vérification de suivi de la Partie III, nous nous sommes dits inquiets de la présentation des données financières de ce programme. Dans le document de cette année, le ministère a considérablement amélioré cette présentation.

Aide spéciale

Le ministère est incapable de prouver qu'il a fait autoriser par le gouverneur en conseil les écarts substantiels au programme approuvé initialement
10.91 Le Programme canadien d'aide aux agriculteurs victimes de la sécheresse se voulait un programme à frais partagés, qui devait au départ être financé à parts égales avec les provinces touchées. Celles-ci n'ont toutefois pas accepté ce taux de partage. Le gouverneur en conseil a finalement approuvé une entente prévoyant un prorata de 75 p. 100 par le fédéral et de 25 p. 100 par les provinces. Cependant, le ministère avait déjà versé la majeure partie des prestations aux producteurs en 1989, c'est-à-dire bien avant la signature des ententes avec les provinces. A notre avis, cette mesure peut avoir compromis la capacité du fédéral de négocier. La signature d'ententes s'est prolongée au cours de l'année suivante, la dernière étant conclue en octobre 1990. Mais, au moment de notre vérification, il restait une province, soit le Manitoba, qui n'avait pas encore signé d'entente. Si la province conclut une entente sur la base d'un prorata de 75-25, la province devra 37 millions de dollars au fédéral.

10.92 Nous avons examiné les ententes qui ont été signées. Nous avons constaté que, même si le décret approuvant le programme prévoyait un prorata de 75-25, en termes réels, les ententes ont produit des prorata qui ont varié de 75-25 dans un cas jusqu'à 89-11 dans un autre. Le ministère ne peut fournir de preuves qu'il a fait approuver par le gouverneur en conseil les écarts substantiels au programme approuvé initialement. Nous constatons que l'entente signée avec la Saskatchewan prévoit un crédit de 41 millions de dollars à cette province. Le décret ne prévoit aucun crédit de ce genre et le ministère ne peut produire aucune autre autorisation à cet égard.

Nécessité de réexaminer les questions soulevées dans le Rapport de 1986 du vérificateur général

10.93 Bon nombre de ces problèmes ne sont pas nouveaux pour le ministère. Notre Bureau et d'autres intervenants ont attiré son attention sur ces questions, mais il ne s'est pas encore occupé de la plupart d'entre elles.

10.94 La dernière fois que nous avons examiné les programmes de sécurité du revenu, nous avons cerné un certain nombre de problèmes et fait plusieurs recommandations pour remédier à la situation (voir la pièce 10.7 ). Le ministère les a toutes acceptées et a pris l'engagement envers le Parlement de chercher à les appliquer sans délai.

10.95 En 1987, le Comité des comptes publics mentionnait dans son rapport à la Chambre des communes sur notre vérification de 1986 du ministère : «Votre Comité s'inquiète de la lenteur avec laquelle le Ministère donne suite aux recommandations qui lui ont été faites par le Vérificateur général dans ses vérifications précédentes. Faut-il en conclure que l'efficacité de la vérification interne et de l'évaluation des programmes laisse à désirer au sein du Ministère? ... Votre Comité s'inquiète également du sort qui sera réservé aux recommandations figurant dans la dernière vérification.» En 1989, nous avons fait état des mesures prises par le ministère, au 31 décembre 1988, en réponse aux observations et aux recommandations que nous avions faites dans notre Rapport de 1986. Nous avons déclaré qu'au cours des dix-huit mois écoulés entre la fin de notre vérification et la fin de 1988, malgré des progrès marqués, un grand nombre de problèmes structurels dont il était question dans nos recommandations demeuraient toujours sans solution au moment de notre suivi. Aujourd'hui, nous constatons que, dans presque tous les cas, le ministère a fait peu d'autres progrès en ce qui a trait aux recommandations de 1986.

10.96 En réponse à l'une de ces recommandations, le ministère a commandé une étude du Programme d'assurance-récolte. Le rapport qui en a résulté a indiqué certains domaines susceptibles d'être améliorés. Des mesures ont été prises à certains égards, mais bon nombre de recommandations sont demeurées lettres mortes.

10.97 Le ministère a également commandé une étude de la gestion et des contrôles financiers correspondants, ce qui a permis de relever un large éventail de problèmes et de suggérer comment la direction pourrait les résoudre. En 1989, le ministère a écrit au vérificateur général, en annexant un exemplaire du rapport de l'étude, pour lui dire qu'il faisait le nécessaire pour appliquer les recommandations. Nous avons constaté que le ministère avait fait peu de progrès depuis lors.

10.98 Comme nous l'avons déjà dit, la période allant de 1986 à aujourd'hui a été plutôt active pour les gestionnaires dans le domaine des programmes de sécurité du revenu. Ils ont dû répondre aux priorités du ministre et ils ont consacré la majeure partie de leurs énergies à réaliser ce qui peut se comparer à une quasi-révolution en matière de politique. Mais ce fut au détriment d'une bonne administration interne et d'une saine gestion des programmes. Même si certaines de nos recommandations visaient des programmes qui n'existent plus, les recommandations demeurent valables pour les programmes qui restent. Le ministère devrait maintenant passer à l'action sans tarder et faire ce qu'il a déjà promis plus tôt.

10.99 En plus de réagir aux recommandations de ce chapitre, le ministère devrait reporter son attention sur les recommandations de 1986, qu'il avait accepté d'appliquer, reformulées de façon générique dans la pièce 10.7 .

Commentaire du ministère : Le ministère est d'accord et s'affaire à terminer l'application des recommandations.