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1991 — Rapport du vérificateur général du Canada

Points saillants

13.1 La région du Centre et de l'Arctique du ministère des Pêches et des Océans (MPO) fait face à plus de demandes qu'elle ne peut en satisfaire, surtout en cette période d'austérité qui perdure (paragraphe 13.75). Celles-ci comprennent la délégation de responsabilités aux provinces et aux territoires (13.18), la participation au règlement des revendications territoriales des autochtones (13.37), l'élargissement du rôle du ministère dans les évaluations environnementales (13.30), la mise en place d'une politique nationale de gestion de l'habitat du poisson (13.25) et le traitement de questions scientifiques et environnementales importantes comme la contamination par des substances toxiques, les pluies acides et les changements climatiques (paragraphe 13.50).

13.2 Nous avons remarqué que la Région s'efforce de satisfaire ces demandes par différents moyens dont la mise en oeuvre d'ententes officieuses de coopération avec les provinces (13.24), l'élaboration de procédés d'étude de projets sur l'habitat qui lui sont référés (13.31), la participation à des conseils de cogestion dans l'Arctique (13.47), le relevé des stocks de poisson prioritaires dans l'Arctique (13.43) et l'utilisation accrue des sources de financement extérieures pour appuyer les projets scientifiques (13.57).

13.3 Délégation de responsabilités aux provinces. La question de l'étendue et de la nature des responsabilités qui doivent être déléguées aux provinces du Centre n'est toujours pas réglée. On est dans l'attente de la clarification de l'habitat du poisson ainsi que des responsabilités environnementales qui s'y rattachent. Si on tient compte de ce manque de clarté dans le partage des responsabilités, le ministère risque d'éprouver des difficultés à déterminer jusqu'à quel point les activités de gestion des pêches et de l'habitat sont menées à bien (13.15 à 13.18).

13.4 Gestion de l'habitat du poisson. La mise en place de la Politique de gestion de l'habitat du poisson a connu une lente progression (13.25) par suite de retards à conclure des ententes de délégation avec les provinces du Centre et du surcroît de pression sur le programme qu'a engendré l'élargissement du rôle du ministère dans les évaluations environnementales (13.27 et 13.30). Pendant ce temps, les provinces ont assumé des responsabilités en matière de gestion de l'habitat fondées sur des ententes officieuses et ce, sans le suivi du ministère des Pêches et des Océans (13.23 et 13.24). Le nombre limité de systèmes d'information et de bases de données a été une autre entrave à la mise en place de la politique et du programme de gestion de l'habitat (13.29).

13.5 Gestion des pêches dans l'Arctique. La gestion des pêches du Nord par la région du Centre et de l'Arctique a été entravée par une période prolongée de changement et d'incertitude, en grande partie hors du contrôle du ministère (13.37 et 13.38). Dans ce contexte, la Région a de la difficulté à mettre en place un programme arctique (13.39 et 13.40). Il faut plus de données et de renseignements afin de satisfaire à la fois les besoins de la Région et remplir les obligations du ministère en matière de règlement des revendications territoriales (13.41 à 13.45).

13.6 Établissement des priorités de la science. La science constitue le point fort et l'épine dorsale de la Région et on estime beaucoup le travail scientifique qui y est fait (13.49 et 13.55). Les contraintes budgétaires et les graves problèmes que connaissent les pêches côtières limitent l'aptitude de la Région à influencer l'établissement des priorités à l'échelle nationale (13.52 à 13.56). Le financement croissant qui vient de l'extérieur pour appuyer une grande partie de l'activité scientifique est assujetti aux priorités et aux échéanciers dictés par le client, ce qui est de nature à miner le processus d'établissement des priorités du ministère (13.57 à 13.61).

Introduction

13.7 Le ministère des Pêches et des Océans (MPO) appuie les intérêts économiques, écologiques et scientifiques du Canada en ce qui a trait aux océans et aux eaux intérieures. Il assure la conservation, la mise en valeur et l'utilisation économique soutenue des ressources halieutiques du pays et coordonne les politiques et les programmes du gouvernement fédéral relatifs aux océans.

13.8 La région du Centre et de l'Arctique du ministère dispose d'un budget de près de 46 millions de dollars, soit environ 6 p. 100 du budget total du ministère. Elle dispose aussi de 561 années-personnes, soit 9 p. 100 du personnel du ministère. Il incombe à cette région de réaliser le mandat du ministère dans trois domaines : sciences, services d'inspection et gestion des pêches et de l'habitat.

13.9 La gestion des pêches et celle de l'habitat doivent être interdépendantes et bien intégrées l'une dans l'autre. La gestion des pêches passe par l'application des dispositions de la Loi sur les pêches qui régissent la conservation et la protection des stocks de poisson; elle nécessite l'évaluation des stocks de poisson, l'allocation de contingents aux pêcheurs, la délivrance de permis et le contrôle des prises. D'autre part, la gestion de l'habitat passe par l'application de la politique ministérielle de gestion de l'habitat du poisson (la Politique sur l'habitat) et des dispositions sur l'habitat de la Loi sur les pêches; elle comprend la conservation, la protection et la mise en valeur de l'habitat marin et de l'habitat des eaux douces où les poissons vivent et se reproduisent. Le secteur des sciences du ministère se charge de l'importante partie scientifique du programme : l'évaluation des stocks de poisson et de l'habitat.

13.10 La gestion des pêches et de l'habitat et la mise en valeur des ressources de l'océan Arctique, des Territoires du Nord-Ouest, de l'Alberta, de la Saskatchewan, du Manitoba et de l'Ontario incombent à la région du Centre et de l'Arctique. Le gouvernement fédéral conserve le pouvoir direct sur les pêches dans les Territoires du Nord-Ouest, mais dans les Prairies et en Ontario, les gouvernements provinciaux ont assumé la plus grande partie des responsabilités de la gestion journalière.

13.11 Le corégone, le doré jaune et la perchaude sont les principales espèces qui font l'objet d'une pêche commerciale dans la Région. Près de 50 p. 100 des prises commerciales sont distribuées sur le marché par une société d'État, l'Office de commercialisation du poisson d'eau douce. Le reste, en particulier les prises qui proviennent des Grands Lacs, est commercialisé par les transformateurs privés. La pêche récréative, dans la région du Centre et de l'Arctique, constitue une part importante de l'industrie du tourisme; elle se ferait sur une plus grande échelle et rapporterait plus que la pêche commerciale. Dans la partie nord de cette région, l'omble chevalier, le narval, le béluga et le phoque s'avèrent nécessaires à la subsistance des autochtones et font partie de leur vie sociale et culturelle.

Étendue de la vérification

13.12 Nous avons examiné les programmes et les pratiques de gestion de la région du Centre et de l'Arctique. Nous avons aussi examiné comment les gestionnaires font face aux demandes qui sont soumises à leur région à caractère divers et expansif, dans un ministère préoccupé par les difficultés que connaissent les côtes est et ouest. Nous avons étudié les points suivants :

  • la délégation aux provinces;
  • la gestion de l'habitat du poisson;
  • la gestion des pêches dans l'Arctique;
  • l'établissement des priorités de la science;
  • des ports pour petits bateaux que nous avons choisis.

Délégation aux provinces

13.13 Le partage des pouvoirs dans la Constitution canadienne engendre un partage comparable de responsabilités au niveau des pêches. Le pouvoir exclusif de voter des lois relatives aux pêches côtières et intérieures revient au gouvernement fédéral. Les provinces, en vertu de leurs pouvoirs sur la propriété, peuvent aussi établir des lois qui ont une influence sur les pêches. Les provinces réglementent la pêche en eaux douces en délivrant des permis de pêche commerciale et récréative et surveillent les usines de transformation. Les gouvernements du Québec, de l'Ontario, du Manitoba, de la Saskatchewan, de l'Alberta et de la Colombie-Britannique se sont vu déléguer l'administration des pêches en eaux douces.

13.14 Par suite de ces ententes, l'Ontario et les provinces des Prairies évaluent et gèrent pratiquement tous leurs stocks respectifs. Elles se chargent aussi de délivrer les permis et d'appliquer les règlements. Toutes les provinces possèdent une quelconque forme de système d'examen de l'habitat, certains étant plus élaborés que d'autres. Le gouvernement fédéral ne maintient des programmes que dans les domaines d'appui aux sciences, de la protection de l'habitat et de l'inspection du poisson.

Confusion dans le partage des responsabilités administratives
13.15 Dans notre Rapport de 1986, nous avions noté que la délégation aux provinces du Centre de la responsabilité d'administrer la pêche en eaux douces avait été une source importante de confusion entre le ministère et les gouvernements provinciaux concernant le rôle de chacun dans la gestion de l'habitat et des ressources halieutiques. A cette époque, le ministère avait reconnu le besoin de clarifier la façon dont il assumerait ses responsabilités en matière de gestion de la pêche en eaux douces. Il était aussi dans son intention de négocier et de conclure des Ententes générales sur les pêches (EGP) avec les provinces.

13.16 Après cinq années, des Ententes générales sur les pêches ont été conclues avec l'Alberta et l'Ontario. Au Manitoba et en Saskatchewan, ces ententes ont été négociées, mais n'ont pas encore été conclues. Les négociations ont été retardées à la suite de récentes décisions des tribunaux forçant le ministère des Pêches et des Océans à clarifier son rôle et ses responsabilités en matière d'évaluations environnementales.

13.17 Les ententes doivent être appuyées par des ententes auxiliaires qui permettent la mise en oeuvre de programmes dans des secteurs d'intérêt commun tels que la gestion de l'habitat, les sciences et l'aquiculture. Jusqu'à un certain point, on a tenu des discussions et des négociations avec les provinces, mais on n'a conclu aucune entente auxiliaire. En Ontario, on a signé un Mémorandum déclaratif d'intention sur l'habitat.

13.18 Il est complexe et très délicat, dans le présent environnement, de régler des problèmes de juridiction fédérale-provinciale, phénomène qui n'est pas exclusif à la Région. Les récentes décisions des tribunaux sur les évaluations environnementales ont fait ressortir les problèmes associés à la confusion dans le partage des responsabilités en matière de gestion de l'habitat entre les gouvernements fédéral et provinciaux. Ce manque de clarté risque de provoquer de l'incertitude quant à savoir si les activités prévues se sont bel et bien déroulées.

La gestion de l'habitat du poisson

13.19 La Loi sur les pêches renferme un certain nombre de paragraphes qui en font probablement la loi fédérale la plus puissante en matière de protection de l'habitat du poisson et des pêches qui en dépendent. La portée de ces dispositions sur l'habitat va bien au delà de questions environnementales plus générales, comme l'ont démontré les récentes décisions des tribunaux en mettant l'accent sur la responsabilité du gouvernement fédéral d'évaluer les répercussions sur l'environnement. (Voir photographe )

13.20 Jusqu'à maintenant, les provinces du Centre, de par leurs responsabilités en matière de gestion des pêches, ont effectué la plus grande partie du travail de gestion de l'habitat du poisson dans la Région. Cette complexité administrative - tout comme la divergence des intérêts respectifs des parties concernées, chacune ayant sont propre mandat - a fait de la gestion de l'habitat du poisson une tâche difficile.

13.21 Dans sa Politique sur l'habitat de 1986, le ministère des Pêches et des Océans a tenu compte des préoccupations relatives à l'habitat du poisson. L'objectif global de cette politique est de parvenir, au moyen de la conservation, de la restauration et de la mise en valeur, à un gain net d'habitat du poisson. Dans une optique de conservation des habitats, cette politique s'est donné comme principe directeur aucune perte nette . La politique sur l'habitat propose aussi l'intégration de la planification de la gestion des pêches à la gestion de l'habitat (voir pièce 13.1 )

13.22 Il serait donc permis de s'attendre que le ministère élabore un plan visant à mettre pleinement à exécution les principes et les stratégies de la Politique sur l'habitat. Nous nous attendons aussi qu'il fasse rapport au Parlement de l'évolution de ce dossier.

Ententes officieuses : base du partage des responsabilités
13.23 En vertu de la Loi sur les pêches , le pouvoir en matière de protection de l'habitat du poisson appartient en fin de compte au ministère des Pêches et des Océans. Cependant, bien que la gestion des pêches ait été officiellement déléguée aux provinces du Centre ou assumée par celles-ci, on n'a pas conclu d'ententes auxiliaires finales sur l'habitat visant à éclaircir les compétences et les responsabilités. Dans un cas, celui de l'Ontario, un Mémorandum déclaratif d'intention a été signé suivant la signature, en juillet 1988, de l'Entente Canada-Ontario sur les pêches. Ce mémorandum avait pour objet la signature d'une entente auxiliaire qui préciserait les rôles et les responsabilités de chacune des parties.

13.24 Bien que la Région ait élaboré des ententes de travail officieuses avec chacune des provinces, l'absence d'ententes officielles visant le suivi et l'évaluation des activités de gestion de l'habitat ne permet pas aux gestionnaires du ministère d'évaluer les répercussions des décisions sur les pêches et sur l'habitat du poisson. Ainsi, même s'il dispose du pouvoir suprême en matière de protection du poisson et de l'habitat et que cette responsabilité lui incombe, le ministère des Pêches et des Océans n'est pas en mesure d'évaluer jusqu'à quel point on assume cette responsabilité.

Lente mise en place de la Politique sur l'habitat
13.25 Depuis son instauration en 1986, la Politique ministérielle sur l'habitat a été reconnue comme un document logique, bien écrit et qui constitue un bon exemple de plan qui décrit une méthode de développement durable, applicable à la gestion de l'habitat du poisson. Cependant, en cinq ans, la progression qu'a connue la mise en place coordonnée des principes et des stratégies de la Politique sur l'habitat s'est effectuée lentement.

13.26 A la grandeur du ministère, on a instauré un certain nombre d'initiatives visant à faciliter la mise en place de la politique, mais on ne les a pas menées à terme :

  • On a instauré en 1987 un «Plan stratégique de planification de la mise en application» et on a entamé la rédaction de rapports annuels sur les progrès faits dans la gestion de l'habitat et sur le travail effectué. Cependant, depuis 1989, ces instruments de planification et de communication des résultats ont été supplantés par de nouveaux besoins. Le ministère a récemment entrepris la révision des procédés de communication des résultats, conformément aux modifications apportées à la Loi sur les pêches . Il a aussi demandé une mise à jour du cadre de planification.
  • On a élaboré un cadre d'évaluation de la mise en oeuvre de la Politique sur l'habitat et plusieurs ateliers de travail ont eu lieu afin d'évaluer un projet d'évaluation à deux paliers. (Cette évaluation a été reportée d'un an, jusqu'en 1991-1992).
  • On a rédigé plusieurs ébauches d'un guide de procédure pour l'application du principe «aucune perte nette»; cependant, les gestionnaires de l'habitat du ministère des Pêches et des Océans éprouvent des difficultés à s'entendre sur une approche acceptable, compte tenu en partie de la complexité du sujet et de l'absence de données scientifiques définitives.
13.27 Dans la région du Centre et de l'Arctique, les provinces du Centre ont endossé les principes de la Politique sur l'habitat. Toutefois, la mise en place de celle-ci a été ralentie par l'échec des ententes auxiliaires sur l'habitat et par des remous comme ceux provoqués par les récentes décisions des tribunaux qui ont eu pour résultat des responsabilités accrues en matière d'évaluations environnementales. Ces dernières interrompent constamment le travail sur l'habitat et nuisent aux plans en augmentant la pression sur les ressources disponibles.

13.28 Nous croyons que le ministère doit fournir un effort concerté afin d'orienter la mise en place de la politique dans la bonne direction à défaut de quoi son application pourrait être inconsistante et l'habitat du poisson pourrait en souffrir.

Manque de données et d'information sur l'habitat
13.29 Pour que la Politique sur l'habitat soit mise en place de façon convenable, il faut obtenir des données et des renseignements précis sur les habitats et élaborer des indicateurs qui permettent de mesurer des concepts compliqués comme leur capacité de production; ceux-ci sont toutefois difficiles à définir. En dépit de tentatives continues, les gestionnaires de l'habitat et les scientifiques du ministère ne sont pas encore parvenus à améliorer les méthodes permettant de définir et de mesurer la capacité de production de différents habitats.

Augmentation du volume de travail qui découle d'une demande accrue d'évaluations environnementales
13.30 La Direction de la gestion de l'habitat du poisson, les gestionnaires régionaux de l'habitat et les scientifiques ont été débordés par le volume de travail supplémentaire qu'ont occasionné les responsabilités accrues en matière d'évaluations environnementales conférées au ministère des Pêches et des Océans par les récentes décisions des tribunaux. Ceux-ci ont enjoint le ministère d'assumer ces responsabilités, même dans les cas où les gouvernements provinciaux se chargent de délivrer les permis ou auraient déjà effectué des évaluations environnementales. Bref, chaque fois qu'un projet est susceptible d'avoir des répercussions sur l'environnement dans un secteur qui relève du gouvernement fédéral, une évaluation conforme au Décret sur les lignes directrices doit être effectuée.

13.31 La Région dispose de procédures administratives qui lui permettent de traiter les projets qui lui sont référés ou les rapports de projets qui lui sont soumis. Toutefois, il ne semble pas y avoir de cueillette systématique de l'information sur le nombre et les types de projets sur l'habitat référés au ministère des Pêches et des Océans. Il est donc difficile de compiler des statistiques sur les projets qu'il a reçus et achevés, à des fins de planification et d'évaluation.

13.32 La Région devrait mesurer systématiquement les projets sur l'habitat qui lui sont référés et en faire rapport.

Commentaire du ministère : Une initiative visant l'élaboration d'un système national de rapports sur les projets sur l'habitat qui lui sont référés est actuellement en cours. On s'attend que ce système constitue une réponse aux questions soulevées dans le paragraphe 13.30.

13.33 Le Parlement n'est pas convenablement informé des difficultés que connaît la mise en place de la Politique ministérielle sur l'habitat du poisson. Les parties III du Budget des dépenses de 1990-1991 et de 1991-1992 du ministère décrivent quelque peu l'évolution du dossier, mais ne font pas état des retards ou du manque de données. On n'y fait pas mention non plus des conséquences que ces difficultés pourraient avoir sur les pêches et sur l'habitat du poisson. Le rapport sur le travail accompli en 1990-1991 indique que des «progrès importants» ont été faits dans la mise en place des dispositions de la politique sur l'habitat, y compris dans la rédaction d'une version provisoire du Guide des procédures d'application du principe aucune perte nette. Depuis 1988, on a rédigé plusieurs ébauches de ce document, mais on n'a adopté aucune version définitive. Selon le ministère, les procédés énoncés dans les ébauches sont en cours de vérification.

13.34 Le ministère devrait présenter au Parlement un rapport complet des progrès réalisés dans la mise en oeuvre de la Politique sur la gestion de l'habitat du poisson.

Commentaire du ministère : Le ministère des Pêches et des Océans est d'accord avec la recommandation. Lorsque la Loi sur les pêches a été modifiée en janvier 1991, le ministère s'est engagé à fournir au Parlement un rapport annuel sur l'application des dispositions de la Loi relatives à la protection de l'habitat et à la prévention de la pollution en commençant avec les résultats de l'exercice 1991-1992.

La gestion des pêches dans l'Arctique

13.35 Comparativement aux autres pêches du Canada, les pêches de l'Arctique sont très petites, tant en termes de valeur que de volume des prises. Cependant, le poisson et les mammifères marins revêtent une importance sociale, culturelle et économique pour les résidents à prédominance autochtone des Territoires du Nord-Ouest.

13.36 La subsistance de la population autochtone est fortement tributaire de la pêche. Parce que les possibilités économiques sont restreintes dans l'Arctique, le développement de la pêche constitue une priorité pour les gouvernements, les organisations autochtones et les collectivités. De plus en plus, les habitants du Nord se tournent vers le développement de nouvelles pêches commerciales et récréatives pour augmenter leurs revenus. Cela accroît les demandes de services faites au ministère, situation compliquée par l'immensité des zones terrestres et aquatiques que la Région doit contrôler et gérer avec ses ressources limitées. (Voir photographe )

13.37 Une période de changement. Les responsabilités qu'assume le ministère dans l'Arctique sont fortement influencées par des événements généralement indépendants du contrôle du ministère : la négociation et le règlement de revendications territoriales des autochtones, la délégation, par le gouvernement fédéral, de certaines responsabilités aux gouvernements territoriaux, la croissance économique et la demande de ressources renouvelables et non renouvelables. A leur tour, ces événements découlent des considérations financières du gouvernement, des relations intergouvernementales et des attitudes et aspirations du public. Il s'en est suivi une période de changement considérable dans les Territoires du Nord-Ouest, ce qui rend extrêmement difficile l'élaboration et l'application d'un programme exécutable pour l'Arctique. Néanmoins, nous nous attendrions que le ministère s'assure de pouvoir assumer son obligation de fournir des données sur les stocks de poisson les plus importants, que requièrent les règlements des revendications territoriales.

13.38 On a entamé les négociations avec le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest dans le but de transférer les responsabilités administratives journalières de gestion des pêches intérieures, du ministère au gouvernement des Territoires du Nord-Ouest. Le ministère devait conserver la responsabilité de gestion des pêches des poissons anadromes et marins, de l'habitat du poisson, de la science ainsi que l'inspection du poisson. Ces négociations ont avorté éventuellement lorsque les deux parties ont été incapables de s'entendre sur les ressources (dollars et années-personnes) à transférer.

Mise en oeuvre difficile de projets dans l'Arctique
13.39 Malgré la priorité que le ministère a accordée à l'Arctique, son personnel en poste dans le Nord a peine à satisfaire à la demande de services qui découle des règlements de revendications territoriales, de pressions exercées pour développer les ressources, de l'insistance du grand public que la chasse des mammifères marins soit réglementée et de la demande accrue d'évaluations environnementales.

13.40 Les deux années de négociations avec le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest au sujet de la délégation de pouvoirs ont ajouté aux pressions. Le ministère des Pêches et des Océans a reporté plusieurs initiatives, y compris le remplacement et l'amélioration de bateaux et de véhicules, ainsi que la dotation de plusieurs postes vacants d'agents des pêches. L'incertitude qui planait au sujet de l'aboutissement de la délégation a sapé le moral du personnel, la capacité d'appliquer les programmes et celle de planifier l'avenir. Dans un tel contexte, le personnel a tenté de se débrouiller en période de restrictions des ressources.

Connaissance limitée de l'Arctique
13.41 Il subsiste un manque d'information sur les pêches et sur l'habitat du poisson autres que les principales pêches. Les données sur les pêches sont limitées à l'information disponible pour le Grand Lac de l'Ours et le Grand Lac des Esclaves et pour les pêches commerciales dont le débouché est l'Office de commercialisation du poisson d'eau douce.

13.42 Le rapport d'un consultant préparé dernièrement pour le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest concluait qu'il y avait de graves lacunes dans la connaissance du poisson et des pêches de l'intérieur. De plus, le rapport de 1987-1988 préparé par le Comité scientifique consultatif des pêches dans l'Arctique révélait que dans 75 p. 100 des cas où l'on avait besoin d'avis scientifiques pour les diverses pêches, la base de données était insuffisante. Dans plusieurs cas, la planification rationnelle de l'exploitation des ressources halieutiques est impossible car l'information sur la répartition et l'abondance du poisson et des mammifères marins et la façon dont ils sont utilisés est insuffisante. (Voir photographe )

13.43 Il serait déraisonnable d'attendre du ministère qu'il dispose de plans de gestion des pêches pour les centaines de stocks de poisson de l'Arctique. Il faut accorder la priorité à ceux qui revêtent la plus grande importance économique ou culturelle et à ceux qui risquent d'être menacés ou surexploités. Ainsi, le ministère a élaboré des critères pour déterminer l'importance d'un stock particulier et il dresse actuellement des plans de gestion pour ceux qui sont prioritaires.

13.44 Pour assurer une bonne gestion scientifique et économique des stocks, il faut des données sur l'évaluation de ceux-ci, sur la recherche (y compris sur l'habitat) et sur les prises, surtout en ce qui concerne les pêches domestiques. Le ministère a besoin de cette information pour réagir aux pressions exercées par les pêcheurs et par le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest et répondre aux préoccupations nationales et internationales concernant les espèces menacées. La collecte de ce genre de données constitue une obligation en vertu des règlements des revendications territoriales en vigueur et des règlements proposés.

13.45 Le ministère des Pêches et des Océans devrait voir à ce qu'il puisse remplir ses obligations de fournir des données sur les stocks de poisson pour les règlements de revendications territoriales en vigueur et les règlements proposés.

Commentaire du ministère : Le ministère augmente sa base de données sur les stocks prioritaires, dans les limites de ses contraintes financières.

Approches de cogestion
13.46 L'expérience a démontré que la cogestion pouvait contribuer au succès de la mise en oeuvre de programmes, surtout dans des zones géographiques étendues comme l'Arctique où les ressources du ministère sont limitées. La cogestion fait appel à la participation des clients à l'établissement des priorités, à la prise de décisions sur la gestion des ressources, à la recherche, à l'application des règlements et au développement, généralement par leur représentation auprès de commissions et de comités. En fait, la constitution de commissions de cogestion est une exigence légale en vertu des revendications territoriales réglées dans l'Arctique et elle deviendra obligatoire pour celles qui le seront à l'avenir.

13.47 Par l'entremise de divers comités et commissions, on a conclu des ententes de cogestion officielles et officieuses dans l'Arctique. On a en outre consulté des comités de chasseurs et de trappeurs et d'autres utilisateurs des ressources. La capacité de communiquer avec les utilisateurs s'est avérée cruciale dans ces processus d'établissement de la cogestion. En général, le ministère n'a pas éprouvé de difficulté à communiquer avec les utilisateurs des ressources dans l'Arctique.

Établissement des priorités de la science

13.48 Mandat des Sciences au ministère des Pêches et des Océans. Le mandat du programme des sciences du ministère précise que celui-ci doit mettre à la disposition du gouvernement du Canada l'information scientifique de la plus haute qualité pour l'élaboration des politiques, des règlements et des lois qui régissent les océans et la vie aquatique, ainsi qu'à la disposition d'autres ministères, du secteur privé et du public pour la planification et l'exécution d'activités aquatiques.

13.49 La réputation de la région du Centre et de l'Arctique repose surtout sur ses connaissances scientifiques, la série de projets de recherche qu'elle a menés et le calibre de ses chercheurs scientifiques. Plus de 50 p. 100 des ressources de la Région sont consacrés au programme scientifique.

13.50 A certains égards, les activités du secteur des Sciences sont plus diverses dans la région du Centre et de l'Arctique que dans les autres régions du ministère. Étant donné que ses responsabilités comprennent les Grands Lacs, les eaux transfrontalières dans les provinces de l'Ouest, la participation aux revendications autochtones et les nouvelles perspectives circumpolaires, le ministère joue un rôle important, avec d'autres organismes du gouvernement, en ce qui concerne un nombre croissant de questions d'importance régionale, nationale et internationale comme les contaminants toxiques, les pluies acides et les changements du climat. La Région fait face également à des contraintes budgétaires et cherche des solutions de rechange. Dans ce contexte, il importe que les gestionnaires de la Région évaluent l'utilité de modalités de financement modifiées.

13.51 Compte tenu du fait que la Région soit le Centre d'expertise scientifique en ce qui concerne les contaminants et la toxicologie pour les pêches en eaux douces et apporte l'une des principales contributions aux initiatives visant la qualité de l'eau des Grands Lacs, les sciences continuent d'y occuper le premier rang des opérations.

Faible priorité accordée aux questions scientifiques dans la Région
13.52 Pour évaluer la continuité des priorités, nous avons examiné les priorités du secteur des Sciences et du ministère pour les programmes des sciences biologiques et physiques/chimiques de la Région durant les cinq exercices de 1987-1988 à 1991-1992. Nous avons également étudié le processus d'établissement des priorités de 1990-1991 pour les sciences biologiques.

13.53 On pourrait décrire la recherche scientifique et l'établissement des priorités qui s'y rattache, dans un organisme du gouvernement tel que le ministère des Pêches et des Océans, comme une tentative d'en arriver à un équilibre entre les besoins fonctionnels définis par un mandat, les frontières sans cesse repoussées de la connaissance et les ressources disponibles.

13.54 Le ministère dispose d'un processus officiel pour établir les priorités du secteur des Sciences, conçu de façon à orienter les programmes des régions. En reconnaissance du fait que les idées issues d'autres idées et la recherche non prioritaire jouent des rôles importants et qu'une certaine souplesse soit nécessaire au niveau régional, le processus ne cherche pas à imposer des mesures de contrôle nationales et absolues aux programmes.

13.55 Les priorités du ministère mettent fortement l'accent sur l'Atlantique et le Pacifique. La région du Centre et de l'Arctique ne reçoit pas autant d'attention dans l'établissement des priorités du ministère. Malgré cela, elle a réussi à maintenir son excellence scientifique. Des revues de la Société royale et d'autres organismes, effectuées pendant les années à l'étude, ont révélé que le calibre scientifique était élevé. De plus, leurs pairs considèrent que la productivité des scientifiques de la région du Centre et de l'Arctique est élevée.

13.56 On semble reconnaître de plus en plus qu'une large part des travaux scientifiques de la Région revêt, en fait, une importance nationale et internationale - surtout en ce qui concerne les questions relatives aux «pêches durables». De plus, les activités dans les sciences de la mer et des eaux douces sont passées de travaux unidisciplinaires étroitement définis à l'étude plus exhaustive et pluridisciplinaire des écosystèmes. Qui plus est, la sensibilisation accrue à l'égard de l'environnement met davantage l'accent sur les responsabilités du ministère relatives aux eaux douces.

Répercussions du financement extérieur sur les programmes de recherche
13.57 En nous fondant sur notre examen des budgets scientifiques des cinq exercices, nous avons relevé le fait que des réductions substantielles avaient été apportées au pouvoir d'achat du financement de base des Sciences biologiques et des Sciences physiques/chimiques dans la région du Centre et de l'Arctique. A des degrés variables, les programmes et les projets scientifiques sont tributaires de fonds extérieurs ou de fonds éventuels qui proviennent d'autres ministères ou organismes. Depuis 1987-1988, les programmes des Sciences biologiques et des Sciences physiques/chimiques ont affiché une dépendance à l'égard du financement extérieur pour plus de la moitié de leurs budgets de fonctionnement, en faisant exception des salaires.

13.58 On obtient ces fonds chaque année de l'extérieur du ministère des Pêches et des Océans surtout. Le recours à des fonds extérieurs prend en compte les priorités de l'industrie et favorise le transfert de technologies. Toutefois, la recherche annuelle de financement et la nature temporaire d'un bon nombre des ententes ajoutent à l'incertitude quant aux perspectives à long terme de ces programmes.

13.59 Cela pose un problème particulier pour les programmes de la Région qui concernent l'Arctique. Dans certains cas, on aurait perdu toute une saison sur le terrain si des fonds n'avaient pas été prélevés du financement de base du ministère en attendant l'arrivée des fonds de l'extérieur affectés au projet. Dans un cas où on effectuait de la recherche sur les mammifères marins de l'Arctique, les fonds sont arrivés trop tard pour une utilisation efficiente, et le financement partiel a fragmenté le programme.

13.60 De plus, la fin prématurée du financement extérieur d'un programme pluriannuel peut donner lieu à une utilisation non économique et inefficiente des ressources déjà investies. Par exemple, au moment de notre vérification, la question du financement extérieur requis pour que se poursuive le programme de la Région des lacs expérimentaux en 1991-1992 était toujours en suspens, ce qui laissait planer le doute sur toute une foule d'activités de recherche. Pourtant, ce programme est considéré comme le fer de lance de la recherche du ministère sur les eaux douces et a joué un rôle de premier plan dans les négociations entre le Canada et les États-Unis sur les pluies acides (voir pièce 13.2 ).

13.61 Le ministère devrait évaluer l'efficacité d'une dépendance accrue à l'égard du financement extérieur pour le programme scientifique de la Région.

Commentaire du ministère : Le ministère étudie des façons de faire participer d'autres partenaires plus directement aux programmes de la Région des lacs expérimentaux et de partager les coûts à plus long terme. On a approuvé des fonds pour le programme du Plan vert sur les pluies acides. Le ministère entend examiner des moyens de réduire les effets indésirables du financement extérieur sur la réalisation du programme.

Implications pour les scientifiques de la région du Centre et de l'Arctique
13.62 Importance des sciences dans la Région. En raison de la concentration apparente des activités du ministère sur les problèmes liés aux pêches côtières et aux océans, les scientifiques de la Région ont l'impression que celui-ci n'accorde pas à leur contribution la valeur qu'elle mérite. De nombreuses personnes estiment que l'importance des activités scientifiques de la Région ne reçoit pas l'attention appropriée ou n'est pas bien comprise à l'administration centrale, malgré la réputation que ces activités se sont taillée ailleurs. Toutefois, le personnel de l'administration centrale est d'un autre avis et souligne le rôle que jouent les scientifiques de la Région sur le plan national, mais il reconnaît qu'on pourrait se pencher sur ce problème grâce à une meilleure communication.

Revue des priorités de la science
13.63 Avec le concours des gestionnaires régionaux, la direction du secteur des Sciences à Ottawa effectue actuellement une revue en profondeur des programmes. Les sous-activités de travail des Sciences seront alors définies comme «unités fonctionnelles» (océanographie chimique et contaminants, aquiculture et évaluation des stocks, par exemple).

13.64 Pour chaque unité fonctionnelle, le ministère dégagera et documentera le contexte, l'environnement et l'information interne qui l'aidera à mieux définir ce qu'elle fait maintenant - et ce qu'elle devra faire - pour que ses fonctions soient bien accomplies. Le ministère espère que cette revue aidera le secteur des Sciences à mieux cerner et établir ses priorités, à décider quels programmes et projets seront appuyés et jusqu'à quel point.

Ports pour petits bateaux

13.65 La région du Centre et de l'Arctique gère 496 ports pour petits bateaux (PPB) d'une valeur d'environ 400 millions de dollars. En 1990-1991, le budget d'immobilisations de la Région pour cette activité est de 7,4 millions de dollars. (Voir photographe )

13.66 Les critères de la vérification des ports pour petits bateaux ont été dérivés de notre guide de vérification des projets d'immobilisations et portaient sur la définition des besoins, l'analyse des options, la définition du projet, la passation de marchés et la réalisation du projet.

Niveaux inappropriés d'approbation du financement
13.67 Nous avons vérifié les dossiers, les contrats et les rapports de onze ports - dix commerciaux et un de plaisance - où on a fait des dépenses d'immobilisations au cours des trois dernières années. Nous avons en outre étudié le processus de planification des dépenses et nous le jugeons adéquat. Il est fondé sur l'évaluation, tous les deux ans, des installations et de l'utilisation qui en est faite, pour vérifier si ces installations respectent les normes nationales applicables aux ports. Toutefois, l'approbation du financement de réparations nécessaires est souvent donnée tardivement, ce qui nuit à l'exécution des projets. Chaque projet qui dépasse les 15 000 $ doit être soumis à l'approbation de l'administration centrale, ce qui entraîne des retards dans le transfert de fonds à la Région. De même façon, cette situation retarde le début des travaux de construction et fait grimper les coûts globaux en raison du fait qu'il faut poursuivre la construction durant l'hiver.

13.68 Le ministère devrait revoir les pouvoirs de dépenser délégués aux directeurs régionaux pour déterminer quel niveau offre le meilleur compromis entre le besoin d'être efficient et celui de contrôler l'exécution de travaux de réparation portuaire prévus ou urgents.

Commentaire du ministère : Le processus d'approbation est en cours de révision pour minimiser les retards dans le début des travaux de construction.

Manque d'entretien préventif
13.69 Nous avons trouvé que la direction des Ports pour petits bateaux manque de politiques et de procédés consignés en ce qui concerne l'entretien préventif. On nous a informés que l'entretien préventif repose sur des inspections complètes plutôt que sur un calendrier d'entretien précis. Cette façon de voir les choses comporte un risque inhérent en ce sens que l'absence de calendrier d'entretien peut entraîner des réparations majeures ou urgentes plus coûteuses.

13.70 Nous avons remarqué que le système de gestion de l'entretien portuaire est axé sur les grands projets et ne donne aucune orientation quant à l'entretien préventif. A notre avis, les fonds disponibles pour le fonctionnement et l'entretien (moins de 0,5 p. 100 de la valeur de 400 millions de dollars des immobilisations) sont insuffisants pour en garantir l'utilité à long terme.

13.71 La direction des Ports pour petits bateaux devrait revoir ses procédés et les budgets alloués à l'entretien préventif.

Commentaire du ministère : Le ministère effectuera la revue du système d'entretien portuaire. On proposera de nouveaux procédés pour améliorer les aspects d'entretien préventif du Programme.

Lacunes dans la procédure contractuelle
13.72 Nous avons examiné 34 contrats et remarqué que tous les grands travaux de construction et de réparation sont confiés au ministère des Travaux publics (MTP), en vertu d'ententes de service précises entre le ministère et la direction des Ports pour petits bateaux. Après l'approbation du financement d'un projet précis, le directeur régional (ports pour petits bateaux) met celui-ci en marche. Le MTP fait un appel d'offres, et lorsqu'un soumissionnaire est retenu, recommande le contrat. La direction des Ports pour petits bateaux approuve l'adjudication du contrat et fournit les fonds. Elle ne participe pas directement au processus de passation du contrat et n'en reçoit pas de copie; elle ne peut donc savoir d'aucune façon si le contrat respecte le cahier des charges du projet.

13.73 C'est le ministère des Travaux publics qui assure l'inspection d'acceptation des travaux. A l'exception du bureau du Manitoba, la direction des Ports pour petits bateaux ne participe pas au processus de mise en service. A notre avis, la direction ne peut donc pas profiter de l'occasion qu'un propriétaire a normalement de décider si les travaux ont été bien faits et ont respecté le cahier des charges original.

13.74 La direction des Ports pour petits bateaux devrait prendre part à l'inspection finale et au processus de mise en service pour les grands projets.

Commentaire du ministère : Le ministère essaiera de conclure avec le ministère des Travaux publics une entente par laquelle il peut se fier à lui pour les inspections finales que celui-ci effectue, mais il participera aux inspections finales pour certains projets qu'il aura choisis.

Conclusion

13.75 La région du Centre et de l'Arctique reçoit plus de demandes qu'elle ne peut en satisfaire dans une période d'austérité qui perdure. Bon nombre d'entre elles sur lesquelles on lui demande de se pencher portent sur des questions à l'échelle du pays et du gouvernement. Elles sont complexes et difficiles et les réponses ne sont pas pour demain. En même temps, comme toute organisation gouvernementale, la Région doit se débrouiller avec les ressources dont elle dispose.

13.76 Nous avons observé que la Région répondait à ces demandes en ayant recours à des moyens comme l'établissement de modalités officieuses de collaboration avec les provinces, l'élaboration de procédés d'étude de projets sur l'habitat qui lui sont référés, la participation aux travaux de commissions de cogestion dans l'Arctique, le relevé des stocks de poisson prioritaires de l'Arctique et le recours accru au financement extérieur pour les projets scientifiques.

13.77 Notre vérification reconnaît tant les pressions que subit la Région que les initiatives qu'elle a prises pour y réagir. Dans ce contexte, nous avons formulé un certain nombre d'observations et de recommandations pour informer le Parlement de l'environnement opérationnel de cette Région géographiquement immense et diverse et encourager la direction à concentrer ses efforts dans plusieurs domaines de façon à aider la Région à répondre aux demandes qui lui sont faites.