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1992 — Rapport du vérificateur général du Canada

Chapitre 11 — L'Agence canadienne de développement international et les banques régionales de développement

Points saillants

Introduction

Contexte

La participation du Canada aux banques régionales de développement est considérable et augmente sans cesse.

Le Secrétaire d'État aux Affaires extérieures doit rendre compte de la participation du Canada

L'aide au développement fait partie intégrante de la politique étrangère du Canada

Objectif et étendue de la vérification, et méthode de vérification

Observations et recommandations

Dans quelle mesure les banques régionales de développement sont-elles efficaces?

Un examen de l'efficacité est en cours
L'ACDI préconise de saines pratiques de gestion
Des rapports sur l'efficacité s'imposent

Clarifier l'obligation de rendre compte

Les questions dont le ministre doit rendre compte au Parlement doivent être précisées

Certaines méthodes de gestion, de comptabilité et de contrôle doivent être réexaminées

Les risques financiers auxquels s'exposent les banques régionales de développement augmentent
L'incertitude demeure quant à la solvabilité de certains pays
La qualité des portefeuilles de prêts doit être surveillée
Une évaluation du coût global lié au maintien du statut de créancier privilégié des banques régionales s'impose
Les méthodes de comptabilité et de contrôle doivent changer
La façon de comptabiliser le capital versé par le Canada aux banques régionales de développement doit être revue
Le Parlement voudra peut-être envisager d'approuver les souscriptions au capital sujet à appel des banques régionales
La façon de comptabiliser l'obligation légale d'effectuer de futurs versements aux Fonds doit être revue

Un système de contrepoids s'impose

L'ACDI doit impliquer sa Direction générale des finances et de l'information centrale et sa Direction d'évaluation et de vérification

Le Parlement doit connaître les risques et les avantages

L'ACDI devrait fournir une information de meilleure qualité
Il faudrait améliorer la Partie III du Budget des dépenses de l'ACDI
Il faudrait améliorer l'apport de l'ACDI aux Comptes publics du Canada
Il faudrait améliorer la Loi d'aide au développement international (institutions financières)

Vérificateur général adjoint : Paul Ward
Vérificateur responsable : Vinod Sahgal

Points saillants

11.1 Le gouvernement considère la coopération multilatérale comme un élément important pour la réalisation des objectifs de la politique étrangère du Canada. La promotion du développement fait partie intégrante de ces objectifs. La participation du Canada aux banques régionales de développement est un aspect important de la coopération multilatérale, qui augmente sans cesse.

11.2 L'aide financière cumulative consentie aux banques par le Canada est passée de 2,6 milliards de dollars en 1983 à 6,2 milliards de dollars en 1991. La contribution du Canada, par habitant, est supérieure à celle de tout autre pays du G-7.

11.3 L'objectif de la participation du Canada aux banques régionales de développement est énoncé dans la Loi d'aide au développement international (institutions financières) .

11.4 Une meilleure information est nécessaire pour que l'ACDI et le Parlement puissent déterminer si la participation du Canada aux banques régionales de développement favorise d'une manière efficace l'avancement économique et social des pays en développement. L'ACDI collabore avec chacune des banques régionales pour améliorer les évaluations de l'efficacité. Jusqu'à maintenant, les résultats varient. L'Institut Nord-Sud effectue actuellement au Canada une étude de l'efficacité des banques régionales. L'ACDI, ainsi que six autres bailleurs de fonds, participe à cette étude.

11.5 Les questions dont le ministre doit rendre compte au Parlement doivent être clarifiées. Il est raisonnable de s'attendre à ce que le ministre soit en mesure de rendre compte au Parlement des résultats généraux obtenus grâce aux banques régionales de développement, à ce qu'il justifie, à partir de ces résultats, l'ampleur de la participation du Canada dans chacune des banques régionales et à ce qu'il rende compte des mesures précises adoptées pour atteindre les objectifs du Canada par l'intermédiaire de ces institutions financières.

11.6 Certains aspects des méthodes de gestion, de comptabilité, de contrôle et de rapport du Canada doivent être réexaminés. Quatre points nous préoccupent plus particulièrement :

  • L'ACDI doit faire une meilleure analyse des portefeuilles de prêts des banques.
  • Le traitement comptable du capital versé par le Canada aux banques régionales, soit 391 millions de dollars, doit être revu. Le Canada ne s'attend pas à tirer de rendement financier de cet «actif».
  • Le Canada s'est engagé à verser 3,7 milliards de dollars aux banques régionales à titre de capital souscrit, sujet à appel; essentiellement, cette somme sert à garantir les emprunts des banques. Ces garanties n'ont pas été approuvées explicitement par le Parlement.
  • Les effets à payer en raison des engagements financiers pris à l'égard des banques régionales de développement, qui s'élèvent à 1,1 milliard de dollars, ne figurent pas au passif dans les Comptes publics, bien que le Canada soit légalement tenu de remplir ses engagements. Il y a lieu de reconsidérer ce traitement comptable.

Introduction

11.7 Les banques régionales de développement sont des institutions financières internationales qu'utilise le Canada, en coopération avec d'autres pays, pour promouvoir l'avancement social et économique des pays en développement. La coopération multilatérale est un élément clé de la politique étrangère du Canada, comme nous l'avons déjà mentionné au chapitre 12 du Rapport de 1991, et l'aide au développement, à laquelle le Canada prend une part active depuis plus de 40 ans, constitue un volet important de cette coopération.

11.8 Les trois principales banques de développement mentionnées dans le présent chapitre sont : la Banque africaine de développement (BAfD), qui a son siège social à Abidjan en Côte d'Ivoire, la Banque asiatique de développement (BAsD), dont le siège social est à Manille aux Philippines, et la Banque interaméricaine de développement (BID), dont le siège social est à Washington (D.C.).

11.9 Les membres des banques régionales de développement sont généralement les pays en développement d'une région en particulier et les pays industrialisés.

Contexte

11.10 Chacune des banques régionales de développement comporte deux volets : un volet Banque (la «Banque» ou le «guichet des prêts à des conditions normales»), qui consent des prêts portant intérêt à des pays en développement dont le niveau de développement économique est plus avancé, et un volet Fonds (le «Fonds» ou «guichet des prêts à des conditions de faveur»), qui accorde des prêts assortis de conditions libérales aux pays en développement plus pauvres. Toutefois, de nombreux pays en développement empruntent tant à la «Banque» qu'au «Fonds» d'une même institution.

11.11 Les fonds du «guichet des prêts à des conditions normales» des banques régionales de développement proviennent de trois grandes sources : les intérêts et les agios qui découlent des prêts et des placements, les sommes versées par les pays membres aux banques en contrepartie de parts (le capital versé) et l'argent emprunté par les banques sur les marchés financiers internationaux. Les pays membres garantissent ces emprunts au moyen de souscriptions exigibles au capital des banques, appelé capital sujet à appel. Les prêts consentis par le «guichet des prêts à des conditions de faveur» sont surtout financés grâce aux subventions des pays membres (voir la pièce 11.1 ).

11.12 L'aide consentie aux pays en développement par la Banque africaine de développement, la Banque asiatique de développement et la Banque interaméricaine de développement augmente. L'encours des prêts totalisait environ 53 milliards de dollars US au 31 décembre 1991, contre 22 milliards de dollars US en 1985. En outre, les prêts non décaissés sont passés de 22 milliards de dollars US en 1985 à 32 milliards de dollars US à la fin de 1991 (voir la pièce 11.2 ). Un prêt non décaissé est un prêt approuvé, mais dont les versements n'ont pas nécessairement tous été effectués.

11.13 La majorité des prêts accordés par les banques régionales de développement servent à financer des projets relatifs à l'infrastructure sociale et matérielle, dans des secteurs comme les transports, l'énergie ou l'agriculture. Toutefois, depuis le milieu des années quatre-vingts, alors que la dette atteignait un point culminant, les banques régionales accordent aussi des prêts à l'appui des réformes, qui permettent des décaissements de fonds plus rapides que les prêts-projets. Dans de nombreux cas, les prêts à l'appui des réformes sont financés conjointement avec la Banque mondiale. Cette forme de prêt permet de financer l'«ajustement structurel» du pays emprunteur, c'est-à-dire un programme d'aide lié à une réforme de la politique économique du pays en développement en vue de le mettre sur la voie d'une croissance durable et de l'aider ainsi à respecter ses obligations financières internationales. Les banques régionales de développement conseillent également les gouvernements des pays membres quant aux réformes sectorielles et accordent à cette fin des prêts sectoriels (prêts à l'appui de réformes).

11.14 La majorité des prêts-projets et des prêts à l'appui de réformes sont consentis à des gouvernements et à des entreprises publiques, même si une aide financière est parfois apportée au secteur privé.

11.15 Chaque banque régionale est dirigée par un conseil des gouverneurs. Les pouvoirs et responsabilités en matière d'élaboration des politiques sont délégués par le conseil des gouverneurs à un conseil d'administration composé d'administrateurs à temps plein. Les membres de ce conseil se réunissent régulièrement et prennent généralement les décisions par consensus. Si un vote s'impose, le pourcentage des voix du pays membre est fonction de l'importance de sa contribution. À titre de membre des banques régionales de développement, le Canada accepte le principe du contrôle collectif exercé par les États membres.

La participation du Canada aux banques régionales de développement est considérable et augmente sans cesse.
11.16 Tout comme les autres membres du Groupe des sept pays les plus industrialisés (G-7), le Canada est membre des trois banques régionales de développement. Seuls les États-Unis et le Canada ont en permanence des administrateurs au sein des trois banques régionales. La contribution du Canada par habitant, à ces banques, est supérieure à celle de tout autre pays membre du G-7 et sa contribution absolue est souvent supérieure à celle du Royaume-Uni, de la France, de l'Allemagne ou de l'Italie; cela semble refléter l'importance que le Canada attache à la coopération multilatérale.

11.17 Le pourcentage du budget canadien disponible affecté à l'aide internationale au développement est déterminé par le gouvernement du Canada, tout comme la répartition de ces fonds entre les programmes d'aide bilatéraux et multilatéraux. Le gouvernement décide aussi de l'ampleur de la participation du Canada au Groupe de la Banque mondiale et aux banques régionales de développement.

11.18 La contribution canadienne à chacune des banques régionales est fonction de divers objectifs liés aux politiques économique, financière et étrangère, y compris le développement. Le Canada a pour pratique de verser à chacune des banques régionales un montant suffisant pour s'assurer de conserver un siège au sein du conseil d'administration. Détenir un siège au conseil d'administration d'une organisation internationale permet d'exercer sur elle une plus grande influence.

11.19 Les emprunts des banques n'excèdent pas la valeur totale de la partie exigible du capital souscrit par les pays industrialisés. Cela revêt une grande importance pour les sociétés de cotation de la solvabilité financière parce que la solvabilité des pays garants constitue la principale garantie des détenteurs d'obligations des banques. Au cours des dix dernières années, nous estimons qu'environ 11 p. 100 de l'aide canadienne au développement a été consentie aux banques régionales de développement sous forme d'achat de parts (le capital versé), de subventions (le volet Fonds), et de garanties financières afin de soutenir les emprunts des banques sur les marchés financiers internationaux (capital souscrit, sujet à appel). Il convient de noter que ce volet capital souscrit, sujet à appel n'est pas considéré comme faisant partie de l'aide publique au développement consentie par le Canada. Au cours du seul exercice 1990-1991, l'aide accordée par le Canada aux banques régionales s'est élevée à environ 640 millions de dollars (voir la pièce 11.3 ).

11.20 Le montant cumulatif de la participation financière du Canada aux trois principales banques régionales de développement est passé de 2,6 milliards de dollars au 31 mars 1983 à 6,2 milliards de dollars au 31 mars 1991. Cette participation prend trois formes différentes (voir la pièce 11.4 ).

Le Secrétaire d'État aux Affaires extérieures doit rendre compte de la participation du Canada
11.21 Le Canada participe aux banques régionales de développement en vertu de la Loi d'aide au développement international (institutions financières) . Cette loi prévoit que le «Secrétaire d'État aux Affaires extérieures peut, dans le but de stimuler le développement économique et social des pays en développement, fournir une aide financière» à ces institutions. Le Secrétaire d'État aux Affaires extérieures représente le Canada au conseil des gouverneurs de chacune des banques régionales de développement.

11.22 La Loi sur le ministère des Affaires extérieures dispose que le Secrétaire d'État aux Affaires extérieures est le ministre responsable de l'Agence canadienne de développement international (ACDI), ce qui a pour effet d'assujettir l'Agence à cette loi.

11.23 Aux fins du présent chapitre, l'obligation de rendre compte s'entend de l'obligation qu'a le ministre de rendre compte au Parlement des moyens choisis pour respecter les exigences de la loi et des résultats obtenus par le Canada grâce à sa participation aux banques régionales de développement.

11.24 Le Parlement vote des fonds à l'ACDI et celle-ci administre les paiements faits aux trois banques régionales de développement et les garanties liées à leurs emprunts. L'ACDI est l'organisme chef de file, mais le ministère des Affaires extérieures et le ministère des Finances jouent aussi un rôle. Le ministère des Finances fournit, à la demande de l'ACDI, des conseils en ce qui touche les questions financières ayant trait aux banques. Quant au ministère des Affaires extérieures, il est responsable de la politique étrangère du Canada.

L'aide au développement fait partie intégrante de la politique étrangère du Canada
11.25 La politique d'aide au développement du Canada s'inscrit dans la politique étrangère du pays. On insiste dans le cadre stratégique de cette politique sur le fait que plusieurs questions ne peuvent être traitées que par la voie multilatérale et que les possibilités qu'elle offre actuellement permettent mieux que toutes autres de renouveler la collaboration Nord-Sud et d'éviter une marginalisation accrue des démunis. Un des objectifs généraux du gouvernement en matière d'aide au développement, lesquels sont énoncés dans un document publié par les Affaires extérieures en décembre 1991, «Thèmes et priorités de la politique étrangère, Mise à jour 1991-1992», sous la rubrique «Gérer l'interdépendance», est d'«accroître les moyens dont disposent les institutions financières internationales pour combattre la pauvreté et restaurer l'environnement».

11.26 Les Affaires extérieures affirment que les banques régionales de développement servent les objectifs de la politique étrangère canadienne tant à l'échelon régional qu'international. Elles permettent également au Canada de poursuivre ses objectifs de «saine gestion publique», dont le respect des droits de la personne, l'engagement envers les processus et les institutions démocratiques, une saine gestion économique, des niveaux de dépenses militaires appropriés, la probité et la transparence des comptes publics, ainsi que la priorité aux programmes sociaux de base. Les Affaires extérieures considèrent aussi les projets financés par l'entremise des banques régionales de développement comme une source de marchés pour les entreprises canadiennes.

11.27 Le mandat de l'ACDI et l'obligation qu'a cet organisme de rendre compte de ses activités d'aide publique au développement ne sont prévus dans aucune loi habilitante particulière. La politique officielle du Canada en ce qui concerne l'aide aux pays en développement est exposée dans un document paru en 1987, «Partageons notre avenir». Cette politique repose sur les quatre principes suivants :

  • L'objectif primordial de l'aide publique au développement accordée par le Canada est d'aider les pays et les populations les plus pauvres du globe.
  • Un autre objectif est de renforcer les ressources humaines et institutionnelles que possèdent déjà les pays en développement pour leur permettre de régler eux-mêmes leurs problèmes en harmonie avec leur environnement naturel.
  • Les besoins en développement doivent passer en priorité dans l'établissement des objectifs du programme d'aide publique au développement. (Les six priorités sont le soulagement de la pauvreté, l'ajustement structurel, la participation accrue des femmes, un développement respectueux de l'environnement, la sécurité alimentaire et l'approvisionnement en énergie. Ces priorités sont expliquées davantage dans le document «Partageons notre avenir».)
  • Le partenariat est le concept clé qui favorise et renforce les liens entre les institutions et les citoyens du Canada et ceux des pays du tiers monde.
11.28 L'ACDI déclare ce qui suit dans la Partie III du Budget des dépenses de 1991-1992 : «Depuis plus de quatre décennies, le Canada octroie des fonds d'aide publique au développement aux pays en développement pour les aider à accéder à un développement durable.»

11.29 L'ACDI signale que les buts et les objectifs visés par l'aide publique au développement sont énoncés dans différents documents d'orientation qui portent sur ce sujet. Notons entre autres «Thèmes et priorités de la politique étrangère, Mise à jour 1991-1992», «Partageons notre avenir» et «Pour bâtir un monde meilleur». Les objectifs précis que le ministre a décidé de poursuivre par l'entremise des banques régionales de développement ne se retrouvent pas tous dans un seul et unique document. L'ACDI signale aussi que c'est le gouvernement qui détermine les orientations de principe suivies par le ministre.

11.30 L'ACDI nous a informés que l'objectif visé par le Canada, et tous les autres pays membres des banques régionales, est d'appuyer les institutions de manière qu'elles puissent, ensemble, favoriser plus activement un développement social et économique durable dans les pays emprunteurs et, de cette façon, renforcer le système économique et financier mondial. En outre, le rôle du Canada dans les banques régionales de développement est de veiller à leur intégrité en tant qu'institutions financières prudentes et de promouvoir leur efficacité en tant qu'institutions de développement novatrices qui prennent des risques.

Objectif et étendue de la vérification, et méthode de vérification

11.31 Objectif. La présente vérification vise à aider le Parlement à examiner les activités, les ressources financières et les résultats liés à l'aide au développement consentie par le Canada, par l'entremise des banques régionales de développement.

11.32 Étendue. Nous nous sommes concentrés sur la façon dont l'ACDI gère la participation du Canada aux banques régionales de développement en vue de respecter les exigences de la Loi d'aide au développement international (institutions financières) . Notre vérification a porté sur la gestion à l'administration centrale de l'ACDI et aux bureaux des administrateurs canadiens au sein des trois principales banques régionales de développement. Nous avons examiné la gestion de la participation du Canada à ces banques dans le contexte des mesures d'austérité en vigueur et des engagements généraux pris par le Canada à l'échelon international.

11.33 Nous n'avons pas examiné les pratiques de gestion du ministère des Finances et du ministère des Affaires extérieures qui sont liées aux objectifs que ces ministères peuvent eux aussi poursuivre par l'entremise de la participation du Canada aux banques régionales de développement.

11.34 Méthode de vérification. Nous avons analysé la façon dont l'ACDI évalue les résultats obtenus au plan du développement grâce à sa participation aux banques régionales de développement. Nous avons également vérifié si l'Agence communique au Parlement ces résultats et d'autres résultats d'une manière qui permette un examen public de l'ampleur de la participation du Canada aux banques régionales et de l'efficacité de celles-ci en tant que mécanisme d'aide au développement, ainsi qu'un débat sur ces questions.

11.35 Nous avons examiné des documents officiels fournis par les banques, qui portaient sur des questions d'ordre financier et opérationnel, ainsi que des rapports publiés par les banques régionales et d'autres organisations. Nous avons également revu des documents officiels et publics ayant trait aux activités de l'ACDI, et des études portant sur le développement international. Nous avons visité le siège social des trois banques régionales de développement et nous avons interrogé des fonctionnaires de l'ACDI, d'autres ministères et des banques régionales, y compris les administrateurs canadiens. Enfin, nous avons revu deux des principaux rapports utilisés par l'ACDI pour rendre compte au Parlement de ses activités et de ses dépenses : la Partie III du Budget des dépenses et les Comptes publics du Canada.

11.36 La Direction d'évaluation et de vérification de l'ACDI n'a pas effectué récemment de vérification interne de la participation du Canada aux banques régionales de développement, ni examiné dans quelle mesure l'Agence gérait efficacement cette participation. Par conséquent, nous n'avons pas pu examiner le travail de la Direction.

11.37 Contrairement aux vérificateurs externes de certaines organisations internationales, comme les Nations Unies, les vérificateurs externes des banques régionales de développement n'ont pas pour mandat d'effectuer des vérifications du rendement au nom des actionnaires de ces banques. Par conséquent, les vérificateurs externes n'ont effectué aucune vérification de cette nature. Leur mandat se limite à l'examen annuel des états financiers des banques. Nous n'avons donc pas pu examiner les travaux des vérificateurs externes pour formuler nos observations.

Observations et recommandations

Dans quelle mesure les banques régionales de développement sont-elles efficaces?

11.38 La Loi d'aide au développement international (institutions financières) prévoit que le «Secrétaire d'État aux Affaires extérieures peut, dans le but de stimuler le développement économique et social des pays en développement, fournir une aide financière» aux banques régionales de développement.

11.39 Il est important que les parlementaires puissent prendre connaissance des objectifs précis de la participation du Canada aux banques régionales de développement. Ces objectifs doivent être présentés de manière intelligible, de préférence dans un seul document. Le Parlement est alors en mesure de demander à l'ACDI de rendre compte de la gestion de la participation du Canada aux banques régionales. La Loi d'aide au développement international (institutions financières) sert de base à l'ACDI pour établir des objectifs au regard de la participation du Canada aux banques régionales, pour évaluer l'efficacité de cette participation et pour présenter des rapports à cet égard.

11.40 Il y a deux éléments dont il faut tenir compte au moment d'évaluer l'efficacité des banques régionales de développement : la mesure dans laquelle celles-ci favorisent le développement des pays emprunteurs et la mesure dans laquelle elles opèrent comme des institutions financières viables.

11.41 Nous avons examiné comment l'ACDI exerce une surveillance sur les trois points connexes suivants : premièrement, la mesure dans laquelle la participation du Canada aux banques régionales de développement permet de réaliser les objectifs du Canada; deuxièmement, la mesure dans laquelle le Canada tend à promouvoir de saines pratiques de gestion, y compris la viabilité financière; troisièmement, l'information sur l'efficacité qui est communiquée au Parlement.

Un examen de l'efficacité est en cours
11.42 La majorité des projets de développement comportent de grands risques. Un suivi régulier et une évaluation périodique des projets, des programmes et du rendement organisationnel peuvent permettre de tirer d'importantes leçons au regard des décisions à prendre concernant les politiques, les programmes et les projets à venir. Le Groupe Secor note, dans son rapport sur la gestion de l'ACDI, que l'évaluation «peut également jouer un rôle critique en assurant la crédibilité des agences de développement et en légitimant l'aide au développement aux yeux des divers groupes de commettants. Cela est dû au fait que l'évaluation peut clairement démontrer que l'aide "fonctionne", c'est-à-dire qu'elle réussit vraiment à apporter des solutions pratiques aux problèmes de développement». La méthodologie servant à évaluer les résultats au chapitre du développement évolue rapidement.

11.43 Les banques régionales de développement ne fournissent pas à l'ACDI d'évaluations systématiques des résultats durables à l'échelon des secteurs d'intervention ou des projets. L'ACDI collabore avec chacune des banques régionales pour améliorer la qualité des évaluations. Jusqu'à maintenant, les résultats obtenus ont varié.

11.44 L'Institut Nord-Sud effectue actuellement une étude globale de l'efficacité des banques régionales de développement. L'ACDI, ainsi que six autres bailleurs de fonds, participe activement à cette étude, dont les objectifs sont notamment d'évaluer jusqu'à quel point les banques régionales réussissent à diagnostiquer correctement les problèmes des pays en développement, à leur trouver des solutions permanentes et à jouer efficacement leur rôle d'«organisme de développement». L'Institut Nord-Sud constate que la Banque mondiale et les trois principales banques régionales de développement ont été dans les années quatre-vingts à l'avant-garde en ce qui concerne le développement et l'aide aux pays en développement. Pourtant, pour étonnant que cela paraisse, peu de recherches ont été menées sur ces institutions, particulièrement les banques régionales de développement. L'objet de l'étude est de contribuer à mieux faire comprendre leur rôle et leur efficacité en tant qu'organismes de développement dans le monde de plus en plus turbulent et incertain des années quatre-vingt-dix. L'Institut examinera aussi les raisons pour lesquelles le Canada participe à ces institutions et les résultats obtenus. Le rapport de l'étude amorcée en 1991 devrait être publié vers le milieu de 1993.

L'ACDI préconise de saines pratiques de gestion
11.45 En 1989, l'ACDI a cerné d'importants problèmes de gestion ayant une incidence sur la participation du Canada aux banques régionales de développement. En 1990, elle a élaboré des recommandations pour régler ces problèmes et elle y a donné suite. Le Canada a fait connaître aux gestionnaires des banques régionales ses préoccupations quant à leurs pratiques et à leurs politiques en matière de gestion.

11.46 Le Canada et d'autres pays membres ont fait des progrès en ce qui concerne la promotion de saines pratiques de gestion et le renforcement de la viabilité financière des banques régionales. Cela a contribué à protéger les banques et leurs actionnaires contre une demande de versement de capital. On a encouragé les banques régionales de développement à maintenir des niveaux de liquidités suffisants; deux des trois banques régionales ont augmenté leurs provisions pour pertes sur prêts (la provision la plus élevée représente maintenant 3 p. 100 du portefeuille de prêts) et la troisième envisage apparemment de faire de même. L'ACDI a établi un cadre pour surveiller la viabilité financière des banques régionales. Nous sommes encouragés de constater que l'ACDI va maintenant plus loin et utilise un processus pour effectuer des évaluations systématiques de la solvabilité de ces institutions. Toutefois, deux questions continuent de nous préoccuper et nous les abordons aux paragraphes 11.65 à 11.85.

Des rapports sur l'efficacité s'imposent
11.47 Il est important que les résultats obtenus en matière de développement soient communiqués de temps à autre aux décideurs et aux législateurs. Si les résultats sont sensiblement différents de ceux initialement prévus, ce fait ainsi que ses conséquences possibles doivent être établis et signalés clairement au Parlement. Un processus d'examen continu des projets en difficulté est en place à la Banque mondiale. Celle-ci a récemment effectué une étude systématique d'environ 1 015 projets de développement. Dans le cadre de cette étude, la Banque a déterminé, entre autres, la mesure dans laquelle on tendait à surestimer le taux de rendement au moment de l'évaluation des projets. On peut se demander si les banques régionales de développement se penchent sur ce genre de questions et, le cas échéant, quelles sont les mesures prises à cet égard.

11.48 L'ACDI pourrait fournir davantage d'information au Parlement. Elle pourrait lui indiquer dans quelle mesure, selon elle, les banques régionales de développement réussissent à atteindre les objectifs et à respecter les priorités que le Canada s'est fixés à l'égard de sa participation à ces banques et de quelle manière les gestionnaires canadiens s'assurent de l'intégrité des banques régionales en tant qu'institutions financières prudentes. Il serait utile que l'ACDI explique au Parlement les résultats de la participation du Canada aux banques régionales de développement, les leçons tirées de son expérience et les améliorations amorcées en matière de gestion. L'ACDI devrait aussi signaler toute difficulté ou obstacle qui, selon elle, fait qu'il lui est difficile de fournir cette information. Cela permettrait de faire connaître clairement les limites, s'il en est, de la mesure de l'efficacité et de l'influence d'un seul pays membre au sein de ces institutions.

11.49 L'Agence canadienne de développement international (ACDI) devrait évaluer périodiquement la façon dont l'objectif du Canada, soit promouvoir le développement social et économique des pays en développement, a été atteint par l'entremise des banques régionales de développement et faire rapport à ce sujet.

Commentaire de l'ACDI : L'ACDI convient que les objectifs et les résultats de la participation du Canada dans les BRD doivent être clairement énoncés et elle s'efforce d'apporter des améliorations à cet égard. L'Agence continuera d'améliorer les comptes rendus faits dans la Partie III du Budget des dépenses principal et lors de ses comparutions devant des comités parlementaires. L'évaluation des BRD que fait actuellement l'Institut Nord-Sud, laquelle est parrainée et financée par l'ACDI, aidera cette dernière à s'améliorer à ce chapitre.

Clarifier l'obligation de rendre compte

Les questions dont le ministre doit rendre compte au Parlement doivent être précisées
11.50 Le Canada n'est qu'un des nombreux pays membres des banques régionales de développement; au sein de ce genre d'organisations internationales, les décisions sont prises collectivement. L'ACDI accepte la responsabilité de fournir à ces banques, de concert avec d'autres pays, les moyens (argent, personnel et conseils en matière de politique) d'aider les pays plus pauvres à se développer sur les plans social et économique. En outre, l'ACDI déclare qu'il lui incombe d'évaluer, au moyen d'activités appropriées, l'efficience et l'efficacité des institutions auxquelles un soutien financier est apporté.

11.51 Il appartient aux conseils des banques régionales de rendre compte des résultats des programmes ou des projets réalisés. La Loi d'aide au développement international (institutions financières) ne précise pas à qui incombe la responsabilité des résultats globaux, ni qui doit en rendre compte. Par conséquent, la mesure dans laquelle on peut raisonnablement s'attendre à ce que le ministre rende compte des résultats globaux de la participation du Canada aux banques régionales de développement n'y est pas non plus précisée. Deux autres points liés à l'obligation de rendre compte ont besoin d'éclaircissements : la justification de l'ampleur de la participation du Canada à ces institutions et les moyens pris pour atteindre les objectifs visés par cette participation.

11.52 Une clarification des responsabilités permettrait aussi d'aider à définir les questions qui devraient être communiquées périodiquement au Parlement. L'ACDI a pris récemment une première mesure pour définir plus clairement son cadre de reddition de comptes en préparant un document intitulé : «L'imputabilité de l'ACDI» et en discutant du sujet avec les organismes centraux. Nous croyons que l'ACDI doit aller plus loin et faire approuver par le Parlement le cadre de reddition de comptes qu'elle juge adéquat.

11.53 L'Agence canadienne de développement international (ACDI) devrait demander à l'autorité compétente de préciser, peut-être par voie législative, les questions dont le ministre pourrait raisonnablement devoir rendre compte pour ce qui est des moyens fournis aux banques régionales de développement et des résultats obtenus.

Commentaire de l'ACDI : L'ACDI se conforme actuellement à la Loi d'aide au développement international (institutions financières) et fournit des renseignements aux parlementaires par le truchement de la Partie III du Budget des dépenses principal, des Comptes publics du Canada, des comités parlementaires et des réponses aux demandes de renseignements directes. Il n'appartient pas à l'ACDI de déterminer si des modifications devraient être apportées à une législation.

Certaines méthodes de gestion, de comptabilité et de contrôle doivent être réexaminées

11.54 Au cours des dernières années, la composition de la dette totale des pays en développement a considérablement changé; les créanciers publics (États souverains et institutions financières internationales) ont remplacé les créanciers privés (banques commerciales et autres sources de financement privées) comme principale source de nouveaux prêts aux pays en développement. Les risques financiers auxquels s'exposent les banques régionales de développement augmentent. Au cours des dix dernières années, de nombreux pays en développement ont éprouvé de la difficulté à assumer le service de leur dette extérieure. Il peut s'écouler bon nombre d'années avant que la solvabilité de nombreux pays emprunteurs, particulièrement en Afrique, s'améliore de façon soutenue. L'incertitude demeure quant à la solvabilité de nombreux pays en développement. Dans de telles conditions, la prudence est généralement recommandée.

11.55 À notre avis, il serait prudent de réexaminer certains aspects des méthodes de gestion, de comptabilité et de contrôle du Canada. Premièrement, il faudrait inciter les banques régionales de développement à effectuer des évaluations périodiques de la qualité de leur portefeuille de prêts. De plus, l'ACDI pourrait juger de façon plus rigoureuse si le choix du Canada de ne pas inclure dans ses états financiers les coûts liés au maintien du statut de créancier privilégié de ces banques est judicieux. Deuxièmement, la méthode de comptabilisation de la participation financière du Canada aux banques régionales de développement doit être revue. Enfin, un meilleur contrôle s'impose en ce qui concerne les souscriptions du Canada au capital sujet à appel; il faudrait établir un mécanisme prévoyant l'approbation par le Parlement de ces éléments de passif éventuel avant que les souscriptions ne soient faites.

Les risques financiers auxquels s'exposent les banques régionales de développement augmentent
11.56 La dette publique des pays en développement va en augmentant. La dette totale que ces pays ont contractée envers les pays industrialisés est aujourd'hui 13 fois plus élevée qu'il y a 20 ans; elle est passée de 100 milliards de dollars US en 1970 à environ 575 milliards de dollars US en 1980 et à 1 280 milliards de dollars US en 1990 (données non corrigées en fonction de l'inflation). Les arriérés de cette dette continuent aussi d'augmenter, passant de 40 milliards de dollars US en 1986 à 111 milliards de dollars US en 1990. Au cours des dix dernières années, les créanciers publics ont remplacé les créanciers privés comme principale source de nouveaux prêts pour les pays en développement. Selon les World Debt Tables , la proportion de la dette à long terme totale que les pays en développement doivent payer aux créanciers publics a augmenté considérablement - de 37 p. 100 en 1980 à un peu plus de 50 p. 100 dix ans plus tard. Selon les prévisions, cette tendance pourrait se maintenir.

11.57 Un pourcentage de plus en plus important de la nouvelle dette doit être payé à des institutions multilatérales. En 1980, 11,5 p. 100 de la dette à long terme des pays en développement avait été contractée envers des banques multilatérales de développement. Dix ans plus tard, cette proportion atteignait 20 p. 100.

11.58 Parmi les institutions multilatérales de crédit, les banques régionales de développement fournissent une plus grande part des déboursés multilatéraux nets. En 1982, elles effectuaient 15 p. 100 de ces déboursés. En 1990, cette proportion atteignait 22 p. 100.

11.59 Les risques financiers pris par le Canada dans les banques régionales prennent aussi de l'ampleur. Comme nous l'indiquons au paragraphe 11.20, le montant cumulatif de la participation du Canada aux trois banques régionales de développement est passé de 2,6 milliards de dollars en 1983 à 6,2 milliards de dollars en 1991.

L'incertitude demeure quant à la solvabilité de certains pays
11.60 Les banques régionales de développement sont souvent des prêteurs de dernier recours, qui consentent des prêts presque exclusivement aux gouvernements et aux entreprises publiques des pays en développement. Les marchés financiers internationaux considèrent que ce secteur présente beaucoup de risques, et leurs taux d'intérêt sont fixés en conséquence. Tout prêt accordé par les banques de développement comporte aussi un risque inhérent. Les pays en développement empruntent à ces banques à des taux d'intérêt inférieurs à ceux exigés par les marchés financiers internationaux. La différence entre ces deux taux correspond au degré de risque que présentent, aux yeux du marché, les prêts à certains États souverains.

11.61 La solvabilité de nombreux États souverains demeure un sujet d'inquiétude. Une proportion considérable des prêts accordés par deux des banques régionales de développement l'est à des pays qui ont rééchelonné une partie de leurs dettes. On ne constate que peu d'amélioration durable de la capacité et de la volonté de ces pays d'assurer le service de leur dette extérieure, en dépit de l'allégement de celle-ci et, dans certains cas, de rigoureuses réformes lancées à l'instigation du Fonds monétaire international (FMI). La mise en oeuvre des programmes d'ajustement structurel - une aide économique en contrepartie d'une réforme de la politique - prend du temps. Cela est particulièrement vrai pour de nombreux pays emprunteurs en Afrique et, dans une moindre mesure, pour certains pays d'Amérique latine et d'Asie. Bien que la performance économique d'un nombre croissant de pays en développement s'améliore, certains spécialistes estiment que les programmes d'ajustement structurel de la Banque mondiale et du FMI ne suffisent pas. Un allégement accru de la dette, une hausse des échanges commerciaux et une «saine gestion» sont tout aussi importants qu'une augmentation des investissements dans les secteurs de la santé, de l'éducation et du contrôle démographique.

11.62 Le coût à long terme de certains projets d'infrastructure sera vraisemblablement plus élevé que prévu, car certains coûts, comme le coût de la protection de l'environnement, ont été sous-évalués au moment de l'approbation des prêts pour ces projets. Plus important encore, une proportion considérable des prêts récemment consentis par les banques régionales de développement sont des prêts à l'ajustement structurel. Ces prêts visent à mettre un pays sur la voie d'une croissance durable et à l'aider ainsi à s'acquitter de ses obligations financières internationales.

11.63 Le FMI a récemment fait remarquer que [traduction] «les pays en développement semblent être à un tournant critique : si les réformes produisent l'effet recherché et que la conjoncture extérieure est favorable, nous pourrions assister d'ici l'an 2000 à une croissance soutenue du produit intérieur brut par habitant; par contre, si les réformes ne sont pas durables et si les politiques de stabilisation sont assouplies prématurément, la croissance restera vraisemblablement hors de portée» (les caractères gras sont de nous).

11.64 De quelle manière l'ACDI adapte-t-elle ses méthodes de gestion, de comptabilité et de contrôle aux conditions incertaines qui prévalent?

La qualité des portefeuilles de prêts doit être surveillée
11.65 Les banques régionales de développement ne sont pas à l'abri du problème que cause la dette globale. S'il est vrai que les banques régionales sont reconnues comme des créanciers privilégiés et que le risque de non-paiement par les pays emprunteurs est donc relativement faible, on constate quand même certains cas de retards prolongés dans le service de la dette. Le statut de créancier privilégié des banques régionales de développement n'est pas fondé sur une subordination officielle ou légale des dettes exigibles par d'autres créanciers aux dettes contractées envers les banques régionales de développement. Il repose plutôt sur des facteurs officieux, comme la volonté des banques de développement de maintenir un flux financier positif à l'égard des pays emprunteurs. On doit se demander si de tels flux positifs peuvent être maintenus indéfiniment.

11.66 Le maintien du statut de créancier privilégié des banques régionales de développement n'est pas sans entraîner des coûts pour des pays comme le Canada. Ces coûts ressortent indirectement quand des allégements de dette deviennent nécessaires, normalement par l'intermédiaire du Club de Paris (voir le chapitre 10). De plus, des pressions croissantes sont exercées pour que soient consentis des prêts à décaissement rapide et des garanties d'emprunt, liés aux réformes lancées par le FMI, afin d'atténuer les déséquilibres de balance des paiements, et ce même dans les pays asiatiques qui, autrement, sont considérés comme des pays à risque relativement minime. Comme on pouvait s'y attendre, la dette extérieure de la plupart des pays en développement a crû considérablement au cours des dix dernières années.

11.67 L'ACDI signale qu'il est dans l'intérêt des emprunteurs d'accorder aux banques régionales de développement le statut de créancier privilégié. Contrairement aux banques commerciales, les banques régionales de développement acceptent de prêter aux membres emprunteurs qui ont une bonne cote, sous réserve du respect des conditions des prêts et de leur approbation par les conseils d'administration. En d'autres mots, en leur capacité d'institutions de développement, les banques régionales de développement ne pratiquent pas le rationnement du crédit pour des motifs purement commerciaux, comme le font les banques commerciales. Le fait d'être disposé à prêter, sous réserve de strictes conditions d'exécution, même aux emprunteurs dont la capacité d'endettement est réduite, est certainement une raison pour laquelle les banques se voient accorder le statut de créancier privilégié. Par ailleurs, maintenir une bonne cote auprès des banques (ce qui veut dire appliquer de bonnes politiques économiques et financières, évaluées par les experts des banques) est encore plus important pour les emprunteurs qui veulent préserver leur cote de crédit auprès de la communauté financière internationale. C'est la valeur attachée à cette cote qui explique avant tout pourquoi les emprunteurs accordent aux banques le statut de créancier privilégié.

11.68 L'ACDI fait également remarquer que la solvabilité de plusieurs emprunteurs, c'est-à-dire leur capacité d'assurer le service de leur dette, s'est récemment améliorée. Toutefois, il est peu probable que la solvabilité de certains pays africains lourdement endettés s'améliore de façon spectaculaire dans un avenir prochain.

11.69 Compte tenu des importants risques financiers qu'assument les banques régionales de développement et de l'incertitude qui règne quant à la solvabilité de nombreux pays en développement, nous nous attendions à ce que l'ACDI et les administrateurs canadiens, en qualité de responsables de la participation du Canada aux banques régionales, aient en main une analyse du risque d'insolvabilité associé au portefeuille de prêts des banques afin d'être à même de juger de la qualité de ces portefeuilles.

11.70 Vu les fluctuations de la conjoncture, il est essentiel que les pays membres des banques régionales de développement, comme le Canada, exhortent ces dernières à surveiller de près la qualité de leurs portefeuilles de prêts. Ce suivi est aussi important que des évaluations rigoureuses, systématiques et impartiales des projets financés.

11.71 Une analyse périodique du risque souverain (le risque d'insolvabilité des États emprunteurs) aide à déterminer le risque de perte financière inhérent à un portefeuille de prêts. Les résultats de cette analyse pourraient être pris en considération au moment de l'évaluation des prêts.

11.72 La Banque mondiale effectue ce genre d'analyse de la qualité de son portefeuille de prêts. Elle a récemment conclu que le tiers de son portefeuille était composé de prêts consentis à des pays à risque élevé qui, face à de fortes pressions financières, pourraient accuser des retards dans leurs paiements à la banque. En outre, elle signale que la qualité de son portefeuille s'est détériorée depuis 1980 et que cette tendance risque de se maintenir. Les tendances de ce genre doivent être suivies de près, leurs causes examinées, et si possible, la situation doit être redressée. Cette importante responsabilité incombe au conseil d'administration de cette banque.

11.73 Les administrateurs canadiens nous ont affirmés que les banques régionales de développement n'avaient pas encore entrepris d'analyses systématiques du risque d'insolvabilité des pays emprunteurs. L'ACDI, de concert avec les administrateurs canadiens, doit améliorer l'analyse de la qualité des portefeuilles de prêts des banques. Les représentants de l'ACDI nous ont mis en garde contre les conclusions tirées à partir d'analyses réalisées par des sources indépendantes, comme les agences de crédit à l'exportation, qui peuvent aussi consentir des prêts aux mêmes pays en développement, parce que chaque portefeuille de prêts présente des caractéristiques différentes.

11.74 Tout comme l'ACDI, nous estimons que rien ne peut remplacer une analyse du risque d'insolvabilité d'un pays emprunteur faite par la banque de développement concernée. La viabilité financière des banques ne peut être déterminée sans analyse du genre. Nous encourageons l'ACDI à presser les banques régionales de développement de procéder périodiquement à de telles analyses. Il faut surveiller de façon continue toute détérioration de la qualité des portefeuilles de prêts.

11.75 L'Agence canadienne de développement international (ACDI), de concert avec d'autres pays, devrait exhorter les banques régionales de développement à effectuer des analyses systématiques de leurs portefeuilles de prêts en fonction du risque d'insolvabilité que présente chacun des pays emprunteurs.

Commentaire de l'ACDI : L'ACDI estime que l'intégrité financière des BRD est d'une importance cruciale pour que ces institutions demeurent des institutions de développement efficaces et pour que les investissements du Canada soient protégés. Les réserves et les provisions pour pertes sur prêts sont deux éléments fondamentaux propres à assurer l'intégrité financière des BRD et elles sont prises en considération dans le cadre relatif à la viabilité financière établi par l'ACDI pour exercer un contrôle sur ces institutions et faciliter les interventions du Canada dans les discussions régulières des banques portant sur les politiques financières.

L'Agence, de concert avec le ministère des Finances et le ministère des Affaires extérieures, engagera les BRD, par l'entremise de ses administrateurs, à améliorer les analyses relatives à la qualité des portefeuilles de prêts. L'Agence et d'autres donateurs ont demandé aux BRD d'examiner la qualité de leurs portefeuilles de prêts. Celles-ci ont donné suite à cette demande et ont récemment amorcé cet examen.

Une évaluation du coût global lié au maintien du statut de créancier privilégié des banques régionales s'impose
11.76 Les provisions pour pertes sur prêts, avec les autres réserves de la banque, constituent une première ligne de défense des pays membres si l'un ou l'autre des gros emprunteurs de la banque ne peut faire ses paiements. Ces pratiques de gestion financière et de comptabilité prudentes limitent les risques de pertes financières considérables, qui obligeraient les pays membres à apporter une aide additionnelle aux banques régionales de développement.

11.77 Comme nous l'avons dit, une analyse périodique du risque d'insolvabilité que présentent les États souverains aide à évaluer le risque de perte financière inhérent au portefeuille de prêts d'une banque. Les résultats de cette analyse pourraient aussi servir à déterminer le niveau de provisions pour pertes sur prêts qui sont nécessaires à la présentation fidèle des états financiers.

11.78 Les banques tiennent maintenant compte dans leurs états financiers de la conjoncture économique influant sur leurs prêts et de la solvabilité des pays emprunteurs. Comme nous l'avons indiqué au paragraphe 11.46, deux des banques régionales ont augmenté leur provision pour pertes sur prêts. L'autre banque visée par notre vérification, qui n'a jamais établi de provision pour pertes sur prêts, envisage apparemment d'inclure une telle provision dans ses états financiers.

11.79 Pour déterminer le montant de la provision pour pertes sur prêts qu'elle considère nécessaire pour tenir compte du risque lié à son portefeuille de prêts à des États souverains, la Banque mondiale prend en considération le montant de l'aide financière future que ses actionnaires accorderont vraisemblablement aux pays qu'elle considère à risque élevé. Cette aide financière prend la forme de mesures bilatérales d'allégement de la dette, de fonds additionnels, y compris le financement provisoire, afin de payer les arriérés aux banques multilatérales de développement, et de transferts de fonds liés aux programmes d'ajustement structurel du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale. La Banque mondiale tient aussi compte de l'aide financière additionnelle accordée par l'entremise de programmes de soutien multilatéraux de même nature.

11.80 Les banques régionales de développement ont implicitement reconnu l'importance d'une telle aide financière future des actionnaires en adoptant une approche semblable. Toutefois, le Canada n'a inscrit dans ses propres livres comptables aucun montant au regard de cette aide financière future. Le Canada et les autres pays membres doivent s'interroger sur ce que serait le montant de la provision pour pertes sur prêts des banques régionales si les actionnaires de ces banques n'accordaient aucune aide additionnelle. La réponse à cette question permettrait aux pays membres d'évaluer le coût, le cas échéant, du maintien du statut de créancier privilégié de ces institutions.

11.81 Une évaluation des provisions pour pertes sur prêts, du point de vue d'un pays membre, permettrait à l'ACDI de s'assurer que la décision du Canada de ne pas établir de provision pour les coûts liés au maintien du statut de créancier privilégié des banques régionales de développement est vraiment judicieuse.

11.82 Nous nous attendions à ce que l'ACDI connaisse parfaitement la méthode qui sert à établir la provision pour pertes sur prêts de chacune des banques régionales.

11.83 Nous avons demandé à l'ACDI de nous expliquer, en sa qualité de principal organisme comptable devant le Parlement du suivi de la viabilité financière des banques régionales, les mesures prises afin que les provisions pour pertes sur prêts des banques régionales soient adéquates du point de vue d'un pays membre. En d'autres mots, nous lui avons demandé si la méthode qui sert à établir la provision pour pertes sur prêts tenait compte de l'aide financière additionnelle consentie par les pays membres et, le cas échéant, dans quelle mesure elle le faisait.

11.84 Au moment de la vérification, l'ACDI était incapable de démontrer le lien entre le risque inhérent du portefeuille de prêts des banques et l'absence de provision par le Canada pour refléter le coût du maintien du statut de créancier privilégié des banques régionales de développement.

11.85 Nous estimons que l'ACDI pourrait approfondir sa connaissance et améliorer son évaluation de la méthode utilisée par les banques régionales pour établir leur provision pour pertes sur prêts. L'ACDI serait alors mieux en mesure de conseiller le ministère des Finances sur la question de savoir s'il est toujours judicieux de ne pas établir une provision pour le coût associé au maintien du statut de créancier privilégié des banques régionales de développement.

Les méthodes de comptabilité et de contrôle doivent changer
11.86 Les conventions comptables adoptées par le gouvernement exigent que les dettes soient comptabilisées au moment où elles sont contractées et que les éléments d'actif soient comptabilisés au moment où ils sont acquis. En outre, certains éléments d'actif comme les prêts, les avances et les dotations en capital doivent faire l'objet d'un examen périodique afin de garantir que leur présentation dans les états financiers est fidèle. Habituellement, ce type d'examen est effectué par chaque ministère ou organisme au moins une fois par an. Étant donné que l'Agence canadienne de développement international est l'organisme qui connaît le mieux le fonctionnement des banques régionales, c'est elle qui est la mieux placée pour déterminer si des changements doivent être apportés aux méthodes comptables et, le cas échéant, il lui incombe de les signaler. Si le président du Conseil du Trésor et le ministre des Finances approuvent les changements proposés, ils seront mis en oeuvre et paraîtront dans le Budget des dépenses et dans les Comptes publics du Canada .

11.87 Les conventions comptables exigent également que tout passif éventuel, telles les souscriptions au capital sujet à appel des banques, soit comptabilisé annuellement dans les Comptes publics.

11.88 Les lignes directrices de l'Institut Canadien des Comptables Agréés (ICCA) sur la comptabilisation des transferts gouvernementaux accordent une attention toute particulière aux transferts comme ceux faits au volet «Fonds» des banques régionales de développement.

11.89 L'ICCA indique comment et à quel moment inscrire les opérations dans les livres comptables d'une entité comme le Canada, ainsi que la façon dont l'information devrait être présentée dans les états financiers du gouvernement.

11.90 Nous avons pris en considération les facteurs susmentionnés dans l'examen des méthodes de comptabilité et de contrôle qui s'appliquent aux risques financiers assumés par le Canada à l'égard des banques régionales de développement.

11.91 Les prêts à l'ajustement structurel représentent une proportion importante des prêts récemment accordés par les banques régionales de développement. Cela témoigne d'un changement fondamental dans la nature des banques régionales de développement : elles délaissent leur rôle traditionnel de banquiers pour devenir de plus en plus des organismes d'intervention dans les politiques de développement. Compte tenu de cette évolution, des risques financiers croissants auxquels s'expose le Canada, de l'instabilité de la conjoncture et du manque d'information sur la qualité du portefeuille de prêts de chacune des banques régionales, il faut choisir avec prudence les méthodes de contrôle et les conventions comptables que le Canada devrait maintenant adopter en regard de sa participation aux banques régionales de développement. C'est dans ce contexte que nous soulevons trois préoccupations quant aux méthodes de comptabilité et de contrôle actuelles.

La façon de comptabiliser le capital versé par le Canada aux banques régionales de développement doit être revue
11.92 Le traitement comptable du capital versé par le Canada aux banques régionales de développement doit être revu. Le Canada considère comme un élément d'actif sans diminution de valeur les 391 millions de dollars versés à titre de capital aux banques régionales, bien qu'il soit de plus en plus admis que les prêts aux États souverains ne sont pas exempts de risques. L'ACDI affirme que le capital versé correspond à une créance sur l'actif des banques et qu'il s'agit d'un investissement sûr dont les pays membres tirent un revenu que conservent les banques sous la forme de réserves. Nous constatons que le Canada ne s'attend pas à tirer de rendement financier de cet «actif» et que le capital versé par la Canada restera probablement dans les banques pendant de nombreuses années encore. Il n'a jamais été prévu que les banques régionales de développement deviennent des institutions financières autonomes. Elles dépendent de l'aide financière continue des pays membres comme le Canada. Le cas de la Banque mondiale, à laquelle le Canada a versé 330 millions de dollars sous forme de capital, est semblable. Dans les deux cas, les raisons justifiant la comptabilisation de ce plein montant comme actif doivent être revues.

11.93 L'ACDI, de concert avec le ministère des Finances et le Bureau du contrôleur général, devrait reconsidérer la méthode de comptabilisation du capital versé aux banques régionales de développement.

Commentaire de l'ACDI : L'ACDI et le Bureau du contrôleur général ont examiné la question et conviennent que le traitement comptable du capital versé par le Canada aux BRD est approprié. Les banques de développement utilisent le capital versé pour accorder des prêts aux pays en développement. Comme ces investissements constituent essentiellement un mécanisme permettant au Canada et à d'autres pays d'accorder des prêts à des États souverains, nous estimons que la politique d'évaluation du gouvernement pour les prêts souverains s'applique aussi au capital versé. Celui-ci est considéré comme étant recouvrable à moins que les pays débiteurs ne fassent savoir officiellement qu'ils ne s'acquitteront pas de leurs obligations.

Le Parlement voudra peut-être envisager d'approuver les souscriptions au capital sujet à appel des banques régionales
11.94 La Loi d'aide au développement international (institutions financières) donne au Secrétaire d'État aux Affaires extérieures pleins pouvoirs en ce qui concerne l'acquisition de parts dans les banques régionales de développement sans avoir à demander d'autorisation préalable du Parlement. En 1989, par exemple, le pouvoir conféré par l'article 3 de la loi a été exercé pour prendre au nom du Canada l'engagement de souscrire pour plus de un milliard de dollars au capital sujet à appel de la Banque interaméricaine de développement. Cet engagement n'a pas été explicitement approuvé par le Parlement, même si celui-ci a été informé de l'ampleur de ce passif éventuel par les Comptes publics du Canada.

11.95 Au moment de la rédaction de l'article 3 de la Loi d'aide au développement international (institutions financières ), la participation du Canada aux banques régionales de développement n'était pas aussi importante qu'aujourd'hui. Toutefois, depuis 1983, cette participation a progressé de façon spectaculaire, tout comme le risque souverain, réel et éventuel, qui y est associé. Le Canada a souscrit pour 3,7 milliards de dollars au capital sujet à appel des banques régionales. Ces souscriptions, qui figurent au passif éventuel des Comptes publics du Canada, peuvent avoir des répercussions financières pour les contribuables canadiens puisqu'elles servent à garantir les emprunts des banques régionales. Nous nous inquiétons de ce qu'il n'existe aucun mécanisme d'approbation par le Parlement de ces engagements financiers. À notre avis, un examen s'impose afin de déterminer s'il ne serait pas judicieux, pour améliorer le contrôle exercé par le Parlement, de soumettre à son approbation explicite des engagements financiers d'une telle ampleur.

11.96 L'Agence canadienne de développement international (ACDI) devrait demander que la Loi d'aide au développement international (institutions financières) soit modifiée de sorte que le ministre soit tenu d'obtenir l'approbation du Parlement avant d'engager le Canada à souscrire au capital sujet à appel des banques régionales de développement.

Commentaire de l'ACDI : L'ACDI entend indiquer dans le libellé des crédits les engagements financiers au regard des souscriptions impayées au capital des BRD conformément à la Loi d'aide au développement international (institutions financières) . Il n'appartient pas à l'ACDI de déterminer si la législation existante devrait être modifiée.

La façon de comptabiliser l'obligation légale d'effectuer de futurs versements aux Fonds doit être revue
11.97 Les billets à vue aux banques régionales, c'est-à-dire des effets à payer de 1,1 milliard de dollars au 31 mars 1991, sont comptabilisés dans l'État de l'actif et du passif comme une réduction de l'investissement du gouvernement dans les banques plutôt que comme un passif. Depuis le 1er avril 1986, les encaissements d'effets (159 millions de dollars en 1990-1991) sont effectués en vertu de crédits budgétaires, tandis que les effets émis aux banques (229 millions de dollars en 1990-1991) continuent de l'être en vertu de crédits non budgétaires. L'investissement net dans les banques régionales de développement - investissement réduit des dépenses budgétaires depuis 1986 et des effets à payer - est inclus dans la provision pour moins-value de l'actif (dite provision pour évaluation de l'actif dans les Comptes publics).

11.98 En émettant des billets à vue aux Fonds, le Canada reconnaît qu'il a une obligation de payer. Dès qu'ils sont émis, ces effets deviennent des ressources des Fonds. Les Fonds ont dès lors le loisir de les convertir en prêts. L'émission des billets crée une obligation pour le Canada et permet aux Fonds d'octroyer de nouveaux prêts et subventions aux pays en développement. Par conséquent, nous sommes d'avis qu'un événement économique important survient quand le Parlement approuve l'émission de billets à vue. À ce moment-là, le Canada a rempli toutes les conditions des engagements pris par le ministre à l'égard d'un Fonds. Le fait de ne pas reconnaître l'émission des billets comme une réduction des ressources du Canada ne semble pas judicieux. Ces ressources ne peuvent appartenir en même temps au Canada et aux Fonds. Nous estimons donc que les billets à vue établis à l'ordre des banques régionales de développement devraient être comptabilisés comme passif dans le bilan du Canada plutôt que d'être soustraits de son investissement dans les banques. De plus, les dépenses connexes devraient être reconnues d'une manière appropriée. D'aucuns croient qu'il conviendrait que ces dépenses soient constatées et le déficit augmenté quand les effets sont émis plutôt que quand ils sont encaissés.

11.99 L'ACDI voit les choses différemment. Elle estime que le fait d'inclure les effets à vue dans le déficit au moment où ils sont encaissés permet un rapprochement plus étroit du coût supporté par le Canada et des avantages tirés sur le plan du développement. Par exemple, l'accord relatif à la reconstitution des ressources du Fonds des opérations spéciales de la Banque interaméricaine de développement indique expressément que les effets seront encaissés suivant un calendrier de dix ans qu'établira le conseil d'administration. Ce calendrier correspondra aux décaissements anticipés en vertu des prêts approuvés. Même s'il s'agit d'«effets à payer», l'ACDI fait valoir que ces effets ne représentent qu'un engagement à long terme du Canada et que, par conséquent, ils ne devraient pas être inclus dans le déficit au moment de leur émission.

11.100 À cet égard, la prise de position adoptée par l'ICCA sur la «Comptabilisation des transferts gouvernementaux» est la suivante : «Les transferts gouvernementaux doivent être constatés dans les états financiers d'un gouvernement à titre de dépenses ou de revenus dans l'exercice au cours duquel surviennent les faits qui donnent lieu aux transferts dans la mesure où : a) les transferts ont été autorisés; b) les bénéficiaires ont satisfait aux critères d'admissibilité, s'il en est; c) il est possible de faire une estimation raisonnable des montants en cause.» Il faut faire preuve de discernement pour comptabiliser les transferts de manière à refléter l'essentiel des événements qui sous-tendent le financement plutôt que la forme ou le modèle que prend celui-ci. Les directives techniques du Conseil du Trésor pour relever, quantifier, comptabiliser et déclarer les éléments de passif sont conformes à cette prise de position.

11.101 Les souscriptions au volet «Fonds» des banques régionales semblent satisfaire ces critères au moment de l'émission des billets à vue.

11.102 L'ACDI, de concert avec le ministère des Finances et le Bureau du contrôleur général, devrait réexaminer, et réviser s'il y a lieu, sa façon de comptabiliser et de déclarer les effets à payer aux banques régionales de développement.

Commentaire de l'ACDI : L'ACDI et le Bureau du contrôleur général ont examiné la question et estiment que le traitement comptable actuel est approprié. Ces billets à vue sont des engagements pris à l'égard des banques de développement et ne constituent pas des créances, mais un engagement à l'égard de paiements futurs faits selon un calendrier préétabli, qui sert à déterminer les calendriers des projets. Par conséquent, le rapprochement des coûts et des avantages ou des extrants doit se faire au moment où les billets à vue sont encaissés et non au moment où ils sont émis.

Un système de contrepoids s'impose

L'ACDI doit impliquer sa Direction générale des finances et de l'information centrale et sa Direction d'évaluation et de vérification
11.103 Malgré les risques financiers considérables pris par le Canada dans les banques régionales de développement, et qui vont en augmentant, l'ACDI nous a informés qu'elle ne comptait pas demander à la Direction générale des finances et de l'information centrale et à la Direction d'évaluation et de vérification de participer à la gestion de la participation du Canada aux banques régionales.

11.104 Nous croyons que l'un ou l'autre de ces services pourrait surveiller, indépendamment des gestionnaires du programme, la façon dont sont évalués périodiquement les risques et les avantages associés à la participation du Canada aux banques régionales de développement et pourrait, à intervalles réguliers, examiner la manière dont cette participation est comptabilisée pour en déterminer la pertinence. Cela renforcerait le système de contrepoids à l'intérieur du processus de gestion.

Le Parlement doit connaître les risques et les avantages

L'ACDI devrait fournir une information de meilleure qualité
11.105 L'ACDI pourrait améliorer la qualité de l'information communiquée au Parlement sur la gestion de la participation du Canada aux banques régionales de développement. Le Parlement a besoin d'une information meilleure et plus pertinente. Cette information devrait être de nature «stratégique», par exemple : le rendement, au plan du développement, qu'obtiennent les principaux emprunteurs des banques régionales, l'intérêt pour le Canada d'être membre en permanence du conseil de chaque banque régionale de développement et la mesure dans laquelle il est avantageux pour le Canada d'utiliser à ce point ces institutions plutôt que de recourir à d'autres mécanismes multilatéraux ou bilatéraux d'aide au développement. L'ACDI pourrait aussi signaler au Parlement tout changement important relativement aux risques financiers et autres assumés par le Canada.

11.106 L'information concernant les banques régionales de développement est diffusée chaque année au moyen de trois documents principaux : la Partie III du Budget des dépenses, les Comptes publics du Canada et le rapport annuel de l'ACDI. Les députés peuvent également obtenir des renseignements sur les banques régionales de plusieurs autres façons : en s'adressant directement à l'ACDI, en assistant aux audiences des comités parlementaires et en lisant les rapports spéciaux publiés par ceux-ci, en visitant les banques et, dans certains cas, en représentant le Canada aux assemblées annuelles des banques régionales.

11.107 Notre vérification portait principalement sur les documents officiels que le public peut consulter et sur la Loi d'aide au développement international (institutions financières) . Nous avons examiné ces documents afin de déterminer si chacun atteignait son principal objectif pour ce qui est de l'information qu'il présente sur la participation du Canada aux banques régionales de développement.

11.108 Il est possible de renforcer la capacité du Parlement d'examiner minutieusement et efficacement les avantages que procure au Canada sa participation aux banques régionales de développement. Il faudrait une information plus pertinente sur de nombreux points. Par exemple, les objectifs précis de la participation du Canada aux banques régionales, l'ampleur des risques financiers et les avantages nets que le Canada retire de cette participation. Nous croyons qu'une évaluation et une divulgation périodiques des résultats permettraient de tracer un portrait plus juste des avantages nets. Nous reconnaissons toutefois qu'une évaluation de ce genre ne peut pas se faire uniquement en termes quantitatifs et précis.

11.109 Des améliorations s'imposent dans trois domaines : la Partie III du Budget des dépenses, l'apport de l'ACDI aux Comptes publics du Canada et la Loi d'aide au développement international (institutions financières) .

Il faudrait améliorer la Partie III du Budget des dépenses de l'ACDI
11.110 La Partie III du Budget des dépenses vise à faire connaître, pour chaque activité de programme, les résultats attendus en contrepartie de l'argent dépensé. L'ACDI ne présente pas les résultats attendus en contrepartie des subventions, des paiements et des garanties que le Canada fournit aux banques régionales de développement. Par exemple, aucun lien n'est établi entre les ressources demandées et les résultats que permettent d'obtenir les banques régionales de développement relativement à la promotion du développement économique et social prévu par la Loi d'aide au développement international (institutions financières) .

11.111 L'Agence canadienne de développement international (ACDI) devrait s'efforcer de faire le lien entre les résultats attendus de sa participation aux banques régionales et l'argent dépensé. Si l'ACDI estime qu'il est impossible d'établir un tel lien, elle devrait signaler au Parlement dans la Partie III du Budget des dépenses les raisons qui l'en empêchent.

Commentaire de l'ACDI : Comme nous l'avons déjà indiqué dans notre réponse à la recommandation du paragraphe 11.49, l'ACDI convient d'évaluer périodiquement la façon dont les objectifs du Canada, qui sont énoncés dans la Loi d'aide au développement international (institutions financières) sont atteints par l'entremise des BRD et de présenter un rapport à ce sujet. De fait, l'Agence tente d'effectuer ce genre d'évaluation de manière continue, particulièrement dans le cadre des décisions concernant la reconstitution des fonds ou des négociations concernant l'augmentation du capital. L'Agence tentera de mieux démontrer le lien entre les fonds versés par le Canada et les résultats escomptés de la participation canadienne aux BRD. Toutefois, l'Agence fait remarquer qu'il est difficile de chiffrer sans équivoque les avantages de la participation du Canada aux BRD en regard des objectifs visés. Les BRD participent à tout un éventail d'activités dont le Canada et la communauté internationale profitent et dont les avantages ne peuvent être facilement mesurés avec précision.

Il faudrait améliorer l'apport de l'ACDI aux Comptes publics du Canada
11.112 La Loi sur la gestion des finances publiques , qui prévoit la tenue des Comptes publics du Canada, exige un état de l'actif et du passif qui montre la situation financière du Canada à la fin de l'exercice ainsi qu'un état des recettes et des dépenses pour l'exercice. Comme nous l'avons dit, nous avons deux préoccupations à soulever quant à la façon dont la contribution du Canada aux banques régionales de développement est comptabilisée dans les Comptes publics du Canada : premièrement, le capital versé (391 millions de dollars) est comptabilisé comme un actif alors qu'à notre avis, la valeur comptable de cet actif devrait être révisée, et deuxièmement, les effets à payer, d'une valeur de 1,1 milliard de dollars, ne figurent pas au passif. À notre avis, il faut revoir la façon de comptabiliser l'obligation légale d'effectuer de futurs versements. Nous avons mentionné aux paragraphes 11.103 et 11.104 notre inquiétude quant à la participation insuffisante de la Direction générale des finances et de l'information centrale. Nous avons formulé des recommandations à cet égard aux paragraphes 11.93 et 11.102.

Il faudrait améliorer la Loi d'aide au développement international (institutions financières)
11.113 En raison des récentes demandes des pays d'Europe de l'Est et de l'ancienne Union soviétique, la concurrence est plus vive entre les pays qui veulent obtenir des fonds d'aide au développement. En outre, il est de plus en plus évident que les problèmes de développement sont plus difficiles à régler qu'on ne l'a déjà cru. Les prêts à l'appui de réformes associés aux programmes d'ajustement structurel de la Banque mondiale et du FMI ne permettront peut-être pas, dans certains pays en développement, d'obtenir les résultats recherchés dans un avenir prochain. Il est peut-être temps pour le Parlement d'envisager de surveiller de plus près le rôle joué par le Canada dans les banques régionales de développement et les résultats qu'il en obtient.

11.114 La Loi d'aide au développement international (institutions financières) ne comporte, par exemple, aucune disposition exigeant que le renouvellement de la participation du Canada aux banques régionales de développement soit fonction des résultats d'une évaluation du rendement. Il serait utile que le Parlement connaisse les résultats obtenus au cours des dernières années et les résultats recherchés dans les années à venir lorsqu'il approuve les paiements aux banques régionales de développement ou qu'il discute des politiques générales s'y rapportant.

11.115 Dans le chapitre 12 de notre Rapport de 1991, intitulé «Cotisations versées aux organisations internationales», nous recommandions au ministère des Affaires extérieures de fournir périodiquement, mais pas nécessairement chaque année, de l'information sur les coûts, les activités et les résultats liés à la participation du Canada aux mécanismes de coopération multilatérale. Nous estimons que l'ACDI devrait faire de même en ce qui concerne la participation du Canada aux banques régionales de développement. Elle pourrait, par exemple, soumettre un rapport complet au moment où des négociations sont menées pour reconstituer les ressources du volet «Fonds» ou augmenter la souscription au capital du volet «Banque». Pour jouer un rôle utile dans ce processus, le Parlement pourrait envisager de modifier la loi pour y inclure une disposition obligeant l'ACDI à présenter un rapport périodique.

11.116 Il faut également se pencher sur le lien de responsabilité entre les banques régionales de développement et le Parlement. Par exemple, la Loi d'aide au développement international (institutions financières) ne prévoit pas que le ministre doive faire un rapport périodique sur la participation du Canada à ces banques régionales. En outre, le ministre n'a pas l'habitude d'encourager les administrateurs canadiens, qui sont détachés auprès des banques régionales et qui sont très bien informés de ce qui s'y passe, à comparaître devant les comités parlementaires pour rendre compte des résultats obtenus par ces institutions.

11.117 L'Agence canadienne de développement international (ACDI) devrait tenter d'instaurer, peut-être au moyen de modifications à la Loi d'aide au développement international (institutions financières) , une exigence d'évaluation périodique des résultats obtenus, au plan du développement et à d'autres plans, grâce à la participation du Canada aux banques régionales de développement, ainsi que de présentation d'un rapport au Parlement à cet égard.

Commentaire de l'ACDI : L'Agence se conforme à la Loi d'aide au développement international (institutions financières) . Elle fait un rapport au Parlement, la Partie III du Budget des dépenses, et se présente souvent devant les comités parlementaires (dont le sous-comité des institutions financières internationales récemment établi) pour répondre à leurs questions. Il n'appartient pas à l'ACDI de déterminer si des modifications devraient être apportées à la législation existante.