1.1 Le chapitre 1 attire l'attention sur des questions épineuses dont le règlement aiderait le Parlement à relever le défi qui consiste à trouver un équilibre entre les attentes des citoyens et sa marge de manoeuvre financière réduite. La plupart de ces questions de longue date ont été étudiées à fond, et des solutions ont été proposées. Il est temps de vaincre la résistance que la culture politique et bureaucratique oppose à la mise en oeuvre des solutions.

1.2 Rendre le processus budgétaire transparent. Il existe très peu de documents du gouvernement qui peuvent avoir une influence aussi profonde sur la vie des Canadiens que le budget. Il faut absolument concilier règle du secret budgétaire avec consultation et débat ouverts pour permettre aux parlementaires de se faire entendre avant que les décisions finales soient prises.

1.3 Information destinée au Parlement. La plupart du temps, le Parlement ne reçoit pas d'information appropriée sur les résultats que les ministères et les sociétés d'État ont obtenus avec les milliards de dollars du contribuable.

1.4 Information à l'appui du processus de décision des ministères. Souvent, les ministres, les sous-ministres et les cadres supérieurs ne reçoivent pas l'information financière, ni l'information sur le rendement dont ils ont besoin pour la gestion stratégique et opérationnelle. Pour remédier à la situation, une solide fonction de contrôleur au sein du gouvernement constitue non seulement une fonction qu'il serait bon d'avoir, mais une fonction que le gouvernement doit avoir et à laquelle les Canadiens sont en droit de s'attendre.

1.5 Évaluation de programme. Le gouvernement devra s'assurer qu'il possède la capacité analytique requise pour négocier les questions difficiles au sujet de l'efficacité des programmes du gouvernement. Le problème, c'est que, d'après les constatations de portée générale qu'a faites le Bureau, je me vois dans l'obligation de signaler que le système d'évaluation mis en place pour répondre à ces questions ne fonctionne pas comme prévu.

1.6 Collaboration interministérielle. Fournir de manière efficace les services qui relèvent de plusieurs ministères constitue un important défi auquel le gouvernement aura à faire face au XXIe siècle. La collaboration interministérielle pourrait être améliorée si les ministères, qui sont les premiers responsables, étaient tenus de fournir, sur les réalisations des autres ministères en cause, une information claire qui soit caractérisée par l'obligation de rendre compte.

1.7 Réforme administrative. Les leçons tirées de l'étude des réformes mises en place par d'autres administrations publiques font ressortir la nécessité d'adopter une approche cohérente. Au Canada, il faut redonner de la vigueur à Fonction publique 2000 et situer cette importante réforme dans le contexte plus large de toute autre initiative, comme les plans pour maîtriser le déficit, restructurer le gouvernement et redéfinir le rôle du gouvernement dans la société.

Introduction

Défis auxquels une nouvelle législature fait face

1.8 Chaque législature successive doit composer avec une nouvelle série de défis et de possibilités. Même si bon nombre des questions essentielles restent les mêmes d'une législature à l'autre, les priorités relatives peuvent changer tout comme le caractère d'urgence que le gouvernement en place leur accorde. Cet automne, les Canadiens se sont donné une nouvelle législature. Les efforts d'adaptation qu'ils ont à déployer pour faire face aux nouvelles réalités financières en cette veille du XXIe siècle influeront sur les préoccupations et les priorités de cette législature. Les Canadiens tiennent à préserver leur niveau et leur qualité de vie de même que leurs institutions et leurs valeurs nationales.

1.9 Aujourd'hui plus que jamais, il est clair, tant pour les fonctionnaires que pour les parlementaires, que les Canadiens s'attendent qu'ils gèrent avec fermeté et prudence plutôt que de les voir trouver de nouvelles façons de dépenser de l'argent emprunté. Les Canadiens sont de plus en plus nombreux à dire que le pays doit s'attaquer au déficit s'il veut maintenir l'intégrité de ses institutions. Les gens se rendent compte que plus le pays dépense d'argent au titre du service de la dette, moins il lui en reste pour les services au public.

1.10 À mon avis, nous vivons une époque nouvelle pour ce qui est du comportement politique et des attentes du public, une époque où le climat économique actuel appelle des décisions rapides si l'on veut préserver notre niveau de vie. Si l'on ne fait rien aujourd'hui ou si on remet son intervention à plus tard, on risque de limiter ses choix de demain.

1.11 Le gouvernement se voit confier la charge de répondre aux inquiétudes des citoyens. Il doit essayer d'équilibrer ce qu'ils veulent et ce qu'ils peuvent se payer. La tâche ardue de jauger la priorité relative des objectifs nationaux exige une information appropriée et une tribune favorable à un débat et à un dialogue éclairés.

1.12 Le rôle du Parlement est d'approuver ou de refuser les dépenses et d'autoriser les recettes et les emprunts. Pour le moment, il existe des questions épineuses qui limitent ce rôle. Certaines de ces questions sont sur le tapis depuis des dizaines d'années. On a fait des recherches approfondies pour y trouver des solutions. Si le Parlement parvenait à les régler, il lui serait plus facile de répondre aux incertitudes des Canadiens à l'égard du déficit, de l'emploi, de l'environnement, de l'aide internationale et à d'autres égards.

Les questions épineuses

1.13 Dans ce contexte, une question épineuse est une question à laquelle il est difficile de trouver une solution parce qu'elle est complexe et qu'elle défie le statu quo. Plusieurs questions de ce genre sont soulevées, sous une forme ou sous une autre, dans le présent chapitre et dans l'ensemble du rapport. Au nombre de ces questions figurent celles :

de concilier la nécessité de garder le secret et la nécessité d'impliquer le Parlement dans le processus budgétaire;
d'encourager les ministères et organismes à faire des rapports clairs et globaux dans lesquels ils présenteraient au Parlement un compte rendu exact de leur intendance en lui fournissant, sur les dépenses importantes, une information qui soit axée sur les résultats;
de faire en sorte que l'évaluation de programme soulève les questions difficiles et évalue les dépenses importantes;
d'encourager les ministères à travailler de pair pour offrir les services qui dépassent les frontières ministérielles;
de fournir aux ministres et aux sous-ministres l'information exacte dont ils ont besoin pour gérer leurs ministères de façon efficiente et efficace;
de procéder à des réformes administratives et à la réforme de la fonction publique.

1.14 Ce qu'il y a d'inquiétant à propos de ces questions, c'est que la plupart d'entre elles sont étudiées depuis des décennies et qu'elles ont fait l'objet de recommandations de la part de hauts fonctionnaires, de politiciens et d'experts-conseils. Dans de nombreux cas, les bureaucrates et les politiciens sont d'accord sur les problèmes à régler. Pourtant, la mise en oeuvre d'une réforme dans ces secteurs est demeurée un idéal à atteindre.

1.15 La prochaine section du présent chapitre traite de la nécessité de rendre le processus budgétaire transparent. Le besoin d'améliorer l'information destinée au Parlement est abordé dans les sections du présent chapitre qui portent sur la dette et le déficit, sur les programmes législatifs, sur l'évaluation de programme, et dans l'étude de cas sur l'Agence canadienne de développement international. Vient ensuite une section sur la nécessité pour les ministères de travailler ensemble. Mes observations sur la restructuration du Bureau du contrôleur général, qui se trouvent un peu plus loin dans le chapitre, touchent à l'importante question de l'information à l'appui des décisions ministérielles. Enfin, la nécessité de fournir un leadership politique et des appuis à la réforme de la fonction publique est abordée vers la fin du chapitre.

Produire de l'information pertinente sur la dette et le déficit est à peine suffisant

«La présentation du budget de l'État est devenue un événement marquant. (...) Il s'agit d'un exposé vaste et complexe (...) qui a d'importantes répercussions sur la politique sociale.»

L'honorable Michael H. Wilson, ministre des Finances, mai 1985

L'importance du budget

1.16 De nos jours, le budget occupe une place de choix dans le programme d'un gouvernement. Au début du siècle, le budget n'était qu'un exposé systématique de la situation financière et de la politique financière du gouvernement qui ne suscitait pas grand intérêt dans le public et soulevait encore moins les passions. Aujourd'hui, la présentation du budget est un événement marquant qui fait la manchette tant au niveau national qu'international. Il influe sur chaque Canadien, car il fixe les barèmes d'imposition pour l'année à venir et donne parfois le signal de changements dans les programmes sociaux. À l'extérieur, il intéresse vivement les prêteurs internationaux, les investisseurs et les autres gouvernements. Il peut avoir un effet sur la valeur du dollar canadien.

1.17 On ne saurait trop insister sur l'importance d'un processus budgétaire efficace. En effet, c'est un processus essentiel à la capacité d'un gouvernement de fonctionner avec efficience et efficacité et de servir la population de façon responsable. L'une des contraintes qui nuit à l'étude du budget par le Parlement est la règle du secret. Traditionnellement, dans les régimes canadiens et britanniques, on a invoqué le secret pour empêcher des individus ou des groupes précis de tirer profit d'une information privilégiée sur le contenu d'un budget. Il s'agit d'un élément d'une vieille règle plus large selon laquelle les députés ne doivent pas être au courant de l'information confidentielle qui est mise régulièrement à la disposition des ministres. À mon avis, il faut absolument concilier règle du secret budgétaire avec consultation et débat ouverts pour que le Parlement puisse jouer pleinement son rôle dans un gouvernement responsable.

Rares sont les possibilités de faire participer les parlementaires au processus budgétaire

1.18 Pour mieux saisir pourquoi il est difficile de faire participer les parlementaires au processus budgétaire, il est essentiel de comprendre le cycle annuel du budget. Un plan financier global, accompagné des prévisions des dépenses et des recettes du prochain exercice et des exercices ultérieurs, est déposé avec le budget annuel, habituellement en février. Le moment du dépôt du budget est quelque peu incertain, quoique, en 1986, le gouvernement ait opté pour la période de janvier-février. Selon les données de la pièce 1.1 , le dépôt se fait au cours de cette période. Pour qu'un rapport puisse être établi entre les dépenses et les recettes, le gouvernement s'est efforcé de présenter le budget juste avant le dépôt du Budget des dépenses principal qui, selon le Règlement de la Chambre , doit se faire avant le 1er mars.

1.19 Le budget d'aujourd'hui sert à annoncer d'importants changements dans les dépenses. Au cours de l'étape prébudgétaire, des décisions cruciales sont prises sur ces changements de même que sur de nouvelles questions fiscales et initiatives de programme. Durant cette étape, des travaux de fond sont effectués par le ministère des Finances de concert avec le Cabinet, mais, en raison des entraves que pose la règle du secret, les consultations avec le Parlement sont limitées.

1.20 Comme l'indique le chapitre 5, «L'information destinée au Parlement - Pour comprendre les déficits et la dette», les déficits et la dette sont le fruit des mesures que les gouvernements prennent pour répondre aux demandes de services formulées par la société. En conséquence, il est nécessaire que les Canadiens participent aux discussions sur la dette et les déficits avec leurs députés. En raison du fait que le plan financier n'est pas disponible habituellement à l'étape de la consultation prébudgétaire, les parlementaires ont rarement la possibilité de discuter du niveau global de la dette, du déficit et des composantes de ce dernier au cours de cette étape du processus budgétaire. Cela ne veut pas dire que l'influence des parlementaires est inexistante dans le régime actuel. Le gouvernement en place sait que son budget sera contesté. L'idée, c'est qu'en multipliant les possibilités d'intervention plus tôt dans le processus, c'est-à-dire durant l'étape prébudgétaire, on accentuerait le rôle des parlementaires.

1.21 Le Budget des dépenses principal renferme une liste détaillée des dépenses à venir au chapitre des programmes ministériels. Ce document est transmis aux comités permanents compétents pour qu'ils en fassent l'étude. Aujourd'hui, l'examen de l'ensemble des dépenses ne relève plus d'un seul comité -- avant, c'était un comité plénier de la Chambre qui siégeait. Il reste que le Comité permanent de la Chambre des communes sur les finances pourrait logiquement constituer le point d'arrivée et de discussion de ces questions, car il pourrait axer les débats sur le plan financier du gouvernement, le rapport financier annuel et le jeu d'indicateurs financiers, qui est décrit dans le chapitre 5.

1.22 Durant l'étape suivante du cycle budgétaire, qui va du mois de mars au mois de mai, les comités permanents ont l'occasion d'examiner le Budget des dépenses principal en détail avant de le soumettre de nouveau à la Chambre pour qu'il soit approuvé et que les lois de crédit soient rapidement adoptées. Toutefois, les comités consacrent de moins en moins de temps à l'examen du Budget des dépenses . L'une des principales raisons de ce manque apparent d'intérêt tient aux répercussions du principe de la confiance qui, selon l'interprétation actuelle, transforme toute mesure de modification d'un crédit du Budget des dépenses en une motion de défiance possible de la Chambre à l'endroit du gouvernement. Comme le défaut de gagner un vote de confiance entraîne la démission du gouvernement, aucune modification ne peut être apportée au Budget des dépenses même si les comités ont le pouvoir, du moins en théorie, de réduire ou de refuser les crédits du Budget des dépenses . La dernière fois qu'on a modifié une dépense votée, ce fut pendant le gouvernement minoritaire de 1972 à 1974.

Concilier la règle du secret et la nécessité de faire participer les parlementaires

1.23 Il y a au moins 30 ans que la nécessité d'améliorer le processus budgétaire est largement reconnue. Chaque nouveau ministre des Finances a fait connaître publiquement ses inquiétudes au sujet du processus budgétaire et particulièrement au sujet des contraintes que la règle du secret fait peser sur la préparation du budget. Dans les années 60, l'honorable Walter Gordon a dit que «l'ancienne tradition établie -- selon laquelle les budgets sont préparés au ministère des Finances, sans consultations ou échanges avec d'autres fonctionnaires ou experts de l'extérieur, et sans que le Cabinet soit informé des mesures proposées si ce n'est que quelques heures seulement avant la présentation à la Chambre -- est démodée et devrait être changée.»

1.24 Dans son discours du budget de mai 1976, l'honorable Donald MacDonald a dit que : «deux aspects du processus budgétaire méritent une attention particulière. Il s'agit en premier lieu de la règle stricte du secret qui s'applique au budget avant sa présentation. En second lieu, de la méthode d'étude des propositions budgétaires après leur présentation au Parlement.»

1.25 En 1979, la Commission royale d'enquête sur la gestion financière et l'imputabilité (Commission Lambert) a recommandé au ministre des Finances de présenter chaque année au Parlement un plan financier quinquennal qui fournisse une estimation des recettes, des dépenses ainsi que des excédents et des déficits prévus. La Commission proposait que ce plan soit présenté à la fin d'octobre, soit bien avant le Budget des dépenses et le dépôt du budget. Ainsi, le Parlement pourrait débattre des aspects généraux de la planification financière, ce qui lui permettrait d'aborder les priorités du gouvernement et la façon dont ce dernier se propose de les financer et de voir si l'on en était arrivé à un équilibre approprié entre les dépenses et les recettes. Même si des plans financiers sont présentés depuis, aucun n'a été déposé assez longtemps à l'avance pour permettre le type de débat en profondeur envisagé par la Commission.

1.26 En 1982, l'honorable Allan J. MacEachen a déclaré ceci : «l'interprétation extrême du secret budgétaire ne tient pas compte du rôle économique et social plus important que doivent jouer les budgets de l'époque moderne. (...) Dans ce contexte, le concept du secret budgétaire devra être défini de façon à le rendre plus conforme à la réalité d'un budget moderne.» Une condition préalable à des consultations prébudgétaires plus significatives est la redéfinition de la règle du secret budgétaire.

1.27 En 1985, l'honorable Michael H. Wilson déclarait que «le mécanisme d'élaboration des propositions budgétaires et de mise en oeuvre des mesures budgétaires n'a manifestement pas suivi au Canada l'évolution des besoins d'un État et d'une économie devenus fort complexes. (...) Le gouvernement recommande que la notion de secret budgétaire fasse l'objet d'un examen et de recommandations qui établiront une interprétation raisonnable du secret budgétaire, compte tenu des besoins et des réalités budgétaires d'aujourd'hui.»

1.28 En 1988, le Comité des comptes publics faisait état de ses préoccupations au sujet de la pertinence de l'examen du Budget des dépenses par le Parlement. La présidente du Comité notait que le Comité des comptes publics examine les dépenses du gouvernement après coup, mais que l'examen critique par le Parlement avant que ces dépenses ne soient faites n'est pas efficace . . . puisque le budget des dépenses de chaque ministère est examiné séparément, et par des comités permanents différents, il n'y a pas à ce stade d'aperçu général des dépenses totales du gouvernement. Le Comité recommandait à la Chambre «de créer un comité du budget» pour remédier à ces carences et au gouvernement «de ne pas interpréter une diminution du Budget des dépenses comme une mesure de défiance.»

1.29 Dans son rapport de 1993, le Comité de liaison sur l'efficacité des comités favorisait une approche «où ministres et hauts fonctionnaires discuteraient en comité, au début de l'automne, des dépenses proposées pour l'année suivante de façon à permettre aux comités d'exprimer leurs vues sur les priorités, vues dont le gouvernement tiendrait compte dans la préparation de son budget final des dépenses.» Le Comité signalait également que les comités permanents «ne sont pas intéressés à consentir de leur temps précieux à l'étude de prévisions budgétaires qui ne seront pas modifiées si le gouvernement est majoritaire.» Le Comité était d'avis qu'il est extrêmement regrettable «que les députés sont pratiquement dans l'impossibilité d'assumer leurs responsabilités relatives à l'étude des dépenses du gouvernement.»

1.30 Dans Pour mieux se gouverner , le Forum des politiques publiques (1993) a déclaré que «le plan des dépenses annuelles du gouvernement devrait être rendu public assez tôt à l'intérieur du processus pour permettre au Parlement et au grand public d'exprimer leurs points de vue avant que ne soient prises les décisions définitives.»

1.31 En avril 1993, le Comité permanent de la gestion de la Chambre a formulé une recommandation qui traitait du principe de la confiance. Il a déclaré qu'«à de rares exceptions près, les motions émanant du gouvernement devraient être considérées comme un vote de confiance uniquement lorsqu'elles sont expressément libellées comme tel par le gouvernement.» Selon le Comité, cette mesure, ainsi que l'élimination de certaines mentions du vote de confiance qui se trouvent dans les règles de procédure, pourraient contribuer à la transparence du processus budgétaire.

La nécessité de créer une tribune parlementaire pour discuter de la situation générale de la dette et du déficit

1.32 En août 1993, l'honorable Gilles Loiselle, ministre des Finances, a proposé que des changements soient apportés au processus budgétaire afin de le rendre plus transparent et de permettre une plus grande participation du public. Ces recommandations réaffirment que les observations formulées par les ministres des Finances et les comités parlementaires depuis trois décennies gardent toute leur pertinence.

1.33 Le Bureau du vérificateur général appuie fortement toute mesure qui encourage les députés à adopter une approche active et constructive à l'égard des affaires financières du pays. Si le processus budgétaire gagnait en transparence et si, à l'automne, le Parlement recevait de l'information plus complète, y compris de l'information générale sur l'ensemble des dépenses, il pourrait y avoir un débat plus éclairé sur le budget, et le Parlement et le public pourraient contribuer davantage au processus. Toutefois, une meilleure information est à peine suffisante.

1.34 Il faut se doter d'une tribune parlementaire qui pourra discuter rationnellement des finances nationales et des questions globales de la dette et du déficit. Le chapitre 5 suggère un cadre pour l'élaboration d'indicateurs objectifs et compréhensibles de la santé financière du pays. Il souligne la nécessité d'obtenir de l'information sur les répercussions à long terme des décisions de dépenser que l'on prend aujourd'hui et demande la création d'une tribune pour discuter de cette information.

1.35 Pour atteindre cet objectif, il faudra procéder à une réforme du processus budgétaire même. Il est urgent de repenser les règles et les conventions qui régissent le secret budgétaire, de définir les questions qui peuvent faire l'objet d'un vote de confiance, de voir à ce que les comités parlementaires examinent l'ensemble des recettes et des dépenses et d'adopter une nouvelle méthode pour l'examen des programmes législatifs. Le Comité permanent de la Chambre des communes sur les finances pourrait devenir un véritable pilier des discussions sur les questions globales de la dette et du déficit. L'affaire est importante au point de mériter une attention rapide et systématique.

Comprendre l'incidence des programmes législatifs sur la marge de manoeuvre financière

Chaque nouveau gouvernement découvre que les législatures passées ont déjà engagé, pour les années à venir, une partie considérable des rentrées

1.36 Soixante-dix pour cent des quelque 157 milliards de dollars de dépenses nettes totales de 1991-1992 ont été consacrés à des engagements permanents déjà autorisés par voie législative. Ces dépenses législatives (environ 110 milliards de dollars) englobent divers éléments, comme les frais de la dette publique (qui représentent un peu plus du tiers des dépenses législatives), les prestations d'assurance-chômage, les pensions pour les aînés et les paiements de transfert aux provinces. Les dépenses législatives sont présentées dans le Budget des dépenses à titre d'information seulement et elles ne sont pas votées chaque année par le Parlement.

1.37 Comme l'illustre la pièce 1.2 , «Dépenses législatives et non législatives en pourcentage du total des dépenses budgétaires nettes», les dépenses législatives ont presque doublé depuis 40 ans. Elles sont passées d'environ 37 p. 100 des dépenses totales du gouvernement, en 1952-1953, à 70 p. 100 en 1991-1992. Cela veut dire, pour la marge de manoeuvre financière, que ces dépenses législatives sont bel et bien considérées comme des dépenses immuables qui échappent à l'examen annuel du Parlement. Cette incidence est aggravée par le fait que les Canadiens en sont venus à considérer certains paiements législatifs comme des «droits». Manifestement, le processus d'examen est incomplet si le Parlement n'effectue pas un examen cyclique approfondi de 70 p. 100 des dépenses du gouvernement. De tels examens sont essentiels au maintien de la durabilité des programmes et de la santé financière à long terme du gouvernement fédéral pour les futures générations de Canadiens.

1.38 La marge de manoeuvre financière peut être réduite davantage par d'autres obligations contractuelles qui sont le reflet d'engagements passés. Par exemple, d'après les Comptes publics du Canada de 1991-1992, les dépenses annuelles que diverses obligations amènent la Société canadienne d'hypothèques et de logement à engager au titre des programmes de logements sociaux totalisent près de deux milliards de dollars. D'après ces mêmes documents, les obligations contractuelles permanentes entraîneront des paiements annuels estimatifs de deux milliards de dollars pour les cinq prochaines années. En outre, ils font état d'un passif éventuel d'un peu plus de 26 milliards de dollars au titre des garanties consenties par le gouvernement fédéral sur les emprunts des sociétés d'État et au titre d'autres garanties explicites, comme celles qu'il a données à l'égard du mégaprojet énergétique Hibernia. Évidemment, ces garanties ne deviendront pas toutes exigibles. Cependant, toutes celles qui le deviendraient mineraient davantage la marge de manoeuvre financière du gouvernement, car elles réduiraient les fonds discrétionnaires utilisables. Les fonds discrétionnaires sont aussi restreints par les dépenses qui reflètent les engagements politiques passés que le gouvernement a pris à l'égard des peuples autochtones, de la protection de l'environnement, du développement économique régional et de la recherche, pour n'en mentionner que quelques-uns.

1.39 Le gouvernement a reconnu la nécessité d'accroître sa future marge de manoeuvre financière en limitant les dépenses aujourd'hui. Par exemple, il a introduit la Loi limitant les dépenses publiques dont l'objet est de faire en sorte que, d'ici l'exercice de 1995-1996, les dépenses de programmes ne dépassent pas des limites prédéterminées, certaines exceptions étant prévues. Toutefois, à mon avis, il faut trouver des moyens d'améliorer le processus d'examen des dépenses législatives par le Parlement. Comme l'indique la prochaine section, la Commission Lambert s'est concentrée sur les méthodes visant à améliorer l'examen de ces dépenses par le Parlement.

La nécessité d'appuyer les examens cycliques des programmes législatifs

1.40 La Commission Lambert a recommandé, en 1979, que «la loi régissant la création de chaque nouveau programme statutaire exige l'arrêt automatique du financement à l'exception des programmes qui concernent l'intérêt sur la dette publique, à la fin de la cinquième année suivant leur création et que la reprise du financement ne soit accordée qu'après examen par le Parlement des coûts et avantages actuels et prévus de ces programmes.» La Commission recommandait aussi que les programmes législatifs soient examinés tous les cinq ans et qu'un rapport à ce sujet soit présenté au Parlement. Ces examens devaient être soumis aux comités permanents compétents pour qu'ils les prennent en considération et formulent des recommandations. Dans le chapitre 8 du présent rapport, «L'évaluation de programme au gouvernement fédéral - Plaidoyer en faveur de l'évaluation de programme», on recommande au gouvernement d'améliorer son évaluation des programmes législatifs qui impliquent des dépenses considérables. Je m'inquiète de ce que le Parlement ne reçoive pas l'information qui lui permettrait de déterminer, dans le contexte des autres engagements, s'il est souhaitable de maintenir ces programmes à leurs niveaux actuels et si l'on peut se le permettre.

Les parlementaires s'inquiètent lorsqu'ils voient les projections à long terme

1.41 Dans le chapitre 6 du rapport de l'an dernier, qui traite de l'information destinée au Parlement, on souligne la nécessité de préparer des rapports sur les obligations et les devoirs plus généraux du gouvernement. Dans le cadre du système actuel d'approbation annuelle du Budget des dépenses par le Parlement, les comités parlementaires comme les ministères gouvernementaux seraient mieux servis par des examens cycliques approfondis de l'«intendance globale» des ministères. Il est encore plus nécessaire d'avoir ce genre d'information sur les programmes législatifs importants qui ne sont pas votés à la suite d'un examen annuel des dépenses. Actuellement, la Partie III du Budget des dépenses fournit au Parlement une information opportune sur, par exemple, la sécurité du revenu pour les aînés, mais ce n'est qu'une information limitée. Les coûts courants consolidés de ces programmes, leurs coûts futurs prévus et l'information sur leur efficacité ne sont pas présentés au Parlement sous la forme d'un unique document commode et facile d'accès. En se servant de cet exemple, le Bureau ne cherche pas à insinuer que l'un ou l'autre de ces programmes devrait être modifié, mais seulement à illustrer comment le système d'examen pourrait être amélioré.

1.42 Comme l'indique le chapitre 18, «Les programmes pour les aînés», les aînés constituent aujourd'hui l'un des segments de la population canadienne dont la croissance est la plus rapide. En 1991, les Canadiens âgés de plus de 65 ans représentaient 12 p. 100 de la population (soit 3,2 millions de personnes) et l'on prévoit qu'ils en représenteront 18 p. 100 d'ici 2021. En 1992-1993, les dépenses totales du gouvernement fédéral au titre des programmes pour les aînés se sont élevées à quelque 30 milliards de dollars. En outre, les stimulants fiscaux accordés aux personnes qui se préparent à la retraite représentent un montant estimatif de 12 milliards de dollars par année en recettes différées et en recettes auxquelles on a partiellement renoncé.

Le Parlement ne reçoit pas d'information sur les coûts futurs et les effets des programmes pour les aînés

1.43 La société doit prendre des décisions difficiles sur certaines questions extrêmement complexes. Ces décisions auront des répercussions à long terme pour des millions de Canadiens. Les parlementaires ont besoin d'une information qui les aidera à voir les coûts totaux dans le contexte de la situation financière globale du pays. Le Parlement a besoin d'une information composite -- information sur les effets prévus et imprévus des programmes et information sur les coûts présents et futurs. Par exemple, il est prévu que les coûts futurs du Programme de la sécurité de la vieillesse, qui se situent actuellement à environ 15 milliards de dollars, doubleront d'ici 2006. C'est tous les ans que le Parlement doit recevoir une bonne information financière. Toutefois, sur un cycle qui durerait idéalement cinq ans, le Parlement aurait besoin d'une information analytique qui inclurait les résultats des études sur l'efficacité des programmes. C'est seulement lorsque le Parlement obtiendra ce genre d'information qu'il sera en mesure d'évaluer les répercussions à long terme et la pérennité des programmes législatifs.

Le gouvernement a besoin d'une bonne capacité d'analyse pour gérer de façon intelligente et humaine

Les jugements éclairés allient flair politique et évaluation indépendante des résultats passés

1.44 Dans le rapport de l'an dernier, le Bureau présentait sa façon de voir les rapports des ministères. Le type de rapport proposé répondait à la nécessité d'avoir de l'information sur l'intendance, c'est-à-dire sur le devoir et l'obligation plus générale du gouvernement de préserver, de maintenir et de bien gérer le patrimoine du gouvernement. Cette information sur l'intendance constituerait l'une des catégories d'information qu'il faudrait divulguer pour maintenir la confiance dans le Parlement, les autres étant l'information financière et l'information opérationnelle. Cette année, trois chapitres du rapport traitent d'une composante importante des rapports des ministères, à savoir le chapitre 8, «L'évaluation de programme au gouvernement fédéral - Plaidoyer en faveur de l'évaluation de programme», le chapitre 9, «L'évaluation de programme dans les ministères» et le chapitre 10, «Le système d'évaluation de programme - Les gages de succès». Le premier traite de la nécessité de mesurer les résultats, le deuxième décrit la mesure dans laquelle les attentes des premiers tenants de l'évaluation ont été satisfaites et le troisième se penche sur certains des obstacles qui bloquent la présentation d'information sur les résultats au Parlement.

1.45 Depuis les années 60, les résultats qui ont retenu l'attention des gestionnaires de programme sont les extrants, comme le nombre de chèques émis pour le soutien du revenu, plutôt que les intrants qui ont servi à l'obtention des résultats (c'est-à-dire les ressources utilisées pour l'émission des chèques). Il faut maintenant que cette optique évolue pour porter sur les résultats, et ainsi permettre, par exemple, de déterminer s'il est possible que le soutien du revenu incite les Canadiens à moins économiser en prévision de la retraite. Manifestement, il est techniquement plus difficile de mesurer les résultats que les extrants. Ces derniers, qui se trouvent à l'interne et se présentent souvent sous forme numérique, sont faciles à déceler. Quant aux résultats, il faut en faire une mesure et une analyse prudentes si l'on veut tirer des conclusions correctes. Même si je reconnais qu'il est intrinsèquement difficile de mesurer les résultats, je crois qu'avec des compétences, de la créativité et de la volonté, on peut arriver à surmonter la plupart des difficultés. Au gouvernement, il existe une résistance prévisible à ce que le rendement soit mesuré en fonction des résultats. Il faut vaincre cette résistance, sortir de l'impasse si l'on veut que les parlementaires obtiennent l'information dont ils ont besoin pour juger du succès ou de l'échec des programmes et des politiques.

1.46 Aujourd'hui, comme c'est le gouvernement qui décide comment et à qui il va affecter des ressources de plus en plus rares, on s'attend qu'il porte des jugements éclairés qui reflètent ses engagements de principe. Pour porter des jugements éclairés, les décideurs ont besoin d'information et d'analyses indépendantes, lesquelles devraient englober des rapports qui décriraient les résultats obtenus par rapport aux objectifs. Les objectifs des programmes comme ceux de l'assurance-chômage, de l'aide internationale ou du soutien du revenu ont-ils été atteints? Le programme a-t-il fait son temps? Des effets négatifs sont-ils venus annuler les effets positifs? Est-il possible d'atteindre les objectifs en remplaçant les services actuels par d'autres services dont le fonctionnement est plus efficient ou plus efficace? Les décideurs ont besoin d'une solide capacité analytique s'ils veulent commencer un jour à répondre à ce genre de questions. De plus, cette information devrait aussi être mise à la disposition des parlementaires pour qu'ils assument de manière efficace leur fonction d'examen.

1.47 Comme l'a résumé A.W. Johnson dans ses Réflexions sur la réforme de l'administration fédérale - 1962 à 1991 , il y a trois décennies que les réformateurs cherchent de bons instruments d'analyse qui les aideraient à faire des jugements éclairés. L'évaluation de programme, qui fait partie de ces instruments, consiste en un examen méthodique des résultats des programmes et des activités du gouvernement. Elle est fondée sur des analyses et des mesures systématiques et indépendantes et elle est effectuée pour déterminer si les attentes énoncées dans les politiques et les normes ont été atteintes et publiées sous forme de rapports. Les efforts en faveur d'évaluations de programme ont commencé en 1962 avec les recommandations de la Commission royale d'enquête sur l'organisation du gouvernement (Commission Glassco). La Commission voulait que les programmes deviennent l'axe central de la planification des dépenses et de la reddition de comptes; elle ne voulait plus qu'on prête surtout attention aux postes de dépenses, comme les déplacements, la rémunération et les coûts des marchés. Au fil de l'évolution de cette optique, on s'est efforcé d'établir un lien entre les résultats et les dépenses de programme et d'élaborer des moyens objectifs pour évaluer ces résultats.

L'évaluation de programme devrait porter sur des questions difficiles comme l'assurance-chômage, l'aide internationale et le soutien du revenu

1.48 Lorsque les Canadiens vont chez le médecin, ils ne s'attendent pas à se faire prescrire un traitement nouveau avant que le médecin ne connaisse les résultats de traitements semblables qui ont été administrés dans le passé. De la même manière, le chapitre 8 fournit des exemples d'évaluations qui ont donné lieu à des économies et favorisé de meilleures décisions. Par exemple, il est ressorti de l'évaluation, par le ministère des Finances, du crédit d'impôt à l'investissement au Cap-Breton, que la plupart des sommes investies l'auraient été même sans ce crédit d'impôt de 2,1 milliards de dollars. Les résultats de l'étude ont contribué à la décision de ne pas renouveler le crédit d'impôt. Les députés ont besoin d'information de cette nature sur les résultats, mais, la plupart du temps, ils ne l'obtiennent pas.

L'évaluation de programme doit porter sur les questions difficiles et sur les dépenses d'importance

1.49 Comme le décrit le chapitre 9, les évaluations de programme au gouvernement fédéral servent actuellement à affiner les programmes actuels plutôt qu'à répondre aux questions difficiles, à savoir s'il est encore nécessaire de maintenir les programmes et ce qu'ils ont réalisé. Le Bureau a constaté que les études d'évaluation menées sur une période de sept ans portaient sur environ le quart des dépenses totales du gouvernement pour 1991-1992 (sans compter l'intérêt sur la dette publique). À ce rythme, il faudrait presque 30 ans pour évaluer la totalité des programmes au sein du gouvernement. En règle générale, les évaluations de programme ont porté sur des questions de microgestion au lieu de chercher à établir si les programmes importants atteignent leurs propres objectifs ainsi que les objectifs nationaux. Elles ont tendance à laisser de côté la question de la pertinence continue, même si, en période de restrictions, ce type d'analyse est essentiel à l'examen critique que les parlementaires font des dépenses.

1.50 De plus, les évaluations sur les programmes sectoriels, c'est-à-dire les programmes qui nécessitent la participation de plus d'un ministère, laissent aussi à désirer. Au nombre de ceux-ci, on trouve la recherche et le sauvetage, l'immigration, le développement économique des autochtones, les programmes pour les aînés, la protection de l'environnement et beaucoup d'autres.

1.51 Dans la vérification de portée générale de l'évaluation de programme que le Bureau a faite en 1983, il souligne qu'il n'existe pas vraiment de moyen pour évaluer les programmes auxquels participent plus d'un ministère. Depuis, aucun progrès substantiel n'a été réalisé dans ce domaine. Par exemple, pour fournir aux parlementaires l'information dont ils ont besoin au sujet des 30 milliards de dollars consacrés chaque année aux pensions des aînés et des milliards de dollars dépensés au titre des mesures fiscales qui s'y rattachent, il faudrait une analyse sectorielle de l'ensemble des programmes qui répondrait à des questions comme les suivantes :

Les programmes répondent-ils encore aux besoins recensés?
Les mesures fiscales, comme les régimes d'épargne-retraite et les régimes de pension de l'État, fonctionnent-elles de façon rentable et de manière à se compléter et à se soutenir les unes les autres?
Les programmes permettent-ils d'accroître d'une manière appréciable et rentable la possibilité, pour les aînés, de vivre de façon autonome?
Quelles seraient les répercussions du changement de l'âge de l'admissibilité pour les aînés à une pension et du montant admissible des contributions à un REER sur les coûts futurs des programmes?

On a évalué des composantes individuelles des régimes de pensions de l'État, mais pas l'ensemble des régimes.

1.52 Les ministères jouissent d'une grande latitude en ce qui concerne la délimitation de l'étendue des enquêtes et l'exécution des évaluations de programme. Le Bureau indique si le régime d'évaluation fonctionne comme prévu, c'est-à-dire s'il permet de fournir au Parlement de l'information sur les résultats. D'après les constatations de portée générale du Bureau, je me vois dans l'obligation de dire que ce n'est pas le cas. Comme il est essentiel de prendre des décisions intelligentes et réfléchies pour préserver l'essentiel de nos institutions nationales, il n'a jamais été aussi pressant de disposer du genre d'information analytique que les évaluations de l'efficacité des programmes peuvent fournir.

1.53 On doit se demander pourquoi l'évaluation de l'efficacité n'a pas été à la hauteur des attentes. A.W. Johnson déclare qu'un problème fondamental du régime d'évaluation de l'efficacité, tel qu'il est aujourd'hui, tient à sa compatibilité avec le système parlementaire auquel il est greffé. M. Johnson conclut que «demander aux ministres de déposer au Parlement des évaluations rigoureuses, et rigoureusement critiquées, c'est donc leur demander de commettre une forme de hara-kiri politique, de leur point de vue du moins.» On se demande évidemment comment surmonter cette résistance structurale. Une façon de s'y prendre serait d'élaborer des méthodes d'évaluation qui permettraient de répondre non seulement aux questions de nature opérationnelle, mais aussi aux questions qui présentent un intérêt pour les parlementaires.

1.54 Une autre façon serait de se demander à qui devraient incomber les évaluations stratégiques qui portent sur des questions sectorielles et sur des questions de pertinence continue. Les évaluateurs doivent maintenir un degré élevé d'objectivité et d'indépendance, ce qui est souvent difficile présentement parce que les ministères évaluent leurs propres programmes.

Les évaluateurs devraient être indépendants des opérations du ministère, mais tout de même proches des décisions qui comptent

1.55 Il importe que les évaluateurs soient assez éloignés des activités courantes du ministère (indépendants des opérations du ministère) pour poser les questions difficiles, mais tout de même assez proches des décisions centrales pour avoir intérêt à faire en sorte que les évaluations soient pertinentes. Quel que soit le groupe chargé d'effectuer les évaluations stratégiques, il doit avoir la capacité d'examiner les questions importantes dans une perspective élargie. L'évaluation doit aussi se situer à proximité des groupes qui décident à quoi serviront les ressources affectées aux ministères et organismes.

1.56 Cela ne veut pas dire que les ministères n'ont rien à voir dans l'évaluation de programme. Comme l'indiquent plusieurs chapitres du présent rapport, il est évident que l'évaluation de programme joue un rôle important dans les décisions opérationnelles. Mais il faut faire la distinction entre les évaluations qui sont essentielles à la gestion courante et celles qui sont essentielles à l'acquisition d'une vue globale sur les grandes questions et les questions sectorielles. Les responsables des évaluations stratégiques pourraient peut-être s'adjoindre des experts des ministères en cause. Ils pourraient constituer des groupes spéciaux en vue d'évaluer les questions d'orientation stratégique.

1.57 L'important, c'est que le temps est venu de trouver des solutions pratiques à cette question épineuse. Comme nous le mentionnons dans le chapitre 6, le gouvernement a déclaré son intention de poser des questions fondamentales sur sa nature, sur son rôle et sur les services qu'il fournit au cours de la restructuration proposée. Tout gouvernement qui tiendra à répondre à ces questions difficiles aura besoin d'une solide capacité analytique pour gérer de façon intelligente et humaine. Si l'on n'arrive pas à faire fonctionner l'actuel régime d'évaluation de programme, le Parlement voudra peut-être envisager des moyens plus radicaux pour obtenir de l'information opportune, pertinente et fiable sur l'efficacité.

Rendre compte des résultats : l'Agence canadienne de développement international (ACDI)

Comment faire fonctionner l'obligation de rendre compte

1.58 Le chapitre 1 de l'an dernier a soulevé l'urgence pour les ministères du gouvernement de ne pas en rester aux slogans, de définir plus précisément les objectifs et les résultats concrets dont un ministère ou un organisme doit rendre compte. Il a été question de la nécessité pour les ministères et organismes d'exposer leurs activités en termes généraux et clairs. Depuis, des ministres, des sous-ministres et d'autres fonctionnaires m'ont demandé ce que j'entends exactement par «faire fonctionner l'obligation de rendre compte».

1.59 Ce qu'il faut, c'est un modèle de reddition de comptes qui soit parfaitement adapté à la situation de chaque ministère ou organisme. Le modèle devrait montrer si le ministère ou l'organisme participe directement à la prestation des services et s'il y a plus d'un partenaire en cause. Même s'il est plus difficile de déterminer qui doit rendre des comptes dans les cas où au moins deux partenaires sont en cause, il est important de le faire parce que la reddition de comptes peut être éparpillée. Quel que soit le mécanisme qui soit utilisé pour la mise en oeuvre d'un programme, on ne peut pas s'acquitter de son obligation de rendre compte en répondant seulement qu'on a appliqué de bons processus.

1.60 Le chapitre 12, qui porte sur l'Agence canadienne de développement international (ACDI), «Programmes bilatéraux de développement économique et social», fournit un bon exemple des possibilités et des défis que comporte l'obligation de rendre compte des résultats.

Le Canada est un pays donateur actif depuis plus de 40 ans

1.61 Le Canada fait partie des membres fondateurs du Plan de Colombo, qui a été inauguré au début des années 50. Il s'agissait de la première réponse du Canada aux demandes d'aide internationale de l'après-guerre. Vers le milieu des années 60, la participation du Canada à l'aide internationale s'est accrue, et l'Agence canadienne de développement international a été créée en 1968. Les objectifs de l'Agence, qui n'ont pas beaucoup changé depuis 25 ans, sont essentiellement d'aider les pays et les personnes les plus pauvres de la planète à améliorer leur bien-être social et économique grâce au développement autonome. Le financement correspondait à un pourcentage du produit national brut (PNB) du Canada. À l'origine, l'Agence finançait surtout des projets d'infrastructure distincts, comme la construction de routes et de barrages.

1.62 Avec le temps, le nombre de pays bénéficiaires de l'aide du Canada a largement dépassé la centaine. Des sommes importantes de l'aide canadienne en sont aussi venues à être acheminées par des interventions multilatérales. L'envergure et la nature des interventions directes de l'Agence canadienne de développement international se sont aussi élargies pour englober le développement des ressources humaines, l'aide technique et les conseils en matière de politiques. L'Agence a aussi fait de plus en plus appel au secteur privé et à d'autres organismes pour réaliser ses projets. Au fur et à mesure que les activités de l'Agence se sont éparpillées et compliquées et que les partenaires de cette dernière se sont multipliés, l'obligation de rendre des comptes s'est diluée. Avec la croissance du produit national brut, l'aide internationale du Canada est passée à environ trois milliards de dollars par année. Comme l'indique le document de principe Partageons notre avenir , l'objectif premier de l'Agence canadienne de développement international est de soulager la pauvreté grâce à un développement durable.

1.63 Le chapitre 12 porte sur l'efficacité des programmes de l'Agence : il examine ses activités dans une région où vivent une partie importante des personnes les plus pauvres de la planète, à savoir le Bangladesh, le Pakistan et Sri Lanka. Il y a 25 ans que l'Agence est présente dans ces pays, et ses investissements y atteignent plus de 3,8 milliards de dollars. Le Bengladesh compte parmi les premiers bénéficiaires de l'aide canadienne aux termes du Plan de Colombo. Au fil des ans, le Bengladesh est devenu le plus gros bénéficiaire de l'aide canadienne : des projets d'aide d'une valeur de plus de deux milliards de dollars y ont été réalisés depuis le début des années 50.

1.64 Il y a 25 ans que l'Agence canadienne de développement international parraine au Bangladesh des projets dans les domaines de l'approvisionnement en eau, de l'agriculture, du contrôle démographique, de la santé, du transport ferroviaire, de l'énergie et de la production alimentaire afin de soulager la pauvreté, particulièrement dans les régions rurales. Le Bureau s'attendait que l'Agence possède une stratégie bien définie pour chaque pays bénéficiaire, en raison de l'importance de la participation du Canada. Une approche professionnelle aurait prévu l'établissement d'objectifs de développement précis et la définition de résultats mesurables. Malheureusement, une approche axée sur les résultats n'a pas été mise en place.

Les contribuables veulent savoir si les milliards de dollars consacrés à l'aide internationale ont aidé à développer le potentiel des pauvres

1.65 Une question fondamentale à laquelle le chapitre 12 cherche à répondre est celle de savoir si l'Agence canadienne de développement international tient compte des leçons du passé lorsqu'elle conçoit ses programmes futurs. Je reconnais que l'aide au développement est un domaine obscur et complexe où les résultats sont difficiles à évaluer. J'ai personnellement visité des projets de l'Agence dans d'autres régions du monde afin de comprendre réellement ce que les Canadiens essaient d'accomplir. J'ai été touché par la sincérité, le dévouement et le travail ardu des Canadiens qui aidaient les victimes de la sécheresse et qui essayaient de soulager les souffrances causées par le SIDA. À certains moments, le niveau d'aide offert faisait penser, quand on le comparait aux besoins, à une goutte d'eau dans l'océan. À mon avis, la plupart des Canadiens appuient ces efforts, mais ils veulent l'assurance que leurs impôts et leurs taxes contribuent vraiment à développer le potentiel des pauvres de la planète. Je crois qu'une analyse du rendement passé constituerait un bon moyen de leur fournir une telle assurance. L'Agence canadienne de développement international devrait déterminer si ses interventions se sont soldées par des résultats valables et durables qui permettent aux personnes les plus démunies de mieux gérer leur propre développement, et communiquer ses constatations au Parlement.

1.66 Faire fonctionner l'obligation de rendre compte veut dire que l'Agence canadienne de développement international devrait présenter au Parlement des rapports sur les politiques appliquées et les objectifs poursuivis au Bengladesh, au Pakistan et à Sri Lanka depuis 25 ans et sur les résultats qu'elle y a obtenus avec des investissements de plus de 3,8 milliards de dollars. Même si les résultats de plusieurs projets ne se manifestent pas avant de nombreuses années, une première mesure pratique serait de faire rapport sur les indicateurs clés qui sont essentiels à la durabilité du projet. Par exemple, l'Agence pourrait déterminer la mesure dans laquelle la capacité technique, administrative et financière de ses partenaires a été améliorée. Elle pourrait faire rapport de ce qu'il lui en coûte pour administrer l'aide qu'elle fournit. Bref, elle devrait posséder de l'information sur ce qui fonctionne, sur ce qu'elle a accompli et sur ce qu'elle a appris de ses efforts antérieurs.

1.67 Selon le Bureau, de telles mesures constitueraient un pas important vers la communication au Parlement de rapports d'intendance qui le renseigneraient mieux sur les résultats obtenus, comme la mesure dans laquelle l'objectif de développement durable a été atteint. C'est ce que j'entends par «faire fonctionner l'obligation de rendre compte».

Concilier autonomie des ministères et prestation de services sectoriels

1.68 Le 25 juin 1993, la Première ministre a annoncé la compression et la restructuration du gouvernement. L'annonce indiquait que le nombre de ministères passerait de 32 à 23. La Première ministre a aussi annoncé la nomination d'un Cabinet plus petit, une réduction du nombre de comités du Cabinet ainsi que des mesures connexes visant à rationaliser le processus décisionnel du gouvernement. Elle a indiqué que ces changements avaient pour objectif de donner aux Canadiens une administration plus maigre, plus accessible et plus efficiente.

Pourquoi les ministères ont tant de difficulté à travailler ensemble

1.69 Manifestement, la restructuration des activités du gouvernement peut permettre à ce dernier de coordonner plus efficacement les questions qui, dans le passé, franchissaient les frontières ministérielles. Toutefois, il restera de grandes questions qui continueront à intéresser plusieurs ministères. Par exemple, la mise en oeuvre d'une politique fédérale relative aux eaux nécessite la participation de nombreux ministères qui ont des intérêts majeurs dans ce domaine.

1.70 Les structures ministérielles traditionnelles sont essentiellement «verticales» et elles ont été conçues à une époque où les domaines d'activité comme l'agriculture, la foresterie, les travaux publics ou les transports pouvaient être considérés comme des domaines assez distincts. Aujourd'hui, toutefois, bon nombre des grandes questions qui touchent les Canadiens engagent plus d'un ministère. Le problème, comme l'ont révélé les vérifications passées et comme le révèlent les vérifications courantes, c'est que les ministères ont de la difficulté à travailler ensemble aux questions sectorielles qui dépassent les frontières ministérielles.

1.71 La vérification que le Bureau a effectuée en 1990 sur la gestion du programme d'immigration a fait état des principales difficultés auxquelles les sept ministères en cause ont dû faire face au niveau de la formulation, de la gestion et de la coordination d'un programme d'immigration intégré lorsqu'il s'est agi de le mettre en oeuvre. La même année, la vérification du programme de lutte antidrogue indiquait que le manque de coordination entre la Gendarmerie royale du Canada et Douanes Canada nuisait aux efforts déployés.

1.72 Dans le présent rapport, deux chapitres en particulier font ressortir la nécessité d'améliorer la coordination entre les ministères du gouvernement qui sont chargés de mettre en oeuvre des programmes sectoriels. Le chapitre 11, qui porte sur la Stratégie canadienne de développement économique des autochtones, décrit de façon détaillée les difficultés qu'éprouvent les ministères des Affaires indiennes et du Nord canadien, de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie et de l'Emploi et de l'Immigration à instaurer une nouvelle façon de créer des débouchés économiques pour les peuples autochtones du Canada. Le chapitre 14, «Réduction de la pollution et assainissement des eaux douces», décrit les difficultés soulevées par la mise en oeuvre de la politique fédérale relative aux eaux, attribuables en grande partie au fait que les principaux ministères fédéraux en cause ne travaillent pas ensemble. Ce qui est particulièrement troublant dans le dernier cas, c'est qu'un comité interministériel a été mis sur pied pour aider au règlement des problèmes d'intérêt commun; pourtant, on a rarement utilisé ses services.

Les ministères doivent travailler ensemble pour créer des emplois, protéger les eaux intérieures et régler d'autres problèmes nationaux

1.73 L'actuelle réorganisation de l'administration fédérale réglera peut-être certains problèmes de coordination. Toutefois, il faudra toujours avoir une certaine forme d'organisation matricielle qui permette d'intégrer les principaux services sectoriels offerts aux Canadiens. Il n'existe pas de modèle organisationnel «parfait», qui éliminerait la nécessité, pour les cadres supérieurs et les gestionnaires hiérarchiques, de coordonner leurs efforts en vue d'atteindre les objectifs nationaux.

1.74 De toute évidence, c'est un problème complexe auquel on trouvera peu de solutions simples. La coordination exige que la haute direction de toutes les organisations s'engage à développer une communauté de vues. Les ministères et organismes visés doivent parvenir à une compréhension mutuelle et à une acceptation de leurs rôles et de leurs mandats. Il leur faut un sentiment d'urgence, une volonté politique et un engagement communs. Quelles que soient la structure ou les dispositions organisationnelles choisies pour fournir les services communs, un régime de reddition de comptes claire est un besoin essentiel. Pour boucler la boucle, les responsabilités liées à cette obligation de rendre compte doivent aussi être claires -- les ministères doivent rendre compte des composantes individuelles et le ministère directeur doit rendre compte des résultats globaux -- pour faciliter l'examen des programmes sectoriels par le Parlement.

1.75 Le Bureau reconnaît qu'il est fondamentalement difficile de déterminer à qui revient l'obligation de rendre compte des résultats d'un programme interministériel. Toutefois, si les ministères, qui ont la responsabilité première, sont précisément chargés de communiquer une information significative au sujet de leur intendance, le Parlement sera plus en mesure de demander des comptes aux ministères et aux organismes. Il n'est pas nécessaire que l'amélioration des comptes rendus sur les programmes interministériels constitue une difficulté insurmontable.

Intégration du Bureau du contrôleur général au Secrétariat du Conseil du Trésor

1.76 Dans le cadre de la restructuration annoncée le 25 juin 1993, le Bureau du contrôleur général a été intégré au Secrétariat du Conseil du Trésor. Le titre et les responsabilités du contrôleur général se sont ajoutés à ceux du secrétaire du Conseil du Trésor. La politique de comptabilité et d'établissement des coûts, y compris la responsabilité à l'égard des états financiers annuels du gouvernement, relève maintenant du sous-secrétaire de la Direction des programmes tandis que la vérification et l'évaluation ont été confiées au sous-secrétaire de la Direction de la politique administrative. L'ancien contrôleur général a été nommé dirigeant principal de l'informatique au sein du Secrétariat. Il est responsable de la gestion de l'information ainsi que des systèmes et des techniques informatiques à l'échelle du gouvernement.

La fonction de contrôleur devrait faire partie intégrante de la fonction décisionnelle du gouvernement

1.77 J'ai discuté de ces changements avec le secrétaire du Conseil du Trésor et contrôleur général et il m'a assuré qu'il était d'accord avec moi pour dire que la fonction de contrôleur et la gestion financière font partie intégrante de la fonction décisionnelle du gouvernement. J'ai aussi consulté des ministres, des hauts fonctionnaires et des cadres de la communauté comptable. Ils sont unanimes à dire -- et je crois que les contribuables le seront aussi -- que la gestion de la situation financière actuelle exige une composante financière forte et efficace aux niveaux les plus élevés de l'administration.

1.78 Mon expérience auprès de très grandes entreprises renforce cette opinion. Mes prédécesseurs se sont dits très préoccupés par le niveau du savoir-faire financier au sein de l'administration fédérale, et mes récentes vérifications m'ont amené à croire que, malgré les quelques améliorations apportées, il arrive encore souvent que les décideurs gouvernementaux ne reçoivent pas régulièrement une information appropriée. Il est important que les décideurs reçoivent des avis de personnes qui sont en mesure d'interpréter et d'analyser, aussi bien à court terme qu'à long terme, les ramifications des opérations financières compliquées qui se produisent encore régulièrement au sein du gouvernement en dépit des tendances à réduire sa taille. Ces éléments constituent une partie essentielle de la fonction de contrôleur.

1.79 L'expression «fonction de contrôleur» est en soi relativement simple. Dans notre vie personnelle, cela veut dire savoir quels comptes nous avons à payer et faire nos paiements à temps, et au montant indiqué. Cela veut aussi dire savoir quelles seront les rentrées de fonds et les gérer judicieusement lorsqu'on les touche. Sur le plan personnel, la fonction de contrôleur suppose aussi que nous évaluons les répercussions financières de certaines des décisions les plus importantes de notre vie, comme acheter une maison, poursuivre des études et se marier. Dans de grandes organisations complexes, comme des entreprises ou des administrations, l'exercice de la fonction de contrôleur est tout sauf simple. C'est une fonction essentielle, qui doit être exercée par des professionnels qui possèdent les antécédents et la formation requis.

1.80 Au cours de mes trois premières années au poste de vérificateur général, j'ai été très préoccupé de la qualité de la fonction de contrôleur dans l'ensemble de l'administration fédérale. J'ai le sentiment qu'en dépit de certaines améliorations, les ministres et les sous-ministres ne reçoivent pas encore, pour ce qui est de l'expertise et des systèmes informatiques, les mêmes appuis que reçoivent les chefs de direction des meilleures organisations du secteur privé.

1.81 Les rapports qui se sont succédé au cours des dix dernières années ont consigné de graves carences dans la gestion et le contrôle financiers. Par exemple, il est fréquent que des ministères et organismes ne connaissent pas les coûts de certaines de leurs activités. D'après la vérification de portée générale de l'efficience que le Bureau a faite en 1990, l'information pertinente sur les coûts et le rendement est, dans l'ensemble, soit difficile à obtenir, soit sous-utilisée. D'autres vérifications ont souligné l'absence d'information sur les coûts susceptible d'appuyer la facturation ou le recouvrement des coûts dans le cas de programmes qui engagent des centaines de millions de dollars. Il n'y a pas assez d'information pour appuyer une analyse éclairée de ce qui pourrait être fait pour remplacer l'infrastructure vieillissante du gouvernement, sous forme d'immeubles ou d'autres immobilisations. Il semble aussi ne pas exister assez d'information fiable qui permette de comparer les coûts des divers programmes. Et depuis 1978, le Bureau n'a formulé une opinion sans réserve sur les états financiers vérifiés du gouvernement qu'à deux occasions, soit en 1990 et encore l'an dernier. Les vérificateurs généraux successifs se sont demandé comment les ministres et les sous-ministres arrivent à fonctionner sans cette information financière de base et l'expertise qui s'y rattache et qui font partie intégrante de ce que j'entends par fonction de contrôleur.

Les gouvernements successifs sont loin de s'être engagés à fond à l'égard du concept

1.82 Depuis sa création, en 1978, le Bureau du contrôleur général n'a jamais eu de mandat législatif clair. La Loi sur la gestion des finances publiques a simplement établi le poste. Les gouvernements qui se sont succédé ont omis de définir clairement le rôle et les responsabilités qui lui incombaient. Ils sont loin de s'être engagés à fond à l'égard du concept.

1.83 Aujourd'hui, le gouvernement du Canada subit les mêmes pressions que beaucoup d'entreprises, et pour les mêmes raisons -- inquiétudes au sujet de la situation financière et du résultat net. Compressions de l'effectif et restructuration sont des réalités de la vie, tant dans le secteur privé que dans le secteur public. Dans le monde des affaires, une solide fonction de contrôleur est considérée comme l'un des ingrédients clés de la gestion du changement organisationnel. Au gouvernement, une fonction de contrôleur efficace engloberait les tâches suivantes :

préparer, analyser et interpréter les rapports financiers utilisés pour la prise de décisions;
élaborer et réviser les normes relatives au contrôle interne et à la mesure du rendement;
fournir aux ministres et aux sous-ministres des avis objectifs en matière de finances;
établir et maintenir un plan opérationnel intégré qui soit compatible avec les objectifs à court et à long terme du gouvernement;
voir à ce que la fonction de contrôleur soit assumée par des professionnels compétents qui possèdent les connaissances et l'expérience appropriées.

1.84 C'est dans ce contexte que je m'interroge grandement sur la décision du gouvernement d'intégrer le Bureau du contrôleur général au Secrétariat du Conseil du Trésor. Bien que notre Bureau ait préféré que le Bureau du contrôleur général demeure une entité distincte et, de fait, qu'il soit renforcé dans le sens de ce qui était prévu à l'origine, la fusion proposée pourrait toutefois fonctionner. Toutefois, je crois que les mesures qu'a prises le gouvernement risquent d'affaiblir la fonction de contrôleur. Pour être plus précis, je crains que les ministères et organismes aient l'impression que le gouvernement cherche :

à fragmenter la fonction de contrôleur;
à confier les différents aspects de la fonction à des contrôleurs à «temps partiel» qui occuperont des postes au niveau du sous-secrétaire, qui n'auront pas beaucoup de temps à consacrer à leurs nouvelles responsabilités et qui ne posséderont peut-être ni les antécédents, ni la formation requis;
à prendre l'une des composantes de la fonction (politique de comptabilité et d'établissement des coûts) pour en faire l'unique rôle de la fonction de contrôleur général et à placer cette composante sous la direction d'un fonctionnaire dont le poste se situerait au moins deux niveaux plus bas que celui de secrétaire du Conseil du Trésor et contrôleur général.

Les administrateurs généraux pourraient bien voir cela comme une mesure visant à réduire l'importance de la fonction de contrôleur et de la gestion financière, ce qui pourrait les inciter à affaiblir cette fonction au sein de leur organisation au moment précis où elle devrait être renforcée.

1.85 Si le Bureau du contrôleur général doit être intégré au Secrétariat du Conseil du Trésor, la fonction de contrôleur doit constituer le point de mire au sein du Secrétariat. Le poste devra se situer à un niveau assez élevé et avoir suffisamment d'envergure pour attirer un savoir-faire de haut calibre, ce qui permettra au titulaire de faire une différence et d'avoir assez de poids pour influencer les décisions importantes. Je crois également que les pouvoirs et les responsabilités du contrôleur général devraient être enchâssés dans la loi, comme cela s'est fait dans d'autres administrations.

1.86 En cette période de compressions, de restructuration et d'inquiétudes au sujet des déficits et de la dette, une solide fonction de contrôleur au sein du gouvernement du Canada ne constitue pas simplement une fonction qu'il serait bien d'avoir, c'est une fonction que le gouvernement doit avoir et à laquelle les Canadiens ont le droit de s'attendre. Tout compte fait, ce sont les résultats qui comptent et j'ai l'intention de suivre de près les activités du contrôleur général pour voir si les résultats ont été atteints.

Intégration de la réforme de la fonction publique à l'ensemble du programme gouvernemental

Le besoin urgent de redonner de la vigueur au processus de renouvellement

1.87 Depuis mon entrée en fonction en 1991, je souligne à quel point il est important, en cette période de difficultés économiques et financières, de réformer et de renouveler la gestion dans la fonction publique. À la fin de 1989, le gouvernement a lancé une initiative dont l'objet était d'améliorer la gestion des ressources humaines et de rationaliser les structures, les processus et les systèmes afin que la fonction publique coûte moins cher et qu'elle soit plus productive, plus innovatrice et plus axée sur le service. Mon Bureau a appuyé d'emblée les principes et les objectifs de cette initiative appelée Fonction publique 2000 (FP 2000).

1.88 La réforme administrative n'est pas un phénomène nouveau. Au cours des dernières décennies, on a porté un intérêt considérable à l'amélioration du rapport coût-efficacité dans l'administration des affaires publiques. Une série d'enquêtes -- commissions royales, groupes de travail et études internes -- ont été menées et toutes sortes de projets ont été réalisés. Comme je l'indique dans mon Rapport de 1991, le plus troublant, c'est qu'il a fallu revenir sur certaines questions encore et encore. Ce problème est en partie attribuable à la piètre gestion du changement.

1.89 Le chapitre 6, «La réforme de la fonction publique du Canada et les enseignements tirés de pays choisis», indique que Fonction publique 2000 risque de décevoir, et cela, une fois de plus, est attribuable en grande mesure à des lacunes dans la gestion de la transition.

1.90 À l'été de 1993, le gouvernement a annoncé un projet de restructuration qui impliquait la réorganisation et la rationalisation des ministères et organismes gouvernementaux. Les programmes et services du gouvernement devaient être examinés ultérieurement. Il est essentiel que ce projet -- et même d'autres nouveaux projets -- ne minent pas Fonction publique 2000. Les deux poursuivent des objectifs communs et il n'est donc pas nécessaire qu'ils soient en conflit l'un avec l'autre, mais il faudra des efforts concertés et des communications claires pour que les deux projets se complètent et se renforcent mutuellement.

1.91 Pour que ce soit véritablement le cas et pour que les problèmes visés par Fonction publique 2000 soient bel et bien réglés, il est urgent que le gouvernement redonne de la vigueur au processus de renouvellement.

Conciliation des objectifs de la réforme de la fonction publique et des réalités financières

1.92 Il y a un autre problème qu'il faut régler. Fonction publique 2000 a été ébranlé par des perceptions d'incompatibilité et de manque de cohérence entre les objectifs du renouvellement et les autres mesures et initiatives du gouvernement. Notre étude laisse entendre que ces perceptions découlent, en partie, du fait que certains des objectifs de Fonction publique 2000 et les pressions croissantes exercées par les compressions financières n'ont pas été adéquatement conciliés.

1.93 Aujourd'hui, les déficits répétés et la dette croissante figurent parmi les problèmes les plus difficiles du gouvernement. Comme on l'a déjà indiqué, un examen des programmes et services gouvernementaux devait avoir lieu dans le cadre du projet de restructuration, afin de déterminer si l'on pouvait se les permettre.

1.94 Dans ce contexte de réexamen et de changement en profondeur, certaines des mesures précises proposées par Fonction publique 2000 pourraient avoir perdu leur pertinence ou être devenues impossibles à mettre en oeuvre. Le gouvernement devra faire le point et déterminer les composantes prioritaires de Fonction publique 2000. Il aura besoin d'une démarche stratégique, une démarche qui lui permettra de faire en sorte que les objectifs de la réforme et du renouvellement de la fonction publique s'assimilent et s'intègrent pleinement à ses grandes orientations et à sa vision du rôle futur de la fonction publique.

1.95 Peu importe les changements qui pourraient survenir, la fonction publique continuera à jouer un rôle crucial, que ce soit pour donner des avis aux ministres, assurer les services gouvernementaux aux Canadiens ou accroître la compétitivité de notre pays. Par conséquent, il est absolument essentiel que les principes et les valeurs qui façonnent la manière dont le gouvernement envisage la gestion de la fonction publique favorisent le maintien de la santé de cette institution vitale, tout en reflétant de façon réaliste la situation changeante du Canada.

1.96 La réforme et le renouvellement de la fonction publique doivent être menés à bien. Comme notre étude de la réforme au Canada, en Australie, en Nouvelle-Zélande et au Royaume-Uni le révèle, pour que cette initiative réussisse, il est essentiel qu'elle bénéficie d'un leadership et d'un engagement politique indéfectibles. La fonction publique du Canada est un atout précieux qui doit être sauvegardé et géré judicieusement.

Le Comité des comptes publics et les autres comités parlementaires

1.97 L'une des caractéristiques qui distingue le présent rapport annuel est le fait qu'il sera le premier rapport du vérificateur général à être examiné par la 35e législature du Canada. J'espère que le Comité des comptes publics et les autres comités permanents de la nouvelle législature analyseront les travaux de mon Bureau avec la même énergie que celle dont ont fait preuve les comités des deux dernières législatures.

1.98 Quand on regarde rapidement le nombre d'audiences publiques que le Comité des comptes publics a tenues au cours des 33e et 34e législatures, on constate que la moyenne annuelle, entre les deux législatures, a augmenté d'environ 45 p. 100. Par ailleurs, les autres comités se sont de plus en plus intéressés au rapport annuel. En 1984-1985, c'est-à-dire la première année de la 33e législature, le Bureau a peut-être été appelé à comparaître une ou deux fois devant d'autres comités permanents de la Chambre. Au cours du dernier exercice, celui de 1992-1993, le Bureau a témoigné huit fois devant pas moins de cinq comités permanents de la Chambre en plus du Comité des comptes publics et devant un comité du Sénat. Un intérêt aussi marqué de la part du Parlement est essentiel à notre efficacité, non parce que nous gagnons en visibilité, mais parce que c'est souvent à la suite d'une audience et de l'intérêt ainsi créé chez le public que le besoin d'une mesure corrective se voit donner le niveau de priorité approprié.

1.99 Les modifications qui sont apportées au Règlement de la Chambre des communes depuis le milieu des années 80 ont amené les comités permanents de la Chambre autres que le Comité des comptes publics à s'intéresser et à donner suite aux travaux de mon Bureau. Un autre facteur d'égale importance, toutefois, c'est l'esprit d'initiative, l'auto-discipline et le sens des responsabilités qui ont animé le Comité des comptes publics pendant la dernière moitié de la plus récente législature et qui l'ont amené à examiner les questions soulevées dans mon rapport de façon exhaustive et non partisane. Les 27 audiences publiques et les 18 audiences à huis clos que le Comité a tenues en 1992-1993 le placent parmi les comités permanents de la Chambre les plus actifs. Je suis convaincu que ce dynamisme, qui sert bien les Canadiens, ne sera pas perdu dans la transition vers une nouvelle législature.

La nécessité de fixer des priorités afin de préserver l'essentiel de nos institutions

1.100 Historiquement, le Parlement est chargé de voter les dépenses chaque année. Dans la plus grande partie du présent chapitre, nous traitons du rôle du Parlement dans le processus budgétaire et nous proposons des moyens de rendre sa participation plus efficace. Nous développons trois grandes idées : premièrement, restaurer et améliorer le rôle du Parlement dans les finances fédérales, particulièrement au niveau macro; deuxièmement, améliorer la qualité des décisions et troisièmement, faire fonctionner l'obligation qu'ont les ministères de rendre compte au Parlement, sans pour autant tomber dans la micro-gestion. Il faut absolument régler ces questions si l'on veut assurer un gouvernement responsable et maintenir les valeurs et les institutions canadiennes.

1.101 De toute évidence, c'est une période difficile pour l'administration publique qui doit concilier attentes des citoyens et marge de manoeuvre financière réduite. Chaque pays doit relever le défi de maintenir ses traditions et ses institutions tout en s'adaptant au changement économique et social. En période de restrictions financières, l'équilibre peut être assez difficile à trouver, puisque les gens veulent être sûrs de garder les programmes et les services actuels tout en ayant accès à de nouvelles initiatives pour pouvoir relever les défis de demain.

1.102 Le gouvernement du Canada s'est engagé politiquement à préserver le bien-être des citoyens et, sur la scène internationale, à contribuer à des objectifs humanitaires. Si le Canada veut tenir ses engagements, il lui faut une saine intendance financière. Les objectifs nationaux doivent tenir compte des réalités financières, mais ce sont les orientations qui doivent guider l'affectation des ressources plutôt que les niveaux des dépenses passées. Je crois que nous pouvons préserver l'essentiel des institutions et des valeurs que nous avons édifiées avec le temps, si les Canadiens sont prêts à différencier l'essentiel de l'accessoire.

1.103 Le Canada compte parmi les pays où il fait le mieux vivre. Nous devons toutefois en prendre grand soin. Je crois que le vérificateur général peut jouer un rôle positif. Ce Bureau s'est engagé à faire une différence dans l'intérêt des Canadiens. Pour ce faire, il favorise, dans tous les travaux soumis au Parlement, un gouvernement comptable, honnête et productif. C'est dans la mesure de notre succès que nous contribuerons à faire en sorte que le Canada continue d'être le pays du monde où il fait le mieux vivre.

1993 — Rapport du vérificateur général du Canada

Chapitre 1 — Questions d'une importance et d'un intérêt particuliers