4.1 Les sociétés d'État sont d'importants mécanismes de mise en oeuvre de la politique gouvernementale. Elles dépendent en grande partie des crédits parlementaires; elles se doivent donc d'être pleinement comptables envers le Parlement. Étant donné qu'on les incite de plus en plus à l'autosuffisance, un grand nombre d'entre elles réexaminent leurs produits ou leurs services de base ainsi que leur façon de les offrir.

4.2 Le conseil d'administration surveille la gestion des affaires de la société, et il est un élément important de la filière de responsabilisation. Il lui appartient en effet de prendre les grandes décisions, de contrôler et d'évaluer le rendement, et de veiller à ce que la société se dote d'objectifs clairs et mesurables et rende compte correctement de ses résultats. Étant donné l'importance du rôle dont est investi le conseil, il importe que les administrateurs saisissent pleinement leurs responsabilités. Un conseil compétent est composé de personnes qualifiées, dont la nomination se fait à un moment opportun, après consultation des administrateurs déjà en place. Aussi faut-il définir un profil optimal de l'administrateur pour chaque société.

4.3 Le Parlement doit être saisi régulièrement de renseignements opportuns et utiles sur la réalisation des objectifs des sociétés d'État. Le rapport annuel est le moyen indiqué pour communiquer ces renseignements.

4.4 La majorité des rapports annuels ne présentent pas explicitement de données sur le rendement de la société par rapport à tous ses objectifs approuvés. Bien que nous ayons constaté des améliorations marquées dans la communication d'information sur le rendement (65 p. 100 des sociétés font maintenant rapport, à des degrés divers, sur la réalisation de leurs objectifs), 60 p. 100 des sociétés qui produisent un rapport ne fournissent pas de données sur tous leurs objectifs. En outre, même dans le cas des sociétés qui fournissent certains renseignements sur leur rendement, il y a lieu d'améliorer ceux qui sont effectivement présentés.

4.5 Certaines sociétés d'État font usage d'un éventail de méthodes comptables, à telle enseigne que les crédits parlementaires sont présentés dans les états financiers d'une façon susceptible de mener à des comparaisons et à des conclusions inappropriées. Cette question a été soulevée par le passé, mais elle n'a pas encore été résolue. Nous avons donc l'intention, de concert avec la Direction générale des sociétés d'État du ministère des Finances et du Conseil du Trésor, d'amener les sociétés d'État visées à déterminer comment présenter le mieux possible l'information sur les crédits parlementaires dans leurs états financiers.

4.6 Nous instituons un Prix d'excellence du rapport annuel, qui sera décerné aux sociétés d'État fédérales dont les rapports annuels constituent les meilleurs documents de reddition de comptes.

Introduction et objet

4.7 Bien avant la Confédération, on a fait appel aux sociétés de la Couronne dans la poursuite des objectifs de politique générale. Au cours de la dernière décennie, le gouvernement a pratiqué des méthodes de gestion des sociétés d'État qui mettent l'accent sur l'accroissement de la productivité, la diminution des dépenses, les rendements accrus pour l'actionnaire et la rationalisation de l'exploitation.

4.8 Les sociétés d'État sont des personnes morales distinctes. Chacune possède son conseil d'administration qui assume des responsabilités importantes, et elles échappent en grande partie aux contrôles administratifs auxquels est soumis le secteur public. Les sociétés d'État tiennent leur mandat et leurs pouvoirs législatifs du Parlement et, en dernier ressort, sont donc comptables à celui-ci, par le truchement du ministre de tutelle.

4.9 Les modifications à la Loi sur la gestion des finances publiques , entrées en vigueur le 1er septembre 1984, visaient à trouver un point d'équilibre pour les sociétés d'État entre, d'une part, l'obligation de rendre compte (d'où procèdent la communication de renseignements appropriés au Parlement et au gouvernement et l'exercice d'un contrôle par ces derniers) et, d'autre part, une mesure essentielle de liberté d'action. Ces modifications, qui se retrouvent dans la partie X de la Loi, ont précisé les rôles et responsabilités des divers intervenants de la hiérarchie d'intendance des sociétés, défini l'information que les sociétés d'État doivent fournir au Parlement pour s'acquitter de leur obligation de rendre compte et institué un régime de vérification intégrée.

4.10 Le présent chapitre, qui poursuit les propos tenus dans des chapitres antérieurs sur le régime de responsabilisation des sociétés d'État, a pour objet :

de réitérer l'importance des sociétés d'État comme véhicules de mise en oeuvre de la politique gouvernementale et la nécessité de leur responsabilisation;
de présenter à grands traits l'importance du conseil d'administration pour l'intendance des sociétés d'État et d'expliquer son rôle en ce qui a trait à l'obligation de rendre compte du rendement;
de commenter la qualité de l'information sur le rendement, que les sociétés communiquent au Parlement, de même que la comptabilisation des crédits parlementaires et la présentation de l'information à l'égard de ces crédits.

Les sociétés d'État

4.11 Le président du Conseil du Trésor présente chaque année au Parlement des renseignements sur les sociétés d'État et les autres sociétés en coparticipation du Canada. Nous nous sommes fondés en grande partie sur cette information pour mettre en évidence les caractéristiques actuelles de ce secteur ou portefeuille et certains des changements qu'il a connus depuis 1984-1985, au moment où entraient en vigueur les modifications à la Loi sur la gestion des finances publiques. L'information en question témoigne de l'importance du portefeuille et de la nécessité d'insister sans relâche sur l'intendance et l'obligation de rendre compte.

Des changements majeurs

4.12 De 195 qu'il était en 1984-1985, le nombre de sociétés est aujourd'hui passé à 112, ce qui comprend les sociétés d'État mères (sociétés mères par intérim comprises) et les filiales en propriété exclusive. Il y avait 61 sociétés d'État mères en 1984-1985, mais on n'en comptait plus que 57 (par intérim comprises) à la fin de 1991-1992. Par la suite, sept sociétés d'État mères ont été exclues de la catégorie des sociétés d'État (voir la pièce 4.1 ). La population des sociétés d'État mères a été rajustée à la hausse ou à la baisse 31 fois depuis 1984-1985, ce qui illustre bien la fluidité du secteur. Parmi les entités qui ont été retirées de cette catégorie figurent quelques sociétés mères extrêmement importantes, qui possédaient un grand nombre de filiales en propriété exclusive.

4.13 En 1991-1992, la valeur de l'actif administré par les sociétés d'État se chiffrait à 51 milliards de dollars, leurs dépenses totalisaient 23 milliards et leurs recettes de sources commerciales, 18 milliards (voir la pièce 4.2 ). Le nombre d'employés au service des sociétés d'État est passé d'environ 210 000 en 1984-1985 à 120 000 en 1991-1992. Cette diminution de quelque 90 000 personnes est attribuable à des cessions, à des dissolutions, à des compressions d'effectifs et à l'efficience opérationnelle (voir la pièce 4.3 ). La privatisation des deux seules sociétés Petro-Canada et Air Canada a diminué d'environ 30 000 les effectifs des sociétés d'État. S'ils sont moins nombreux qu'avant, les effectifs des sociétés d'État constituent néanmoins une grande part de l'ensemble des employés au service de l'État, soit 25 p. 100 aujourd'hui en comparaison de 36 p. 100 en 1984.

Un secteur qui demeure axé sur la politique gouvernementale et qui dépend des crédits parlementaires

4.14 Les sociétés d'État continuent d'assumer un rôle d'appui à la politique gouvernementale et de dépendre, en général, des crédits parlementaires. Certaines sociétés ont été privatisées du fait qu'elles ne répondaient plus, entre autres, à un objectif tenant de la politique de l'État et n'avaient plus, en conséquence, à appartenir à l'État. Dans la même optique, la taille d'un certain nombre d'entre elles s'est trouvée réduite par la cession d'unités dont le rôle touchait peu à la politique gouvernementale. En ce qui a trait aux nouvelles sociétés, en règle générale elles sont investies de fonctions qui rejoignent nettement la politique gouvernementale, de sorte que le portefeuille, dans sa forme actuelle, continue de jouer un rôle qui se rattache surtout à l'activité de l'État.

4.15 Tandis que le secteur des sociétés d'État rapportait plus de deux milliards de dollars au gouvernement sous forme de dividendes et d'autres paiements au cours des huit années de 1984-1985 à 1991-1992, les sociétés touchaient 37 milliards de dollars en financement à même le budget fédéral. Si les crédits alloués n'ont pas varié sensiblement durant la période visée, ils se sont néanmoins accrus en tant que pourcentage des dépenses d'exploitation. Le financement budgétaire octroyé au sociétés d'État en 1984-1985 correspondait à 17 p. 100 des dépenses; cette proportion était passée à 24 p. 100 en 1991-1992.

4.16 Si le secteur des sociétés d'État en est venu à dépendre davantage du Trésor pour supporter ses dépenses, cela est dû principalement à la nature des entités qu'il réunit à l'heure actuelle. Certaines sociétés qui engageaient des dépenses importantes, mais qui ne faisaient pas appel au financement du gouvernement, ont été privatisées; de celles qui n'ont pas été privatisées, la plupart demeurent dépendantes, à des degrés divers, des deniers publics.

4.17 Les dépenses d'exploitation et le niveau de financement à même le budget fédéral des sociétés d'État qui ont poursuivi leur activité pendant ces huit années n'ont pas varié sensiblement. Bien que 35 des sociétés d'État en activité (soit 65 p. 100 d'entre elles) aient bénéficié de crédits parlementaires pour financer leurs dépenses d'exploitation, près de 85 p. 100 des crédits, qui totalisaient 5,4 milliards de dollars en 1991-1992, sont allés à six d'entre elles.

Accroissement proportionnel de la dette détenue par le secteur privé

4.18 Tant le nombre de sociétés qui contractent des dettes auprès du secteur privé que la proportion des titres de créance détenus par le secteur privé ont augmenté. La dette totale à long terme des sociétés qui ont poursuivi leur exploitation au cours de l'intervalle visé par l'étude est demeurée relativement constante, à environ 33 milliards de dollars. Toutefois, la part de dette contractée auprès du secteur privé est passée de 49 à 58 p. 100, et les prêts consentis par le gouvernement ont diminué proportionnellement. Le gouvernement a autorisé et même incité les sociétés à répondre à leurs besoins en capitaux d'emprunt en s'adressant au secteur privé plutôt qu'à lui. Cette pratique a pour objet de favoriser l'autonomie des sociétés et de leur donner une plus grande orientation commerciale; en outre, la dette du gouvernement s'en trouve diminuée dans les cas où les dettes des sociétés ne sont pas consolidées à celles de l'État.

Enjeux de gestion accrus

4.19 La gestion des sociétés d'État devient de plus en plus complexe. Les enjeux de gestion que doivent défendre les sociétés d'État ont gagné en importance avec la pression d'en faire davantage avec moins. La poursuite d'une productivité accrue est motivée par les compressions budgétaires et par la perception qu'a le contribuable de l'inefficience du milieu bureaucratique. Parallèlement, l'actionnaire, les groupes d'intérêts particuliers et les clients exigent et attendent davantage. Les organismes publics se voient sommés de plus en plus de résoudre les problèmes environnementaux, de répondre de manière équilibrée aux besoins de divers détenteurs d'enjeux, d'être plus ouverts au sujet de leur rendement et d'être de la dernière rigueur dans le respect de la déontologie.

4.20 Sous l'effet de ces pressions diverses, nombre de sociétés d'État se trouvent obligées d'amorcer un virage : tandis qu'elles évoluent vers une plus grande autonomie et une obligation de rendre compte élargie, elles cherchent à cerner leurs produits ou leurs services de base ainsi que leur façon de les offrir. La conjoncture est telle que l'une des solutions les plus évidentes consiste à réduire la taille des entreprises. Toutefois, le prix de cette solution pourrait se mesurer en des niveaux de service moindres et, en bout de ligne, provoquer le désenchantement de l'employé et la frustration du client. Comme solution de rechange, les sociétés ont cherché des moyens novateurs d'augmenter la qualité et de maintenir les niveaux de service actuels à moindres frais.

4.21 Bien que la diminution du nombre d'emplois dans les sociétés d'État soit en grande partie attribuable à la privatisation, les sociétés qui ont poursuivi leurs activités depuis 1984 ont, elles aussi, diminué leurs effectifs de 30 p. 100 à la suite de programmes de compression et d'accroissement de l'efficience opérationnelle. Les dépenses d'exploitation de ces sociétés ne semblent pas avoir varié sensiblement au cours de l'intervalle à l'étude mais, si l'on tient compte de l'inflation, on constate qu'elles auraient diminué de sept milliards de dollars, soit de 24 p. 100.

Un secteur demeuré important et dont l'intendance s'impose

4.22 Nous continuons de croire à l'importance du secteur des sociétés d'État, et nous sommes toujours d'avis que le Parlement, le gouvernement et les conseils d'administration doivent continuer de s'y intéresser de façon soutenue et d'y participer énergiquement. Nous faisions remarquer, en 1991, que le régime de contrôle et de responsabilisation mis en place en 1984 avait permis de marquer des progrès notables par rapport à la situation antérieure et qu'il rendait possible une vigilance et une stabilité plus grandes. Le régime commande l'élaboration de plans d'entreprises à soumettre à l'approbation du gouvernement et le dépôt devant le Parlement de résumés connexes, ainsi que d'un rapport annuel faisant état des réalisations. Il ménage une marge de manoeuvre dans l'exécution des mandats, mais prévoit en même temps l'obligation de rendre compte. Nous estimons que ce mécanisme a permis d'améliorer la gestion des sociétés d'État ainsi que de fournir au Parlement, en temps opportun, des renseignements essentiels.

L'intendance des sociétés d'État

4.23 Les modifications apportées en 1984 à la Loi sur la gestion des finances publiques comprennent, entre autres, un énoncé des rôles et responsabilités du Parlement, du gouvernement, des conseils d'administration, des dirigeants et des vérificateurs vis-à-vis des sociétés d'État. Cette précision a été jugée une première étape indispensable dans la mise au point d'un régime de responsabilisation. Même si chaque intervenant assume un rôle capital dans la filière d'intendance des sociétés d'État, les remarques présentées ci-après concernent surtout les fonctions du conseil d'administration. On retrouve actuellement 530 administrateurs qui fournissent un service appréciable au public.

4.24 Intendance corporative s'entend de l'exercice d'une direction stratégique dont les responsables rendent pleinement compte. Dans le milieu des sociétés d'État, l'intendance incombe surtout au conseil d'administration : en clair, le conseil est le premier responsable du rendement de la société. Ainsi, l'un des principaux objectifs poursuivis par le gouvernement lorsqu'il a modifié la Loi sur la gestion des finances publiques était de clarifier et de consolider le rôle du conseil administration en tant que cheville ouvrière d'une gestion efficace. Le gouvernement a saisi la nécessité d'un conseil d'administration efficace pour garantir intégrité et discernement dans la planification de l'orientation de la société; la gestion et la protection des ressources de la société; le contrôle, l'évaluation et la présentation des résultats; et les conseils relativement à certains aspects opérationnels.

Le rôle du conseil dans la gestion d'une société d'État

4.25 Voulant clarifier le rôle du conseil d'administration en ce qui concerne la gestion des affaires des sociétés, le Bureau du Conseil privé publiait, en 1988, un document intitulé Les nominations par décret du gouverneur en conseil dans les sociétés d'État , qui précise les responsabilités des conseils d'administration et de leurs membres. Récemment, la Direction générale des sociétés d'État du ministère des Finances et du Secrétariat du Conseil du Trésor publiait, à l'intention des administrateurs, un ouvrage qui s'intitule Guide d'introduction aux rôles et responsabilités des administrateurs de sociétés d'État . Nous sommes d'accord avec l'affirmation que les conseils d'administration ont un rôle primordial à jouer dans le bon fonctionnement des sociétés d'État et dans leur responsabilité de rendre compte, ultimement, au Parlement.

4.26 Le conseil d'administration n'a pas à gérer les activités quotidiennes de la société, car ce rôle appartient de toute évidence à la haute direction, mais il lui incombe de surveiller la gestion des activités et de contrôler les résultats afin de s'assurer que les plans de la société sont mis en oeuvre correctement. Les sociétés d'État sont dotées d'un processus de planification générale qui prévoit l'examen et l'approbation des objectifs. Le plan d'entreprise, présenté par le conseil à l'approbation du gouvernement et résumé en vue d'être déposé en Chambre puis distribué au public, énonce les objectifs de la société et les stratégies visant à les réaliser. Le Parlement, comme les autres détenteurs d'enjeux, a donc l'occasion d'examiner de près les plans, les objectifs, les ressources et les stratégies de la société.

4.27 Le conseil est chargé d'évaluer les stratégies qui permettront d'atteindre les objectifs de la société. Par la suite, il collabore avec la direction en vue de développer davantage ces stratégies, faisant valoir ses opinions et ses intuitions en vue de rajuster les plans. Le conseil définit ainsi un moyen de répondre aux besoins des différents détenteurs d'enjeux, qui puisse être présenté avec succès à l'approbation du gouvernement. Il a aussi pour tâche de réexaminer régulièrement les stratégies et de remettre en question leur validité, à la lueur des circonstances changeantes. Pour ce faire, il importe que le conseil reçoive des renseignements d'intendance. Ces renseignements éclairés décrivent ce que souhaite la société et la façon d'y parvenir.

4.28 Les administrateurs se préoccupent du bien-être futur de la société relativement à son mandat et aux attentes du gouvernement. Si les objectifs ne sont pas en voie d'être atteints, il appartient au conseil, par l'intermédiaire des dirigeants, d'instaurer des mesures correctives et d'en surveiller la mise en oeuvre. Les administrateurs agissent comme des fiduciaires professionnels indépendants de la direction, mais ils doivent entretenir avec le chef de la direction des relations dynamiques et stimulantes en vue de promouvoir une exploitation efficace.

4.29 Un conseil diligent ne fait pas que bien conseiller la direction mais sert également de mécanisme utile de responsabilisation. Les administrateurs qui sont disposés à amener la direction à faire des remises en question et qui l'incitent à bien se préparer aux réunions du conseil peuvent, en effet, encourager la pratique de saines méthodes de gestion et veiller à ce que les décisions importantes ne soient prises qu'après mûre réflexion. Le conseil doit participer à l'évaluation de la performance de la haute direction et doit s'assurer qu'il existe un processus sain pour planifier la succession.

Des administrateurs qui ont bien saisi leurs responsabilités

4.30 Il est primordial que les administrateurs comprennent bien leurs responsabilités et celles du conseil. Malgré cela, nous signalions dans notre Rapport de 1989 que seul un petit nombre d'administrateurs avaient été informés de leurs devoirs. Même si certaines sociétés particulières se chargent d'initier leurs nouveaux administrateurs, et si le Guide d'introduction paru récemment leur procure des renseignements utiles à cette fin, il n'existe pas encore, à notre connaissance, de programme d'information régulier dont l'objet serait de veiller à ce que les administrateurs saisissent bien leurs responsabilités.

4.31 Au moins un gouvernement provincial tient des séminaires en vue d'aider les administrateurs à comprendre leurs rôles et responsabilités et les enjeux qu'ils sont appelés à défendre. À notre avis, la Direction générale des sociétés d'État, de concert avec d'autres organismes visés, pourrait en faire autant en faveur des administrateurs des sociétés d'État.

Le recrutement des administrateurs les mieux qualifiés

4.32 Être membre d'un conseil d'administration est une responsabilité exigeante et stimulante. Un conseil compétent réunit des gens qui comprennent bien et acceptent les responsabilités du poste et qui conviennent d'aider au bon fonctionnement du conseil. Ils doivent être engagés et dynamiques et aborder leur activité avec professionnalisme. L'administrateur apte à répondre aux exigences possède un ensemble de qualités, dont un esprit de discernement, des compétences particulières, des connaissances spéciales, de la créativité ainsi que des attitudes et une expérience qui répondent aux besoins de la société. Finalement, les administrateurs doivent être dirigés par un président compétent, capable de tirer parti des qualités particulières des administrateurs et d'orienter leurs efforts en organisant le travail, en partageant les pouvoirs et en gérant les processus de façon efficace. La mise sur pied de comités, avec des mandats bien précis, est une bonne manière pour le conseil de s'acquitter de son rôle de surveillance.

4.33 Même si les administrateurs sont nommés par décret du Conseil, les parlementaires ont la possibilité de convoquer les candidats à une réunion du comité permanent compétent afin d'examiner leurs titres de compétence.

Le profil de l'administrateur et l'avis du conseil

4.34 La fonction d'administrateur est extrêmement exigeante, et seule la nomination des personnes les mieux qualifiées garantira le bon fonctionnement du conseil. Pour doter le conseil d'administration d'une société d'État des meilleurs administrateurs possible, il importe, entre autres, de définir la composition optimale du conseil, de rédiger un énoncé des qualités recherchées, de dépister, de trier et de sélectionner les candidats, ainsi que de renseigner et de former les nouveaux administrateurs. Le conseil en place comprend bien les besoins actuels et futurs de la société et peut être en mesure de repérer des candidats compétents, compte tenu de l'évolution des besoins et de l'environnement.

4.35 Nous recommandons à chaque conseil d'administration de rédiger un profil des administrateurs au moment de la planification d'ensemble de la composition du conseil. De plus, nous engageons les responsables à demander l'avis du conseil sur les nouveaux candidats proposés.

4.36 En outre, nous incitons les sociétés à remplacer leurs administrateurs en temps opportun afin de garantir la pérennité, la force et la stabilité du conseil. Dans certains cas, des postes d'administrateur sont demeurés vacants pendant de longues périodes.

4.37 La force du conseil est fonction de son équilibre. Ses membres peuvent être nommés suivant des critères sociaux ou géographiques ou suivant la nécessité de réunir un grand éventail de compétences et d'expérience. Néanmoins, la compétence devrait être le critère de sélection dominant. L'équilibre du conseil est susceptible d'être favorisé par la présence de personnes dont l'expérience correspond étroitement à l'activité de la société intéressée.

L'enjeu de la responsabilisation

4.38 Le conseil d'administration doit servir le mieux possible les intérêts de la société selon son mandat légal. Il appartient au conseil de faire preuve d'initiative, de prendre les devants et de s'assurer que le gouvernement et lui-même comprennent de la même façon le rôle de la société et ce que l'on attend d'elle.

4.39 Le conseil doit préciser les objectifs de la société et approuver des indicateurs de rendement qui serviront à en mesurer le degré de réalisation. Pour l'essentiel, tout conseil a pour tâche de veiller à ce que le mandat dont la société est investie soit traduit en objectifs et en plans d'actions pertinents et adaptés, et à ce que ces objectifs soient atteints et que ces plans se concrétisent. Pour les sociétés d'État, l'harmonisation des objectifs commerciaux et de ceux de la politique gouvernementale constitue un défi de taille, et la mesure des résultats et la présentation de l'information connexe sont des tâches au moins aussi redoutables.

Boucler la «boucle de responsabilisation»

4.40 Pour améliorer l'obligation de rendre compte, le conseil doit boucler la «boucle de responsabilisation». Pour ce faire, il doit s'assurer que la société renseigne suffisamment le Parlement sur son rendement, plus précisément sur le degré de réalisation des objectifs approuvés par le gouvernement. Lorsque le Parlement prend connaissance de l'information qui lui est communiquée, compare les objectifs aux résultats obtenus et conclut que le rendement de la société est satisfaisant, nous considérons que la «boucle de responsabilisation» est bouclée.

4.41 Afin d'améliorer l'obligation de rendre compte, le conseil doit faire en sorte que le Parlement et lui-même puissent se fonder sur le rapport annuel de la société d'État pour déterminer dans quelle mesure cette dernière a rempli son mandat.

La présentation de renseignements sur les résultats dans le rapport annuel

Responsabilisation et communication de l'information

4.42 Le bon fonctionnement d'un régime de responsabilisation dépend de la communication au Parlement de renseignements utiles et de l'évaluation active par le Parlement du rendement des sociétés. Le régime ne donnera pas les résultats escomptés si le Parlement ne reçoit pas de l'information pertinente et s'il ne procède pas ensuite à l'appréciation du rendement des sociétés d'État.

4.43 Les modifications apportées en 1984 à la Loi sur la gestion des finances publiques englobaient, entre autres, les principes suivants :

le Parlement sera informé des objectifs des sociétés d'État approuvés par le gouvernement;
le Parlement recevra régulièrement de l'information opportune et pertinente sur le rendement réel afin de pouvoir déterminer dans quelle mesure les sociétés d'État ont atteint les objectifs qu'elles se sont fixés pour chaque période de planification.

4.44 La présentation des résultats en regard des objectifs fixés tient d'un principe de bonne gestion. Il ne fait aucun doute que la société d'État se sert du rapport annuel comme principal moyen pour rendre compte de son activité et de son rendement en regard des buts et des objectifs approuvés par le gouvernement. Étant donné que le rapport annuel constitue la pierre angulaire du régime de responsabilisation des sociétés envers le Parlement, il est important, dans ce contexte, d'en examiner l'utilité.

4.45 En soi, la publication d'un rapport annuel ne satisfait pas nécessairement à l'obligation de rendre compte. Les rapports des sociétés d'État sont en effet destinés à de multiples usages, par exemple aux relations publiques et au marketing, et ils peuvent s'adresser à diverses «clientèles» dont les clients, les commettants, le ministre, le gouvernement et le Parlement. Cela dit, nous estimons quand même que le rapport annuel de la société d'État doit d'abord servir à rendre des comptes au Parlement.

4.46 Nous faisions savoir en 1991 que la majorité des sociétés d'État ne respectaient pas l'exigence que leur imposait la loi de préciser, dans leur rapport annuel, dans quelle mesure elles atteignaient leurs objectifs. La Direction générale des sociétés d'État a encouragé les sociétés, en décembre 1991, puis à nouveau en mai 1993, à se conformer à l'exigence susmentionnée et à améliorer leurs rapports.

4.47 Pour donner suite à l'étude que nous avons effectuée en 1991, nous nous sommes penchés sur les rapports annuels de 1992-1993 produits par les sociétés d'État mères afin d'établir :

si ces documents présentaient des objectifs et des renseignements connexes sur les résultats obtenus;
si les renseignements présentés étaient susceptibles d'être utiles.

Pour une utilité accrue de l'information sur le rendement

4.48 Un certain nombre d'organismes qui font autorité dans ce domaine ont défini et publié les caractéristiques qui déterminent l'utilité de l'information. Plus particulièrement, l'Institut Canadien des Comptables Agréés publiait, en 1991, un rapport de recherche intitulé L'information à inclure dans le rapport annuel aux actionnaires , qui décrit les caractéristiques qualitatives qui font que l'information est utile ou non. Les caractéristiques soulignées dans les écrits spécialisés sont le plus souvent la pertinence, la fiabilité, la rapidité de publication ou de présentation, la compréhensibilité et la comparabilité (voir la pièce 4.4 ).

4.49 Bien que la fiabilité soit une caractéristique importante de l'information utile, nous la passons sous silence dans le présent chapitre. La fiabilité peut faire l'objet d'une vérification : le paragraphe 132(5) de la Loi sur la gestion des finances publiques habilite le Conseil du Trésor à demander la vérification de toute donnée quantitative présentée dans le rapport annuel d'une société. Toutefois, jusqu'à maintenant, aucune vérification de ce genre n'a été sollicitée. Cela n'empêche pas le conseil d'administration de demander aux vérificateurs internes ou à d'autres groupes de procéder à la vérification de ces données. Par ailleurs, la fiabilité de l'information sur le rendement peut être soumise à des examens spéciaux périodiques. La deuxième ronde d'examens spéciaux des sociétés d'État se poursuit actuellement; la première a mis au jour des lacunes fréquentes, soit l'absence d'objectifs clairs de même qu'une mesure du rendement et une communication de l'information qui laissent à désirer.

4.50 La présente étude n'a pas non plus abordé la rapidité de publication des rapports annuels, cette question étant vérifiée chaque année par le Bureau et les résultats étant publiés annuellement par le président du Conseil du Trésor dans le Rapport annuel au Parlement sur les sociétés d'État et les autres sociétés en coparticipation du Canada . Il convient de signaler également qu'en règle générale, les rapports annuels paraissent davantage à des moments opportuns actuellement qu'ils ne le faisaient avant la modification de la Loi sur la gestion des finances publiques en 1984. Quelques sociétés devancent de loin l'échéance fixée par la Loi, et l'opportunité des rapports serait d'autant plus grande si d'autres sociétés les imitaient.

4.51 Aux fins de notre analyse, nous avons examiné les rapports annuels de 40 des 50 sociétés d'État mères en existence en 1992-1993. Nous avons exclu ceux de deux sociétés inactives et deux autres rapports qui n'étaient pas disponibles au moment de notre examen. De plus, nous avons exclu de nos travaux six des sept sociétés qui échappent aux dispositions pertinentes de la Loi sur la gestion des finances publiques . La Société Radio-Canada a été prise en considération étant donné que sa loi habilitante lui impose des exigences identiques à celles qui visent les sociétés non exemptées.

L'amélioration de l'information sur le rendement

4.52 Nous avons constaté une augmentation appréciable du nombre de sociétés qui publient certains renseignements sur leur rendement. Avant 1984, année où la législation en la matière prescrivait pour la première fois aux sociétés de produire des renseignements sur la réalisation de leurs objectifs, peu de sociétés fournissaient de l'information sur le rendement, exception faite de leurs états financiers et des quelques explications qui les accompagnaient. En 1984, 23 p. 100 seulement des rapports annuels des sociétés dont l'exploitation se poursuit actuellement renfermaient des renseignements, quels qu'ils soient, sur leurs objectifs et sur les résultats obtenus vis-à-vis de ces derniers. En 1991, 38 p. 100 d'entre elles le faisaient.

4.53 Nous avons constaté cette année, toutefois, que 65 p. 100 des sociétés avaient publié dans leur rapport annuel au moins certains renseignements sur les objectifs énumérés dans le résumé de leur plan d'entreprise, ainsi que de l'information connexe sur les résultats (voir la pièce 4.5 ). Nous félicitons ces sociétés de leurs efforts depuis 1991 pour améliorer la présentation de l'information sur leur rendement. Fait à noter, quelques sociétés qui ne présentaient aucun de leurs objectifs dans leurs rapports annuels antérieurs en publient désormais la liste complète, tels qu'ils figurent dans le résumé de leur plan d'entreprise, et précisent pour chaque objectif les résultats obtenus. Par contre, la plupart des sociétés ne publient pas de rapports aussi exemplaires : de la totalité des sociétés qui fournissent de l'information sur leur rendement, dix seulement présentent des résultats pour chacun de leurs objectifs.

La communication d'information sur le rendement : un travail inachevé

4.54 Là où les sociétés n'ont pas rendu compte de leur rendement (le taux d'abstention se chiffre à 35 p. 100 ou à 14 des rapports annuels examinés), soit qu'elles n'ont pas précisé leurs objectifs, soit qu'elles n'ont pas donné de renseignements se rapportant aux objectifs qu'elles s'étaient fixés. Cinq d'entre elles ont déclaré, sans offrir d'autres précisions, que «des objectifs avaient été atteints pendant l'année». À notre avis, ces sociétés ne se sont pas acquittées adéquatement de leur obligation de présenter des renseignements sur leur rendement telle qu'elle est définie dans la Loi sur la gestion des finances publiques .

4.55 Fait intéressant, 89 p. 100 des sociétés importantes (soit celles dont la valeur de l'actif est supérieure à 200 millions de dollars et dont les revenus tirés d'activités commerciales dépassent 50 millions de dollars) offrent, dans leur rapport annuel, au moins certains renseignements sur les résultats obtenus en fonction des objectifs. Cela se compare à 43 p. 100 seulement des sociétés de plus petite taille (voir la pièce 4.6 ). L'appréciation du degré de réalisation des objectifs est partie intégrante d'une gestion efficace, peu importe la taille de la société en question. En ce qui concerne les sociétés d'État, la présentation au Parlement d'information sur le rendement ne fait pas que satisfaire aux exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques , mais répond également à l'obligation de rendre compte.

4.56 Les sociétés qui ne rendent pas compte de leur rendement ou qui ne présentent que les résultats obtenus dans la poursuite de quelques objectifs feraient bien d'inclure dans leur rapport annuel des renseignements sur tous leurs objectifs.

4.57 Dans le cas des sociétés dont le rapport annuel renferme certains renseignements sur le rendement (soit 65 p. 100 des cas ou 26 des rapports annuels examinés), nous avons déterminé que, dans bien des cas, l'information fournie n'était pas aussi utile qu'elle pourrait l'être. Par exemple, nous avons constaté ce qui suit :

Pour la plupart, les rapports annuels présentaient des objectifs et de l'information se rapportant aux intrants, aux procédés et aux activités plutôt qu'aux extrants, aux résultats visés et aux réalisations, ce qui ne permet pas d'évaluer le rendement. Il est donc difficile, dans ces conditions, de déterminer dans quelle mesure la société a rempli son mandat;
Dans plus de la moitié des rapports annuels, les renseignements sur le rendement sont incomplets car le rapport passe sous silence certains des objectifs qui figurent dans les résumés de plan d'entreprise correspondants;
Parfois, les objectifs et, partant, les renseignements sur le rendement ne se rapportent pas à des aspects essentiels des activités de la société et ne touchent donc pas à des secteurs qui ont une importance décisive pour sa réussite;
Dans certains cas, le rapport aborde des objectifs pour lesquels il n'offre aucune donnée en matière de rendement et, ailleurs, il est parfois difficile de faire le lien entre les renseignements donnés et des objectifs particuliers;
Souvent, les objectifs ne sont pas exprimés de manière à en permettre l'appréciation (par exemple avec des indicateurs de rendement ou d'autres mesures), et il est donc difficile de conclure, à partir de l'information présentée, dans quelle mesure les objectifs ont été atteints;
Même si les sociétés sont maintenant plus nombreuses à consacrer une section distincte de leur rapport annuel aux résultats obtenus en regard de leurs objectifs, à peu près la moitié d'entre elles ne le font pas, et le lecteur a donc du mal, dans ces circonstances, à se faire une opinion sur leur rendement.

4.58 En bref, les manquements appréciables dans les rapports annuels découlent d'objectifs difficilement mesurables et de l'utilité restreinte de l'information fournie. L'information sur le rendement serait grandement améliorée par un recours accru aux indicateurs de rendement ou à des mesures pour décrire les objectifs et pour présenter les renseignements à cet égard.

Les obstacles à la communication d'information sur le rendement

4.59 Neuf ans se sont écoulés depuis que les sociétés d'État ont été tenues pour la première fois par la loi de rendre compte de la réalisation de leurs objectifs, mais nombre d'entre elles ne l'ont pas encore fait. De fait, un certain nombre de facteurs empêchent les sociétés de se conformer aux exigences de la loi. D'abord, elles sont peu encouragées à respecter les prescriptions de la loi et leurs manquements les exposent à peu de sanctions. Il se peut même que les critiques que susciterait la présentation d'un compte rendu objectif de leur rendement, qui ferait état, par exemple, d'un objectif qui n'est pas atteint, les dissuadent de se conformer à la loi.

4.60 Parmi les autres écueils qui font obstacle au compte rendu du rendement figurent l'absence de systèmes de mesure et une résistance provoquée par la crainte de voir la société devancée par la concurrence. En outre, la direction et le conseil voudront peut-être éviter d'avoir à rendre compte de leur insuccès en regard de buts mesurables. Par ailleurs, l'utilisation du rapport annuel dans les démarches de marketing peut faire que la société hésite à y divulguer intégralement et objectivement les résultats de son activité.

Les écueils doivent être surmontés

4.61 De par leur mandat, il peut être difficile, mais non impossible, pour certaines sociétés de mesurer et de communiquer leurs résultats. La présentation des renseignements en fonction des objectifs devient progressivement plus difficile à mesure que l'on délaisse l'information touchant à l'«activité» (c'est-à-dire, l'information sur ce que la société a fait) en faveur de renseignements sur les «aboutissements» (c'est-à-dire, sur ce qui a été réalisé). Pour aider à résoudre la question, il serait possible de dresser une hiérarchie des objectifs, conçue de telle sorte que les objectifs les plus précis et les plus faciles à mesurer déterminent les objectifs appelant des résultats d'un ordre plus général. L'information communiquée au Parlement est d'autant plus utile qu'elle apprend à ce dernier dans quelle mesure la société a rempli son mandat et qu'elle ne se limite pas aux particularités de l'exploitation, des procédés et des activités.

4.62 Le rapport annuel doit répondre expressément aux questions fondamentales suivantes : «Que doit faire l'entité pour réussir?» (question qui rejoint les objectifs) et «Quels résultats la société a-t-elle obtenus dans la poursuite de ses objectifs?» Les objectifs doivent correspondre aux buts ou aux aboutissements des actions; en énonçant les résultats visés et les effets de ces derniers, on précise l'orientation et la mission de l'entreprise.

4.63 Aux fins des rapports annuels, les objectifs doivent être définis globalement au niveau de la société même, c'est-à-dire à un niveau suffisamment élevé pour représenter l'entreprise dans son ensemble et sous une forme qui se prête à une mesure, quantitative ou qualitative. Nous croyons que les caractéristiques qui déterminent l'utilité de l'information ( pièce 4.4 ) peuvent orienter de façon générale la recherche de réponses aux questions posées ci-dessus et qu'elles méritent d'être prises en considération par les sociétés d'État au moment de rédiger leur rapport annuel.

4.64 Malgré les difficultés et les écueils, tant le secteur privé que le secteur public offrent de bons exemples de sociétés qui énoncent clairement leurs objectifs dans leur rapport annuel et qui fournissent des renseignements mesurables et utiles sur les résultats qui se rapportent à chacun d'entre eux. Les critères d'attribution de l'Annual Report Award du Financial Post reconnaissent l'importance de livrer de l'information sur les résultats qui se rattache aux objectifs.

4.65 Aux États-Unis, la Government Performance and Results Act prescrira éventuellement à tous les organismes fédéraux de présenter aux comités législatifs compétents des rapports annuels de résultats dans lesquels ce que l'organisme comptait réaliser, comme cela est énoncé dans les plans de rendement, est comparé à ce que l'organisme concerné a réellement fait. Les rapports annuels en question comprendront aussi une évaluation des résultats obtenus qui expliquera, entre autres, les échecs essuyés par l'organisme et les mesures qu'il entend prendre pour redresser la situation. Cette loi a pour objet de responsabiliser les organismes fédéraux à l'égard des résultats des programmes.

La comptabilisation des crédits parlementaires

4.66 En plus d'exiger des sociétés qu'elles produisent de l'information sur l'atteinte de leurs objectifs, le régime de responsabilisation leur impose une autre exigence fondamentale, soit celle de rendre compte annuellement de leur situation financière et des résultats de leur exploitation. Les sociétés livrent, par voie de leurs états financiers, des renseignements sur la manière dont elles se sont approvisionnées en ressources, crédits parlementaires y compris, et l'usage qu'elles en ont fait.

4.67 Le Parlement doit disposer de données fiables sur les ressources et les engagements financiers des sociétés d'État, aussi bien que sur les résultats de leur exploitation, pour être en mesure d'évaluer leurs résultats financiers et de décider de l'affectation des ressources financières. Évidemment, les états financiers ne livrent pas une vision complète de la situation et là n'est pas leur fonction. Voilà pourquoi le Parlement doit également avoir en main de l'information sur les objectifs des sociétés et leur degré de réalisation.

Vaste gamme de méthodes comptables

4.68 Aux termes de la Loi sur la gestion des finances publiques , les sociétés qui y sont visées sont tenues de dresser leurs états financiers conformément aux principes comptables généralement reconnus, compte tenu des obligations complémentaires prévues par les règlements du Conseil du Trésor. En 1989, au moment où nous examinions l'application du régime défini par la Loi, nous constations qu'une vaste gamme de méthodes comptables avaient été utilisées par les sociétés d'État pour comptabiliser les crédits parlementaires.

4.69 Dans notre Rapport de 1991, nous parlions de notre inquiétude face à la comptabilisation d'opérations semblables au moyen de traitements comptables différents, ce qui avait pour effet de communiquer aux parlementaires de l'information peu claire et manquant d'uniformité. À titre d'exemple, certaines sociétés présentaient les crédits d'exploitation à l'état des résultats d'exploitation, tandis que d'autres les inscrivaient comme avoir dans le bilan. En outre, les premières ne déclaraient pas toujours ces fonds de la même manière : parfois ils étaient inclus dans les revenus, ailleurs ils étaient portés en diminution des dépenses ou même retranchés du coût net de l'exploitation. Les crédits utilisés pour le financement des immobilisations étaient portés par certaines sociétés en diminution du coût; d'autres les comptabilisaient de manière à augmenter la valeur de l'avoir.

4.70 Certaines sociétés ont fait des progrès depuis 1989 en ce qui concerne la présentation de l'information sur les crédits parlementaires. Pour d'autres, cependant, le problème demeure entier. Même si les dirigeants et les vérificateurs de chaque société d'État considèrent que leurs pratiques comptables sont appropriées aux termes des principes comptables généralement reconnus, à notre avis, elles sont à ce point variées que, globalement, elles sont inacceptables. Tout d'abord, il est souvent difficile de déterminer le montant du financement fourni au moyen de crédits parlementaires dans un jeu donné d'états financiers. Ensuite, du fait que les sociétés d'État ne présentent pas les crédits parlementaires de façon uniforme ou ne les expliquent pas clairement, les utilisateurs des états financiers peuvent très bien être amenés à faire des comparaisons ou à tirer des conclusions inappropriées.

4.71 Nous entendons faire appel à la collaboration et à l'appui de la Direction générale des sociétés d'État pour engager un travail concerté avec les sociétés d'État visées dont l'objet sera de régler le manque d'uniformité des méthodes comptables. En procédant ainsi, nous voulons favoriser l'utilité et la comparabilité des états financiers en ce qui concerne la comptabilisation des crédits parlementaires et leur présentation.

Le Prix d'excellence du rapport annuel

Les bons rapports annuels à l'honneur

4.72 La direction et le conseil d'administration peuvent profiter du rapport annuel pour renseigner les actionnaires sur la façon dont ils se sont acquittés de leurs responsabilités. Le secteur privé s'intéresse vivement au rôle de ce document et son importance y est reconnue de toutes parts. Tant l'Institut Canadien des Comptables Agréés que la Société des comptables en management du Canada ont publié des rapports de recherches qui donnent le détail des renseignements à inclure au rapport annuel; ils sont d'excellents documents de référence dans ce domaine.

4.73 En 1991, nous attirions l'attention sur les recherches importantes en cours en vue d'améliorer l'information qui figure dans les rapports annuels des entreprises privées. Nous faisions observer, à ce moment-là, que les sociétés d'État auraient intérêt à amorcer des démarches semblables. Dans cette optique, la Direction générale des sociétés d'État faisait paraître récemment un projet de document de travail sur les rapports annuels des sociétés d'État dont l'objet était d'épauler les dirigeants et les conseils d'administration dans la préparation des rapports annuels.

4.74 Nous souscrivons à l'initiative de la Direction générale des sociétés d'État. Nous entendons, de plus, pousser plus loin le mouvement qu'a engendré le document de travail en instituant un Prix d'excellence du rapport annuel à l'intention des sociétés d'État, lequel sera décerné chaque année à compter de 1994 et pour une période initiale de cinq ans. Le jury sera composé de personnes renseignées et intéressées du milieu, choisies selon les circonstances. Ce prix a pour objet de reconnaître les sociétés qui ont produit des rapports annuels qui répondent à leur obligation de rendre compte, et d'encourager les sociétés à améliorer leurs rapports et de les orienter dans cette voie.

Conclusion

4.75 Les sociétés d'État demeurent d'importants véhicules d'exécution de la politique gouvernementale. La société et l'économie sont en mutation, et la situation qui touche toutes les sphères de notre système affecte aussi le secteur des sociétés d'État. Nombre d'entre elles ont su reconnaître et défendre les enjeux qui découlent inévitablement de la gestion du changement; plus particulièrement, elles se sont employées à préciser la nature de leur entreprise, à définir leurs objectifs et à régler plus finement leur orientation stratégique.

4.76 Un conseil d'administration fort est plus apte à venir à bout des épreuves qui accompagnent le changement. Les administrateurs, à l'instar d'autres intervenants clés, sont appelés à assumer un rôle de poids dans l'intendance de la société. Le conseil peut aider celle-ci à faire face aux impondérables et à supporter les contraintes s'il pose des questions, met en doute certaines hypothèses et connaît à fond l'entreprise et le secteur dans lequel elle évolue. Il est à même d'amener la société à considérer l'obligation redditionnelle - à savoir la nécessité de rendre compte de l'exercice des responsabilités dont elle est investie - comme l'une de ses préoccupations majeures.

4.77 Malgré les progrès notables réalisés jusque-là, il reste beaucoup à faire pour améliorer la présentation des renseignements sur le rendement dans les rapports annuels des sociétés. Il importe, avant tout, de présenter des renseignements sur tous les objectifs, d'énoncer les objectifs d'une manière qui permette de mesurer plus aisément leur degré de réalisation et de privilégier la présentation de données qui rendent compte principalement des extrants et aboutissements de l'activité de la société. En outre, il y a lieu d'accorder plus d'importance à la présentation d'information sur les crédits parlementaires qui soit davantage comparable et uniforme. La création d'un Prix d'excellence du rapport annuel à l'intention des sociétés d'État a pour but de rendre hommage aux sociétés qui s'acquittent le mieux de leurs responsabilités envers le Parlement par la présentation de rapports de qualité.

1993 — Rapport du vérificateur général du Canada

Chapitre 4 — Les sociétés d'État — L'obligation de rendre compte du rendement