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1993 — Rapport du vérificateur général du Canada

Vérificateur général adjoint : Ron Thompson
Vérificateur responsable : Jeff Greenberg

Points saillants

5.1 Les déficits constants et la dette croissante caractérisent la situation financière du gouvernement depuis deux décennies. Des choix difficiles restent à faire. Nous espérons que le présent chapitre aidera à en expliquer le pourquoi.

5.2 Il faut que les Canadiens comprennent mieux ce que les déficits et la dette veulent dire. Pour cela, il leur faut comprendre les éléments qui composent le déficit et la dette du gouvernement fédéral. Nous expliquons quelques-unes des difficultés que posent, en pratique, les plans de réduction du déficit, tant les difficultés liées à la réduction des dépenses que celles qui sont liées à l'augmentation des recettes.

5.3 Dans le chapitre, nous proposons cinq indicateurs simples pour illustrer la situation financière, et demandons au gouvernement de les publier de la même manière d'un exercice à l'autre. Nous voulons ainsi aider les Canadiens à se rendre compte de l'ampleur du problème plutôt que de les orienter vers des solutions précises.

5.4 Cependant, il ne suffit pas de regarder le passé; il faut aussi voir où nous allons. C'est la raison pour laquelle nous proposons que trois de ces indicateurs, plus un nouveau, le coût des objectifs ratés, soient utilisés comme indicateurs des tendances futures. Nous encourageons le gouvernement à publier cette information. De plus, nous expliquons comment des tendances positives à court et à moyen terme peuvent masquer des problèmes à long terme.

5.5 Enfin, nous indiquons que les gouvernements ne créent pas les déficits et la dette sans tenir compte des volontés de la population canadienne. Nous soulignons que les Canadiens doivent sentir qu'ils sont partie à la solution des problèmes financiers du gouvernement. En outre, nous discutons de propositions récemment mises de l'avant pour démocratiser davantage le processus budgétaire.

5.6 En résumé, plus les Canadiens seront informés sur les répercussions des déficits et de la dette, plus il sera facile pour le gouvernement de prendre les décisions difficiles qui s'imposent et pour le public d'accepter ces décisions.

Introduction

5.7 Il y a deux ans, lorsque nous avons manifesté notre inquiétude devant la difficulté de comprendre la situation financière du gouvernement, nous avons parlé d'une «carte de pointage» financière qui permettrait aux Canadiens de mieux évaluer les prévisions et les réalisations du gouvernement sur le plan économique et, en cas d'écarts par rapport aux prévisions, d'en connaître les raisons. L'an dernier, nous avons dit qu'il fallait trouver des indicateurs simples, fournir une information prospective sur la situation financière du gouvernement et créer une tribune pour discuter rationnellement des déficits et de la dette. Nous avons aussi signalé qu'une étude de ces questions devait être réalisée. Le chapitre qui suit est le fruit de cette étude.

5.8 En avril dernier, dans la foulée de cette initiative, nous avons tenu un Colloque sur les déficits et la dette. Nous y avons invité 35 Canadiens éminents, qui représentaient différents secteurs de l'économie, à discuter des répercussions des déficits annuels et de la dette cumulée. Nous leur avons également demandé d'exprimer leurs points de vue sur les moyens appropriés de communiquer ces chiffres et sur le rôle du vérificateur législatif. L'une des questions abordées a été la nécessité de fournir de l'information simple mais utile. Presque tous les participants étaient d'accord : les Canadiens ne comprennent pas bien les conséquences des déficits et de la dette et les solutions ne font donc pas l'unanimité.

Que peut faire le Bureau du vérificateur général du Canada?

5.9 Les déficits et la dette publics comptent parmi les grandes questions d'aujourd'hui en raison des inquiétudes qu'ils font naître à l'égard de la capacité financière du gouvernement de poursuivre ses programmes économiques et sociaux.

5.10 D'abord et avant tout, il faut nous interroger sur notre capacité de supporter la dette contractée. Les experts financiers que nous avons consultés sont d'avis que la plupart des pays ne prennent conscience de la précarité de leur situation financière qu'après une mise en garde de la communauté financière. Selon eux, il n'appartient pas au vérificateur général de formuler des observations sur la solvabilité financière de l'administration fédérale, mais il lui incombe de commenter les questions importantes comme les déficits annuels et la dette cumulée. Aussi, nous devons bien peser nos mots lorsque nous parlons de la situation financière du gouvernement.

5.11 Nous croyons devoir encourager l'administration fédérale à fournir aux Canadiens et à leurs représentants élus suffisamment d'information pertinente, fiable et compréhensible sur la situation financière du pays. Ainsi, ils pourront mieux comprendre les déficits et la dette et tirer leurs propres conclusions sur les conséquences qui en émanent.

Les déficits et la dette : un guide pour le profane

Le guide vise à informer

5.12 Dans les paragraphes qui suivent, nous comptons faire deux choses : d'abord, éclairer le sens des déficits et de la dette; puis expliquer, en termes financiers, les répercussions qu'entraînent la réduction du déficit annuel et celles de la croissance de la dette cumulée.

5.13 Nous procédons ainsi parce que, pour beaucoup de gens, combler le déficit annuel veut simplement dire éliminer le gaspillage et congédier quelques fonctionnaires - mythe qu'il faut détruire. Pour d'autres, supprimer le déficit annuel consiste simplement à faire disparaître des programmes gouvernementaux - pas le programme qu'ils favorisent, mais le programme de quelqu'un d'autre - ou à hausser les taxes et les impôts - pas leurs taxes et leurs impôts, mais ceux des autres. Nous voulons dissiper l'idée que l'élimination du déficit ou l'atténuation de son importance relative se fera facilement ou sans douleur.

5.14 Les experts constateront, bien entendu, que nous avons laissé certaines complexités de côté. Nous espérons que ces derniers conviendront que d'ici à ce que les déficits et la dette soient mieux compris par plus de Canadiens, il restera de nombreux obstacles à vaincre avant de les éliminer.

Les déficits par rapport aux besoins financiers

5.15 Le ministre des Finances s'attache à deux mesures lorsqu'il dépose un budget. La première est le déficit annuel, qui fait état de l'écart entre les recettes et les dépenses annuelles. La seconde sont les besoins financiers annuels, qui représentent les sommes que le gouvernement aura à emprunter sur les marchés financiers libres. La différence entre ces deux mesures est comblée par d'autres sources de financement, principalement par des emprunts sur les fonds de pension des fonctionnaires. En 1991-1992, le déficit annuel s'est situé à 34,6 milliards de dollars, ou à 1 260 $ par habitant, et les besoins financiers se sont élevés à 31,8 milliards de dollars, si l'on exclut les opérations de change.

La dette brute par rapport à la dette nette

5.16 Pour calculer le déficit cumulé, soit la dette nette, il faut additionner ce déficit annuel à tous les déficits ou excédents annuels depuis la Confédération, soit un total de 423,1 milliards de dollars, ou 15 440 $ par habitant, au 31 mars 1992.

5.17 La dette brute, qui s'établissait à 466,7 milliards de dollars au 31 mars 1992, est une autre donnée dont on se sert parfois pour mesurer l'endettement de l'administration fédérale. Elle représente le passif total dont le gouvernement fédéral fait mention dans ses états financiers sommaires. La différence entre la dette brute et la dette nette, c'est la valeur déclarée des avoirs financiers de l'administration fédérale.

5.18 Les avoirs financiers incluent les investissements, les prêts et les avances ainsi que les liquidités comme les débiteurs et l'encaisse. À titre d'exemples, mentionnons les investissements dans des sociétés d'État comme la Société canadienne d'hypothèques et de logement, et les prêts aux administrations étrangères.

5.19 Toutefois, les avoirs déclarés par le gouvernement n'englobent pas les biens corporels, comme les immeubles et les aéroports, ni les biens incorporels, comme les investissements dans la santé et l'éducation. Chaque fois que des biens corporels ou incorporels de ce genre sont acquis, leurs coûts sont comptabilisés, comme des dépenses de l'exercice au cours duquel ils ont été achetés.

5.20 Pour ce qui est des biens corporels, le Conseil sur la comptabilité et la vérification dans le secteur public de l'Institut canadien des comptables agréés élabore actuellement des conventions comptables qu'il proposera pour la déclaration de ces biens. Nous appuyons ses efforts, car, selon nous, la déclaration des biens corporels aidera les fonctionnaires à prendre des décisions plus éclairées, par exemple, lorsqu'il s'agira de déterminer s'il faut louer ou construire des locaux. Nous croyons aussi que les fonctionnaires pourront mieux tenir compte de la valeur des infrastructures vieillissantes et qu'ils seront alors plus à même de décider s'ils doivent les remplacer ou les moderniser. Finalement, l'amortissement des coûts des biens sur leur durée de vie nous permettra d'améliorer l'évaluation des coûts véritables des programmes.

5.21 Les pratiques comptables appliquées ne tiennent pas compte de l'incidence de l'inflation sur la valeur de l'actif ou du passif. Elles ne tiennent pas compte non plus d'autres éléments comme les coûts à supporter pour répondre aux attentes des Canadiens quant aux prestations des régimes de pensions qu'ils recevront dans l'avenir.

5.22 Il s'agit d'un sujet complexe, et nous formulons ces observations parce qu'à notre avis, les conventions comptables devraient aider les gestionnaires à décider s'ils doivent choisir de consommer ou d'engager des dépenses en capital. Mais il faut se rappeler que la décision de comptabiliser les biens corporels en tant qu'avoirs ne réduira pas notre dette brute ni les frais d'intérêts à payer sur la dette.

Qu'entend-on par déficit nul?

5.23 La dette cumulée d'une entreprise, qu'elle soit du secteur public ou privé, continuera de croître tant que ses dépenses seront supérieures à ses revenus. C'est une simple réalité arithmétique. Le déficit cumulé de l'administration fédérale, qui se situe à 423,1 milliards de dollars, cessera de croître seulement si le déficit annuel, qui est actuellement de 34,6 milliards de dollars, est ramené à zéro. Pour cela, les recettes provenant de toutes les sources, comme les taxes et les impôts, les frais d'utilisateurs et le rendement des investissements, devront égaler les dépenses totales, ce qui comprend tant les coûts d'exécution des programmes que les coûts du service de la dette.

5.24 Actuellement, l'administration fédérale, la plupart des administrations provinciales et beaucoup de partis politiques exigent une certaine forme de réduction du déficit. Certains demandent l'élimination des déficits annuels sur une période déterminée tandis que d'autres veulent une réduction du déficit par rapport au produit intérieur brut (PIB). Le PIB est une mesure de la valeur des biens et services produits au Canada au cours d'une année donnée. On le désigne parfois comme le revenu annuel du Canada.

5.25 D'autres pays ont proposé d'établir des limites. Par exemple, tous les pays membres de la Communauté européenne doivent, en vertu du Traité de Maastricht qu'on leur propose, essayer au moins d'en arriver soit à un ratio de la dette au PIB de 60 p. 100, soit à un ratio du déficit au PIB de trois pour cent.

Quelles sont les composantes d'un déficit?

5.26 Au cours des audiences récentes du Comité des finances de la Chambre des communes sur la dette nationale, le gouverneur de la Banque du Canada a dit que les déficits annuels sont imputables à l'interaction des trois composantes suivantes : les dépenses de programmes (c'est-à-dire les dépenses autres que les frais d'intérêts), les recettes et les frais d'intérêts.

Les dépenses de programmes
5.27 À ces audiences, le ministre des Finances a rappelé aux membres du Comité qu'il n'existe que deux moyens de réduire les coûts. On peut le faire «en réduisant les dépenses de programmes» ou «en trouvant de meilleures façons de gérer, de répartir, et en s'assurant que ces programmes sont exécutés de la manière la plus rentable possible.»

5.28 Changements administratifs. En 1991-1992, l'administration fédérale a dépensé 156 milliards de dollars, ce qui comprend des frais d'intérêts sur la dette de 41 milliards de dollars. La pièce 5.1 présente une ventilation générale de ces dépenses. Environ 17 milliards de dollars ont été grugés par les dépenses au titre des opérations gouvernementales, soit les frais administratifs des programmes opérationnels, ce qui ne tient pas compte des 11 milliards de dollars servant à gérer le ministère de la Défense nationale. Sur ces 17 milliards de dollars, 13 milliards ont servi à payer les salaires et les traitements des fonctionnaires. Même si les coûts salariaux du gouvernement pouvaient être portés à zéro, le déficit annuel, qui s'élève actuellement à 34 milliards de dollars, serait quand même de 21 milliards de dollars.

5.29 La réforme des programmes. Quelque 82 milliards de dollars des dépenses fédérales totales représentent des transferts à des personnes, à des administrations provinciales et à d'autres parties, et 5 milliards de dollars de plus s'en vont aux sociétés d'État. Même si les coûts de ces activités peuvent constituer une importante source de réduction des dépenses, cette réduction serait des plus difficiles à réaliser. Marcel Côté, le conférencier chargé du discours- programme de notre Colloque, a indiqué ce qui suit :

«De puissantes coalitions mobilisées rapidement par des groupes d'intérêt peuvent porter un dur coup politique à des gouvernements qui osent proposer des changements radicaux. Le marché politique a ses propres règles perverses qui protègent les intérêts spéciaux. (...) La «sacralisation» de programmes gouvernementaux a fait sérieusement dévier des politiques de réduction budgétaire. Les gouvernements n'abandonnent pas de programmes, il les compriment.»
5.30 M. Côté n'entend pas par là que les programmes ne devraient jamais être modifiés ni même abandonnés, mais qu'une réforme de ce genre exige des efforts considérables, ce qui peut susciter un certain degré d'impopularité.

5.31 La nécessité de l'évaluation. L'immuabilité des programmes, particulièrement de ceux pour lesquels le Parlement n'a pas, chaque année, à donner une autorisation de dépenser, est exacerbée par le nombre limité d'évaluations de programmes raisonnablement objectives susceptibles d'aider le gouvernement à décider des programmes qu'il doit modifier ou abandonner. Dans les chapitres 1, 8, 9 et 10 du rapport de cette année, nous indiquons que les évaluations de programmes ne renseignent pas vraiment sur l'efficacité globale des principales initiatives du gouvernement, ce qui constitue un objectif raté. Nous avons découvert que le Parlement est non seulement mal informé au sujet de l'efficacité des programmes, mais que la volonté d'effectuer des évaluations de programmes n'existe tout simplement pas dans l'administration fédérale.

Les recettes
5.32 Les recettes constituent la deuxième composante des déficits annuels. Selon la pièce 5.2 , la valeur des recettes fiscales pour 1991-1992 est de 113 milliards de dollars.

5.33 Ce montant de 113 milliards de dollars est un chiffre net, compte tenu des déductions, des exonérations et des crédits d'impôt communément appelés «dépenses fiscales». Étant donné que la valeur de ces dépenses est soustraite au moment de la cotisation, il n'existe aucun moyen précis de calculer la valeur des recettes brutes.

5.34 Les gens pour qui la réduction du déficit annuel passe par l'accroissement des recettes fiscales s'attachent souvent à des mesures visant à réduire les pertes fiscales qui découlent des activités économiques non déclarées, que certains appellent l'«économie souterraine», à modifier les politiques fiscales ou à stimuler l'activité économique en vue d'accélérer la croissance économique.

5.35 Pertes fiscales attribuables à l'«économie souterraine». Aujourd'hui, on a l'impression que les gens trouvent de plus en plus de moyens pour échapper au fisc, c'est-à-dire pour ne pas payer d'impôt sur le revenu ni de taxes d'accise comme la TPS. Par ailleurs, ceux qui paient dûment leurs taxes et leurs impôts ont souvent le sentiment de payer plus que leur juste part. En s'efforçant davantage de faire respecter les lois fiscales, non seulement on s'attaquerait à ce problème d'équité, mais on ferait du même coup augmenter les recettes. Actuellement, nous ne possédons pas de mesure exacte de ce «manque à gagner» fiscal. Les fonctionnaires du ministère des Finances ont estimé que les pertes fiscales attribuables à la contrebande du tabac atteindraient à elles seules 600 millions de dollars par année.

5.36 La politique fiscale. La politique fiscale peut englober un éventail de questions allant du type de taxe ou d'impôt utilisé (p. ex. impôt sur le revenu ou taxe à la consommation) jusqu'au taux d'imposition. Il n'est pas toujours simple de choisir le bon type de taxe ou d'impôt ou le taux d'imposition approprié. Par exemple, la hausse du taux d'imposition ne fera pas nécessairement augmenter les recettes. Autrement dit, il existe peut-être un niveau au-delà duquel les hausses du taux d'imposition auront une incidence négative sur l'activité économique.

5.37 Par ailleurs, les gens sont inquiets de constater qu'il existe, dans l'actuel système fiscal, un certain nombre d'échappatoires qui font de l'évasion fiscale une «forme d'art». Leur inquiétude tient tant au fait que des recettes fiscales sont perdues en période de croissance de la dette qu'au désir d'être traité équitablement par le fisc.

5.38 Dans notre rapport de 1992, nous avons formulé des observations au sujet des centaines de millions de dollars de recettes que les règles fiscales sur les revenus de sources étrangères et les sociétés étrangères affiliées font perdre en recettes fiscales.

5.39 Ce sont là quelques-unes des grandes questions qui rendent les décisions du gouvernement à l'égard de la réduction du déficit si difficiles à prendre.

5.40 Changement de l'activité économique. Améliorer le rendement économique représente une autre façon d'accroître les recettes fiscales. Certains économistes, tenants de l'«école keynésienne», semblent croire que le principal problème posé par les déficits annuels élevés ne se situe pas au niveau des dépenses, mais plutôt au niveau du manque à gagner qui résulte d'une croissance économique lente et d'une sous-utilisation de la capacité économique. Que les priorités gouvernementales pour la réduction du déficit soient axées sur la croissance économique grâce à la stimulation ou à la réduction des dépenses est une question d'orientation générale et de conviction politique. Ce que nous voulons, c'est que le gouvernement explique aux Canadiens les symptômes dont s'accompagnent les déficits élevés et la dette croissante ainsi que leurs répercussions futures pour obtenir le consensus qui lui permettra de s'y attaquer.

Les frais d'emprunt
5.41 Les frais d'emprunt constituent la troisième composante des déficits annuels. En 1991-1992, l'intérêt sur la dette s'est situé à 41 milliards de dollars. Les frais d'emprunt et l'effet de l'intérêt composé ont des répercussions considérables sur les déficits annuels du Canada. Depuis la Confédération jusqu'en 1991-1992, l'administration fédérale a cumulé une dette nette de 423 milliards de dollars, dont 37 milliards de dollars représentent le manque à gagner pour couvrir le coût des programmes gouvernementaux mis en oeuvre pendant toute cette période. Le reste, 386 milliards de dollars, représente le montant que le gouvernement a emprunté pour couvrir le service de la dette créée par les manques à gagner des années précédentes.

5.42 Nous ne nous prononçons pas à savoir si les budgets devraient être équilibrés ou si la dette cumulée devrait être réduite. Nous voulons simplement montrer l'effet à long terme de l'intérêt composé.

5.43 Le montant de la dette. Les frais d'emprunt sont influencés par trois facteurs : le montant de la dette, la gestion de la dette et le taux d'intérêt applicable au portefeuille de la dette. La pièce 5.3 montre que, depuis la Confédération, le Canada a eu régulièrement recours à des emprunts pour couvrir une partie de ses coûts de fonctionnement. À la fin de la Seconde Guerre mondiale, la dette cumulée était de 13 milliards de dollars, soit un ratio de la dette au PIB d'environ 108 p. 100. La plupart des observateurs qui s'intéressent aux finances publiques sont d'accord : le ratio de la dette au PIB était élevé à la fin de la Seconde Guerre mondiale, parce que le gouvernement avait dû accroître considérablement la production industrielle pour répondre à l'effort de guerre sans recourir à la taxation pour en couvrir les coûts. Cela veut dire que, tout de suite après la guerre, les dépenses auraient pu être réduites considérablement grâce à la compression du budget de la Défense.

5.44 Vingt-neuf ans plus tard, la dette avait doublé. Elle s'élevait à 27 milliards de dollars alors que la valeur de la production avait fait un bond passant de 12 à 152 milliards de dollars, ce qui a donné lieu à un ratio de la dette au PIB de 18 p. 100 en 1975. Depuis, le ratio de la dette au PIB a augmenté constamment pour atteindre environ 62 p. 100 en 1992.

5.45 La gestion de la dette. Un aspect important de la gestion de la dette consiste à réduire au minimum les frais d'intérêts en équilibrant les obligations à court et à long terme émises par une administration. En arriver aux plus bas coûts possibles n'est qu'un objectif de cette démarche; stabiliser les frais d'intérêt et réduire au minimum les risques en sont d'autres. La gestion du portefeuille de la dette vise de nombreux objectifs qui ne sont peut-être pas toujours compatibles avec la réduction du déficit annuel courant.

5.46 Les intérêts sur la dette. Le taux d'intérêt constitue le facteur qui influence le plus visiblement les frais d'emprunt. On croit généralement qu'il appartient à la Banque du Canada de fixer les taux d'intérêt.

5.47 La Banque du Canada admet que son intervention influence les taux, notamment les taux d'intérêt à court terme, mais moins aujourd'hui que par le passé. Selon le gouverneur de la Banque, son rôle actuel est de gérer la masse monétaire du Canada d'une manière qui encourage les investisseurs et les épargnants à avoir confiance dans la «valeur future de la monnaie», en d'autres mots, à croire en la stabilité des prix. Pour ce faire, la Banque du Canada tient compte de la mondialisation des marchés financiers.

5.48 Au cours des audiences du Comité des finances, le gouverneur de la Banque du Canada a aussi laissé entendre que la politique monétaire «peut exercer un effet sur le niveau des taux d'intérêt à court terme.» C'est toutefois le degré de stabilité des prix qui produit l'effet le plus marqué sur la politique générale des taux d'intérêt nominaux à court et à long terme et, partant, sur le déficit annuel.

Sommaire

5.49 Dans la présente section, nous avons expliqué au profane ce que sont les déficits et la dette. Nous avons décrit certains des instruments dont le gouvernement dispose pour influencer le déficit annuel. Nous avons aussi montré qu'il n'est pas facile de réduire le déficit au moyen de l'un ou de l'autre de ces instruments. Les institutions, les servitudes et les objectifs contradictoires font du contrôle du déficit une tâche très difficile.

5.50 Nous avons aussi souligné qu'il ne faudrait pas se tourner uniquement du côté des réformes administratives pour trouver des moyens de réduire l'incidence des déficits. Nous avons rappelé aux députés et aux Canadiens qu'environ 15 p. 100 seulement des crédits servant à financer les programmes sont consacrés à l'administration des opérations gouvernementales. Toutefois, cela ne veut pas dire qu'il faille renoncer aux économies à ce chapitre : aussi petites soient-elles, elles contribuent à la réduction du déficit.

5.51 En axant ses efforts sur les changements administratifs, le gouvernement cherche des moyens de fonctionner plus efficacement ou à moindre coût, ou les deux. Cette démarche n'attire toutefois pas l'attention sur les choix entre les diverses politiques et les divers programmes que les gouvernements doivent parfois faire pour économiser. Ces choix impliquent qu'il faut prendre des décisions susceptibles d'avoir une incidence considérable sur la richesse économique et sociale du pays. C'est en partie ce que gouverner veut dire : avoir à décider de modifier ou d'éliminer des programmes.

5.52 À cet égard, nous soulignons que la Première ministre a déclaré que la réorganisation gouvernementale qu'elle avait annoncée le 25 juin dernier était «la plus ambitieuse réforme de structure du gouvernement fédéral de notre histoire». Les deux premières étapes de cette réforme, la restructuration et la rationalisation des ministères, ont déjà été amorcées. La troisième étape, qui est censée comporter un examen fondamental du rôle du gouvernement, doit commencer cet automne. C'est le genre d'examen qui s'impose si les gouvernements et le Parlement estiment devoir faire des choix difficiles pour reprendre le contrôle des déficits et de la dette.

Le besoin d'indicateurs simples

Pourquoi avons-nous besoin d'indicateurs simples?

5.53 Dans la section précédente, nous avons expliqué ce qu'étaient les déficits et la dette ainsi que certains choix d'intérêt public que l'on érige en politiques et qui les influencent. Nous croyons toutefois que le public doit en savoir davantage, et saisir pourquoi il est important de réduire le déficit. Un député a bien fait ressortir cet aspect dans une des questions qu'il a posées au ministre des Finances lors des audiences récentes du Comité des finances de la Chambre des communes. Il s'est exprimé en ces termes :

«Je pense que nous devons rallier les Canadiens à notre cause. Autrement dit, il nous revient en tant que parlementaires d'exposer la situation de manière compréhensible. Personne parmi nous ne peut contribuer au règlement du problème à moins de comprendre ce qu'il en est réellement.»
5.54 L'an dernier, nous avons parlé de la nécessité de fournir des indicateurs simples sur les déficits annuels et la dette cumulée. Nous persistons à croire que les Canadiens et leurs représentants élus doivent être en mesure d'évaluer eux-mêmes la situation du déficit et de la dette de l'administration fédérale. Dans un sens, nous demandons une série d'indicateurs qui permettraient aux parlementaires et aux Canadiens de reconnaître les symptômes d'un problème, et non d'en trouver la cure. Nous demandons des mesures qui leur permettraient de comprendre ce qui se passe quand une administration accuse des déficits annuels qui, entre 1945-1946 et 1974-1975, n'ont jamais dépassé 2,1 milliards de dollars, mais qui n'ont cessé d'augmenter depuis pour atteindre le niveau actuel de 34,6 milliards de dollars. En dollars constants de 1992, cela veut dire que le déficit est passé de 6,1 milliards de dollars en 1974-1975 à 34,6 milliards de dollars en 1991-1992.

5.55 Selon nous, pour qu'ils saisissent bien cela, les Canadiens doivent savoir ce que les impôts et les taxes représentent par rapport au revenu national et ce à quoi ils servent. Il ne s'agit pas de leur fournir des détails sur la répartition des recettes fiscales entre les divers programmes économiques et sociaux, mais simplement de les renseigner sur le pourcentage des recettes consacré au service de la dette et sur ce qui reste pour les programmes qui contribuent au bien-être général du pays. À notre avis, les Canadiens devraient aussi avoir une idée de la mesure dans laquelle le gouvernement compte sur le financement par le déficit pour répondre à ses besoins financiers. Enfin, nous croyons que les Canadiens devraient savoir si la hausse constante de l'impôt et des taxes constitue un bien ou un mal pour l'économie.

Caractéristiques d'indicateurs simples

5.56 De l'avis des participants au Colloque, un seul indicateur sur les déficits et la dette ne suffit pas. Selon eux, il faut un jeu de trois à six indicateurs, lesquels devraient :

  • être clairs et précis;
  • être présentés à intervalles réguliers et de la même manière d'une fois à l'autre;
  • renseigner sur les déficits et la dette du fédéral et sur ceux des provinces;
  • fournir des tendances historiques et établir des comparaisons avec d'autres pays.

Un jeu d'indicateurs

5.57 Nous croyons que les cinq indicateurs suivants pourraient donner aux Canadiens et à leurs représentants élus une idée de ce que sont les déficits et la dette :

  • la part de l'intérêt;
  • la part des programmes;
  • le ratio des dépenses aux recettes;
  • la part des taxes et des impôts;
  • le ratio de la dette au PIB.
Ces indicateurs sont décrits ci-après.
La part de l'intérêt
5.58 L'an dernier, nous avons parlé de la part de l'intérêt, c'est-à-dire de la mesure des frais d'intérêts payés sur la dette exprimée en pourcentage des recettes. Nous avons proposé cette mesure, qui est déjà utilisée périodiquement dans les documents du gouvernement, parce que, selon nous, les Canadiens semblent s'intéresser aux sommes qu'ils remettent au gouvernement sous forme d'impôts, de taxes et de frais d'utilisateurs et à ce qu'il en advient. La pièce 5.4 illustre la part de l'intérêt sur la dette fédérale, qui est passée de 13 à 33 p. 100 au cours de la période allant de 1968 à 1992. Cela veut dire qu'en 1968, 13 cents de chaque dollar perçu étaient consacrés au paiement de l'intérêt sur la dette et que ce montant atteint 33 cents aujourd'hui, soit le triple.

5.59 Nous croyons cet indicateur utile, car beaucoup de Canadiens savent ce que veut dire payer de l'intérêt sur une dette, particulièrement sur une dette relativement importante par rapport au revenu, comme une hypothèque. La part de l'intérêt est un concept semblable.

5.60 Il n'est pas vraiment possible de déterminer avec précision si la part de l'intérêt est trop élevée. Une chose est certaine cependant : la part de l'intérêt croît sans cesse depuis longtemps, si bien que sans impôts, taxes ou emprunts supplémentaires, le gouvernement peut consacrer moins de fonds à sa fonction véritable, c'est-à-dire contribuer au bien-être des Canadiens. Le deuxième indicateur, la part des programmes, porte sur cet aspect.

La part des programmes
5.61 La part des programmes mesure le pourcentage des recettes consacré aux dépenses de programmes.

5.62 Lorsque la part des programmes est inférieure à 100 p. 100, le gouvernement gère avec un excédent de fonctionnement - les montants que le gouvernement dépense pour les programmes, excepté les frais d'intérêts sur la dette, sont inférieurs à ceux qu'il reçoit en impôts, en taxes et en frais d'utilisateurs. Lorsque la part des programmes est supérieure à 100 p. 100, le gouvernement doit composer avec un déficit de fonctionnement annuel - il dépense plus d'argent pour ses programmes qu'il n'en reçoit. Le cas échéant, il doit emprunter pour supporter ses dépenses de fonctionnement. Lorsque la part de l'intérêt augmente, le gouvernement dispose de moins de recettes pour fournir des services aux citoyens. La pièce 5.5 montre que, de 1975 à 1987, la part des programmes du gouvernement fédéral a dépassé 100 p. 100, c'est-à-dire que pendant 13 ans, les dépenses de programmes ont été supérieures aux recettes perçues. Depuis, la part des programmes est tombée en-deçà de 100 p. 100. Elle a baissé, atteignant 90 p. 100 en 1991, mais elle est remontée à 95 p. 100 l'an passé.

5.63 Que la part des programmes soit supérieure, inférieure ou égale à 100 p. 100 tient à un choix politique, choix qui est restreint par les frais liés au service de la dette, les taux d'imposition et de taxation, ainsi que par les décisions relatives à la taille et au rôle du gouvernement. Toutefois, il est clair que lorsque la part des programmes est supérieure à 100 p. 100 (les dépenses des programmes dépassant alors les recettes perçues), la dette ne peut que s'accroître.

Le ratio des dépenses aux recettes
5.64 Il reste à savoir si les dépenses totales, c'est-à-dire si la somme des dépenses de programmes et des frais d'intérêt, constituent un fardeau qui s'alourdit ou qui s'allège. Le troisième indicateur, le ratio des dépenses aux recettes, jette de la lumière sur cette question, car il permet de mesurer le pourcentage des dépenses totales par rapport aux recettes totales.

5.65 Quand le ratio des dépenses aux recettes dépasse 100 p. 100, cela signifie que le gouvernement compte sur le financement par le déficit pour supporter certaines de ses dépenses. Par exemple, quand le ratio des dépenses aux recettes est de 125 p. 100, cela veut dire que le gouvernement finance 25 p. 100 de ses dépenses par des emprunts. Lorsque le ratio des dépenses aux recettes est supérieur à 100 p. 100 et qu'il continue de croître, on peut en déduire que le gouvernement fait de plus en plus appel au financement par la dette pour répondre à ses engagements. La pièce 5.6 montre que le déficit annuel s'est accru de 1970 à 1985, passant de 98 p. 100 (pas de déficit) à 154 p. 100. Ainsi, en 1985, le gouvernement a dû emprunter 54 p. 100 de plus que ses recettes pour respecter ses engagements. Au cours des huit années suivantes, le ratio est passé à 126 p. 100. L'an dernier, il est remonté de nouveau, pour s'établir à 128 p. 100.

La part des taxes et des impôts
5.66 À notre avis, les Canadiens doivent également savoir dans quelle mesure l'administration fédérale fait appel au revenu national du Canada pour supporter ses dépenses de programmes et pourvoir au service de la dette. Cette mesure nous est fournie par la part des taxes et des impôts, qui représente le pourcentage des recettes fiscales par rapport au revenu national total, ou le produit intérieur brut (PIB).

5.67 La pièce 5.7 révèle que la part des taxes et des impôts a augmenté considérablement de 1968 à 1975. Après la réforme fiscale de 1975, année où l'administration fédérale avait introduit l'indexation automatique des paiements de transfert et de l'impôt sur le revenu des particuliers, la part des taxes et des impôts est passée d'un sommet de 18 p. 100 en 1975 à environ 14 p. 100 en 1980. Depuis, la part des taxes et des impôts a augmenté progressivement pour s'établir aujourd'hui à environ 17 p. 100.

5.68 En d'autres mots, l'administration fédérale est allée chercher une plus grande part du revenu national pour supporter ses engagements au titre des frais d'intérêts et des dépenses de programmes. Pour ce faire, elle a appliqué différentes méthodes de taxation et d'imposition et apporté des changements à la politique fiscale.

Le ratio de la dette au PIB
5.69 Le ratio de la dette au PIB constitue le dernier indicateur. Il mesure l'ampleur totale de la dette par rapport au revenu national. Nous proposons ce ratio parce qu'il représente la mesure la plus communément utilisée pour évaluer la dette publique par rapport au rendement de l'économie. Sur une période de temps, le ratio de la dette au PIB reflète la capacité d'une économie de générer suffisamment de recettes pour supporter sa dette. La croissance de ce ratio implique que la dette augmente plus rapidement que l'assiette fiscale dans laquelle une administration puise pour respecter ses obligations au titre de la dette.

5.70 Comme pour la part de l'intérêt, il n'est peut-être pas possible de déterminer le moment où la dette d'un pays est plus élevée que sa capacité de payer les intérêts sur cette dette. Comme l'a indiqué Marcel Côté lors de notre Colloque : «... on pourrait concevoir [pour tous les paliers de gouvernement] un ratio dette-PIB aussi élevé que 150 p. 100 d'ici l'an 2000, bien que ce ne soit vraiment pas recommandable». La pièce 5.3 montre que le ratio de la dette au PIB de l'administration fédérale s'établit actuellement à 62 p. 100 et qu'il augmente depuis 1975, année où il se situait à 18 p. 100.

5.71 À notre avis, le Canadien moyen peut bien évaluer les répercussions des déficits annuels élevés et de la dette cumulée croissante, s'il examine sur une période de temps, les cinq indicateurs exprimés selon une méthode uniforme : la part de l'intérêt, la part des programmes, le ratio des dépenses aux recettes, la part des taxes et des impôts et le ratio de la dette au PIB.

5.72 Les quatre premiers indicateurs donnent aux Canadiens une idée, d'une part, de ce qu'il advient de leurs taxes et de leurs impôts et, d'autre part, de la mesure dans laquelle ils doivent contribuer en regard du revenu national. Ils montrent que, depuis le début des années 70, un pourcentage croissant des taxes et des impôts est consacré à l'intérêt sur la dette - la part de l'intérêt. Ils révèlent aussi qu'un pourcentage moindre des taxes et des impôts est affecté aux programmes dont les Canadiens bénéficient - la part des programmes. Ensuite, ils montrent qu'une proportion croissante des dépenses du gouvernement fédéral provient des emprunts - le ratio des dépenses aux recettes. Enfin, ils indiquent que, pour répondre à ses engagements, le gouvernement puise davantage dans l'économie par le biais des taxes et des impôts - la part des taxes et des impôts - même s'il augmente le financement par la dette.

5.73 Le cinquième indicateur, le ratio de la dette au PIB, montre que, dans l'ensemble, la dette publique de l'administration fédérale a crû plus rapidement que l'économie.

L'absence d'indicateurs nationaux

5.74 Le Canada est une nation fédérée qui compte de multiples paliers de gouvernement affichant chacun une forme quelconque de dette cumulée. Or les indicateurs décrits jettent de la lumière seulement sur la situation financière de l'administration fédérale. Par ailleurs, quel que soit le palier de gouvernement, l'argent sort toujours de la poche du même contribuable. Pour le contribuable moyen, cela veut dire que la situation financière de l'administration fédérale ne peut pas être considérée séparément de la dette de l'ensemble du secteur public au Canada.

5.75 À notre avis, il est important de communiquer les tendances à l'égard de chacun des cinq indicateurs proposés, tant pour le fédéral que pour le fédéral et les provinces combinés. Ainsi, les Canadiens pourront se faire une idée de la santé financière de tout le Canada, et pas seulement de celle d'un seul palier de gouvernement.

5.76 Désireux d'uniformiser les rapports financiers des administrations canadiennes, l'Institut canadien des comptables agréés a diffusé, au milieu des années 80, des recommandations sur les normes générales de présentation des états financiers des administrations.

5.77 Le fédéral et les provinces ont entamé la mise en oeuvre de ces normes générales. Toutefois, certaines administrations sont allées plus vite et plus loin que d'autres. Résultat : il subsiste certaines différences entre les conventions comptables des diverses administrations. Ces différences peuvent être importantes et, même s'il y a moyen de les rajuster, elles nuisent grandement à la compilation d'informations financières nationales qui soient uniformes, comparables et vérifiées. De plus, il est difficile d'obtenir des données historiques qui ont été rajustées pour tenir compte des changements apportés aux conventions comptables.

Sommaire

5.78 Pour illustrer notre propos, nous suggérons un certain nombre d'indicateurs dont l'objet est d'aider les Canadiens à comprendre les déficits et la dette du secteur public. Nous croyons qu'il appartient clairement au gouvernement de définir et de produire un jeu d'indicateurs appropriés. Nous savons que le gouvernement publie périodiquement, dans divers rapports, des indicateurs, tels que la part de l'intérêt et le ratio de la dette au PIB. Nous croyons, toutefois, que le gouvernement devrait publier à intervalles réguliers, le même jeu d'indicateurs regroupés dans un seul document. En fait, le rapport annuel succinct sur les finances du gouvernement du Canada, que le contrôleur général a promis au Comité des comptes publics, pourrait constituer le véhicule tout désigné pour la publication de ces indicateurs.

5.79 Enfin, nous croyons que le fédéral et les provinces devraient poursuivre la mise en oeuvre complète des lignes directrices sur la présentation des états financiers des administrations qu'a proposées le Conseil sur la comptabilité et la vérification dans le secteur public. Celles-ci permettraient aux administrations d'uniformiser l'information sur les comptes publics vérifiés. Nous sommes également d'avis que l'administration fédérale devrait regrouper et publier cette information de manière que les Canadiens puissent reconnaître les symptômes des déficits et de la dette publics de toutes les administrations du Canada. Aussi, appuyons-nous l'initiative amorcée en mai 1993, alors que le ministre fédéral des Finances et ses homologues provinciaux se sont rencontrés pour établir des objectifs communs en vue de réduire et d'éliminer les déficits.

Tendances futures

Nécessité d'obtenir de l'information à plus long terme

5.80 Dans la section du présent chapitre qui traite du guide pour le profane, nous avons indiqué que trois facteurs influent sur le déficit annuel, soit les dépenses, les recettes et le coût d'emprunt. Le corollaire en est qu'une dette importante et croissante ne peut avoir que deux causes : des déficits annuels constants pendant une longue période et l'intérêt composé, ce que nous avons souligné dans notre rapport de l'an passé. La conséquence de ce fait simple est qu'à court terme, la croissance de la dette n'est pas facile à contrôler. Cependant, la nature de notre système politique veut que les gouvernements déposent habituellement des budgets annuels et qu'ils soient tenus de rendre compte de leur gestion financière à ce moment-là et en période d'élections. Or, il n'est pas nécessairement possible de voir les résultats du contrôle du déficit et de la dette croissante sur un horizon de un à cinq ans.

5.81 Nous estimons que le gouvernement doit fournir au Parlement et au public de l'information sur l'orientation à long terme qu'il prend dans ce domaine. Nous proposons maintenant pour ce faire les quatre indicateurs suivants :

  • le ratio de la dette au PIB
  • la part de l'intérêt
  • le ratio des dépenses aux recettes
  • le coût entier des déficits annuels cumulés.
5.82 Nous avons déjà défini les trois premiers indicateurs dans la section précédente. Nous proposons un quatrième indicateur, «le coût entier des déficits annuels cumulés», car nous pensons que le public doit pouvoir se rendre compte du coût financier véritable des déficits cumulés et de leur coût futur, et non seulement de celui du déficit courant.

Le coût entier des déficits annuels cumulés

5.83 De nos jours, quand une personne emprunte, pour acheter une voiture par exemple, les prêteurs ont l'habitude d'informer l'emprunteur du coût total du prêt une fois que la dette aura été entièrement remboursée. Le coût total comprend la valeur totale de tous les versements, y compris le capital et l'intérêt.

5.84 Cette information revêt également de l'importance en ce qui touche les emprunts publics. Elle permettrait aux Canadiens de comparer le coût total des déficits annuels d'un budget à l'autre afin de voir les répercussions financières des objectifs ratés, soit en raison de conditions économiques imprévues, soit en raison d'hypothèses optimistes dans l'espoir que cela seul contribuera à fortifier l'économie. Pour illustrer notre point de vue, comparons le Budget de 1992 au Budget de 1993.

5.85 Dans le Budget de 1992, le gouvernement prévoyait un déficit de 27,5 milliards de dollars pour 1992-1993. Il donnait également des objectifs à moyen terme pour des variables économiques comme l'inflation, le chômage et les taux d'intérêt. En se fondant sur ces hypothèses, le gouvernement a déclaré que d'ici 1996-1997, le déficit annuel s'établirait à 5,5 milliards de dollars et que la dette nette totaliserait 498 milliards. En nous fondant sur les mêmes hypothèses, mais en les projetant un peu plus loin dans l'avenir, nous avons estimé que d'ici 1997-1998, le déficit serait éliminé et que la dette nette demeurerait à 498 milliards de dollars.

5.86 Dans son budget de 1993, le gouvernement a modifié ses prévisions quant au déficit annuel pour 1992-1993 qui, selon lui, s'établira probablement à 35,5 milliards de dollars, soit huit milliards de dollars de plus que ce qu'il avait prévu un an plus tôt. En se fondant sur une nouvelle projection à moyen terme, le gouvernement estime maintenant qu'en 1997-1998, le déficit tombera à huit milliards de dollars et que la dette cumulée totalisera 563 milliards de dollars. En nous fondant sur les hypothèses de 1993, nous avons estimé que le déficit sera éliminé d'ici 1998-1999 et que la dette nette demeurera à 563 milliards de dollars.

5.87 Nous comparons à la pièce 5.8 les deux budgets en montrant le déficit annuel et la dette nette prévus pour chaque année, de 1992-1993 à 1998-1999.

5.88 La pièce montre que les révisions apparemment mineures apportées au plan économique de 1992 dans le Budget de 1993 ont fait augmenter de huit milliards de dollars le déficit prévu pour 1993. En 1998-1999, l'exercice où, selon les plans actuels du gouvernement, le budget devrait s'équilibrer, ce déficit de 1993, supérieur aux prévisions, pourrait vraisemblablement se traduire par une augmentation de la dette cumulée nette de 65 milliards. En d'autres mots, les cibles ratées, pour quelque raison que ce soit, entraînent des coûts réels.

Les évaluations à long terme

5.89 En plus d'évaluer le coût total des déficits annuels cumulés, nous devrions pouvoir comprendre les répercussions à long terme des plans à court et à moyen terme exposés dans les budgets. Par exemple, si les objectifs économiques quinquennaux annoncés dans le Budget de 1993 se concrétisent, le budget sera probablement équilibré en l'an 1999. Il n'est tout simplement pas possible de prédire ce que feront les gouvernements le cas échéant. Choisiront-ils de créer des excédents ou de continuer d'équilibrer le budget? Ces questions ressortissent à la politique. La seule certitude est que dans une économie en croissance, le fardeau du service de la dette serait moins lourd.

5.90 Par ailleurs, si des budgets équilibrés ne font pas partie des plans économiques à moyen terme officiels des gouvernements ou que des écarts se produisent par rapport aux plans, et que ces situations paraissent toutes deux produire une stabilité à moyen terme, il faut trouver un moyen d'évaluer si ces plans donneraient également lieu à une stabilité à long terme. Pour essayer de comprendre la relation entre les perspectives à moyen terme et les perspectives à long terme, nous avons élaboré deux scénarios.

5.91 Ainsi, nous avons utilisé notre propre modèle pour calculer le ratio de la dette au PIB, la part de l'intérêt et le ratio des dépenses aux recettes jusqu'à l'an 2032, à partir de deux scénarios dont les objectifs économiques diffèrent des objectifs à moyen terme annoncés par le gouvernement dans le Budget de 1993. Ces scénarios, de même que les objectifs du gouvernement en 1993, sont présentés à la pièce 5.9 .

5.92 Dans notre premier scénario, nous nous sommes servis des hypothèses à moyen terme du gouvernement de 1,5 p. 100 pour l'inflation et de 6 p. 100 pour le taux d'intérêt. Cependant, nous avons opté pour un chiffre plus bas pour la croissance du PIB - soit 4,5 p. 100, au lieu du 6 p. 100 utilisé dans le Budget de 1993. Nous avons également fixé la croissance des dépenses et des recettes au même niveau que le PIB, à 4,5 p. 100. Dans notre second scénario, nous avons fixé l'inflation à 1,5 p. 100; le PIB, les dépenses et les recettes à 4 p. 100 et le taux d'intérêt à 6,5 p. 100.

5.93 Nous n'avons pas élaboré ces scénarios parce nous croyons que les hypothèses du gouvernement se révéleront incorrectes. Au contraire, nous espérons que les prévisions du gouvernement se concrétiseront et que le déficit annuel sera éliminé d'ici 1998-1999. Cependant, les attentes ne se matérialisent pas toujours; les recettes et le PIB ne croissent pas toujours aussi vite que nous l'espérons; de plus, les gouvernements sont parfois forcés de s'écarter des programmes de restriction des dépenses; et enfin, les taux d'intérêt ne demeurent pas toujours aussi bas que nous le voudrions. Si ces écarts se produisent, il est possible que les résultats à court et à moyen terme portent à croire que les déficits annuels et la dette cumulée sont contrôlés, mais que les perspectives à long terme montrent des signes d'instabilité économique.

5.94 Les résultats de nos scénarios sont présentés aux pièces 5.10 et 5.11 . Le premier scénario montre que la part de l'intérêt et le ratio des dépenses aux recettes diminuent très graduellement de 1994 à 2003. Pour en arriver à cette diminution, le gouvernement devrait alors se servir d'une part de moins en moins grande des recettes pour payer les frais d'intérêts et emprunter une part de plus en plus petite de celles-ci pour faire face à ses dépenses. Malgré ces nouvelles apparemment bonnes, il se produirait simultanément un autre phénomène, porteur d'un message contradictoire : la hausse constante du ratio de la dette au PIB pour la même période, comme le montre la pièce 5.12 . Après 2005, la part de l'intérêt et le ratio des dépenses aux recettes cessent de diminuer et se stabilisent pour les cinq années suivantes, puis commencent à remonter. Pendant tout ce temps, le ratio de la dette au PIB continue d'augmenter.

5.95 Dans le second scénario, illustré aux pièces 5.10 et 5.11 , la part de l'intérêt et le ratio des dépenses aux recettes diminuent également, mais plus graduellement que dans notre premier scénario, et se stabilisent autour de 1996. Par la suite, ils commencent tous deux à augmenter pour atteindre en 2032 des niveaux bien supérieurs à ceux d'aujourd'hui. Pendant tout ce temps, le ratio de la dette au PIB augmente de façon constante et plus rapidement que dans le premier scénario, comme le montre la pièce 5.12 .

5.96 Ces deux scénarios illustrent l'importance de connaître les répercussions à long terme des plans à court et à moyen terme. Ils montrent que les Canadiens et leurs élus doivent veiller à ce que les gouvernements soient conscients des perspectives financières à long terme et à ce qu'ils les communiquent régulièrement. Sans cette vigilance, nous courons le risque de découvrir que les bonnes nouvelles financières ne sont pas toujours ce qu'elles paraissent, surtout si nous allons plus loin que les indicateurs à court et à moyen terme. Plus précisément, nous voulons que la population se méfie d'arguments du genre : «Nous n'avons pas atteint les objectifs que nous nous étions fixés, mais au moins nous sommes sur la bonne voie.»

Sommaire

5.97 En insistant sur la nécessité pour les gouvernements de communiquer les tendances à long terme, nous visons un double objectif : premièrement, nous voulons illustrer ce qu'il nous en coûte à tous quand les gouvernements, en notre nom, accumulent des déficits année après année. Si les gouvernements indiquent que les déficits entraînent des coûts plus élevés que le seul manque à gagner entre les dépenses et les recettes, tout comme le coût total d'un prêt-auto est plus élevé que le prix de l'auto, nous pourrons saisir ce qu'est le coût entier de la dette et exercer un jugement éclairé sur la question de savoir s'il est dans notre intérêt d'enregistrer des déficits annuels constants.

5.98 Deuxièmement, nous voulons illustrer qu'il est souvent dangereux de tenir pour acquis que, si des projections à court et à moyen terme donnent lieu à des résultats acceptables, l'avenir sera favorable. Notre propos, c'est qu'il faut veiller à ce que les gouvernements nous informent des répercussions de leurs emprunts, non pas parce qu'ils empruntent malgré nous, mais parce qu'ils empruntent en notre nom et que nous ne sommes pas toujours conscients des répercussions de ces emprunts.

Une tribune pour un débat rationnel

5.99 L'an dernier, dans le chapitre 1 du Rapport annuel, nous avons déclaré qu'en plus d'indicateurs simples et d'information prospective, il fallait dans notre système politique une tribune qui permette un débat rationnel sur cette question essentielle. Nous continuons de croire en l'importance d'un tel débat, mais nous croyons aussi qu'une partie du problème vient des Canadiens eux-mêmes et de leur perception du problème.

Personnaliser le problème

5.100 Les Canadiens doivent reconnaître que les déficits annuels et la dette cumulée ne sont pas créés seulement par les politiciens, mais par nous tous. Les dirigeants politiques ne font que satisfaire nos demandes. Nous sommes devenus experts dans l'art d'exercer des pressions sur nos gouvernements pour obtenir ce que nous voulons. Dans les années 60 et au tout début des années 70, nous étions habitués à de forts taux de croissance économique et à de faibles taux d'intérêt et nous nous attendions que la situation perdure. Or cela n'a pas été le cas, et il en a résulté des déficits pendant 16 des 20 dernières années.

5.101 Même ceux qui croient que le problème engendré par les déficits annuels ne vient pas des dépenses excessives mais des recettes insuffisantes admettent que les déficits ne peuvent croître par rapport au PIB ad vitam æternam . Ils diffèrent tout simplement d'opinion avec le gouvernement actuel quant au choix à faire : réduire les dépenses versus stimuler la création d'emplois et la croissance économique.

5.102 Le problème que nous avons créé, avec la complicité du gouvernement, est le suivant : nous négligeons de reconnaître que pour chaque dollar dépensé, un dollar doit être créé, soit par des taxes et des impôts, soit par des frais d'utilisation, soit par des emprunts. Lors du Colloque, Marcel Côté nous a rappelé la réalité politique en ces termes :

«...les politiciens réagissent aux pressions des groupes d'intérêts et ils en font payer les frais par l'ensemble de la population. Les membres de ces groupes d'intérêts croient avoir gagné sans sacrifice tandis que le reste de la société paie la facture. Après un certain temps, tout le monde fait partie d'un groupe d'intérêts quelconque et les avantages tendent à s'aplanir.»
5.103 Dans le même ordre d'idées, le citoyen croit à tort que les déficits annuels et la dette cumulée ne sont pas son problème mais celui des politiciens et des bureaucrates qui les ont créés. Quand les gouvernements haussent les taxes, certaines personnes estiment qu'elles doivent faire tout ce qu'elles peuvent pour éviter de les payer. Mais ces mêmes personnes s'attendent à continuer de recevoir leurs services de santé et d'éducation et les nombreux autres services sociaux qu'elles sont habituées à recevoir de l'État.

5.104 Les déficits et la dette sont le problème de tous et chacun. À moins de les personnaliser, et de rendre les chiffres et l'information à leur sujet plus significatifs pour les citoyens canadiens - pas seulement en les exprimant en dollars par habitant -, nous continuerons de nous comporter en personnes atteintes du syndrome du «pas dans ma cour».

Une tribune parlementaire

5.105 S'approprier le problème n'est qu'une partie de la question. Il faut sentir également que nous sommes partie à la solution. Cela veut dire sentir que nos préoccupations au sujet des déficits et de la dette sont prises en considération et sont débattues rationnellement par nos élus.

5.106 Les préoccupations au sujet de la réceptivité du gouvernement et de son intervention en régime parlementaire ne sont pas nouvelles. Elles ont déjà été soulevées par la Commission Lambert en 1979, par des comités des comptes publics, par d'anciens ministres des finances et par la Première ministre.

5.107 En juin 1993, le Forum des politiques publiques a publié un rapport intitulé Pour mieux se gouverner . Au

début du rapport, on trouve les commentaires suivants :

«Les Canadiens éprouvent une désaffection pour les institutions et processus qui les gouvernent, au moment même où on leur demande d'encaisser des coups au plan économique. La société canadienne a beaucoup changé au cours des dernières décennies, mais le gouvernement n'a pas réussi à suivre le mouvement.»
5.108 Les auteurs du rapport poursuivent en insistant sur le changement nécessaire, notamment «en lâchant du lest aux plans de la direction et du contrôle de l'administration ... et des caucus des partis». Ils arguënt en ce sens, car ils jugent «que le pouvoir politique est trop concentré entre les mains du Premier Ministre et du Cabinet, ce qui limite d'autant le rôle du Parlement». Nous avons signalé ces mêmes problèmes dans le chapitre 6 du Rapport annuel de l'an dernier, lorsque nous avons fait état des frustrations des députés qui affirment n'exercer aucune influence sur les dépenses annuelles.

5.109 Les auteurs du rapport du Forum des politiques publiques demandent l'ouverture du processus budgétaire de manière que les comités parlementaires puissent jouer un rôle significatif. Ils rappellent aux députés que :

«Le gouvernement et les partis d'opposition sont également responsables de cette situation : le gouvernement en est responsable parce qu'il invoque le principe du secret pour justifier l'annonce de mesures élaborées sans consultation...; l'Opposition a, elle aussi, sa part de responsabilité quand elle demande la démission du Ministre, lorsqu'il y a eu des fuites, sans égard à leur importance relative...»
5.110 Ils demandent que le plan annuel des dépenses soit rendu public assez tôt pour permettre au Parlement et au grand public d'exprimer leurs points de vue avant la prise des décisions. Selon eux, cela pourrait être fait dans le cadre de notre processus parlementaire démocratique de tradition occidentale.

5.111 La Commission Lambert a proposé il y a 14 ans que le gouvernement fournisse au Parlement un compte rendu automnal de ses plans et propositions financières pour les cinq années suivantes. Nous sommes d'accord avec le moment choisi, car il coïnciderait au dépôt des Comptes publics et du Rapport financier annuel proposé.

5.112 Le ministre des Finances vient de publier un communiqué intitulé «Démocratisation du processus budgétaire», où il indiquait qu'un exposé automnal devant le Parlement permettra «une consultation plus ouverte, par le dévoilement des options à l'étude en matière économique, financière et d'autres grandes orientations, et en associant plus à fond les parlementaires et le public».

5.113 Toute cette information pourrait être renvoyée à un comité permanent à des fins de discussion. Cette approche pourrait fournir également au gouvernement une tribune où présenter son rapport financier annuel succinct anticipé, qui pourrait comprendre les indicateurs que nous proposons pour les déficits et la dette, ainsi que des indicateurs des tendances futures. Ainsi, le gouvernement pourrait communiquer au Parlement de l'information très utile avant d'être lié par le budget, car le processus budgétaire provoquera toujours la confrontation au Parlement. Les députés seraient ainsi en mesure de connaître le rendement passé du gouvernement ainsi que ses plans économiques et d'en débattre avant qu'ils ne soient arrêtés.

5.114 La démocratisation du processus budgétaire contribuerait certainement à l'instauration d'un dialogue plus fructueux sur les déficits, la dette et les attentes du public. Cependant, il resterait encore un obstacle qui est à la base de notre système parlementaire, le principe de la confiance : la notion voulant que le parti qui forme le gouvernement doit être en mesure de démontrer qu'il jouit, pour la majorité des lois financières, de la confiance de la majorité des députés de la Chambre des communes. Le Comité permanent de la gestion de la Chambre a fait remarquer, en avril 1993, dans son rapport sur la réforme parlementaire qu'il n'était pas nécessaire de modifier le Règlement de la Chambre des communes pour modifier le principe de la confiance. Il faut plutôt que l'on comprenne mieux les droits et les responsabilités des députés et que l'on admette que «les Canadiens veulent avoir le sentiment que leurs députés ont la possibilité de voter librement et ils s'attendent à les voir le faire plus souvent».

5.115 Les préoccupations du Comité permanent à l'égard du principe de la confiance, particulièrement en ce qui concerne l'examen du Budget des dépenses par la Chambre, sont directement liées au désintérêt ou au manque de temps, qu'ont les députés pour les affaires financières de l'exécutif. Quoi qu'il en soit, le «pouvoir de dépenser» est une responsabilité fondamentale de la Chambre que celle-ci a obtenue il y a des siècles après une lutte acharnée.

5.116 Nous ne croyons pas que le vérificateur général doive ajouter quoi que ce soit aux nombreuses suggestions utiles déjà faites publiquement sur les façons de susciter un engagement accru des députés à l'égard des affaires financières du pays. Les trois rapports que nous avons mentionnés, ainsi que les nombreuses propositions de réforme budgétaire faites par le gouvernement, y compris la toute dernière proposition du ministre des Finances, le 10 août 1993, et le discours prononcé la veille par la Première ministre en parlent éloquemment. La démocratisation du processus budgétaire et la communication au Parlement d'informations plus complètes à l'automne, y compris des données d'ensemble sur les dépenses, permettraient un débat plus éclairé et une plus grande participation du Parlement et du public.

5.117 Nous reconnaissons qu'il s'agit là d'une question fort complexe que nous n'avons effleurée qu'en surface. Nombre d'autres éléments influent sur l'efficacité du rôle des parlementaires, tels le nombre d'employés dont ils disposent ainsi que leurs compétences, de même que l'accès à une information de caractère délicat. Il nous faut nous pencher là-dessus beaucoup plus que nous ne l'avons fait jusqu'à présent. Toutefois, nous croyons que les réformes proposées ne peuvent contribuer que de façon favorable à la gestion financière de notre pays. Nous appuyons sans réserve toute action qui encourage les députés à adopter une approche plus positive et plus dynamique à l'égard des affaires financières de notre pays.

Conclusion

5.118 Le présent chapitre traite de l'information sur les déficits et la dette. Nous nous sommes efforcés de mieux comprendre la signification des déficits annuels et de la dette cumulée du gouvernement fédéral de manière que les députés et tous les Canadiens puissent comprendre la difficulté à laquelle nous sommes confrontés : réduire l'écart important entre les dépenses et les recettes. Nous avons souligné qu'il ne suffira pas pour régler ce problème financier de réduire les dépenses en éliminant le gaspillage ou en procédant à une réforme administrative. Il faudra également repenser les services que nous, les Canadiens, en sommes venus à nous attendre du gouvernement. Et cela devra être fait de manière à ne pas nuire à la croissance de l'économie canadienne et aux investissements essentiels à notre avenir.

5.119 Pour aider l'ensemble des Canadiens à comprendre l'état de santé financière de l'administration publique fédérale, nous avons proposé un certain nombre d'indicateurs simples pour illustrer le genre d'information que le gouvernement devrait produire pour que les Canadiens évaluent à sa juste valeur la persistance des déficits et de la dette croissante.

5.120 Nous avons également illustré la nécessité de communiquer de l'information sur les tendances à moyen et à long terme afin que les Canadiens soient plus critiques devant les déclarations voulant que nous soyons dans la bonne voie même si nous n'avons pas atteint nos objectifs. Nous avons montré que des projections optimistes à court et à moyen terme ne se traduisent pas toujours par une perspective saine à long terme.

5.121 Nous avons rappelé aux Canadiens que les déficits annuels constants et la dette croissante n'étaient pas le problème du gouvernement, mais le problème de tous et chacun. Les gouvernements ne se sont pas endettés sans notre approbation. Pour régler ce problème de façon équitable pour tous, il faudra la volonté et les efforts concertés de toute la population.

5.122 Mais malgré l'inquiétude croissante de certains au sujet des déficits et de la dette, le Parlement n'a pas fourni de terrain propice à un dialogue fructueux entre nos élus pour tenter de remédier au problème. Au cours de la dernière décennie, on n'a pas cessé de faire des propositions de réforme parlementaire visant la démocratisation du processus budgétaire et la participation accrue des parlementaires. Il nous faut une tribune parlementaire pour débattre de ces questions si nous voulons comprendre le problème posé par les déficits constants et la dette croissante et en arriver à un consensus sur les moyens de le régler.

5.123 En conclusion, nous rappelons aux Canadiens que les déficits et la dette du secteur public ne sont pas du seul ressort du gouvernement fédéral. Dans un État fédéral doté de multiples paliers de gouvernement, les déficits annuels constants et la dette cumulée croissante sont l'affaire de tous et chacun. Dans le document de référence qu'elle a préparé pour le Colloque, Judith Maxwell souligne qu'il existe trois gouvernements, mais un seul contribuable. Pour sa part, Donald Savoie nous rappelle que les gouvernements provinciaux, devant les réductions des paiements de transfert fédéraux, «sont forcés de couper ou de réduire leurs services, ou d'accroître leurs taxes et impôts ou leurs déficits annuels». Par conséquent, aucun palier de gouvernement, quel qu'il soit, ne peut réduire son déficit ou le fardeau de sa dette aux dépens d'un autre, ni résoudre ses problèmes financiers, particulièrement aux yeux des milieux financiers, si tous les paliers de gouvernement du Canada ne font de même. Nous sommes peut-être dans des cabines séparées, mais nous sommes tous sur le même bateau.

5.124 Plus les Canadiens seront informés sur la question, plus il sera facile pour nos dirigeants politiques de prendre les décisions difficiles qui s'imposent.