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1993 — Rapport du vérificateur général du Canada

Vérificateur général adjoint : Robert R. Lalonde
Vérificateur responsable : John Holmes

Points saillants

6.1 En décembre 1989, le gouvernement annonçait une initiative de «renouvellement» de la fonction publique appelée Fonction publique 2000 (FP 2000). L'objet de l'initiative est de rationaliser les régimes administratifs internes et de changer la culture organisationnelle du gouvernement afin de mieux servir les Canadiens. La présente étude vise à renseigner le Parlement sur les progrès accomplis à la suite de cette initiative d'envergure, de même que sur sa pertinence et son importance dans le contexte actuel. Nous nous sommes également penchés sur FP 2000 à la lueur des réformes en cours dans des «pays choisis», nommément l'Australie, la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni.

6.2 Trois des facteurs communs les plus importants sous-jacents aux réformes en cours au Canada et dans les trois pays étudiés sont :

• une conjoncture économique en mutation;
• un accroissement et des changements dans les attentes du public vis-à-vis du gouvernement;
• la nécessité de moderniser la gestion de la fonction publique.

6.3 FP 2000 a fait d'important progrès, notamment en termes de changements législatifs et de la modification des systèmes. En contrepartie, nous avons relevé de sérieuses préoccupations au sujet, notamment, de la mise en oeuvre, et nous avons constaté qu'une atmosphère de scepticisme et de cynisme entourait cette initiative.

6.4 Notre étude nous a permis de dégager plusieurs observations susceptibles d'avoir une grande portée sur les réformes actuelles et futures de la fonction publique canadienne :

• pour qu'elles réussissent, les initiatives de réforme de la fonction publique doivent s'inscrire dans le cadre plus vaste de la gestion des politiques et des budgets du gouvernement;
• il importe de faire appel à une approche qui soit davantage de nature stratégique : la réforme doit procéder d'une vision élaborée à la suite d'un réexamen réaliste et de la détermination des services à offrir ou pas, compte tenu des ressources, de même que du rôle futur de la fonction publique;
• pour favoriser l'optimisation des ressources et le rendement, il importe de se concentrer davantage sur les extrants et les résultats des programmes publics et leur coût; la délégation de pouvoirs doit s'accompagner d'un resserrement correspondant de l'obligation de rendre compte;
• compte tenu de l'initiative de restructuration annoncée en juin 1993, il est plus urgent que jamais de continuer à appliquer les principes proposés par l'initiative de renouvellement;
• il faut qu'un appui soutenu au renouvellement soit une priorité; le leadership et l'appui des élus - que traduisent des gestes porteurs d'engagement - sont d'importance capitale pour la réussite de la réforme.

Introduction

6.6 Au moment d'annoncer FP 2000, le Premier ministre a déclaré que l'objet principal de ce projet était «de favoriser l'essor d'une fonction publique :

• qui se caractérise. . .par son profond souci de bien servir le public,
• qui considère ses employés comme un atout à mettre en valeur,
• qui met le plus de pouvoirs possible entre les mains des employés et gestionnaires qui traitent directement avec le public. . .»

• «[...] le système gouvernemental d'embauchage et d'administration du personnel sera simplifié et allégé au profit des gestionnaires et des employés tout à la fois,
• les contrôles administratifs centraux seront réduits afin de laisser aux sous-ministres plus de latitude pour gérer leurs ministères et de les rendre plus distinctement comptables des résultats,
• le rôle des organismes centraux et des différents systèmes gouvernementaux d'administration du personnel et de contrôle administratif sera précisé et simplifié,
• de nouveaux moyens seront conçus pour accroître l'efficacité et améliorer les méthodes d'exécution des programmes.»

«Pour que la fonction publique fédérale soit en mesure de faire face aux défis que pose l'avenir, il faut réformer la structure administrative et législative qui régit les gens. Il faut donner une nouvelle dimension créative à la gestion des fonctionnaires du Canada. [...] Ce qu'il faut, c'est une simplification du cadre institutionnel ainsi que la rationalisation de la façon dont on gère les ressources humaines. [...] Si le gouvernement est sérieux en ce qui concerne son objectif de gérer de façon plus productive, le moment est venu de passer aux actes.»

Objet et étendue de l'étude

6.10 Notre choix s'est arrêté sur les pays en question en raison des programmes de réforme d'envergure que chacun deux a entrepris et de la présence d'un régime gouvernemental qui se compare sous bien des rapports à celui du Canada. Les pièces 6.1 à 6.4 , à la fin de ce chapitre, récapitulent les événements et les réformes d'importance qui ont eu lieu au Canada et dans chacun des trois autres pays.

6.11 Le 25 juin 1993, le gouvernement du Canada annonçait les changements qu'il entendait apporter à l'appareil gouvernemental, y compris la réorganisation, la restructuration et la rationalisation des ministères et organismes (l'initiative dite de «restructuration»). Si nous étions sur le point de conclure notre étude au moment de cette annonce, les opinions exprimées dans notre rapport tiennent compte du fait que cette initiative avait été mise en route.

6.12 Bien que le présent rapport mette en lumière certaines ressemblances et certaines distinctions entre le régime de gestion de la fonction publique du Canada et celui des pays choisis pour étude, nous n'avons pas entrepris d'évaluer la qualité relative de ces régimes de gestion. Il convient de noter également que nulle section du présent rapport ne doit être interprétée comme étant une comparaison, explicite ou implicite, du rendement des fonctions publiques examinées.

6.13 Dans le cadre de l'étude, nous avons examiné en profondeur la documentation disponible sur la question, y compris des documents officiels. De plus, nous avons tiré profit :

• des opinions de hauts fonctionnaires actuels et anciens et d'autres personnes-ressources qui possèdent une bonne connaissance des réformes entreprises dans les trois pays choisis pour étude, soit environ 100 personnes au total, dont la plupart ont été interviewées;
• du point de vue d'environ 400 hauts fonctionnaires canadiens, actuels et anciens, recueilli principalement au moyen de groupes de discussion tenus en 1993, et organisés par le Centre canadien de gestion et le Secrétariat du Conseil du Trésor;
• des opinions de 16 sous-ministres, actuels et anciens, recueillies au cours d'entrevues qui ont eu lieu, à une exception près, avant l'annonce de l'initiative de restructuration.

Les facteurs sous-jacents à la réforme et leur incidence

• Le Canada et l'Australie sont des États fédéraux, tandis que le Royaume-Uni et la Nouvelle-Zélande sont des États unitaires; en conséquence, certaines des activités assurées par le gouvernement national dans le cas des deux derniers pays mentionnés - notamment en ce qui concerne la prestation de services - sont prises en charge par les gouvernements provinciaux au Canada ou par les gouvernements des États en Australie.
• Si les quatre pays sont dotés de régimes parlementaires inspirés du modèle de «Westminster», leurs traits distinctifs influent sur la facilité avec laquelle ils ont pu apporter des changements, et par conséquent, sur la nature de la réforme entreprise; ainsi, si le système parlementaire néo-zélandais est monocaméral, le Parlement d'Australie compte une Chambre des représentants et un Sénat élu.
• Le climat général dans lequel se déroule le changement, par exemple, la mesure dans laquelle la fonction publique est bien ou mal perçue par le gouvernement au pouvoir et le grand public, ainsi que d'autres facteurs tels le régime et le climat des relations de travail.

• une conjoncture économique en mutation;
• un accroissement et des changements dans les attentes du public vis-à-vis du gouvernement;
• la nécessité de moderniser la gestion de la fonction publique.

Une conjoncture économique en mutation

6.18 La mondialisation de l'économie et une compétitivité entre nations qui vont s'intensifiant amènent de nombreux États à opérer des ajustements structurels dans leur économie. La récession mondiale de longue durée que nous connaissons a dégradé la situation financière des pays. Sous l'effet de ces pressions économiques importantes, les gouvernements ont entrepris d'examiner de plus près leur rôle et leurs politiques, suivant le point de vue énoncé dans un rapport publié en 1987 par l'Organisation de coopération et de développement économique, selon lequel

« [...] il est tout à fait naturel que l'équilibre entre secteur public et secteur privé et, de fait, l'interaction entre l'action des pouvoirs publics et l'initiative privée doivent être adaptés aux nouvelles circonstances.»

Au Canada, les restrictions budgétaires n'ont été que l'un des facteurs qui ont influencé FP 2000 et la restructuration de juin 1993

6.20 Il ne faisait aucun doute que les mesures d'austérité se poursuivraient. En même temps, les inquiétudes s'intensifiaient au sujet des effets adverses que pouvaient avoir les diminutions d'années-personnes et les mesures d'économie sur le service au public. Plusieurs ministères avaient lancé leurs propres programmes d'amélioration des méthodes de gestion. Les pressions de source externe en faveur du changement se faisaient sentir de plus en plus. Il devenait évident qu'il fallait modifier en profondeur, à l'échelle de la fonction publique, les systèmes administratifs internes, tout particulièrement les pratiques de gestion des ressources humaines. FP 2000 fut la réponse du gouvernement.

6.21 Les deux premières étapes de l'initiative de restructuration annoncée en juin 1993 consistent à restructurer et à rationaliser les ministères, puis à optimiser la prestation de services. Des hauts fonctionnaires nous ont déclaré que ces changements avaient principalement pour objet «d'adapter nos organisations pour qu'elles soient mieux en mesure de donner suite aux priorités en matière de politique gouvernementale au cours des années 90». La troisième étape doit éventuellement appuyer la prise de décisions, dans le contexte des politiques gouvernementales et de la budgétisation pour l'année 1994 et les années suivantes, en ce qui a trait aux secteurs d'activité dans lesquels le gouvernement devrait intervenir ou pas au cours des années 90 et au XXIe siècle. Cette troisième étape témoigne des préoccupations accrues au sujet du déficit chronique et de la dette grandissante du Canada, et des services que l'État peut offrir ou pas, compte tenu des ressources dont il dispose.

En Nouvelle-Zélande et au Royaume-Uni, la réforme de la fonction publique s'est inscrite dans le cadre de grands changements, notamment à cause de l'état de l'économie

6.23 En 1976, le Royaume-Uni a été secoué par une crise monétaire importante qui a suscité l'intervention du Fonds monétaire international. On se posait des questions sur la capacité du gouvernement de gérer l'économie. Le nouveau gouvernement, élu en 1979, a cherché à diminuer le coût de l'appareil de l'État et à alléger le fardeau fiscal. Sous la direction ferme de la Première ministre, les méthodes traditionnelles de la fonction publique ont été remises en question, et une approche qui s'inspire davantage d'un esprit d'entreprise a été privilégiée. Dans l'ensemble, le gouvernement a cherché à minimiser le rôle du secteur public dans l'économie par la privatisation et par d'autres moyens.

6.24 La réforme de la fonction publique au Royaume-Uni a débuté par le lancement d'un programme dont l'objet consistait à déceler des potentiels d'économie et des moyens d'augmenter l'efficience grâce à une série d'examens minutieux ( scrutinies) effectués sous la direction du Groupe d'efficience du Premier ministre ( Prime Minister's Efficiency Unit) . Ces examens ont mis en évidence la nécessité d'une meilleure gestion financière, et ont débouché sur un projet d'envergure visant à recueillir l'information sur les coûts et les résultats, information nécessaire à un accroissement de la productivité. Au fil des réformes financières, il est devenu évident que la culture organisationnelle de la fonction publique constituait un obstacle sérieux à tout nouveau progrès. On a donc modifié la structure organisationnelle de façon importante et les organismes d'exécution ( Next Steps agencies ) ont vu le jour (voir à ce propos le paragraphe 6.46).

En Australie, les pressions économiques ont exercé une influence grandissante à mesure que se déroulaient les réformes de la gestion des années 80

Accroissement et changements des attentes du public vis-à-vis du gouvernement

6.27 La société modifie aussi ses exigences à l'égard du secteur public. L'une de ces exigences, appropriée pour le Canada, est une demande pour que les secteurs public et privé collaborent plus étroitement pour rehausser la compétitivité du pays sur le marché international. Dans la même optique, un grand nombre de groupes de pression et d'autres intervenants revendiquent un rôle plus direct dans l'élaboration de la politique gouvernementale et dans l'administration des programmes de l'État.

6.28 Les lacunes perçues dans les politiques antérieures et la difficulté apparente qu'ont les gouvernements à venir à bout des problèmes sociaux et économiques de l'heure sont autant de raisons qui expliquent la perte de confiance dans les institutions gouvernementales et dans les chefs politiques, d'ores et déjà manifeste dans de nombreux pays.

6.29 En parallèle avec l'accent mis sur la qualité des services dans le secteur privé, il semble que le public attend du gouvernement qu'il offre également des services de plus grande qualité. Les attentes du public concernent la sensibilité du gouvernement aux besoins de clientèles particulières, de même que l'accessibilité et l'opportunité des services, ainsi que leur prestation efficiente par un personnel courtois.

6.30 Les changements dans les attentes du public se manifestent également par les demandes pour une ouverture et une transparence plus grandes du gouvernement, et une obligation de mieux rendre compte des décisions prises. Plus particulièrement, le public désire être mieux renseigné et connaître les motifs à l'appui des décisions du gouvernement. S'ajoute à ces revendications une demande pour une meilleure communication de la nature et de la provenance des conseils en matière de politique que reçoivent les chefs politiques.

Un effet des changements dans les attentes du public vis-à-vis du gouvernement est l'importance accrue accordée au service au public

«Dans les premiers temps, la gestion des ressources humaines était le point de mire mais cette orientation a été jugée excessivement introspective. Le service au public est donc devenu un second thème, puis le thème central.»

«Mieux servir le Canada et les Canadiens est l'idée maîtresse de FP 2000, soit l'amélioration du service aux ministres, au public en général et aux Canadiens individuellement» (emphase ajoutée).

6.34 La Charte des citoyens ( Citizen's Charter ) dont s'est doté le Royaume-Uni vise à améliorer le service au public. Cette réforme, en date de 1991, a pour objet de mieux répondre aux besoins et aux désirs de la population. Les chartes particulières s'appuient sur des principes importants qui régissent le service, notamment les normes, l'ouverture, le choix, la consultation, la courtoisie et le recours. Le public est renseigné régulièrement sur les résultats obtenus en matière de service, et la prestation de services exemplaire est récompensée par l'octroi de prix appelés Charter Mark . Le Premier ministre a fait savoir que la Charte des citoyens serait au coeur des préoccupations du gouvernement dans la prise de décisions tout au long des années 90.

6.35 Bien que ni la Nouvelle-Zélande ou l'Australie n'aient eu de projets comparables en ce qui touche expressément le service au public, les réformes entreprises dans ces deux pays ont mis l'accent davantage sur les résultats et, par le fait même, sur le service. La crise économique était à ce point sévère en Nouvelle-Zélande que cette dernière s'est d'abord concentrée sur sa capacité d'offrir des services, compte tenu de ses ressources. En Australie, la qualité des services et les droits des clients ont reçu beaucoup d'attention au cours des années 70, et le gouvernement reconnaît à nouveau la nécessité d'accorder plus d'attention au service au public et ce, dans l'ensemble du gouvernement.

Le besoin de moderniser la gestion de la fonction publique

6.37 La nécessité de modifier l'organisation et la gestion des fonctions publiques découle, en partie, des progrès technologiques rapides qui nous ont amené à l'ère de l'information. L'ordinateur et d'autres technologies ont été mis à profit pour réaliser des progrès notables et ils offrent un grand potentiel d'amélioration. Ainsi, au Canada, on s'attend que la technologie affecte sensiblement la prestation des services dans certains des ministères créés par suite de l'annonce de la restructuration de juin 1993. Au terme de notre étude, toutefois, aucun des quatre pays n'avait amorcé de projet majeur consistant à faire un examen approfondi des effets de la technologie dans le cadre des réformes entreprises.

6.38 Les changements dans les modes de vie et une scolarité accrue ont eu des effets sur les attentes et les habitudes de la main- d'oeuvre. Ces changements ont aussi eu des effets sur les réformes. De plus, les phénomènes de réduction de l'effectif, de déstratification, de restructuration et de rationalisation qui ont eu cours dans le secteur privé ont mis davantage en évidence la nécessité pour la fonction publique de se mettre à jour par rapport aux nouvelles approches en matière de gestion. Ces nouvelles approches, couplées aux contraintes financières, ont stimulé l'intérêt des diverses fonctions publiques pour des systèmes et des méthodes semblables à celles utilisées par l'entreprise, et plus abordables.

FP 2000 propose une nouvelle approche de la gestion - une nouvelle philosophie de gestion

• les résultats (par opposition aux processus),
• la souplesse (par opposition à la conformité),
• le jugement (par opposition aux règles),
• l'innovation (par opposition à l'aversion du risque),
• le régime d'obligation de rendre compte (par opposition aux contrôles centraux détaillés),
• les fonctionnaires en tant qu'actif à mettre en valeur (par opposition à des ressources à utiliser).

Il y avait des lacunes en matière de gestion des ressources humaines; un besoin de «renouvellement» se faisait sentir

6.41 L'initiative lancée en 1986 et appelée Accroissement des pouvoirs et des responsabilités ministériels (APRM) ne donnait que des résultats restreints. En dépit du fait que l'initiative avait pour objet l'accroissement des pouvoirs et une souplesse accrue aux ministres et aux cadres supérieurs accompagnés d'une réduction équivalente des mécanismes de contrôle du Conseil du Trésor, en 1989, seulement six des quelque 30 ministères avaient passé de tels accords avec le Conseil du Trésor. Une des raisons était que les ministères voulaient voir apporter des changements à la gestion du personnel auxquels le Conseil du Trésor s'opposait, ou qu'il était incapable d'accorder, notamment parce qu'ils étaient du ressort de la Commission de la fonction publique.

6.42 Les résultats de l'inaction se faisaient sentir de plus en plus. Le moral des hauts fonctionnaires semblait bas. Une enquête effectuée en 1986 et portant sur les attitudes de la haute direction et des gestionnaires dans la fonction publique et le secteur privé (réalisée par Zussman et Jabes) avait montré :

• que les gestionnaires du secteur privé avaient une perception plus positive des méthodes de gestion en vigueur dans leur organisation, que leurs homologues du secteur public;
• qu'au sein du secteur public, «à mesure que l'on se rapproche de la base, les gestionnaires sont moins satisfaits et ont une perception plus négative des méthodes de gestion en vigueur dans leur organisation.» Le même phénomène n'avait pas été observé dans le secteur privé.

6.44 Vu cet état de choses, il n'est pas étonnant que sept des dix groupes de travail mis sur pied au moment de l'annonce de FP 2000 aient été affectés à l'étude de questions relatives à la gestion des ressources humaines. De plus, exception faite du groupe de travail affecté à l'étude sur le service au public, tous les groupes de travail étaient chargés d'examiner des questions d'administration interne.

6.45 Aussi, il n'est pas surprenant qu'en plus de viser à extirper le gaspillage et l'inefficience et mettre davantage l'accent sur le service au public, FP 2000 vise aussi à simplifier les systèmes de gestion du personnel et des finances et les autres systèmes administratifs, notamment par l'élimination des contrôles centraux inutiles.

La séparation de la fonction d'élaboration des politiques de la fonction opérationnelle constitue l'une des réformes de la dernière décennie

6.47 Le Canada s'est également doté de quelques nouveaux modèles d'organisation conçus de manière à favoriser la prestation de services et la rentabilité. Citons, par exemple, les organismes de services spéciaux mis sur pied au sein de plusieurs ministères depuis 1989. En principe, ces organismes - dont quelques-uns offrent aux ministères des services communs - doivent bénéficier d'une marge de manoeuvre et de pouvoirs accrus. En contrepartie, on attend d'eux qu'ils produisent des résultats précis en appliquant des techniques de gestion propres au secteur privé, y compris l'autonomie financière.

6.48 La commercialisation est une des facettes de la modernisation. En Australie, et dans une certaine mesure au Canada, les services gouvernementaux communs ont été établis sur une base commerciale et le secteur privé peut leur livrer une concurrence. En Australie, c'est cependant l'utilisateur du service qui bénéficie du crédit budgétaire correspondant, plutôt que le fournisseur. L'évaluation faite en Australie a permis de constater la réalisation d'économies et une amélioration des pratiques de gestion par suite de ces réformes.

La réforme de la fonction publique dans les quatre pays : des thèmes communs

Un accent sur les résultats et sur l'obligation de rendre compte

Dans les quatre pays, la réforme a eu comme thème central une plus grande attention portée aux résultats, y compris leur coût et l'obligation d'en rendre compte

6.51 Une autre mesure importante prise dans cet esprit consiste en la mise en oeuvre, en avril 1993, à l'échelle du gouvernement, du principe des budgets de fonctionnement qui regroupent salaires, dépenses de fonctionnement et dépenses en capital secondaires. Si les coûts étaient connus, cette forme de budget serait susceptible de favoriser la prise de décisions plus rentables que ne le permettaient les contrôles des années-personnes et les mécanismes d'affectation des crédits budgétaires en vigueur auparavant.

6.52 En Australie, les efforts déployés pour se concentrer davantage sur l'atteinte de grands objectifs ( outcomes ) et sur le coût de leur réalisation ont entraîné une révision en profondeur du régime budgétaire. De nouvelles techniques budgétaires et des mesures financières connexes ont fait que l'accent est mis sur les objectifs, l'information sur le rendement et l'évaluation. L'évaluation que le gouvernement de l'Australie a fait de ses réformes a permis de conclure que la réforme budgétaire avait amené «une concentration améliorée des efforts des organisations, une pensée plus structurée [...] (et) une plus grande attention portée aux résultats». Les évaluateurs ont affirmé, de plus, que «tant le personnel que les porte-parole des organismes estiment que les réformes ont eu un effet favorable sur l'obligation de rendre compte».

6.53 La Nouvelle-Zélande a élaboré un nouveau modèle de gestion en fonction des résultats. En vertu de ce modèle, la définition des extrants ( outputs ) visés - soit les biens et services que les ministères doivent produire - permet de mesurer avec beaucoup plus de précision les résultats obtenus. Le régime d'obligation de rendre compte des chefs de la direction envers les ministres a été redéfini. Les chefs de la direction, engagés à contrat, ont remplacé les chefs permanents des ministères afin que le premier dirigeant soit plus sensible aux demandes des ministres. Ils ont été investis des pouvoirs qui correspondent à leur responsabilité d'employeur du personnel ministériel, de même que d'un large éventail d'autres pouvoirs. Ils ont la responsabilité de la production des extrants aux termes des accords de rendement annuels qu'ils passent avec les ministres. Pour leur part, les ministres sont chargés de la réalisation des grands objectifs ( outcomes ). Le modèle est sommairement décrit à la pièce 6.6 .

6.54 Au Royaume-Uni, on porte également une attention accrue aux résultats. Depuis 1982, le Royaume-Uni a mis en oeuvre des initiatives financières dont on a dit, dans un rapport du gouvernement publié en 1988, qu'elles avaient «[...] commencé à détourner l'attention mise sur les processus en faveur des résultats». De plus, l'Initiative Next Steps accordait beaucoup d'importance à l'établissement d'objectifs de rendement - surtout en ce qui concerne la prestation de services - et à la réalisation de ces objectifs.

6.55 Le rôle du chef de la direction d'un organisme d'exécution ( Next Steps agency ) témoigne de l'évolution du régime d'obligation de rendre compte au Royaume-Uni. Le chef passe un accord de rendement avec le ministre dont il relève et ceux d'entre eux qui proviennent de l'extérieur de la fonction publique sont engagés par voie de contrats. Le Groupe d'efficience ( Efficiency Unit ) faisait savoir en 1991 que «les chefs de la direction sont sensibles au plus haut point de leur responsabilité personnelle évidente et de leur obligation de rendre compte des succès de l'organisme dont ils ont la charge».

Délégation de pouvoirs et habilitation

La délégation de pouvoirs et l'habilitation sont nécessaires pour atteindre les résultats

6.57 Il s'ensuit que, dans la mesure du possible, les règles des organismes centraux doivent être remplacées par des lignes directrices. Dans le domaine des services communs, des services jusque-là obligatoires deviennent facultatifs dans la mesure du possible afin d'en accroître la rentabilité. Les gestionnaires doivent bénéficier d'une aide en vue d'acquérir les connaissances et les compétences qui leur permettront de faire un usage optimal de leurs pouvoirs accrus.

6.58 C'est la Nouvelle-Zélande qui a décentralisé le plus de pouvoirs. Le gouvernement a modifié la législation pertinente en vue de consacrer l'autonomie des chefs de la direction des ministères et de leur donner la liberté de gérer leurs ressources, dans les limites du budget. Ainsi, la notion d'une fonction publique «unique» est en voie d'être délaissée. L'organisme central chargé de la gestion des ressources humaines a connu une restructuration et une réduction de son effectif importantes.

6.59 En Australie et au Royaume-Uni, les ministères ou les organismes d'exécution ont été investis d'un certain nombre de pouvoirs dans des domaines tels que ceux des arrangements financiers, de la rémunération et de la dotation en personnel. Au Royaume-Uni, un nombre grandissant d'organismes d'exécution exercent leur activité à la manière de «fonds commerciaux» et ils sont donc en mesure de gérer leurs finances davantage comme le fait une société commerciale. En ce qui concerne les autres ministères et organismes d'exécution, les organismes centraux dressaient, en 1989, des listes de pouvoirs ( flexibilities ), dans les domaines de la rémunération et de la gestion. On encourage les ministères et les organismes d'exécution à s'en prévaloir. À titre d'exemple, moyennant l'aval du Trésor, les ministères et les organismes d'exécution peuvent adopter leurs propres systèmes de classification et de rémunération. Une loi dont l'objet est de définir le cadre qui régira à l'avenir la délégation de pouvoirs additionnels a été adoptée en 1992. En Australie, l'évaluation des réformes a permis de constater que «de nombreuses responsabilités en matière de gestion financière ont été cédées aux organismes qui offrent des services à la population. De plus, les ministères se voient confier de plus en plus la responsabilité des négociations collectives dans le cadre de ce qu'il a été convenu d'appeler la «négociation par entreprise».

6.60 Dans les deux pays susmentionnés, tout comme en Nouvelle-Zélande, le rôle et la taille des organismes centraux chargés de la gestion du personnel ont été sensiblement modifiés. En Australie, par exemple, la Commission de la fonction publique est un organisme beaucoup plus petit que celui qu'elle a remplacé. La plupart des fonctions opérationnelles de l'ancien organisme ont été cédées à d'autres organismes centraux ou à la direction des ministères, ou ont été supprimées. Au Royaume-Uni, le Trésor est chargé des politiques en matière de personnel, par exemple, les conditions d'emploi. La Commission du service civil ( Civil Service Commission ), traditionnellement chargée du recrutement, a perdu une partie de ses responsabilités. La Commission est maintenant chargée de surveiller le processus de sélection de candidats à des niveaux donnés, notamment celle des diplômés destinés à une ascension rapide. La Commission a été transformée en Bureau des commissaires du service civil ( Office of Civil Service Commissioners) . Ce Bureau demeure chargé des politiques pour assurer le respect du principe du mérite, mais il n'a que peu d'employés pour s'acquitter de ses fonctions parce que la responsabilité de la plupart des opérations a été cédée aux ministères et aux organismes d'exécution.

6.61 Au Canada, on a modifié quelque peu le rôle statutaire des organismes centraux. La Loi sur la réforme de la fonction publique , sanctionnée en décembre 1992, a apporté des changements dignes de mention. Elle a, par exemple, clarifié le rôle du greffier du Conseil privé en faisant du titulaire le chef de la fonction publique. La Loi a également renforcé certains des pouvoirs de la Commission de la fonction publique, par exemple, celui de faire enquête à la suite de plaintes déposées par des employés, et celui de prendre les mesures correctives nécessaires. Elle a également dévolu aux sous-ministres l'autorité à l'égard du «déploiement» du personnel dans le cadre d'une politique définie par le Conseil du Trésor. Cette autorité appartenait auparavant à la Commission. Par ailleurs, aucun changement n'a été apporté au partage fondamental des responsabilités, tel que défini dans la législation, entre le Conseil du Trésor en sa qualité d'employeur, et la Commission de la fonction publique en tant qu'organisme chargé de veiller au respect du principe du mérite en matière de dotation.

La rationalisation et la simplification des systèmes administratifs

La rationalisation des systèmes administratifs contribue à mettre l'accent sur le service au public

6.63 Le Livre blanc appelait des changements au cadre législatif qui régit la gestion de ressources humaines. La Loi sur la réforme de la fonction publique renferme les dispositions nécessaires à la simplification du système d'évaluation des emplois et de classification. Elle modifie aussi certains mécanismes de relations de travail, notamment ceux qui concernent la cessation d'emploi et les recours disponibles dans de tels cas, ainsi que les mécanismes qui servent à permettre l'exclusion ou non de personnes des unités de négociation.

6.64 Dans les trois pays choisis pour étude, les systèmes et méthodes d'administration ont aussi été simplifiés et la réglementation a été réduite . Ainsi, la Nouvelle-Zélande a remplacé les volumineux manuels de directives financières par une série de lignes directrices sous forme de brochures à l'intention des gestionnaires. Il n'existe plus de manuel de gestion du personnel applicable à l'ensemble de la fonction publique et, en règle générale, les systèmes et méthodes de gestion du personnel des ministères ont été simplifiés, notamment en ce qui a trait à l'embauchage, à la classification, à l'avancement et à la cessation d'emploi.

Une approche de la gestion des ressources qui s'inspire davantage d'un esprit d'entreprise

Les contraintes sur les ressources conduisent à l'utilisation d'une approche qui s'inspire davantage d'un esprit d'entreprise

6.66 L'identification des clientèles, la mise en marché des services et l'optimisation des recettes sont au nombre des pratiques évocatrices du milieu des affaires qui gagnent de plus en plus la faveur dans les quatre pays. En Australie, en Nouvelle-Zélande de même qu'en Angleterre, les unités qui composent les ministères - ou les ministères mêmes, dans le cas de la Nouvelle-Zélande - opèrent de plus en plus sur la base de plans d'entreprise, d'objectifs de recettes, de stratégies de marketing et de rétroaction de la part des clients recueillie au moyen d'enquêtes. Dans certains cas, tout comme au Canada, ces entités peuvent chercher à augmenter leurs recettes et à conserver les sommes ainsi amassées. Elles peuvent également être chargées de réaliser des objectifs annuels de rendement financier, par exemple, percevoir un volume de recettes cible, ou atteindre un taux de rendement donné sur l'investissement de l'État. L'imposition répandue de frais aux utilisateurs a été un des moyens mis en oeuvre pour améliorer le rendement financier.

6.67 Tant le Royaume-Uni que l'Australie utilisent des budgets de dépense de fonctionnement ( running costs ) depuis un certain nombre d'années. Ces budgets sont semblables aux budgets de fonctionnement en vigueur au Canada. En Australie, la possibilité existe également de reporter à l'exercice suivant ou d'emprunter du budget de l'exercice suivant une somme correspondante à un maximum de six pour cent des dépenses de fonctionnement. Ces sommes sont supérieures au report autorisé au Canada, fixé à deux pour cent, les emprunts n'étant pas permis.

6.68 La comptabilité d'exercice est considérée comme un outil de gestion précieux en Nouvelle-Zélande, en Australie et au Royaume-Uni. D'après les principes de la comptabilité d'exercice, qui est la norme dans le secteur privé, les recettes et les dépenses doivent être mesurées et déclarées dans l'exercice pendant lequel elles se sont réalisées, plutôt que dans l'exercice pendant lequel les encaissements ou les déboursés correspondants ont été faits. Cette façon de faire sous-entend l'évaluation et l'amortissement de l'actif, ainsi que la comptabilisation du passif. La Nouvelle-Zélande a récemment mis en place dans les ministères et organismes un système de comptabilité d'exercice, de même qu'un système de budgétisation d'exercice. Tant au Royaume-Uni qu'en Australie, les gouvernements ont annoncé leur intention de procéder par étapes à la mise en place d'une comptabilité d'exercice au sein de leurs ministères et organismes.

6.69 Les ministères et organismes canadiens n'appliquent pas intégralement les principes de la comptabilité d'exercice. Ils comptabilisent les dépenses suivant cette méthode, mais le coût total des immobilisations n'est imputé aux dépenses qu'au moment où celles-ci sont acquises ou construites, selon le cas. De plus, si les recettes non-fiscales sont comptabilisées selon la comptabilité d'exercice, les recettes fiscales quant à elles, sont généralement comptabilisées dans l'exercice au cours duquel elles sont perçues.

6.70 Le Canada a été l'un des leaders ce qui concerne la présentation, de façon globale et intégrale, d'états financiers annuels sommaires. Toutefois, les ministères et organismes du gouvernement du Canada ne dressent pas de rapports périodiques, ni d'états financiers annuels qui reposent entièrement sur les principes de la comptabilité d'exercice. Par conséquent, le coût intégral des activités des ministères et organismes n'est pas déclaré. Une exception est à signaler, soit celle que représentent les fonds renouvelables des ministères, qui sont entièrement comptabilisés suivant la comptabilité d'exercice.

6.71 La comptabilité d'exercice offre la possibilité de connaître le coût intégral des ressources utilisées par le gouvernement. Appuyée d'un solide système de comptabilisation du prix de revient, la comptabilité d'exercice peut permettre de recueillir une information plus complète sur les coûts des activités des ministères et organismes, renseignements indispensables pour une meilleure prise de décisions, et pour mieux rendre compte des résultats obtenus. Elle peut aussi procurer aux gestionnaires de la fonction publique un portrait plus complet des opérations financières que le système de comptabilité en vigueur. La comptabilité d'exercice peut concourir à la sauvegarde des immobilisations en les soumettant à un contrôle comptable. Elle peut aussi fournir de meilleurs renseignements aux gestionnaires qui doivent prendre des décisions difficiles quant à l'entretien ou au remplacement des immobilisations.

Les progrès réalisés et les problèmes de mise en oeuvre des réformes

FP 2000 : là où il y a eu des progrès

• sur l'état de la fonction publique,
• sur les progrès réalisés au chapitre de la mise en oeuvre de FP 2000, pour les cinq premières années.

«La conjoncture n'est . . . pas idéale pour procéder à la réforme des institutions ou essayer de redonner le sens du service dans une institution aussi vaste que la fonction publique. Malgré ces obstacles et malgré les événements tels que la grève de 1991 dans la fonction publique, je suis en mesure de faire état de véritables progrès en matière de réforme et de renouvellement, et ceci dans un large éventail d'activités de tous les secteurs du gouvernement. . .»

6.75 Au 1er octobre 1993, le deuxième rapport annuel sur l'état de la fonction publique n'avait pas encore été rendu public.

Quelques progrès ont été accomplis

6.77 L'ancien greffier du Conseil privé a dit de FP 2000 qu'elle consistait «en 10 p. 100 de changements législatifs, 20 p. 100 de changements dans les systèmes et 70 p. 100 de changements des attitudes et des pratiques [...]». Si on évalue l'avancement des travaux en regard de ces critères, nous sommes d'avis qu'en dépit de problèmes sérieux, des progrès importants ont été réalisés, notamment sous forme de changements législatifs et de changements aux systèmes.

6.78 À titre d'exemple, si elle s'est beaucoup fait attendre, la Loi sur la réforme de la fonction publique a fini par être adoptée en décembre 1992. Elle a permis d'apporter des changements au système de dotation en personnel - notamment, l'assouplissement des règles qui régissent le «déploiement» du personnel, dont le besoin était manifeste. La Loi rend possible également la modernisation et la simplification du système d'évaluation et de classification des emplois, une recommandation importante de FP 2000. Le nouveau système implique la création d'un nouveau groupe professionnel qui regroupera plus de 100 000 fonctionnaires. Bien que la création du nouveau groupe professionnel soit amorcée depuis plus d'un an, sa mise en oeuvre est retardée pour plusieurs raisons, y compris les répercussions qu'auront sur l'organisation des ministères la restructuration et les possibilités de réorganisation dans le futur.

6.79 La mise en place de budgets de fonctionnement constituait un autre des changements importants que l'on proposait d'apporter aux systèmes dans le cadre de FP 2000. À compter du 1er avril 1993, les contrôles exercés sur les années-personnes par les organismes centraux ont été supprimés et tous les ministères ont été autorisés à se doter d'un budget de fonctionnement pour chacun de leurs programmes.

6.80 D'autres signes positifs sont contenus dans les propos des hauts fonctionnaires. À titre d'exemple, le secrétaire du Conseil du Trésor déclarait au Comité permanent des Comptes publics de la Chambre des communes, au sujet des Projets de gestion concertée, ententes entre les sous-ministres et le secrétaire portant sur des questions d'importance, que «le processus fonctionne bien et qu'il s'agit d'un élément essentiel de l'évaluation globale des sous-ministres effectuée par le Bureau du Conseil privé».

6.81 Les sous-ministres et d'autres hauts fonctionnaires reconnaissent que FP 2000 a engendré des effets positifs, y compris :

• une délégation accrue de pouvoirs de la part du Conseil du Trésor;
• un changement d'attitude envers la formation, laquelle est maintenant plus souvent perçue comme un investissement par les ministères; et, peut-être plus important encore,
• une attitude plus positive en ce qui a trait à la possibilité réelle d'effectuer des changements.

FP 2000 : des difficultés dans la mise en oeuvre

Des messages contradictoires depuis les débuts de FP 2000

6.85 De plus, des contradictions sont perçues entre certains des principes de FP 2000, et d'autres initiatives ou décisions. Signalons à ce chapitre les réductions d'effectif et les compressions des budgets de fonctionnement qui se poursuivent; le budget de 1991 qui a été l'une des causes du débrayage de la fonction publique dans tout le pays et qui a entraîné des mesures législatives imposant des restrictions salariales; l'affaire Al-Mashat et la décision de diminuer de dix pour cent le nombre de cadres de direction.

Une gestion des attentes et de la communication qui laisse à désirer

6.87 Les sous-ministres et les autres hauts fonctionnaires que nous avons interviewés sont d'avis aujourd'hui que les attentes auraient dû être mieux gérées. Ils ont fait remarquer que FP 2000 avait suscité de grands espoirs de changement rapide au moment où le projet a été dévoilé, mais qu'il avait fallu attendre longtemps avant même que les buts du projet soit précisés. En outre, ils estiment que de véritables progrès dans la mise en oeuvre prennent encore plus de temps.

6.88 Les cadres ont également soulevé le besoin d'un processus de communication plus efficace concernant FP 2000 - privilégier davantage le dialogue que l'écrit. D'après les cadres, le projet était méconnu, en partie à cause des messages confus, des signaux contradictoires et d'un climat général de méfiance. On estimait, de façon générale, que trop peu d'énergies ont été consacrées à la communication efficace du message au sein des ministères et que, trop souvent, le changement vécu aux paliers supérieurs n'avait pas atteint les paliers inférieurs dans l'organisation.

Un engagement pas toujours évident

6.90 Certains cadres ont émis l'opinion que certains sous-ministres sont peu favorables ou peu habiles avec certains des principes véhiculés par FP 2000, ce qui expliquerait le peu de progrès réalisés dans leurs ministères. Ils étaient d'avis que les ministères ou les cadres qui ne souscrivent pas aux principes de FP 2000 ne semblent s'exposer à aucune sanction. En outre, d'aucuns jugeaient qu'une conduite contraire aux principes proclamés de la réforme de la part des hauts fonctionnaires était même tolérée. Au dire d'un sous-ministre :

«FP 2000 n'a pas été une grande réussite en tant que projet commun ou de portée générale. Les gens ne pouvaient dire de ... [certains hauts fonctionnaires] ... qu'ils prêchaient par l'exemple. Un contrevenant ne s'exposait à aucune sanction.»

Les progrès réalisés dans les trois pays choisis pour étude

6.93 Nous croyons qu'il y a des différences importantes dans les perceptions des cadres des trois pays choisis pour étude concernant la réforme de la fonction publique dans leur pays respectif, par rapport aux perceptions de leurs homologues canadiens. D'abord, les fonctionnaires des autres pays semblent mieux connaître les buts visés par leurs initiatives de réforme. En général, ils ont une opinion favorable des progrès réalisés, de la cohérence des réformes et de la continuité dans leur direction. Les résultats d'études menées dans chacun de ces trois pays viennent étayer ces perceptions dans une certaine mesure.

6.94 En Australie, une évaluation a permis de conclure que «les organismes et le personnel estiment en général que les réformes ont un effet positif sur la gestion et le rendement de leur organisme». Le rapport concluait que

• «les réformes ont été bien orientées;
• elles ont été bien accueillies et elles ont eu de nombreux effets positifs, bien qu'elles aient occasionné certains coûts (notamment lors de la mise en oeuvre);
• il reste beaucoup à faire, notamment pour étendre les réformes à l'ensemble de la fonction publique australienne et pour en imprégner la culture de l'Administration dans son ensemble.»

6.96 Si les études d'évaluation réalisées au Royaume-Uni par le gouvernement ont surtout porté sur des réformes spécifiques, plutôt que sur l'incidence de l'ensemble des réformes entreprises, ces évaluations ont néanmoins abouti, en général, à des conclusions favorables. Ainsi, le Groupe d'efficience publiait, en 1991, un rapport dans lequel il était mentionné que «[...] l'Initiative Next Steps a engendré un regain d'enthousiasme et un engagement accru à l'égard de l'optimisation des ressources et la qualité des services.»

La mise en oeuvre de la réforme de la fonction publique dans les trois pays choisis pour étude

Le leadership et un engagement manifestes de la part des élus sont essentiels

Le leadership soutenu du «centre» est crucial

Les réformes de la fonction publique doivent être gérées d'un point de vue stratégique

6.101 L'Australie poursuit sa réforme progressivement, mais d'une manière cohérente. Depuis 1987, le Conseil consultatif de gestion ( Management Advisory Board ) a facilité la participation de tous les intéressés, tant ceux des organismes centraux que ceux des ministères. Le Conseil, présidé par le secrétaire du Premier ministre et du Cabinet (poste équivalent à celui du greffier du Conseil privé au Canada), est un organisme statutaire qui a pour tâche «de conseiller le gouvernement au sujet des questions d'importance touchant à la gestion de la fonction publique et qui offre une tribune pour la discussion et l'étude de telles questions». En juin 1993, parmi les huit autres membres du Conseil, figuraient les chefs de trois organismes centraux et de trois ministères opérationnels, un représentant syndical et un représentant du secteur privé. En 1989, le Conseil se dotait d'un Comité consultatif sur l'amélioration de la gestion ( Management Improvement Advisory Committee ), sorte de groupe de travail permanent et dont le rôle est «de rédiger des documents de travail et d'offrir des conseils sur des questions particulières à la demande du Conseil consultatif de gestion, ou de son propre chef». Ce Comité réunit des représentants des organismes centraux et des ministères opérationnels, y compris des représentants régionaux. Il est présidé par un représentant d'un organisme opérationnel. En juin 1993, le Comité comptait dix membres, dont six provenaient d'organismes opérationnels.

6.102 Un exemple qui illustre la cohérence qui caractérise l'application des principes de la réforme en Australie est celui qu'offre le budget des dépenses de fonctionnement (running costs) - qui prévoit l'octroi aux gestionnaires d'une somme globale dont ils ont la responsabilité - et le maintien de ce concept dans le temps en évitant les compressions budgétaires générales, décrétées arbitrairement et imprévisibles. Bien que le budget des dépenses de fonctionnement soit assujetti d'un mécanisme de réduction appelé «dividende d'efficience» (et qui correspond à une réduction de 1,25 p. 100), cette réduction est connue d'avance, et le gestionnaire en tient donc compte dans l'établissement des budgets des dépenses de fonctionnement. Des porte-parole nous ont appris que, outre le dividende d'efficience, les budgets des dépenses de fonctionnement n'ont pas été sujets à des compressions générales ou spécifiques depuis l'entrée en vigueur du régime en 1987. Le budget des dépenses de fonctionnement est un élément des réformes budgétaires perçu comme ayant contribué à l'amélioration de l'efficience et de l'efficacité.

6.103 Des évaluations périodiques. Des évaluations ou examens périodiques ont été effectués dans chacun des trois pays choisis pour étude, à diverses étapes de la réforme, soit par le gouvernement -- un gouvernement nouvellement élu dans le cas de la Nouvelle-Zélande -- soit par des comités parlementaires. L'évaluation effectuée par l'Australie est de loin celle qui a été la plus exhaustive. Nous estimons qu'elle présente de l'intérêt, tant en raison de la méthode utilisée que des constatations qu'elle a permis de faire.

6.104 Une initiative digne de mention : l'évaluation des réformes de la fonction publique australienne. Le Premier ministre de l'Australie faisait paraître, en juillet 1993, le rapport d'évaluation intitulé The Australian Public Service Reformed, An Evaluation of a Decade of Management Reform . Ce document présente les résultats de l'évaluation de l'éventail complet des initiatives de réforme de la fonction publique australienne depuis 1983.

6.105 L'évaluation visait à déterminer si les réformes permettaient de réaliser les objectifs visés et, le cas échéant, dans quelle mesure ceux-ci étaient atteints. Les résultats de la démarche devaient être utilisés pour orienter les nouvelles initiatives. Les évaluateurs ont fait appel, pour la circonstance, à des enquêtes poussées menées auprès du personnel et des clientèles, à des études de cas et à des rapports de recherche. À titre d'exemple, l'échantillon constitué aux fins de l'enquête sur les employés comprenait quelque 10 000 fonctionnaires, soit environ 1 sur 15. Soixante-trois pour cent ont répondu à l'enquête.

6.106 L'évaluation a porté sur six secteurs visés par les réformes : les structures; les relations industrielles; la gestion des ressources humaines; la gestion financière et la budgétisation; la commercialisation; la planification et la communication des résultats. Chaque secteur a été examiné en fonction d'initiatives spécifiques et les évaluateurs se sont penchés sur la mise en oeuvre, l'incidence, puis ils en ont analysé les résultats.

6.107 Dans un deuxième temps, les évaluateurs ont évalué la pertinence des objectifs de réforme par rapport aux circonstances des années 90, et ils se sont interrogés sur l'existence éventuelle de moyens plus avantageux à utiliser pour atteindre les objectifs. Ils ont examiné, entre autres, le service au public, le potentiel d'amélioration du rendement des organismes et du personnel, et le besoin de coordonner centralement une réforme permanente.

Quels enseignements pouvons-nous tirer?

6.109 Pour réussir, les initiatives de réforme de la fonction publique doivent s'inscrire dans le cadre plus vaste de la gestion des politiques et des budgets du gouvernement. À titre d'exemple, les changements dans la conjoncture économique ont mené, plus souvent qu'autrement, au recours tant à des mesures de réduction du déficit qu'à des mesures de modernisation de la gestion publique. Or, à défaut d'importantes précautions, les premières peuvent préjudicier les secondes. Moyennant un peu de doigté, les deux formes de mesures peuvent s'appuyer mutuellement. Dans cette perspective, le projet FP 2000 est manifestement perçu comme ayant été miné par des mesures parallèles, par exemple, la compression des dépenses.

6.110 Il est à noter également que la réforme de la fonction publique, au Canada tout comme dans les pays choisis pour étude, prend appui sur des thèmes communs, même si elle est prise en charge par des gouvernements qui diffèrent de par leur allégeance politique, et que les pays se distinguent de façon marquée les uns des autres par leur structure politique et leur contexte économique propres. Ces thèmes, que nous avons déjà abordés, ne sont pas le résultat d'une cogitation théorique complexe, sauf peut-être en Nouvelle-Zélande où est apparu un nouveau modèle de gestion. Dans tous les cas, celui de la Nouvelle-Zélande y compris, il y a eu un apprentissage important. Les initiatives ont bénéficié d'un apprentissage à l'échelle internationale, chacune des quatre administrations s'étant intéressée à la situation des trois autres.

6.111 Ce qui nous apparaît comme sensiblement différent est la manière dont chacun des pays a utilisé les thèmes communs pour consolider l'orientation stratégique de ses réformes, par exemple, la redéfinition du rôle du gouvernement ou des rapports entre ministres et fonctionnaires. Le degré de priorité ou d'attention accordé à chaque thème a également varié d'une manière appréciable. La situation de l'Australie illustre cette affirmation, car si des mesures y sont prises depuis dix ans en vue d'améliorer le service à la clientèle, ce n'est que récemment que le service a été consacré au rang des grandes priorités futures de la fonction publique dans son ensemble. Dans le contexte canadien, l'amélioration du service au public est devenue un thème central de FP 2000, alors même que se poursuivaient la compression des dépenses et la réduction de l'effectif.

6.112 En Australie, en Nouvelle-Zélande et au Royaume-Uni, les progrès ont été faits en s'appuyant sur l'expérience acquise avec des mesures de réforme successives. Nous avons néanmoins conclu que les réformes dans ces trois pays se distinguent des réformes entreprises au Canada par leur orientation stratégique plus poussée, ainsi que par leur cohérence et leur uniformité plus grandes. Nous croyons que la gestion et les initiatives de réforme de la fonction publique canadienne pourraient bénéficier de l'adoption d'une approche davantage stratégique.

Il est nécessaire que l'on aborde la gestion publique et la réforme de la fonction publique d'une manière plus stratégique

6.114 Les mesures de réforme dont est l'objet la fonction publique canadienne reflètent «l'étapisme» qui caractérise l'importance progressive que l'on accorde au déficit et à la dette. FP 2000 a visé à extirper l'inefficience et améliorer les systèmes et les méthodes internes et à mettre davantage l'accent sur le service. L'initiative de restructuration annoncée en juin 1993 a pour objet la rationalisation des frais administratifs généraux et de la prestation des services, en plus de chercher à augmenter la flexibilité du gouvernement. Il est prévu que l'on réexaminera ensuite les programmes et les services, compte tenu des ressources, pour décider quels doivent être les secteurs d'activités du gouvernement.

6.115 Le problème avec «l'étapisme» est que même si chacune des réformes successives et les autres dispositions prises par le gouvernement étaient bien gérées, toute nouvelle initiative est susceptible de mettre en doute la validité ou la pertinence des mesures précédentes, ce qui peut éventuellement en diminuer les avantages ou en contrer la mise en oeuvre, voire même aller à l'encontre.

6.116 La Directive sur le réaménagement des effectifs constitue un exemple éloquent. Conclue en 1991, la Directive prévoit que les fonctionnaires dont le poste est déclaré excédentaire recevront au moins une offre d'emploi raisonnable. Certains cadres se sont demandés comment il était possible de réconcilier cette décision avec les compressions budgétaires et les réductions d'effectif qui sont imposées aux ministères. Moins de deux ans après la signature de la Directive, soit en avril 1993, le gouvernement annonçait qu'il entendait y apporter des changements fondamentaux. Certains dirigeants syndicaux ont fait connaître sans détour leur intention de s'opposer à toute modification qui aurait pour effet de supprimer la garantie d'une offre d'emploi.

6.117 Il existe d'autres exemples de conflits apparents qui portent à croire qu'il est nécessaire de faire le point sur la situation - d'examiner à nouveau les mesures en cours ou prévues à la lumière de réalités nouvelles et de celles qui émergent.

6.118 Dans ce contexte, il est utile de se référer à la restructuration qui a eu lieu en 1987 en Australie et qui ressemble, par sa nature, sa portée et son objectif, à la restructuration de juin 1993 au Canada. L'Australie a réduit de 28 à 18 le nombre de ses ministères.

6.119 À la suite de l'évaluation des réformes, on a conclu que la restructuration de la fonction publique australienne avait augmenté la stabilité organisationnelle et amélioré, tant la mise en oeuvre de programmes que l'efficacité des processus d'élaboration de politiques et de prise de décisions. On a également constaté que l'ampleur des perturbations provoquées par la restructuration avait été sous-estimée. Les évaluateurs ont souligné qu'au moment de la restructuration, on s'était concentré sur les résultats à atteindre, plutôt que sur les stratégies à mettre en place pour aider les fonctionnaires de tous les secteurs de la fonction publique à opérer les changements voulus. Par conséquent, «beaucoup de dirigeants d'organismes et d'autres employés estimaient que les changements organisationnels avaient détourné les efforts consacrés à améliorer les méthodes de gestion, plutôt que le contraire».

6.120 L'expérience de l'Australie indique le besoin de veiller à ce que l'initiative de restructuration annoncée en juin 1993, entre autres mesures, ne porte pas atteinte au renouvellement de la fonction publique. FP 2000 et l'initiative en question visent des objectifs communs et il n'est pas nécessaire qu'elles deviennent conflictuelles. Il faudra porter une attention particulière pour s'assurer qu'elles vont dans la même direction et qu'elles s'appuient mutuellement.

6.121 Vue sous cet angle, cette situation n'a rien de nouveau, mais aujourd'hui, les gouvernements se trouvent confrontés à des défis qui les poussent à remettre constamment en question leur fonction et la façon dont ils s'acquittent de leurs obligations. La rationalisation de l'administration appelle obligatoirement l'adoption d'une orientation stratégique. On ne peut plus tenir pour acquis que la prestation de services publics, par des ministères ou des organismes gouvernementaux, constitue le moyen le plus efficace d'atteindre les objectifs visés.

6.122 Il est impérieux que les réformes de la fonction publique procèdent d'une vision élaborée à la suite d'un réexamen réaliste et de la détermination des services à offrir ou pas, compte tenu des ressources, et du rôle que la fonction publique sera appelée à assumer au cours des années à venir.

6.123 Une fois que les intervenants se seront entendus sur la vision :

• elle doit servir de fondement à l'élaboration des principes de gestion, à la conception des organisations et des systèmes administratifs;
• des mécanismes doivent être élaborés, et les rôles et les responsabilités doivent être précisés, pour garantir que les décisions -- par exemple, celles qui portent sur des mesures budgétaires ou d'autres initiatives gouvernementales qui se répercutent sur la réforme de la fonction publique -- sont évaluées en regard de la vision, ce afin d'en optimiser la pertinence, la cohérence et l'uniformité, de même que favoriser une utilisation optimale des ressources;
• il importe que les fonctionnaires et les autres intervenants soient tenus au courant de l'objet et de l'orientation des réformes, y compris de leur rapport avec celles qui les ont précédées et avec l'orientation stratégique globale; il importe également qu'ils participent, dans toute la mesure du possible, à l'élaboration, et à la mise en oeuvre des réformes;
• il y a lieu d'évaluer périodiquement les progrès réalisés, afin d'établir si les objectifs spécifiques des mesures de réforme sont en voie d'être atteints, de relever les problèmes, de profiter de l'expérience accumulée, et de cerner les nouvelles orientations qui s'imposent; des rapports doivent être déposés en temps opportun devant le Parlement et soumis à l'examen d'un comité parlementaire;
• il importe d'envisager sérieusement, au moment approprié, l'exécution d'une évaluation exhaustive des effets de la réforme et des initiatives de renouvellement en cours.

On doit porter une attention accrue aux liens entre les résultats et les coûts encourus pour les atteindre

6.125 Les quatre pays ont pris des moyens sensiblement différents, et caractérisés par plus ou moins de vigueur, pour mettre en pratique le principe énoncé ci-dessus. Tous s'accordent néanmoins sur les conditions à remplir pour assurer l'optimisation des ressources et l'amélioration du rendement de la fonction publique, à savoir :

• la présence de mécanismes formels qui mettent en évidence les rapports entre le volume total des intrants engagés, les extrants produits et le coût de ces derniers, et les effets produits par les extrants sur l'atteinte des grands objectifs visés et ce, tant à des fins de gestion que pour la reddition publique des comptes;
• l'utilisation de mesures et de normes connues, adoptées d'un commun accord, pour évaluer le rendement.

Pour atteindre des résultats, il faut mettre en valeur l'obligation de rendre compte tout autant que la délégation de pouvoirs

6.128 Cela dit, la délégation de pouvoirs est un moyen, et non une fin en soi. Elle n'a pas pour objet de dégager les ministres ou les gestionnaires de leurs obligations en matière de respect des politiques en vigueur, ni de leur obligation de rendre compte de leurs actions et de leurs décisions. Au contraire, si on délègue des pouvoirs, pour éviter qu'il n'y ait une abdication des responsabilités, il faut resserrer d'autant l'obligation de rendre compte.

6.129 Pour resserrer l'obligation de rendre compte, les chefs de la direction des ministères néo-zélandais et ceux des organismes d'exécution ( Next Steps agencies ) du Royaume-Uni passent des accords formels de rendement avec les ministres dont ils relèvent. La Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni ont aussi établi des liens très nets entre les attentes et la présentation d'information sur le rendement. Les ententes «contractuelles» passées entre le chef d'un ministère ou d'un organisme d'exécution et le ministre responsable sont assorties de récompenses et de sanctions implicites, sinon explicites, comme la rémunération au rendement. La délégation de pouvoirs se pratique aux termes de ces «règles du jeu» rigoureuses.

6.130 En départageant la fonction de l'élaboration des politiques des opérations ou de la prestation de services, le Royaume-Uni, à l'image de la Nouvelle-Zélande, a modifié la nature de l'obligation de rendre compte aux ministres pour la réalisation d'objectifs opérationnels. Si l'obligation de rendre compte des ministres et des chefs de la direction est définie sans ambiguïté, il est probable que l'obligation de rendre compte aux représentant élus, et à travers eux, aux contribuables, le sera aussi.

6.131 Le Bureau est préoccupé de longue date par les problèmes que continue de poser l'obligation de rendre compte, malgré les nombreuses réformes qui ont été réalisées. À notre avis, FP 2000 n'a pas redressé cette situation. Si l'initiative proposait des mesures visant d'avantage à accroître l'obligation, pour les sous-ministres et les gestionnaires, de rendre compte de la qualité de leur gestion, les changements qui sont nécessaires pour parvenir à ce résultat se font encore attendre. En outre, il reste beaucoup à faire pour que le gouvernement s'acquitte mieux de son obligation de rendre compte au Parlement.

Conclusion

Un appui soutenu à la réforme est crucial; l'engagement des élus jouera un rôle de premier plan

6.133 Au cours des mois et des années à venir, il est possible que la taille, le rôle et les activités de la fonction publique subissent des changements profonds. Cela ne diminuera en rien son importance en tant que composante indispensable de notre système de gouvernement.

6.134 L'initiative de renouvellement du Canada propose des changements qu'il faut absolument faire, compte tenu du contexte actuel - des changements profonds aux modes de gestion des fonctionnaires, et d'autres changements, dont ne peut se passer une fonction publique moderne et axée sur le service. Néanmoins, comme le révèle le présent rapport, FP 2000 est entaché de scepticisme et de cynisme, et cela pour diverses raisons. Si il y a des progrès, il n'est pas évident que le moteur du changement - notamment du changement des attitudes, la quintessence de FP 2000 - continue de tourner à plein régime. Voilà l'un des grands défis qu'il faut relever. On aurait tort de sous-estimer la complexité de cette tâche.

6.135 L'initiative de restructuration, annoncée à l'été de 1993, témoigne de la priorité accrue accordée à la situation budgétaire. Elle élargit le périmètre des changements à opérer. Elle augmente également l'importance et l'urgence de continuer à appliquer les principes proposés par l'initiative de renouvellement de la fonction publique.

6.136 Un appui soutenu à la réforme et au renouvellement doit être une priorité. Le leadership et l'appui des élus - que traduisent des gestes porteurs d'engagement - sont d'une importance capitale pour assurer le succès des initiatives de réforme et pour faire de la fonction publique canadienne une organisation vibrante, efficiente et efficace, capable de relever les défis que lui réserve l'avenir. La capacité d'agir avec cohérence, dans des conditions éprouvantes, et à long terme, sera le test ultime de la nature et de la solidité de cet engagement .