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1993 — Rapport du vérificateur général du Canada

Vérificateur général adjoint : David Roth
Vérificateur responsable : John K. Prokaska

Points saillants

7.1 Notre étude des meilleures pratiques de vérification interne, qui portait sur 40 organismes extérieurs à l'administration fédérale canadienne, a indiqué clairement que la vérification interne pouvait grandement contribuer à l'amélioration des pratiques de gestion, particulièrement en ces temps de restriction.

7.2 Trois principaux intervenants - contrôleur général, haute direction, personnel chargé de la vérification interne - ont des rôles clés à jouer dans l'efficacité de la vérification interne.

7.3 En dépit de 30 ans d'efforts, nous ne sommes pas arrivés à établir un système de vérification interne dont le niveau soit uniformément élevé dans toute l'administration fédérale. Tous les principaux intervenants - organismes centraux, direction ministérielle et services ministériels de vérification interne - devront changer leur perception de la vérification interne et chercher des moyens novateurs et efficaces de se servir des ressources attribuées à cette fin avant que les pleins avantages du processus se concrétisent.

7.4 Au cours des années 90, les changements dans la philosophie de gestion générés par les efforts de réforme de la fonction publique et l'évolution rapide de la technologie informatique poseront de grands défis pour la vérification interne.

7.5 La qualité du personnel est un élément critique pour tout organisme de vérification interne. Pour attirer des gens ayant un potentiel élevé, il faudra modifier radicalement les pratiques de dotation en personnel de la vérification interne.

Introduction

7.6 La vérification interne a pour objet d'examiner et d'évaluer, de façon indépendante, les pratiques de gestion, y compris les contrôles dans les grands secteurs financiers, administratifs et opérationnels, et, au besoin, de recommander des améliorations. Ces examens sont conçus de manière à aider les gestionnaires à atteindre leurs objectifs en décelant les points faibles ainsi que les possibilités d'améliorer l'économie, l'efficience et l'efficacité générales des pratiques de gestion ministérielles.

Objectifs

7.7 Notre vérification visait à déterminer :

  • si, dans les ministères et les organismes, la vérification interne concentrait ses efforts sur les secteurs importants et présentant un risque élevé; si, pour ce qui est de la qualité, les vérifications satisfaisaient aux normes professionnelles; si l'information et les conseils générés par la vérification étaient valables et contribuaient à l'amélioration de la gestion des programmes;
  • si le Bureau du contrôleur général avait instauré une norme de vérification interne élevée dans toute l'administration fédérale;
  • si le milieu de la vérification interne dans l'administration fédérale était en mesure de faire face aux défis que représente le renouvellement de la fonction publique.

Étendue

7.8 Nous avons examiné les activités de vérification interne de dix ministères et organismes. Notre examen a porté sur environ 65 p. 100 des années-personnes attribuées à la vérification interne, et environ 57 p. 100 du budget de vérification interne pour 1992-1993 de l'ensemble de l'administration fédérale. L'examen visait les secteurs suivants :

  • appui de la direction;
  • dotation en personnel, formation et perfectionnement;
  • planification et champ d'application de la vérification;
  • qualité du travail;
  • rapports de vérification;
  • mesure du rendement de la vérification.
7.9 Nous avons tenu compte des résultats d'autres examens de la vérification interne effectués au cours des années précédentes dans les ministères par plusieurs de nos équipes de vérification. Nous avons également examiné les activités du Bureau du contrôleur général en ce qui a trait à son rôle et à ses responsabilités de vérification interne dans toute l'administration fédérale.

Critères et méthode

7.10 La politique du Conseil du Trésor sur la vérification interne et les normes professionnelles régissant la vérification interne émises par le Bureau du contrôleur général ont servi de base pour notre examen de la vérification interne dans les ministères et les organismes. Le cas échéant, nous avons tenu compte des autres documents émis par le Bureau du contrôleur général et les autres organismes centraux.

7.11 À la lumière de certaines initiatives clés visant à revitaliser l'administration fédérale, nous avons réalisé, avant de commencer notre vérification, qu'il ne serait guère productif d'évaluer la vérification interne uniquement en fonction des pratiques actuelles. Nous étions d'avis que, même si certaines de ces pratiques n'étaient pas déjà dépassées au moment de la vérification, celles-ci le deviendraient à mesure que les projets de réforme de la gestion publique seraient mis en oeuvre. Nous avons donc axé notre examen sur ce que la vérification interne devrait devenir dans le cadre de la nouvelle philosophie de gestion instaurée dans l'administration fédérale.

7.12 Pour déterminer quelles étaient «les meilleures pratiques» dans la profession de la vérification interne, nous avons effectué une étude qui portait sur 40 organismes des secteurs public et privé. Dans nombre des organismes que nous avons visités, des changements dans la gestion et l'organisation semblables à ceux proposés pour l'administration fédérale avaient eu lieu ou étaient en train de se produire. L'étude en question a abouti à une publication intitulée La vérification interne dans une culture de gestion en évolution . Nous y avons mis en évidence certaines des «meilleures pratiques» dont se servent les services de vérification interne, et qu'à notre avis, l'administration fédérale devrait adopter ou adapter. L'étude a confirmé le fait que la vérification interne dans l'administration fédérale peut être améliorée et qu'en cette période de transition, elle doit jouer un rôle important en vue d'améliorer les pratiques de gestion.

Contexte

7.13 En 1962, la Commission royale d'enquête sur l'organisation du gouvernement (Commission Glassco) a souligné l'importance de la vérification interne en tant qu'outil de gestion dans l'administration fédérale. Quatre ans après, en 1966, le Conseil du Trésor a émis sa première politique qui recommandait aux ministères et aux organismes d'établir des services de vérification interne. Cette politique a fait l'objet de révisions importantes en 1973, en 1978, en 1982 et en 1991. Avant que soit créé le Bureau du contrôleur général, en 1978, le Secrétariat du Conseil du Trésor avait chargé certains membres de son personnel d'aider à la mise en oeuvre de la vérification interne. Lorsqu'on a créé le Bureau du contrôleur général, on lui a donné pour mandat d'assurer leadership et orientation, et de dispenser instructions et conseils au personnel de la vérification interne.

Précédents examens et vérifications de la fonction de vérification interne

7.14 Depuis le milieu des années 70, plusieurs vérifications effectuées par le Bureau du vérificateur général et plusieurs examens effectués par le gouvernement lui-même ont révélé que la vérification interne n'avait pas répondu aux attentes. En 1979, la Commission royale sur la gestion financière et l'imputabilité (Commission Lambert) a également manifesté ses préoccupations à l'égard de la vérification interne.

7.15 On a essayé de déterminer, au moyen d'études et de vérifications, pourquoi la vérification interne n'avait pas répondu aux attentes. Voici (entre autres) les raisons mises de l'avant :

  • Certains hauts fonctionnaires n'ont pas compris le rôle d'une vérification interne efficace ni les avantages que l'on pouvait en retirer, et c'est pourquoi ils ne lui ont pas donné l'appui et l'orientation nécessaires.
  • L'absence de leadership et le manque de personnel techniquement compétent en matière de vérification.
  • De nombreux vérificateurs internes n'ont pas tout à fait compris les affaires de leurs ministères, ce qui les a empêchés de porter toute leur attention sur les questions les plus importantes et présentant le plus grand risque.
  • L'étendue de la vérification a été limitée par le manque d'appui de la part de la direction ou, dans certains cas, par le fait que les vérificateurs n'aient pas su traiter certaines questions de technologie ou questions complexes de haut niveau.
  • Souvent, les rapports de vérification interne n'étaient pas prêts en temps opportun, traitaient de questions de moindre importance ou n'indiquaient pas clairement l'importance des questions traitées. On a estimé que de nombreux rapports n'étaient pas constructifs et ne pouvaient aboutir à des changements positifs.
  • Les suivis de rapports de vérification n'ont pas été réalisés de façon adéquate.
7.16 Après chacune de ces vérifications et études, les organismes centraux ont réitéré leur engagement et renouvelé leurs efforts en vue d'améliorer la qualité de la vérification interne.

7.17 En 1984, nous avons déclaré que l'infrastructure de base de la vérification interne était en place. Des normes professionnelles avaient été émises, tous les ministères avaient les ressources nécessaires et il existait de la documentation sur la méthodologie. Cependant, nous avons également observé que la plupart des ministères devaient s'améliorer. Plus précisément, ces améliorations devaient porter sur le niveau et la nature du champ d'application de la vérification, la concentration des ressources dans les secteurs importants ou présentant un risque plus élevé, la qualité et l'actualité des rapports de vérification, et le suivi et la mise en oeuvre des constatations du vérificateur. Il était également nécessaire de trouver des moyens plus efficaces d'évaluer le rendement de la vérification interne. L'administration fédérale a accepté, en général, les constatations de la vérification et déclaré que le Bureau du contrôleur général poursuivrait ses efforts pour combler ces lacunes.

Vérification interne et renouvellement de la fonction publique

7.18 Dans notre Rapport de 1984, nous avons noté que, pour être efficace, la vérification interne doit se concentrer sur les questions qui sont importantes pour l'administration fédérale, notamment donner un meilleur service au public, utiliser les ressources plus efficacement, réduire les coûts et augmenter les recettes, décourager la fraude, déceler le gaspillage et les abus et, enfin, veiller à ce que les lois, les politiques et les directives soient respectées.

7.19 Par la suite, en 1989, le gouvernement a annoncé qu'il entreprenait une initiative de renouvellement de la fonction publique en vue d'introduire, au sein de celle-ci, des approches de gestion nouvelles et dynamiques. Parmi ces nouvelles approches, mentionnons l'accent mis avec plus d'insistance sur la qualité du service, l'utilisation plus productive et plus efficace des ressources, l'établissement d'un régime de reddition des comptes se fondant sur les résultats plutôt que sur les intrants. Il était également question d'introduire un système de gestion «participactive» plus décentralisé et faisant appel au travail d'équipe, encourageant ainsi les employés à faire preuve d'esprit d'entreprise et à être moins réticents à prendre des risques raisonnables et sensés.

7.20 Il existe une certaine ressemblance entre l'objet du processus de renouvellement actuel et les améliorations que, dans notre Rapport de 1984, nous désignions comme étant importantes pour les organismes du gouvernement - où nous pensions qu'une vérification interne efficace pourrait jouer un rôle important.

7.21 Bien que les premiers documents publiés en 1989 par l'administration fédérale sur le projet Fonction publique 2000 aient traité des effets négatifs que la vérification avait eus sur le système, il n'y était aucunement question de réformer la vérification interne elle-même pour qu'elle contribue à la réalisation du modèle de gestion proposé. Les personnes qui ont établi le cadre de Fonction publique 2000 ne pensaient pas, semble-t-il, que la vérification interne soit un élément important de la réforme de la gestion. En 1991, le gouvernement a publié un document intitulé «Fonction publique 2000 et la vérification interne», qui décrivait le rôle que la vérification interne pourrait jouer dans un contexte de Fonction publique 2000.

Évaluation générale actuelle

7.22 La vérification que nous venons d'effectuer indique que la qualité de la vérification interne varie encore considérablement d'un ministère à l'autre. D'après les résultats de nos travaux et d'autres données dont nous disposons, certains ministères ont des problèmes tels que la direction ne peut se rendre compte des avantages que procure une vérification interne efficace. Dans d'autres ministères, des améliorations s'imposent à divers degrés. Nombre des propositions d'amélioration présentées dans notre Rapport de 1984 s'appliquent encore aujourd'hui. Certains services de vérification interne ont encore besoin de s'améliorer pour satisfaire aux normes du Conseil du Trésor qui régissent la pratique professionnelle de la vérification interne. Tous les services de vérification interne ont besoin de s'améliorer pour atteindre les meilleures normes de pratique en vigueur dans le secteur privé. Bien que certains d'entre eux se soient améliorés, nous sommes préoccupés par la baisse de rendement de certains services, que nous avions précédemment notés comme étant parmi les meilleurs.

7.23 Bien qu'il soit difficile de mesurer le progrès avec précision, et que l'objectif en regard duquel on considère qu'une vérification interne est bien faite varie constamment, nous sommes d'avis que, par comparaison aux organismes extérieurs visés par notre étude, la vérification interne dans l'administration fédérale canadienne n'arrive pas à combler l'écart entre son rendement réel et ce que l'on peut raisonnablement attendre d'une vérification interne; on peut même dire qu'elle perd du terrain.

7.24 Depuis 1973, la politique du Conseil du Trésor exige que les ministères se dotent de services de vérification interne; en outre, elle a établi, maintenu et révisé les normes professionnelles régissant la vérification interne dans l'administration fédérale. La vérification que nous venons d'effectuer et notre connaissance des ministères non inclus dans notre échantillon indiquent que certains services de vérification interne n'atteignent pas les normes actuelles. La conformité à des normes uniformément élevées dans tous les ministères et organismes s'est révélée un but illusoire. Nous sommes d'avis également qu'un petit nombre seulement des services de vérification interne de l'administration fédérale sont actuellement en mesure de fonctionner efficacement en ces temps de renouvellement organisationnel.

7.25 Au cours des deux dernières années, le Bureau du contrôleur général et les services de vérification interne ont entrepris un certain nombre de projets portant sur les sujets de préoccupation signalés dans le présent chapitre. Nous sommes d'avis que ces projets constituent un grand pas dans la bonne direction; s'ils sont menés à bonne fin, ils devraient améliorer le fonctionnement des services ministériels de vérification interne et le soutien que ces services apportent à la haute direction. Toutefois, au moment de la publication de ce chapitre, il est encore trop tôt pour évaluer l'incidence et la durabilité de ces projets. Sans l'engagement et l'appui de la haute direction, du contrôleur général et de l'ensemble des vérificateurs internes, ces projets ne sauraient aboutir. Nous comptons les suivre de près.

Avantages éventuels d'une fonction de vérification interne solide

7.26 Voici les facteurs qui, d'après notre étude des meilleures pratiques, assurent le succès d'un service de vérification interne :

  • appui ferme et manifeste de la part de la haute direction;
  • personnel qualifié et compétent;
  • niveau élevé d'adhésion aux normes professionnelles;
  • climat qui favorise l'amélioration.
7.27 Notre étude des meilleures pratiques indique clairement qu'un service de vérification interne peut être à la fois un leader dans l'effort de renouvellement entrepris par l'administration fédérale et un grand catalyseur d'une gestion saine. Pour assumer ce rôle de leader, le groupe doit coopérer avec la direction, se tenir au courant de ce qui se passe dans le ministère, l'administration fédérale et le domaine de la vérification interne et, de façon continue, analyser le risque et s'adapter aux circonstances changeantes.

À l'extérieur de l'administration fédérale canadienne, la vérification interne est largement reconnue comme un important outil de gestion

7.28 Dans de nombreux grands organismes extérieurs à l'administration fédérale canadienne, tant dans le secteur privé que le secteur public, la vérification interne est maintenant largement reconnue comme un important outil de gestion. D'après notre étude, qui a porté sur 40 de ces organismes, la plupart d'entre eux estiment que la vérification interne joue un rôle important parce qu'elle fait en sorte de mener les «affaires» avec discipline et efficience. Nombre des organismes du secteur privé visés par l'étude ont subi ou subissent des changements majeurs pour rester concurrentiels sur le marché mondial. Parmi ces changements, mentionnons la réduction de leur effectif, la modification des processus de contrôle et l'élimination des activités non productives. Contrairement à l'administration fédérale, bon nombre de ces organismes ont reconnu l'importance de la vérification interne parce qu'elle fournit des évaluations objectives de l'environnement de contrôle et, généralement, les aide à atteindre leurs objectifs. L'étude montre également qu'en dépit des réductions généralisées de l'effectif au sein de ces organismes, les ressources allouées à la vérification interne n'ont pas été réduites, ou si elles l'ont été, elles l'ont été dans une proportion moindre que dans les autres secteurs. Le fait que les directions de ces organismes aient maintenu leur appui témoigne de l'importance qu'elles attachent à la fonction de vérification interne.

Exemples d'avantages générés par la vérification interne

7.29 Bien que la qualité des travaux de vérification interne ne soit pas uniforme dans toute l'administration fédérale, certains groupes ont repéré des possibilités intéressantes qui ont entraîné une amélioration des processus de gestion et permis de réaliser des économies ou d'éviter des pertes. Deux des études de cas illustrent les effets positifs que peut avoir la vérification interne d'un organisme (voir les pièces 7.1 et 7.2 ). Dans un troisième cas, on voit comment, faute d'en reconnaître les signes, tous les services de vérification interne, sauf un, n'ont pas su éviter une situation qui, par la suite, a entraîné des pertes pour l'administration fédérale et placé celle-ci dans une position fort embarrassante (voir la pièce 7.3 ).

Conclusion

7.30 L'administration fédérale dépense des sommes importantes pour les services de vérification. L'effectif de la vérification interne est constitué de 694 personnes et les services coûtent aux contribuables canadiens, en frais directs, 56,6 millions de dollars par an. Nous pensons qu'un service de vérification interne objectif et efficient, dont les avis sont respectés et qui a l'appui de la direction, peut produire des économies qui dépassent de loin le coût de ses services. Les autres organismes que nous avons étudiés ont émis le même commentaire.

Que faut-il changer?

7.31 L'administration fédérale a investi 30 ans d'efforts pour établir un régime de vérification interne efficace et uniforme dans tous les ministères. Au cours de cette période, la fonction a évolué dans de nombreux ministères, passant d'une vérification comptable à une vérification intégrée, axée sur les opérations et les systèmes. Cependant, la vérification interne n'a pas suivi le rythme accéléré des changements et n'est pas devenue une fonction active comme on s'y attendait. Pour que la vérification interne réalise son potentiel, il faudra que l'orientation et l'appui de la direction soient plus solides dans les ministères et que l'orientation et l'appui des organismes centraux soient plus efficaces et que l'ensemble des vérificateurs internes se montrent plus novateurs et plus souples.

7.32 Il faut que tous les principaux intervenants - les organismes centraux, la direction des ministères et la vérification interne des ministères - modifient leur perception de la vérification interne et cherchent des manières novatrices et plus efficaces d'utiliser les ressources attribuées à cette fin. Les paragraphes suivants décrivent les changements que nous jugeons nécessaires.

La vérification interne et le contrôleur général

7.33 Il incombe au contrôleur général d'assurer le leadership et l'orientation de l'ensemble de la vérification interne et de donner des lignes directrices et des conseils. L'un des objectifs du contrôleur général a été de promouvoir une gestion rentable et responsable dans les ministères et organismes en veillant à ce que ceux-ci établissent et maintiennent un système de vérification interne sain. (En juin 1993, dans le cadre de la restructuration de l'administration fédérale, les activités du contrôleur général ont été intégrées aux opérations du Conseil du Trésor. Le Secrétaire du Conseil du Trésor est également devenu le Contrôleur général du Canada.)

7.34 Au fil des ans, le Bureau du contrôleur général s'est doté d'un personnel qui a assumé ce rôle. Ce personnel a élaboré la politique du gouvernement sur la vérification interne, publié des normes de vérification interne, donné des directives, des conseils et des avis aux vérificateurs, coordonné l'élaboration du Plan de vérification interne du gouvernement, participé à la formation en vérification interne, surveillé le rendement de la vérification interne et réalisé de nombreuses autres activités connexes. Le Bureau n'attache pas la même importance à certains secteurs, et il a ajouté ou éliminé certaines tâches. On note plus particulièrement une réduction au niveau de ses activités de surveillance. Cependant, au cours des années, son approche en matière de vérification interne au sein de l'administration fédérale est demeurée fondamentalement la même.

7.35 Le président du Conseil du Trésor a récemment commandé un examen opérationnel du Bureau du contrôleur général, notamment de la Direction de l'évaluation et de la vérification. Cet examen faisait partie d'un examen général des organismes centraux et des ministères offrant des services communs. Son objectif premier était de déterminer quelles étaient les possibilités, à court et à long terme, de réduire le coût des opérations du Bureau du contrôleur général sans en réduire l'efficacité. La vérification que nous avons effectuée n'a donc pas porté sur l'efficience des opérations du Bureau.

7.36 Notre vérification a quand même décelé, dans les opérations du Bureau du contrôleur général, certains sujets de préoccupation majeurs en rapport avec les activités de vérification interne de celui-ci :

  • D'après nos entrevues avec les vérificateurs internes des ministères et les constatations de l'examen opérationnel, les vérificateurs internes s'attendent que les organismes centraux exercent plus de leadership en leur assurant soutien et aide et en leur donnant des avis et des conseils.
  • Il y a quelques années, le Bureau avait notablement réduit ses activités de surveillance. Récemment, il a adopté un rôle plus réactif. Il a créé des postes d'agents de liaison, mais les activités de surveillance de ces derniers se limitent à peu près à des discussions avec les chefs des services de vérification interne des ministères, ce qui ne leur fournit pas suffisamment d'information pour repérer les situations où il faudrait aider la vérification interne ministérielle à améliorer son travail. Nous avons noté qu'il y a peu de communication entre le Bureau et les cadres supérieurs des ministères. À notre avis, l'une des principales responsabilités du Bureau est de travailler en collaboration avec la haute direction afin de développer des services de vérification interne efficaces.
  • Le Bureau du contrôleur général a émis ou est en voie d'émettre un certain nombre de documents qui définissent ce qu'on attend de la vérification interne. Le Bureau doit maintenant établir des plans décrivant les étapes nécessaires pour que les vérificateurs internes répondent aux attentes présentées dans la politique, les normes et d'autres documents.
  • La formation des vérificateurs internes et des employés du Bureau affectés aux activités de vérification interne est insuffisante pour leur permettre d'être au fait des initiatives de réforme de la fonction publique et des changements dans la pratique de la vérification interne.
  • Le Bureau élabore et coordonne la préparation du Plan de vérification interne du gouvernement. Ce plan décrit les priorités des organismes centraux en matière de vérification. Cependant, le processus de la planification n'inclut pas de méthode valable pour reconnaître les risques à l'échelle de l'administration fédérale. Le contrôleur général devrait également utiliser un processus efficace pour effectuer ou coordonner des vérifications de ces risques et en surveiller les résultats.
  • Le Bureau n'a pas de moyen efficace de mesurer le succès de ses efforts en vue de mettre en place un système efficace de vérification interne.
7.37 Nous remarquons que le rapport d'examen opérationnel du Conseil du Trésor confirme plusieurs des constatations présentées plus haut.

7.38 Ces 15 dernières années, le Bureau du contrôleur général a déployé des efforts considérables pour mettre en place un système de vérification interne efficace dans les ministères et les organismes. Comme nous l'avons dit plus tôt, la mise en place d'une infrastructure de vérification interne a progressé. Au cours des dernières années, toutefois, la vérification interne dans les ministères et organismes ne s'est pas améliorée au même rythme que se sont transformées les meilleures organisations visées par notre étude.

7.39 À notre avis, pour que la vérification interne soit efficace, le contrôleur général doit jouer un rôle prépondérant. Pour mener ce rôle à bien, le Bureau du contrôleur général doit disposer d'une information fiable sur le rendement des divers services de vérification interne. Nous pensons que la seule manière d'obtenir cette information et de réaliser des changements positifs pour l'ensemble des vérificateurs internes est d'effectuer des examens périodiques de la qualité. Pour ces examens, il existe diverses méthodes, comme celle qui est suivie par l'Institute of Internal Auditors. En suivant cette méthode, le contrôleur général coordonnerait et dirigerait des examens de la qualité exécutés par une équipe des meilleurs vérificateurs internes de l'administration fédérale.

La vérification interne et la gestion ministérielle

7.40 Au cours de nos entrevues, plusieurs des cadres supérieurs de ministères nous ont fait savoir qu'ils n'auraient pas de service de vérification interne dans leur organisme si le Conseil du Trésor ne l'exigeait pas. Les raisons varient, mais bien souvent il s'agit de mauvaises expériences ou d'un manque de connaissance sur le rôle de la fonction de vérification interne et les avantages éventuels que génère une vérification interne efficace. Nous sommes d'avis que la vérification interne ne saurait atteindre le niveau d'excellence nécessaire pour aider les hauts fonctionnaires à améliorer leur organisme au cours des années 90 si elle est effectuée dans un milieu où la direction ne reconnaît pas son rôle, ou n'a pas à coeur de faire en sorte qu'elle fonctionne. Il faut que la direction crée un climat où les propositions d'amélioration sont encouragées. La vérification interne pourrait être la source d'une grande partie de ces propositions.

7.41 Il est important que les administrateurs généraux et la haute direction des ministères comprennent les avantages éventuels d'une vérification interne efficace. Sinon, ils ne seront pas en mesure de demander des comptes au service de la vérification interne ni de lui assurer le soutien nécessaire. D'après les constatations de notre étude et d'après les résultats de notre vérification et notre connaissance des ministères, tant que les gestionnaires ne comprendront pas et n'appuieront pas la vérification interne, il est peu probable qu'un grand nombre de hauts fonctionnaires arrivent à tirer de la vérification interne les avantages qu'elle procure à leurs collègues qui ne sont pas de l'administration fédérale.

7.42 Nous avons remarqué que la participation et l'engagement personnel de l'administrateur général à l'égard de la vérification interne peuvent faire une grande différence. Par exemple, nous avons trouvé un ministère où l'engagement de l'administrateur général a contribué à faire en sorte que le service de vérification interne de ce ministère se place parmi les meilleurs de notre examen (voir la pièce 7.4 ).

La vérification interne dans les ministères

7.43 Notre examen nous a permis de constater qu'en matière de vérification interne, il existe presque autant de niveaux de rendement que de services. Plusieurs ministères dont les services avaient été très faibles par le passé ont essayé de les renforcer. Nous avons observé quelques améliorations dans ces ministères. Cependant, étant donné les antécédents de ces organismes dans le domaine de la vérification interne et le champ limité de leurs vérifications jusqu'à présent, il est encore trop tôt pour essayer de savoir si ces améliorations se traduiront par plus d'efficacité. Certains groupes ont atteint un niveau de rendement raisonnable. D'autres qui, au cours de précédentes études et vérifications, avaient reçu une cote élevée, ont présenté une régression dans leur rendement. En règle générale, nous avons remarqué peu d'amélioration à l'échelle de l'administration fédérale depuis notre dernière vérification de portée générale en 1984. Même si le milieu est en train de changer et qu'il est conscient que des améliorations sont encore nécessaires, le rythme du changement doit être accéléré. Voici un aperçu des améliorations requises.

Champ d'application de la vérification
7.44 D'après notre vérification, il y aurait encore des améliorations à apporter en ce qui concerne le champ d'application de la vérification. Il se fait très peu de travail continu pour déterminer et surveiller les risques, et, bien souvent, la liste des éléments clés dans l'univers de vérification n'est pas tenue à jour. Des systèmes opérationnels importants et des systèmes en cours d'élaboration dans plusieurs ministères inclus dans notre vérification n'avaient pas été adéquatement traités par les services de vérification interne ministériels. Dans certains ministères, le champ d'application de la vérification se limitait aux secteurs que la direction avait demandé d'examiner. Ce genre d'approche permet de répondre aux besoins exprimés par la direction, mais elle prive celle-ci d'un important service de la vérification interne - une évaluation et un examen indépendants des risques auxquels l'organisme est exposé. Ce genre d'information est indispensable à la direction pour comprendre le champ d'application de la vérification interne à tous les secteurs critiques des opérations ministérielles.

7.45 La partie de notre étude qui portait sur des organismes extérieurs à l'administration fédérale canadienne indiquait que les chefs de file de la vérification interne attachent beaucoup d'importance à la détermination de la nature, de l'étendue et des effets possibles des risques auxquels est confronté leur organisme. Ils sont donc souvent en mesure de reconnaître certaines situations dont on perd le contrôle avant même que ces situations n'entraînent de grosses pertes ou ne placent l'organisme dans une position embarrassante. Nous avons également noté que les meilleurs services de vérification interne font beaucoup d'expériences et de recherches pour élaborer des instruments de vérification qui serviront à la surveillance et à l'analyse permanentes du risque. Ces unités participent également aux premiers stades d'élaboration des systèmes et des programmes. Nous sommes d'avis que ces pratiques et ces activités pourraient améliorer considérablement la qualité et la productivité de la vérification interne dans l'administration fédérale canadienne si elles étaient adoptées. Nous sommes également d'avis que le milieu de la vérification interne devrait consacrer plus de ressources à l'élaboration de méthodes et à la création d'instruments pour la surveillance et l'analyse du risque.

7.46 Étant donné la taille et la complexité des opérations de l'administration fédérale, la vérification interne approfondie et en temps opportun de tous les aspects des opérations ministérielles n'est habituellement pas économique. Les vérificateurs internes doivent donc trouver des moyens de concentrer leur attention sur les questions d'importance et les secteurs où le risque est le plus élevé, afin de tirer le meilleur parti possible de leurs ressources. Les vérificateurs internes devraient :

  • déterminer quels sont les processus opérationnels les plus importants dans leur organisme de sorte qu'aucune question d'importance ne soit laissée de côté;
  • analyser les risques de façon continue et trouver des possibilités d'amélioration afin que les vérifications soient réalisées en temps opportun et qu'elles procurent les meilleurs avantages;
  • établir avec les gestionnaires opérationnels des relations de travail efficaces de manière que ceux-ci sachent bien que l'on tiendra compte de leurs préoccupations au moment du processus de planification de la vérification.
7.47 Il est impossible d'avoir toutes les ressources nécessaires pour vérifier chaque activité d'un ministère. Pour tirer le meilleur parti possible de leurs ressources de plus en plus rares, les vérificateurs internes se verront dans l'obligation de trouver des moyens de surveiller les activités de leur organisme de façon continue, en se concentrant sur les secteurs qui présentent le risque le plus grand. Les vérificateurs internes auront à déterminer en toute connaissance de cause où le risque est le plus élevé et par conséquent, où les ressources seront le plus utiles. Ils doivent également accepter le fait qu'il n'y aura pas de ressources pour la vérification des secteurs présentant un risque moindre, et être en mesure de faire savoir à la direction quels secteurs à risque important ne seront pas vérifiés.

Dotation en personnel et formation
7.48 D'après notre étude des meilleures pratiques, de nombreux organismes considèrent que les affectations auprès de services de vérification interne constituent la meilleure forme de formation et d'expérience. Une vérification interne consiste à examiner toutes les parties de l'organisme. Cela représente, pour les employés concernés, une excellente occasion de se familiariser avec les activités, la philosophie, les pratiques de gestion du risque ainsi que l'environnement de contrôle et l'environnement redditionnel de l'organisme. Ce genre de connaissance approfondie d'un organisme est extrêmement utile pour ceux qui aspirent à des postes de gestion supérieure. Un bon nombre des responsables de services de vérification interne, auxquels nous avons parlé au cours de notre étude des organismes de l'extérieur, nous ont dit qu'ils ne recrutaient que des personnes à l'avenir prometteur qui ont un potentiel élevé. La durée moyenne d'une affectation est de deux à quatre ans. Dans plusieurs organismes, les employés compétents considèrent la vérification interne comme une étape importante dans le plan de leur carrière; en outre, la direction s'attend que la fonction aide à la préparation de futurs leaders.

7.49 Bien que notre examen ait montré qu'il y a dans les ministères des professionnels très compétents, novateurs et motivés, la vérification interne a été utilisée trop souvent pour y placer des gens sans grand potentiel dans d'autres secteurs. Entre-temps, on note une tendance à laisser trop longtemps certains employés qui ont un potentiel élevé dans des services de vérification interne. Dans de nombreux cas, il s'en est suivi, chez ces personnes, une érosion des aptitudes jusqu'à ce qu'on les considère de moins en moins utiles dans d'autres secteurs du ministère. Beaucoup considèrent que les processus bureaucratiques de classification des postes et de dotation en personnel dans l'administration fédérale sont une des raisons pour lesquelles on ne s'est pas servi efficacement de la vérification interne comme d'un moyen de formation et de perfectionnement. Bien qu'il y ait eu récemment d'importants changements dans le personnel de la vérification interne, les méthodes de dotation en personnel dans l'administration fédérale sont loin d'être à la hauteur de celles des meilleurs organismes du secteur privé. Pour doter la vérification interne du type de personnes ayant le genre d'aptitudes nécessaires pour remplir la fonction efficacement dans les années 90, il faudra un changement. Il faut considérer ce domaine comme un secteur qui offre des perspectives de carrière grâce à la formation, au perfectionnement professionnel, au mentorat et à la formation en cours d'emploi.

7.50 Avec le temps, une approche novatrice de la dotation en personnel, qui se serve du potentiel qu'offre la vérification interne en matière de formation et de perfectionnement, aboutira vraisemblablement à constituer un personnel présentant une vaste gamme d'aptitudes. Le personnel compétent uniquement sur le plan technique de la vérification sera de plus en plus rare, et on trouvera de plus en plus d'employés qui connaissent les programmes, ont une vaste perspective de la gestion et possèdent des compétences spécialisées notamment en gestion de l'information et en informatique.

7.51 Il sera essentiel d'offrir au personnel n'ayant pas des antécédents en matière de vérification une formation qui lui donnera une connaissance des normes, des principes et de la déontologie de la vérification ainsi que les compétences techniques nécessaires.

7.52 Nous avons bon espoir que la réforme de la fonction publique procurera des moyens d'intégrer les possibilités d'avancement qu'offre la vérification interne directement dans les programmes ministériels de perfectionnement des gestionnaires.

Relever les défis de l'informatique
7.53 Les changements rapides dus à l'introduction continue de nouvelles techniques informatiques ont rendu le travail du vérificateur interne plus complexe. Les applications informatiques des années 90 incorporent des méthodes et des techniques avancées, et sont d'ailleurs créées à l'aide de ces méthodes et techniques. Ces applications peuvent être décentralisées et avoir des bases de données réparties. Les télécommunications sont en train de devenir une partie intégrale des applications informatiques qui, pour un bon nombre, seront conçues parallèlement à l'usage de la technologie innovatrice.

7.54 Dans notre étude des meilleures pratiques en vérification interne, nous avons vu des exemples de la manière dont les progrès dans le domaine de la technologie influencent de plus en plus la vérification interne. La plupart des services de vérification interne sont d'avis que, pour s'acquitter de leurs responsabilités dans l'environnement des systèmes d'information des années 90, ils devront modifier leurs méthodes et avoir de plus en plus recours à la technologie afin d'améliorer leur productivité et la qualité de leurs vérifications. Le personnel de la vérification interne dans l'administration fédérale (comme dans les organismes de l'extérieur) doit comprendre l'informatique et être techniquement compétent dans ce domaine afin d'être en mesure d'examiner les systèmes d'information, d'explorer les questions de contrôle et de présenter des recommandations judicieuses.

7.55 Plusieurs ministères exploitent de gros systèmes informatiques qui contrôlent les encaissements et les décaissements de milliards de dollars, et investissent des sommes importantes pour l'élaboration de systèmes. Étant donné les risques reliés aux dépenses massives traitées par ces systèmes informatiques, nous nous attendions que ces ministères soient dotés d'une fonction de vérification interne dont les connaissances en matière de vérification dans un cadre informatique soient égales à celles des meilleurs services dans notre étude. Nous avons constaté que, dans l'administration fédérale, la vérification interne n'a pas joué un rôle efficace dans la vérification de ces systèmes. Nous sommes arrivés à cette conclusion en examinant l'étendue de la vérification des systèmes d'information, les compétences du personnel qui vérifiait ces systèmes et la mesure dans laquelle l'informatique servait d'outil de vérification pour réaliser ces vérifications.

7.56 Dans plusieurs ministères, nous avons trouvé que les vérificateurs internes :

  • n'incluent pas la vérification adéquate des systèmes informatiques dans le champ d'application de leur fonction;
  • ne font pas de vérification au stade de l'élaboration des systèmes;
  • ne se servent pas des ordinateurs d'une manière qui rende la vérification plus productive;
  • n'ont pas les compétences nécessaires pour effectuer des vérifications informatiques de grande envergure, ni pour superviser le travail d'experts-conseils en vérification informatique.
7.57 Il faudra d'importantes améliorations pour éliminer ces points faibles. Il faudra, en particulier, que le personnel de vérification interne acquière et maintienne des compétences en vérification informatique et se dote d'une méthode de vérification des systèmes informatiques. Il devra également apprendre à se servir des outils technologiques pour augmenter la productivité de ses vérifications.

Communication des résultats des vérifications
7.58 Les normes de vérification interne exigent que le rapport soit concis, complet, rapidement communiqué, qu'il ne renferme que les constatations importantes et qu'il présente des recommandations aux fins d'amélioration.

7.59 Au cours de notre vérification, nous avons noté que les rapports de vérification de la plupart des ministères de notre échantillon contenaient de nombreuses observations de peu d'importance, étaient souvent communiqués longtemps après la fin des travaux de vérification et, à l'occasion, ne faisaient pas l'objet d'un suivi qui déterminerait si les mesures correctives avaient été prises.

7.60 Par contraste, les organismes qui se sont révélés les meilleurs dans le cadre de notre étude sur les meilleures pratiques avaient une stratégie de rapport plus constructive, dont les éléments principaux étaient :

  • l'accent mis sur les solutions plutôt que sur les causes;
  • la production des rapports dès que la vérification est terminée et non plusieurs mois après;
  • l'envoi des rapports détaillés aux seules personnes qui sont responsables des contrôles, des systèmes et des opérations, et qui sont en mesure d'apporter des améliorations.
7.61 La plupart des ministères peuvent considérablement augmenter la qualité et la rapidité de leur processus de rapport. Nous pensons qu'il faudrait réexaminer les pratiques de communication des résultats pour voir si elles sont appropriées.

Mesure du rendement de la vérification interne
7.62 Les groupes les plus avancés, dans notre étude des meilleures pratiques, ont élaboré des procédures et des indicateurs pour mesurer le rendement de leurs vérifications. Les responsables pensent que ces deux éléments sont indispensables pour qu'ils puissent continuer d'améliorer leurs propres opérations et effectuer des vérifications qui les aident à améliorer les pratiques de gestion dans leur organisme. Parmi ces procédures et pratiques, signalons entre autres, l'obtention de rétroinformation auprès des gestionnaires dont les services font l'objet de la vérification, la détermination des objectifs de rendement ainsi que la mesure et la surveillance du rendement réel au cours d'une période donnée. En outre, les groupes de vérification les plus avancés comparent leurs pratiques avec celles des autres groupes de vérification pour déterminer les meilleures pratiques qu'ils pourraient éventuellement adopter ou adapter afin d'améliorer leurs propres opérations. Ils mesurent également la satisfaction de leurs employés.

7.63 Notre vérification indique que les services de vérification interne de l'administration fédérale devront consacrer beaucoup d'efforts à l'élaboration et à l'application d'indicateurs pour la mesure du rendement. Pratiquement aucun service de vérification interne de l'administration fédérale n'est doté d'un mécanisme qui permette de mesurer son rendement de façon continue. La plupart des services n'ont même pas de système permettant l'enregistrement de l'emploi du temps. Très peu de services, s'il en est, ont pu démontrer qu'ils amélioraient leur organisation de façon notable. La plupart des ministères ne peuvent donc pas tenir de façon efficace la vérification interne comptable des résultats obtenus et de l'utilisation des ressources qui lui sont allouées.

7.64 Si les services de la vérification interne ont à coeur de s'améliorer constamment - en faisant le meilleur usage possible des ressources de vérification au sein de l'organisme, et en évaluant leur propre rendement - ils auront besoin de données adéquates sur le rendement. Ce n'est qu'avec ce genre d'information qu'ils pourront démontrer que la vérification interne contribue positivement à la gestion de leur ministère.

Sommaire

7.65 À l'instar d'autres gouvernements du monde entier et de grandes organisations du secteur privé, l'administration fédérale canadienne connaît une période de restructuration et de réduction. Les efforts du gouvernement, comme ceux énoncés par la Première ministre, le 25 juin 1993, et certaines initiatives antérieures comme Fonction publique 2000, visent à rationaliser les structures, les processus et les systèmes de l'administration fédérale. Ces initiatives ont pour but de rendre la fonction publique moins coûteuse, plus productive, plus novatrice et plus directement axée sur le service, tout en maintenant la probité et la prudence et en renforçant le régime de reddition des comptes.

7.66 Une forte capacité de vérification interne est un élément indispensable. La vérification interne peut jouer un rôle important dans l'atteinte de ces objectifs en effectuant un examen indépendant des processus de gestion et de l'information en vue de la prise de décisions. Elle peut également procurer à la haute direction l'assurance que les affaires sont menées de manière disciplinée et efficiente, que la réduction et la restructuration des processus de contrôle ainsi que l'élimination des activités non productives procèdent comme prévu. Jusqu'à présent, le processus de réforme n'a pas suffisamment mis l'accent sur le rôle que la vérification interne peut jouer dans le renouvellement de la gestion de la fonction publique. C'est une occasion qu'on a laissé passer mais que des sociétés chefs de file du secteur privé et d'autres administrations extérieures à l'administration fédérale n'ont pas manqué de saisir.

7.67 À notre avis, il faut que les trois intervenants s'accordent pour agir rapidement afin d'améliorer la vérification interne. Il est clair que la pertinence de la vérification interne est directement reliée à sa capacité de s'adapter au changement de la philosophie et à l'élargissement de ses horizons. Pour obtenir de bons résultats, les services de vérification interne doivent ajuster leur propre philosophie ainsi que leurs activités en fonction des changements qui ont lieu dans leurs organismes. Nous observons que, petit à petit, les changements nécessaires se produisent; cependant, la lenteur même de ces progrès ne manque pas de nous préoccuper. Nous comptons surveiller de près les efforts de l'administration fédérale dans le développement de services de vérification interne efficaces.

Réponse du contrôleur général : Les attentes à l'égard de la vérification interne dans l'administration fédérale et les politiques connexes ont considérablement changé ces dernières années. Or, pour répondre aux nouveaux besoins et défis en matière de gestion qui ont vu le jour par suite de l'application des nouvelles méthodes d'exécution de programmes et de la révolution informatique, nous devons aussi modifier rapidement les pratiques de vérification interne.

Les travaux qui ont permis au Bureau du vérificateur général de cerner et de faire connaître les principales pratiques de vérification interne préconisées par les organisations du secteur privé et du secteur public ainsi que de remettre en question la capacité du gouvernement d'adopter ces pratiques sont vus d'un bon oeil. Le Bureau a, par ailleurs, fait observer qu'une vérification interne efficace et reconnue est le fruit du travail collectif ainsi que de l'engagement et de l'initiative des gestionnaires ministériels, des vérificateurs internes et des organismes centraux. Cette observation mérite d'être soulignée.

Tout en convenant qu'il incombe aux ministères et au Secrétariat du Conseil du Trésor de combler les lacunes relevées, nous constatons qu'il existe des services de vérification interne qui répondent aux attentes ministérielles, conformément aux normes fédérales dans ce domaine. Pour combler ces lacunes, nous nous inspirerons des excellentes et nombreuses pratiques et méthodes novatrices qui sont employées par un grand nombre de ministères, de celles qui sont exposées dans les études effectuées par le Bureau du vérificateur général ainsi que de celles qui sont utilisées par les gouvernements centraux d'autres pays.

La vérification interne dans l'administration fédérale continuera de jouer un rôle essentiel. Elle servira, comme par le passé, à évaluer la pertinence des méthodes et des pratiques de gestion en place, mais aussi à régler les questions relatives à la restructuration, à la productivité et à la régie interne. À bien des égards, les pratiques du gouvernement fédéral en matière de vérification se comparent favorablement à celles des gouvernements centraux d'autres pays. Nous disposons donc de solides assises.